Toelichting bij COM(2015)450 - Crisisherplaatsingsmechanisme en wijziging van de verordening over het bepalen van de lidstaat verantwoordelijk voor de behandeling van asielverzoeken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)450 - Crisisherplaatsingsmechanisme en wijziging van de verordening over het bepalen van de lidstaat verantwoordelijk voor de ... |
|---|---|
| bron | COM(2015)450   |
| datum | 09-09-2015 |
• Motivering en doel van het voorstel
In de Europese migratieagenda, die door de Europese Commissie op 13 mei 2015 1 is vastgesteld, worden maatregelen geschetst die onmiddellijk moeten worden getroffen om te reageren op de dringende en complexe uitdagingen op het gebied van migratie, alsook initiatieven die op middellange en lange termijn moeten worden genomen om te zorgen voor structurele oplossingen voor een beter beheer van migratie in al haar aspecten.
Als onderdeel van de onmiddellijke maatregelen heeft de Europese Commissie op 27 mei 2015 een voorstel aangenomen voor een besluit van de Raad tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland 2 , waardoor zij het noodsysteem bedoeld in artikel 78, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) heeft geactiveerd. Op 20 juli 2015 is de Raad tot een algemene oriëntatie over dit besluit gekomen 3 , waarbij personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben gedurende twee jaar tijdelijk en uitzonderlijk worden herplaatst van Italië en Griekenland naar andere lidstaten. De Raad moet het besluit formeel aannemen zodra het Europees Parlement zijn advies heeft uitgebracht. Dat wordt verwacht in september 2015.
Als gevolg van de ongekende en steeds grotere migratiestromen naar Italië en Griekenland en de veranderende migratieroutes van het centrale naar het oostelijke Middellandse-Zeegebied en van de westelijke Balkan naar Hongarije, heeft de Commissie [op 9 september 2015] op grond van artikel 78, lid 3, VWEU een ander voorstel voor verdere voorlopige maatregelen aangenomen om de asieldruk op Italië en Griekenland te verlichten, alsook een nieuwe maatregel ten gunste van Hongarije.
De Europese Commissie heeft ook aangekondigd dat de activering van het noodsysteem bedoeld in artikel 78, lid 3, VWEU de voorloper van een duurzame oplossing is. In dit verband heeft zij aangekondigd dat zij eind 2015 een wetgevingsvoorstel zal indienen voor een permanent herplaatsingssysteem dat moet worden geactiveerd in crisissituaties.
De algemene doelstelling van dit wetgevingsvoorstel is ervoor te zorgen dat de Unie beschikt over een robuust crisisherplaatsingsmechanisme waarmee asielcrisissen structureel en doeltreffend kunnen worden aangepakt. Dat mechanisme moet snel worden geactiveerd als een lidstaat een crisis van zulke omvang meemaakt dat zelfs goed opgezette en functionerende asielstelsels onder druk komen. Daarbij wordt rekening gehouden met de grootte van de lidstaat. Het voorgestelde herplaatsingsmechanisme is erop gericht om enerzijds in crisissituaties een eerlijke verdeling tussen de lidstaten te garanderen van de verantwoordelijkheid voor grote aantallen asielzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, en anderzijds het Dublinsysteem correct toe te passen, waarbij de rechten van personen die internationale bescherming vragen, ten volle worden gerespecteerd. Aangezien het voorstel erop gericht is een crisisherplaatsingsmechanisme in te voeren in Verordening (EU) nr. 604/2013 als permanent kader voor de uitvoering van herplaatsingsmaatregelen, zullen die maatregelen worden toegepast bij een specifieke crisissituatie in een bepaalde lidstaat en zullen zij per definitie tijdelijk zijn.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Inhoudsopgave
- Een allesomvattende aanpak van migratie
- Interactie met noodherplaatsingsregelingen op grond van artikel 78, lid 3, VWEU
- Mogelijke toekomstige wijzigingen van Verordening (EU) nr. 604/2013
- 1. Verdeelsleutel
- 2. Formule
- 3. Berekening
- Geplafonneerde toewijzing voor land X: 1 178
- Resterende plaatsen die nog moeten worden toegewezen: 17 199
