Toelichting bij COM(2015)337 - Wijziging van Richtlijn 2003/87/EG ter bevordering van kosteneffectieve emissiereducties en koolstofarme investeringen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)337 - Wijziging van Richtlijn 2003/87/EG ter bevordering van kosteneffectieve emissiereducties en koolstofarme investeringen. |
|---|---|
| bron | COM(2015)337   |
| datum | 15-07-2015 |
• Motivering en doel van het voorstel
Om de klimaatverandering doeltreffend aan te pakken en de langetermijndoelstelling van de EU te bereiken om de koolstofemissies tegen 2050 met ten minste 80 % te verlagen, is verdere vooruitgang naar een koolstofarme economie met nieuwe mogelijkheden voor groei en werkgelegenheid nodig. In oktober 2014 heeft de Europese Raad overeenstemming bereikt over het beleidskader voor klimaat en energie 2030 en zo is een belangrijke stap gezet in het kader van die inspanningen.
De uitvoering van dat beleidskader voor klimaat en energie 2030 is een sleutelelement voor de totstandbrenging van een veerkrachtige energie-unie met een toekomstgericht beleid inzake klimaat, wat de komende jaren een allesomvattende prioriteit is voor de Commissie. Met de overeenkomst over het beleidskader 2030 en de uitvoering daarvan door middel van dit voorstel heeft de EU tegelijkertijd een belangrijke stap gezet op weg naar een sterk internationaal klimaatakkoord dat in december 2015 in Parijs moet worden gesloten.
De bindende doelstelling om de totale eigen broeikasgasemissies van de EU tegen 2030 met ten minste 40 % te verminderen ten opzichte van 1990 staat centraal in het beleidskader 2030. Om die doelstelling op een kosteneffectieve wijze te bereiken, moeten de bedrijfstakken die onder de EU-regeling voor de handel in emissierechten (EU Emissions Trading System, EU-ETS) vallen hun emissies ten opzichte van 2005 met 43 % verminderen, terwijl bedrijfstakken die niet onder de EU-ETS vallen hun emissies ten opzichte van 2005 met 30 % moeten verminderen. De Europese Raad heeft in de EU-ETS de belangrijkste beginselen geschetst om de reductiedoelstellingen te bereiken 1 . Dit voorstel schept het rechtskader dat nodig is om die door de Europese Raad vastgestelde beginselen uit te voeren en is op drie hoofdpunten gericht:
1) De doelstelling van een broeikasgasvermindering met 43 % tegen 2030 wordt door het voorstel in de EU-ETS vertaald door middel van een plafond dat vanaf 2021 jaarlijks met 2,2 % daalt, wat in de periode 2021-2030 neerkomt op een extra vermindering van ongeveer 556 miljoen ton kooldioxide ten opzichte van de huidige jaarlijkse vermindering van 1,74 %.
2) Het voorstel bouwt voort op de positieve ervaring met de sinds 2013 uitgevoerde geharmoniseerde regels door voorspelbare, solide en eerlijke regels te blijven ontwikkelen voor de kosteloze toewijzing van rechten aan de industrie om het potentiële risico op koolstoflekkage adequaat aan te pakken. De voorgestelde regels zijn erop gericht tijdens de geleidelijke overgang naar een koolstofarme economie het internationale concurrentievermogen van de energie-intensieve bedrijfstakken van de EU veilig te stellen, zolang er in andere grote economieën geen vergelijkbare inspanningen worden geleverd, en de regels blijven langetermijninvesteringen in koolstofarme technologieën stimuleren. Aangezien de Europese Raad heeft besloten het aandeel van de te veilen rechten niet te verminderen, is het aantal kosteloos aan de industrie toegewezen rechten beperkt, waardoor doelgerichte regels nodig zijn. Die doelgerichtheid wordt met name op drie manieren bereikt: Een frequentere afstemming van de kosteloos toegewezen rechten op de productiegegevens zal groeiende bedrijven en bedrijfstakken ondersteunen. Door de benchmarks die worden gebruikt om de kosteloze toewijzing te berekenen te actualiseren, wordt rekening gehouden met de technologische capaciteiten en de vooruitgang van de bedrijfstakken in de laatste tien jaar. De lijst van bedrijfstakken die het grootste aandeel kosteloze toewijzingen krijgen, zal meer zijn gericht op de sectoren die het meest zijn blootgesteld aan het potentiële risico op koolstoflekkage. Terwijl koolstoflekkageregels voornamelijk op de compensatie van directe koolstofkosten zijn gericht, is het voorstel ook op indirecte koolstofkosten gericht.