Het voorstel maakt deel uit van de allesomvattende en systematische aanpak van migratie waar alle instellingen van de Unie om gevraagd hebben en die de Commissie onmiddellijk na de vaststelling van de Europese migratieagenda is gaan toepassen. Zorgen voor een coherente en complementaire uitvoering van het beleid ter plaatse is van essentieel belang voor de werkzaamheid van dergelijke allesomvattende aanpak. Daarom moet het crisisherplaatsingsmechanisme, als dat nodig is in het licht van de specifieke situatie van een lidstaat, worden aangevuld met extra maatregelen ter plaatse die door die lidstaat zelf moeten worden genomen, vanaf het moment dat onderdanen van derde landen op zijn grondgebied aankomen totdat alle toepasselijke procedures zijn uitgevoerd. In het kader van de 'hotspot'-aanpak die door de Commissie is voorgesteld, zullen de EU-agentschappen zorgen voor uitgebreide en gerichte steun aan lidstaten die aan de buitengrenzen worden geconfronteerd met onevenredige migratiedruk. Tot de operationele steun die met deze aanpak kan worden verstrekt, behoren registratie en screening van onregelmatige migranten, debriefing van onregelmatige migranten, asielondersteuning waarbij personen die om internationale bescherming verzoeken, door de passende asielprocedure heen worden geloodst en waarbij steun wordt verleend bij de registratie van verzoeken om internationale bescherming en het opstellen van de dossiers, meer informatie-uitwisseling en samenwerking met het oog op onderzoek naar criminele netwerken die onregelmatige migratie naar en secundaire stromen binnen de EU bevorderen, en coördinatie van terugkeeroperaties.
Door die gezamenlijke inspanning kunnen de lidstaten de migratiedruk sneller en doeltreffender aanpakken met volledige inachtneming van de grondrechten en kunnen zij hun capaciteit voor de behandeling van migratie-, asiel- en interne veiligheidsproblemen versterken.
Het voorstel voor een crisisherplaatsingsmechanisme moet afzonderlijk worden gezien van de voorstellen die de Commissie heeft aangenomen op grond van artikel 78, lid 3, VWEU ten gunste van een aantal lidstaten die op hun grondgebied worden geconfronteerd met een plotselinge instroom van onderdanen van derde landen.
Terwijl de maatregelen die de Commissie heeft voorgesteld op grond van artikel 78, lid 3, VWEU voorlopig zijn, introduceert het voorstel tot vaststelling van een crisisherplaatsingsmechanisme een methode waarmee in crisissituaties gedurende een tijdelijke periode kan worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is voor het onderzoek van verzoeken voor internationale bescherming in een lidstaat die met een crisis wordt geconfronteerd, zodat de verzoekers in dergelijke situaties eerlijker over de lidstaten worden verdeeld en de werking van het Dublinsysteem zelfs in tijden van crisis wordt bevorderd.
In dit voorstel zijn strikte voorwaarden opgenomen voor de activering van het crisisherplaatsingsmechanisme voor een bepaalde lidstaat, met name of de lidstaat wordt geconfronteerd met een crisissituatie die de toepassing van de Dublinverordening in gevaar brengt als gevolg van extreme druk door een grote en onevenredige instroom van onderdanen van derde landen of staatlozen die veel van het asielstelsel vergt.
De instelling van een crisisherplaatsingsmechanisme doet geen afbreuk aan de mogelijkheid voor de Raad om, op voorstel van de Commissie, voorlopige maatregelen vast te stellen ten gunste van een lidstaat die wordt geconfronteerd met een noodsituatie als bedoeld in artikel 78, lid 3, VWEU. De vaststelling van noodmaatregelen op grond van artikel 78, lid 3, VWEU zal relevant blijven in uitzonderlijke situaties waarin noodmaatregelen, die mogelijk een bredere migratieondersteuning omvatten, nodig zijn in het geval niet aan de voorwaarden voor de toepassing van het crisisherplaatsingsmechanisme is voldaan.
Zoals aangekondigd in de Europese migratieagenda en in overeenstemming met de verplichtingen die voortvloeien uit Verordening (EU) nr. 604/2013, voert de Commissie momenteel een uitgebreide geschiktheidscontrole van het Dublinsysteem uit door een empirisch onderbouwde evaluatie van de juridische, de economische en de maatschappelijke gevolgen van het systeem te verrichten, met inbegrip van de gevolgen voor de grondrechten. Dat werk zal de basis vormen voor een eventuele verdere herziening van het Dublinsysteem, met name met het oog op een eerlijker spreiding van personen die om internationale bescherming verzoeken in Europa, in alle omstandigheden en niet alleen in crisissituaties.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT, EVENREDIGHEID EN GRONDRECHTEN
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel wijzigt Verordening (EU) nr. 604/2013 en moet daarom worden aangenomen op dezelfde rechtsgrondslag, namelijk artikel 78, lid 2, onder e), van het VWEU, in overeenstemming met de gewone wetgevingsprocedure.