De opbrengsten van de EU-ETS moeten voor de compensatie van indirecte koolstofkosten worden gebruikt, rekening houdend met de verschillende energiemixen van de lidstaten en in overeenstemming met de staatssteunregels. De lidstaten moeten voorzien in een gedeeltelijke compensatie voor bepaalde installaties in bedrijfstakken of deeltakken waarvan is vastgesteld dat zij door kosten in verband met in de elektriciteitsprijzen doorberekende broeikasgasemissies aan een aanzienlijk risico op koolstoflekkage zijn blootgesteld, indien dergelijke steun nodig is en proportioneel, en de stimulans om energie te besparen en een verschuiving van de vraag van 'grijze' naar 'groene' stroom aan te moedigen, wordt gehandhaafd.
Het protocol en de bijbehorende besluiten die door de Conferentie van de partijen in Parijs zijn goedgekeurd, moeten voorzien in dynamische beschikbaarstelling van klimaatfinanciering, overdracht van technologie en capaciteitsopbouw voor in aanmerking komende partijen, met name die met de minste mogelijkheden. De publieke sector zal na 2020 een belangrijke rol blijven spelen bij het mobiliseren van middelen voor klimaatfinanciering. Daarom moeten veilingopbrengsten ook worden gebruikt voor klimaatfinancieringsacties in kwetsbare derde landen, waaronder de aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering. Welk bedrag voor klimaatfinanciering moet worden gemobiliseerd, zal tevens afhangen van het ambitieniveau en de kwaliteit van de voorgestelde voorgenomen nationaal vastgestelde bijdragen van de partijen, latere investeringsplannen en nationale processen voor aanpassingsplanning.
Opbrengsten van de EU-ETS moeten ook worden gebruikt ter bevordering van het verwerven van vaardigheden en de reallocatie van arbeid die wordt getroffen door de overgang naar andere banen in een economie die koolstofarmer wordt, en dat in nauwe samenspraak met de sociale partners.
3) Het voorstel bevat verschillende financieringsmechanismen om de economische actoren in de energiesector en de industrie te ondersteunen bij de uitdagingen op het gebied van innovatie en investeringen waarmee zij bij de overgang naar een koolstofarme economie worden geconfronteerd. Meer in het bijzonder vormt het voorstel een aanvulling op de bestaande steun voor de demonstratie van innovatieve technologieën en breidt het die uit tot baanbrekende innovatie in de industrie. Kosteloze toewijzing van rechten blijft beschikbaar voor de modernisering van de energiesector in minder kapitaalkrachtige lidstaten en er wordt een speciaal fonds ingesteld om investeringen in de modernisering van de energiesystemen te vergemakkelijken en de energie-efficiëntie te verhogen, om zo bij te dragen tot emissiereducties. Die bijkomende financiering bouwt voort op de bestaande ervaring met de samenwerking tussen de Commissie en de Europese Investeringsbank (EIB) in de context van de EU-ETS en is, waar toepasselijk, gebaseerd op eigenschappen van het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI).
Dit voorstel past eveneens de richtlijn en alle bevoegdheden die eerder voor uitoefening volgens de regelgevingsprocedure met toetsing aan de Commissie zijn gedelegeerd aan aan het overeenkomstig het Verdrag van Lissabon vastgestelde systeem van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen 2 . In het licht van de verbintenis van de EU inzake betere regelgeving worden gedelegeerde en uitvoeringshandelingen slechts gehandhaafd indien zij essentieel zijn voor de doeltreffende werking van de EU-ETS.