Het crisisherplaatsingsmechanisme in dit voorstel brengt permanente afwijkingen met zich mee die in specifieke crisissituaties moeten worden geactiveerd ten gunste van bepaalde lidstaten, met name van het beginsel van artikel 3, lid 1, van Verordening (EU) nr. 604/2013, volgens welk een verzoek om internationale bescherming wordt behandeld door de lidstaat die volgens de in hoofdstuk III genoemde criteria verantwoordelijk is. In plaats van dit beginsel stelt het voorstel in welomschreven crisisomstandigheden een verplichte verdeelsleutel in voor de vaststelling van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van verzoeken.
• Variabele geometrie
Overeenkomstig het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het VEU en aan het VWEU, kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland besluiten dat zij aan de vaststelling van dit voorstel deelnemen. Zij hebben die keuze ook na de vaststelling van het voorstel.
Verordening 604/2013 is bindend voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland omdat zij op grond van bovengenoemd protocol te kennen hebben gegeven dat zij willen deelnemen aan de vaststelling en toepassing van die verordening. De positie van deze lidstaten ten aanzien van Verordening 604/2013 heeft geen invloed op hun positie ten aanzien van hun eventuele deelname aan deze verordening 4 .
Overeenkomstig het Protocol betreffende de positie van Denemarken, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling door de Raad van maatregelen uit hoofde van titel V van het VWEU (met uitzondering van 'maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum of maatregelen betreffende een uniform visummodel'). Omdat Denemarken echter op grond van een in 2006 met de EG gesloten internationale overeenkomst 5 de huidige Dublinverordening toepast, moet het overeenkomstig artikel 3 van die overeenkomst de Commissie laten weten of het al dan niet de inhoud van de gewijzigde verordening zal toepassen.
• Gevolgen van het voorstel voor niet-EU-lidstaten die betrokken zijn bij het Dublinsysteem
Zoals verschillende niet-EU-lidstaten bij het Schengenacquis zijn betrokken, zo heeft de Unie ook een aantal overeenkomsten gesloten waardoor die landen ook bij het Dublin/Eurodac-acquis worden betrokken:
– de overeenkomst met IJsland en Noorwegen, gesloten in 2001 6 ;
– de overeenkomst met Zwitserland, gesloten op 28 februari 2008 7 ;
– het protocol met Liechtenstein, gesloten op 7 maart 2011 8 .
Om rechten en verplichtingen te creëren tussen Denemarken – dat, zoals hierboven uiteengezet, betrokken is bij het Dublin/Eurodac-acquis middels een internationale overeenkomst – en de hierboven genoemde landen, zijn nog twee instrumenten gesloten tussen de Unie en die landen 9 .
Overeenkomstig de drie bovengenoemde overeenkomsten accepteren de betrokken landen het Dublin/Eurodac-acquis en de ontwikkeling daarvan, zonder uitzondering. Zij nemen niet deel aan de vaststelling van besluiten die het Dublinacquis wijzigen of daarop voortbouwen (zoals dit voorstel), maar moeten de Commissie binnen een bepaalde termijn laten weten of zij de inhoud van die besluiten al dan niet aanvaarden, nadat ze zijn goedgekeurd door de Raad en het Europees Parlement. Als een besluit dat het Dublin/Eurodac-acquis wijzigt of daarop voortbouwt, door Noorwegen, IJsland, Zwitserland of Liechtenstein niet wordt aanvaard, worden de respectieve overeenkomsten beëindigd, tenzij het bij de desbetreffende overeenkomsten ingestelde gemengd comité met eenparigheid van stemmen anders besluit.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Titel V van het VWEU over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht verleent de Europese Unie bepaalde bevoegdheden op dit gebied. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, te weten indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Europese Unie kunnen worden verwezenlijkt.