Dit voorstel is niet van toepassing op kwesties in verband met de dekking door de EU-ETS van de luchtvaart. Aanpassingen aan de toepassing van de richtlijn op luchtvaartactiviteiten moeten in werking treden nadat op de ICAO-vergadering in 2016 een internationale overeenkomst wordt bereikt over een tegen 2020 uit te voeren maatregel op het niveau van de wereldmarkt.
Verenigbaarheid met bestaande beleidsbepalingen op het beleidsterrein
Wat betreft de samenhang met andere beleidsterreinen betreffende klimaatactie, zijn de beleidsterreinen hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie het meest relevant. Beide beleidsterreinen ondersteunen de milieu-effectiviteit van de EU-ETS volledig en de synergieën tussen die beleidsterreinen en de EU-ETS zijn door de recent goedgekeurde marktstabiliteitsreserve versterkt. Zoals blijkt uit de effectbeoordeling bij het beleidskader voor klimaat en energie 2030 vereist met name het op een kosteneffectieve wijze bereiken van de totale emissiereductiedoelstelling van 40 % ten opzichte van 1990 aanzienlijke bijdragen van maatregelen inzake hernieuwbare energie en energie-efficiëntie.
Wat betreft de samenhang met het internationale klimaatbeleid, is het belangrijk op te merken dat de EU-ETS koolstof daadwerkelijk een prijskaartje heeft gegeven en, met dank aan de leereffecten in de EU, in de hele wereld op grote schaal wordt gebruikt als een model voor regelingen voor de handel in emissierechten.
Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel voert een deel van het beleidskader voor klimaat en energie 2030 uit als een essentieel element in het kader van de totstandbrenging van een veerkrachtige energie-unie met een toekomstgericht klimaatbeleid.
Om koolstofarm te worden, zijn aanpassingen nodig. Het beleid en de fondsen van de EU begeleiden die aanpassingen op een actieve wijze. Naast de maatregelen die rechtstreeks verband houden met de EU-ETS, bieden ook andere instrumenten van de EU, zoals het EFSI of het programma Horizon 2020 en de Europese structuur- en investeringsfondsen, mogelijke financiering voor koolstofarme innovatieve investeringen, wat als een risico op dubbele financiering wordt ervaren. De uitbreiding van hernieuwbare energiebronnen, hulpbronnenefficiëntie en O&O zijn prioritaire terreinen van het EFSI, dat de komende drie jaar extra investeringen ten belope van 315 miljard EUR zal genereren in de EU. Het EFSI zal enkel via financiële instrumenten werken, met leningen aan bestaande projecten die binnen drie jaar van start kunnen gaan, en zal een breder toepassingsgebied hebben, waardoor het diverse bedrijfstakken zal bestrijken, bijvoorbeeld de digitale economie en onderwijs. De EU-ETS-financiering is in overeenstemming met de staatssteunregels opgezet om de effectiviteit van overheidsuitgaven te waarborgen en marktverstoringen te voorkomen. Het beleid van de EU inzake werkgelegenheid, sociale zaken en vaardigheden begeleidt de overgang naar andere banen in een economie die koolstofarmer wordt, ook via het Europees Sociaal Fonds.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
Rechtsgrondslag
De artikelen 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bevestigen en specificeren de bevoegdheden van de EU op het gebied van klimaatverandering. De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 192 VWEU.
Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De EU-ETS-richtlijn is een bestaand beleidsinstrument van de EU dat na 2020 blijft bestaan. In overeenstemming met het in artikel 5 van het VWEU vastgestelde subsidiariteitsbeginsel kunnen de doelstellingen van het voorstel tot wijziging van dat instrument enkel worden bereikt door middel van een voorstel van de Commissie op het niveau van de EU.