Het voorstel voert een herplaatsingsmechanisme in om structureel het hoofd te kunnen bieden aan crisissituaties in de lidstaten die zijn veroorzaakt door een grote en onevenredige instroom van personen en om in tijden van crisis een eerlijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten te bereiken, waarbij van de criteria voor de verdeling van de verantwoordelijkheid in de Dublinverordening wordt afgeweken. De EU zal per definitie optreden als een lidstaat niet alleen het hoofd kan bieden aan de situatie. Bovendien is het voorstel erop gericht om te zorgen voor de correcte toepassing van het Dublinsysteem in tijden van crisis en om het probleem van secundaire stromen van onderdanen van derde landen tussen de lidstaten aan te pakken, een probleem dat van nature grensoverschrijdend is. Het staat vast dat maatregelen van individuele lidstaten niet volstaan om de gemeenschappelijke uitdagingen aan te pakken waarmee alle lidstaten op dit gebied worden geconfronteerd. Door de beginselen van solidariteit en gedeelde verantwoordelijkheid wordt het optreden van de EU op dit gebied van wezenlijk belang.
• Evenredigheid
Verordening (EU) nr. 604/2013 voorziet in haar huidige vorm niet in instrumenten waarmee situaties van extreme druk op de asielstelsels van de lidstaten kunnen worden opgelost. De verschillende financiële en operationele maatregelen waarover de Europese Commissie en het EASO beschikken om de asielstelsels van verscheidene lidstaten te ondersteunen, zijn ontoereikend gebleken om crisissituaties individueel op te lossen. Om te zorgen voor een geschikt kader voor dringende en ernstige asielsituaties, gaat intensiever EU-optreden op dit gebied niet verder dan wat nodig is voor de verwezenlijking van het doel, dat erin bestaat de situatie doeltreffend aan te pakken.
• Grondrechten
Door de invoering van het crisisherplaatsingsmechanisme worden de grondrechten van de asielzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, gewaarborgd overeenkomstig het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna "het Handvest genoemd).
Met name wordt met dit voorstel beoogd het recht op asiel te beschermen en bescherming te bieden volgens het beginsel van non-refoulement, overeenkomstig de artikelen 18 en 19 van het Handvest, door de betrokken personen snelle toegang te bieden tot een passende procedure voor internationale bescherming. Door de betrokkenen over te brengen naar een lidstaat die in staat is passende opvang en integratieperspectieven te bieden, beoogt dit voorstel bovendien de menselijke waardigheid te eerbiedigen en bescherming te bieden tegen foltering en onmenselijke en vernederende behandeling of bestraffing, zoals bedoeld in de artikelen 1 en 4 van het Handvest. Dit voorstel strekt voorts tot bescherming van de rechten van het kind, overeenkomstig artikel 24 van het Handvest, en van het recht op de eerbiediging van het familie- en gezinsleven, overeenkomstig artikel 7 van het Handvest.
3. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN
Het voorstel tot instelling van een mechanisme om asielcrisissen structureel het hoofd te bieden, wordt ingediend als gevolg van een asielcrisis in verscheidene lidstaten waardoor wordt aangetoond dat er dringend behoefte is aan een structureler systeem voor snel optreden van de Unie. Het voorstel is een vervolg op de Europese migratieagenda, waarover uitgebreid overleg is gepleegd met alle belanghebbenden.
Andere EU-instellingen en belangrijke actoren hebben hun algemene standpunt hierover al bekendgemaakt. De Europese Raad heeft zich er in zijn verklaring van 23 april 2015 toe verbonden mogelijkheden te onderzoeken voor een vrijwillige regeling voor noodherplaatsing tussen de lidstaten. In het kader van de besprekingen over de migratieagenda hebben het Europees Parlement (zitting van 19 mei 2015) en de Raad (15 juni 2015) ook van gedachten gewisseld over het herplaatsingsmechanisme. In haar verslag heeft de Commissie LIBE van het Europees Parlement de Europese Commissie verzocht een voorstel in te dienen voor een permanente herplaatsingsregeling, dat moet worden vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure 10 .
Het UNHCR en het maatschappelijk middenveld hebben de EU gevraagd om zich in te zetten voor meer solidariteitsinstrumenten binnen de EU en te zorgen voor een eerlijker verdeling van personen die om internationale bescherming verzoeken.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De instelling van een permanent kader voor een crisisherplaatsingsmechanisme heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU. De budgettaire gevolgen van de activering van het kader zullen moeten worden beoordeeld in verband met de specifieke omstandigheden in bepaalde lidstaten.
5. Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Het voorstel wijzigt Verordening (EU) nr. 604/2013 door de invoering van een crisisherplaatsingsmechanisme en de toekenning van de bevoegdheid aan de Commissie om overeenkomstig artikel 290, VWEU handelingen vast te stellen over de toepassing en de opschorting van het mechanisme met betrekking tot een specifieke lidstaat, onder duidelijk bepaalde voorwaarden.
De volgende fundamentele elementen worden onderscheiden:
• Voorwaarden voor de toepassing van het crisisherplaatsingsmechanisme met betrekking tot een lidstaat
Voor de activering van het crisisherplaatsingsmechanisme moet de Commissie op grond van onderbouwde informatie, en met name gegevens die door het EASO en Frontex zijn verzameld, aantonen dat een lidstaat wordt geconfronteerd met een crisissituatie waardoor de toepassing van Verordening (EU) nr. 604/2013 in gevaar komt, als gevolg van extreme druk die wordt gekenmerkt door een grote en onevenredige instroom van onderdanen van derde landen of staatlozen die veel van het asielstelsel vergt. De crisissituatie moet van een dergelijke omvang zijn dat zelfs een goed opgezet en functionerend asielstelsel onder extreme druk komt, waarbij rekening wordt gehouden met de grootte van de lidstaat.
Het voorstel voorziet in duidelijke indicatoren waarmee de Commissie onder meer rekening moet houden als zij deze beoordeling maakt: het totale aantal verzoekers om internationale bescherming en het totale aantal onregelmatige binnenkomsten van onderdanen van derde landen en staatloze personen in de zes maanden vóór de vaststelling van de gedelegeerde handeling, de toename van die aantallen in vergelijking met dezelfde periode van het voorgaande jaar, alsook het aantal verzoeken per hoofd van de bevolking in de lidstaat t herplaatsing in de afgelopen 18 maanden ten opzichte van het gemiddelde in de Unie.
• Categorieën verzoekers die moeten worden herplaatst
Voorgesteld wordt om het crisisherplaatsingsmechanisme alleen te activeren voor verzoekers die op het eerste gezicht duidelijk internationale bescherming nodig hebben en voor wie de lidstaat in een crisissituatie anders verantwoordelijk zou zijn geweest volgens de criteria van hoofdstuk III van Verordening (EU) nr. 604/2013. In het voorstel worden die verzoekers gedefinieerd als verzoekers met een nationaliteit waarvoor, op grond van de recentst beschikbare driemaandelijkse gegevens van Eurostat voor de hele EU, het erkenningspercentage minstens 75 % bedraagt.
• Beschrijving van het crisisherplaatsingsmechanisme
De verzoeken van deze personen worden in het kader van het crisisherplaatsingsmechanisme behandeld door een andere lidstaat (de lidstaat van herplaatsing). In dat geval is de herplaatsingsprocedure als uiteengezet in bijlage IV van toepassing, in afwijking van de artikelen 21, 22 en 29 van Verordening (EU) nr. 604/2013.
In het voorstel wordt een eenvoudige herplaatsingsprocedure beschreven, die moet zorgen voor snelle overbrenging van de betrokken personen naar de lidstaat van herplaatsing. Elke lidstaat moet een nationaal contactpunt aanwijzen en dat bekendmaken aan de andere lidstaten en het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO).
De lidstaten delen op gezette tijden, en ten minste om de drie maanden, het aantal verzoekers mee dat snel kan worden herplaatst naar hun grondgebied en alle andere relevante informatie. De lidstaat ten behoeve waarvan herplaatsing plaatsvindt, identificeert vervolgens met de hulp van het EASO en, indien van toepassing, van de verbindingsofficieren van andere lidstaten de individuele verzoekers die kunnen worden herplaatst en stelt de andere lidstaten voor die verzoekers naar hun grondgebied te herplaatsen. Zij moeten daarbij voorrang geven aan kwetsbare personen. Nadat de lidstaat van herplaatsing akkoord is gegaan, moet de lidstaat ten behoeve waarvan herplaatsing plaatsvindt een formeel besluit tot herplaatsing van de verzoeker vaststellen en de verzoeker daarvan op de hoogte brengen. In het voorstel wordt gespecificeerd dat verzoekers van wie op grond van artikel 9 van Verordening (EU) nr. 603/2013 vingerafdrukken moeten worden genomen, uitsluitend mogen worden herplaatst indien dit daadwerkelijk is gebeurd. In het voorstel wordt ook bepaald dat lidstaten het recht om de herplaatsing van een verzoeker te weigeren uitsluitend behouden om redenen van nationale veiligheid of openbare orde of uitsluiting als bedoeld in de artikelen 12 en 17 van Richtlijn 2011/95/EU. In het voorstel wordt bepaald dat alle procedurele stappen zo snel mogelijk moeten worden uitgevoerd en uiterlijk twee maanden nadat de lidstaat van herplaatsing het aantal verzoekers heeft gemeld dat snel kan worden herplaatst. In geval van gerechtvaardigde praktische problemen zijn beperkte uitzonderingen mogelijk.
Het voorstel omvat specifieke waarborgen voor verzoekers die in een andere lidstaat worden herplaatst. Het voorstel voorziet in het recht om te worden geïnformeerd over de herplaatsingsprocedure, het recht om in kennis te worden gesteld van het herplaatsingsbesluit met vermelding van de precieze lidstaat van herplaatsing en het recht om te worden herplaatst bij gezinsleden in dezelfde lidstaat. De verplichting om voorrang te geven aan de belangen van het kind als vastgesteld in Verordening (EU) nr. 604/2013, blijft van toepassing wanneer de lidstaat van herplaatsing wordt gekozen. Dat houdt onder meer in dat de lidstaat ten behoeve waarvan herplaatsing plaatsvindt, de andere lidstaten op de hoogte moet brengen als de te herplaatsen persoon een niet-begeleide minderjarige is en dat hij samen met de lidstaat die zich heeft aangeboden om de minderjarige te herplaatsen, ervoor moet zorgen dat voorafgaand aan de herplaatsing het belang van het kind wordt geëvalueerd, overeenkomstig algemene opmerking nr. 14 (2013) van het VN-comité voor de rechten van het kind, namelijk dat het belang van het kind vooropstaat 11 .
• Activering van het crisisherplaatsingsmechanisme
Wanneer de Commissie vaststelt dat met betrekking tot een welbepaalde lidstaat aan de voorwaarden voor herplaatsing is voldaan, stelt zij een gedelegeerde handeling vast om de toepassing van het herplaatsingsmechanisme te activeren. Deze gedelegeerde handeling moet (a) verifiëren of er een crisissituatie heerst in de lidstaat ten behoeve waarvan herplaatsing plaatsvindt; (b) het aantal vanuit die lidstaat te herplaatsen personen bepalen; (c) de verdeling van die personen over de lidstaten bepalen door een verdeelsleutel toe te passen, en (d) de periode van toepassing van het crisisherplaatsingsmechanisme vaststellen. De gedelegeerde handeling treedt alleen in werking wanneer noch het Europees Parlement, noch de Raad binnen een termijn van maximaal een maand na de kennisgeving ervan door de Commissie bezwaar heeft gemaakt. De gedelegeerde handeling kan maximaal twee jaar van toepassing zijn.
• Methode voor het vaststellen van het aantal te herplaatsen personen
Het voorstel voorziet in objectieve en verifieerbare indicatoren waarmee de Commissie rekening dient te houden wanneer zij, in de context van de vaststelling van een gedelegeerde handeling ter activering van het crisisherplaatsingsmechanisme ten aanzien van een welbepaalde lidstaat, het aantal vanuit die lidstaat te herplaatsen personen bepaalt, en met name: het aantal verzoekers per hoofd van de bevolking in de lidstaat ten behoeve waarvan herplaatsing plaatsvindt in de 18 maanden, en in het bijzonder in de zes maanden, voorafgaand aan de vaststelling van de gedelegeerde handeling, in vergelijking met het gemiddelde van de Unie; de capaciteit van het asielstelsel van die lidstaat; en de deelname van de lidstaat aan vorige solidarteitsinitiatieven alsook de mate waarin de lidstaat van vorige solidariteitsmaatregelen van de EU heeft gebruikgemaakt.
Voorts wordt een bovengrens voor de te herplaatsen personen vastgesteld, namelijk 40 % van het aantal verzoeken dat in die lidstaat is ingediend in de zes maanden vóór de vaststelling van de gedelegeerde handeling.
• Specifieke regels voor het geval een lidstaat tijdelijk niet in staat is deel te nemen aan de herplaatsing van verzoekers
Aangezien niet kan worden uitgesloten dat er zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen, is in het voorstel bepaald dat een lidstaat, binnen een maand na de inwerkingtreding van de gedelegeerde handeling ter activering van de toepassing van het herplaatsingsmechanisme, de Commissie, met opgave van naar behoren gemotiveerde redenen die verenigbaar zijn met de in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie verankerde fundamentele waarden, ervan in kennis kan stellen dat hij tijdelijk niet in staat is, geheel of ten dele, voor een periode van een jaar aan de herplaatsing van verzoekers deel te nemen. De betrokken lidstaat zou in plaats daarvan een financiële bijdrage aan de begroting van de EU moeten doen ten belope van 0,002 % van het bbp ter dekking van bijstand om de inspanningen te ondersteunen die alle andere lidstaten leveren om het hoofd te bieden aan de crisissituatie en de gevolgen van de niet-deelname van de betrokken lidstaat aan de herplaatsing. In geval van gedeeltelijke deelname aan de verplaatsing, wordt dit bedrag evenredig verminderd. Dit bedrag moet als bestemmingsontvangsten worden toegewezen aan het Fonds voor asiel, migratie en integratie.
Er moet worden gewaarborgd dat de mate van solidariteit met het land in crisis, in termen van het aantal personen dat wordt herplaatst, ongewijzigd blijft. De toewijzingen die op basis van de verdeelsleutel waren gepland voor een lidstaat waarvan de Commissie een kennisgeving heeft ontvangen en geaccepteerd, moeten daarom over de overige lidstaten worden verdeeld.
In het voorstel is bepaald dat de gedelegeerde handeling ter activering van de toepassing van het herplaatsingsmechanisme in dergelijke omstandigheden wordt gewijzigd.
• Aanvullende maatregelen die moeten worden genomen door de lidstaten ten behoeve waarvan herplaatsing plaatsvindt
De tweezijdige beginselen van solidariteit en verantwoordelijkheid indachtig, is in het voorstel ten aanzien van de lidstaat ten behoeve waarvan herplaatsing plaatsvindt, de verplichting opgenomen om, op de datum van inwerkingtreding van de gedelegeerde handeling, aan de Commissie een routekaart te bezorgen met maatregelen om een passende implementatie van het crisisherplaatsingsmechanisme te waarborgen. Wanneer een lidstaat krachtens artikel 33, lid 3, van Verordening (EU) nr. 604/2013 door de Commissie is verzocht een actieplan voor crisisbeheersing op te stellen, dienen de maatregelen waarmee een passende implementatie van het herplaatsingsmechanisme wordt beoogd, te worden gepresenteerd in het kader van dat actieplan, dat bredere asielgerelateerde maatregelen moet omvatten die er onder meer op gericht zijn de capaciteit van het asielstelsel van die lidstaat te vergroten. Bovendien zijn in het voorstel de omstandigheden gespecificeerd waaronder de Commissie kan besluiten de toepassing van het herplaatsingsmechanisme op te schorten ten behoeve van een lidstaat die zijn verplichtingen niet kan nakomen.
Tot slot brengt het voorstel de regels in herinnering die van toepassing zijn om situaties van secundaire migratie door personen die om internationale bescherming verzoeken en personen die internationale bescherming genieten, te voorkomen en aan te pakken, en voorziet het in nieuwe regels in geval van secundaire migratie door personen die internationale bescherming genieten en die, na te zijn herplaatst, op onregelmatige wijze het grondgebied van een andere lidstaat zijn binnengekomen en er op onregelmatige wijze verblijven. Met name is bepaald dat de lidstaat van herplaatsing een persoon terugneemt die internationale bescherming geniet en die, na te zijn herplaatst, een verzoek heeft ingediend in een andere lidstaat dan de lidstaat van herplaatsing of die zich zonder verblijfstitel ophoudt op het grondgebied van een andere lidstaat dan de lidstaat van herplaatsing.
• Berekening van de verdeelsleutel
a) Bevolking – wegingsfactor 40 %
b) Totaal bbp – wegingsfactor 40 %
c) Gemiddeld aantal asielaanvragen in de vorige 5 jaar per miljoen inwoners met een plafond van 30 % van de bevolking en het bbp – wegingsfactor 10 %
d) Werkloosheidspercentage met een limiet van 30 % van de bevolking en het bbp – wegingsfactor 10 %
De simulatie hieronder is bedoeld om te laten zien hoe de toewijzing van 120 000 verzoekers aan een land X wordt berekend als alle lidstaten en geassocieerde staten (EU+) deelnemen.
(a)Bevolking
Om het effect van het bevolkingscriterium op de verdeelsleutel te berekenen, wordt het aantal inwoners van land X gedeeld door het aantal inwoners van alle 28 lidstaten en 4 geassocieerde staten (EU+ = 32).
Voorbeeld:
Bevolking van land X: 4 625 885; de som van de EU+-bevolking: 521 959 960
Bevolkingseffect x = = 0,89 %
Het effect van het bevolkingscriterium op de verdeelsleutel voor land X is 0,89 %.
(b)Totaal bbp
Om het effect van het criterium van het totale bbp op de verdeelsleutel te berekenen, wordt het totale bbp van land X gedeeld door de som van het totale bbp van alle 28 lidstaten en 4 geassocieerde staten (EU+ = 32).
Voorbeeld:
Totaal bbp van land X (in miljoen EUR): 185 411; De som van het totale bbp van de EU+ (in miljoen EUR): 14 854 924
Bbp-effect x = = 1,25 %
Het effect van het bbp-criterium op de verdeelsleutel voor land X is 1,25 %.
(c)Gemiddeld aantal asielaanvragen in de vorige 5 jaar per miljoen inwoners met een plafond van 30 % van het effect van de bevolking en het bbp – wegingsfactor 10 %
(Invers effect)
Het effect van de asielaanvragen op de verdeelsleutel is omgekeerd evenredig, d.w.z. des te hoger het aantal asielaanvragen, des te lager de factor.
Om te voorkomen dat dit criterium een disproportioneel effect op de volledige verdeelsleutel heeft, wordt een plafond toegepast waarbij de waarde van het effect van de asielaanvragen niet meer kan bedragen dan 30 % van de som van het effect van de bevolking en het bbp.
Voorbeeld:
Gemiddeld aantal asielaanvragen in 5 jaar per miljoen inwoners in land X: 287 land X: 287, inverse waarde: = 0,00348.
De som van het gemiddelde aantal asielaanvragen in de afgelopen 5 jaar per miljoen inwoners voor de gehele EU+ (inverse waarde): 0,14831
Asieleffect x == = 2,35 %
Plafond x = 30 % (0,89 % (bevolkingseffect) + 1,25 % (bbp-effect)) = 0,64 %
Het werkelijke effect van het asielaanvragencriterium voor land X is 2,35 %, maar voor de berekening van de verdeelsleutel wordt de waarde van het plafond (0,64 %) toegepast.
(d)Werkloosheidspercentage met een plafond van 30 % van het effect van de bevolking en het bbp – wegingsfactor 10 %
Zoals in het geval van het asielaanvragencriterium, is het effect van het werkloosheidspercentage op de verdeelsleutel omgekeerd evenredig, d.w.z. des te hoger het werkloosheidspercentage, des te lager de factor. Om te voorkomen dat dit criterium een disproportioneel effect op de volledige verdeelsleutel heeft, wordt een plafond toegepast waarbij de waarde van het effect van het werkloosheidspercentage niet meer kan bedragen dan 30 % van de som van het effect van de bevolking en het bbp.
Voorbeeld:
Werkloosheidspercentage in land X: 11,3%, inverse waarde: = 0,0884955
De som van alle werkloosheidspercentages in de EU+ (inverse waarde): 4,345698
Effect werkloosheidspercentage x = = 2,04 %
Plafond van 30 % x = 0,64 %
Het werkelijke effect van het werkloosheidspercentagecriterium voor land X is 2,04 %, maar de waarde van het plafond (0,64 %) wordt toegepast voor de berekening van de verdeelsleutel.
(e)Geplafonneerde toewijzing van 120 000 verzoeken voor land X
Voorbeeld:
Toewijzing x = 120 000 * (40 % bevolkingseffect (0,89%) + 40% bbp-effect (1,25 %) + 10 % asielaanvrageneffect (geplafonneerd) – 0,64 % + 10 % werkloosheidspercentage-effect (geplafonneerd) – 0,64 %) = 1 178
(f)Toewijzing van de resterende plaatsen
Als gevolg van het plafond blijft er een aantal plaatsen over dat moet worden toegewezen. De verdeling van die plaatsen wordt voor een gegeven land gebaseerd op het effect van de bevolking en van het bbp (50 % / 50 %). Het aantal resterende plaatsen wordt vervolgens opgeteld bij de geplafonneerde toewijzing.
Voorbeeld:
Geplafonneerde toewijzing voor land X: 11 78;
De som van de geplafonneerde toewijzingen voor de gehele EU+: 102 801;
Resterende plaatsen x = 17 199 * (50 % bevolkingseffect + 50 % bbp-effect) = 17 199* 1,07 % = 184
De definitieve toewijzing van verzoekers voor land X is 1 362, en de verdeelsleutel is 1,13 %.