Klimaatverandering is een grensoverschrijdend probleem, waardoor het noodzakelijk is om klimaatactie op Europees niveau en waar mogelijk op mondiaal niveau te coördineren. Meer specifiek is de hervorming van de koolstofmarkt na 2020 het meest doeltreffend te bewerkstelligen met maatregelen op EU-niveau, door de industrie te stimuleren om in koolstofarme technologieën te investeren, met behoud van hun internationale concurrentievermogen en de interne markt van de EU.
De doelstellingen van deze richtlijn kunnen dus niet voldoende worden verwezenlijkt door eenzijdig optreden van de lidstaten, maar wel op het niveau van de Unie, omwille van de schaal en de gevolgen van deze richtlijn.
Evenredigheid
Uit de effectbeoordeling blijkt dat het voorstel in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet verder gaat dan hetgeen nodig is voor de verwezenlijking van de doelstellingen om de beoogde broeikasgasemissie van de EU voor 2030 op een kosteneffectieve wijze te verminderen en tegelijkertijd de goede werking van de interne markt te waarborgen.
Keuze van het instrument
De doelstellingen van het huidige voorstel kunnen het best door een richtlijn worden verwezenlijkt. Dat is het meest geschikte rechtsinstrument om de bestaande EU-ETS-richtlijn (Richtlijn 2003/87/EG) te wijzigen.
Een richtlijn legt de lidstaten de verplichting op om de doelstellingen te bereiken en de maatregelen in hun nationale materiële en formele rechtsstelsels op te nemen. Die aanpak geeft de lidstaten meer vrijheid bij de uitvoering van een EU-maatregel dan een verordening, aangezien de lidstaten kunnen kiezen welke middelen het meest geschikt zijn om de maatregelen in de richtlijn uit te voeren. Daardoor kunnen lidstaten waarborgen dat de gewijzigde regels bij de uitvoering van de EU-ETS in overeenstemming zijn met hun bestaande materiële en formele rechtskader, met name wat regels voor het verlenen van vergunningen voor installaties, handhavingsmaatregelen en sancties betreft.
Tot slot is ook de keuze voor een richtlijn als geschikt instrument in overeenstemming met het beginsel dat er zolang de doelstellingen worden bereikt zo weinig mogelijk regelgevend moet worden opgetreden.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De voorlopige bevindingen van een studie die de bestaande ETS-richtlijn evalueert wat betreft relevantie, effectiviteit, efficiëntie, toegevoegde waarde voor de EU en samenhang met andere beleidsterreinen van de Unie, tonen aan dat de EU-ETS als een beleidsinstrument dat milieuwetgeving met een marktinstrument combineert in de praktijk over het algemeen werkt en de doelstellingen ervan realiseert. De richtlijn is zeer relevant voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen van de EU, aangezien de emissies hiermee op een kosteneffectieve wijze worden verminderd. De emissies zijn in de betrokken bedrijfstakken gestaag gedaald, en ook al kan niet alle emissiereductie aan de EU-ETS worden toegeschreven, toch is er bewijs dat de regeling daadwerkelijk bijdraagt aan de emissiereductie.
De EU-ETS vergemakkelijkt de internalisering van de CO2-kosten. De regeling speelt een rol bij het nemen van investeringsbeslissingen, ook al zijn de CO2-kosten met de huidige lage koolstofprijs vaak opgenomen in de algemene energiekosten. Kleine verbeteringen van broeikasgasefficiëntie zijn gemeengoed geworden, maar grote investeringen in broeikasgasefficiëntie blijven nog steeds de uitzondering.
Bovendien heeft de EU-ETS een duidelijke toegevoegde waarde voor de EU, aangezien verschillende systemen of een verschillend klimaatbeleid op het niveau van de lidstaten zouden leiden tot een gefragmenteerde en dure situatie voor de gereguleerde entiteiten en tot verschillende ambitieniveaus en koolstofprijzen in de EU, wat ook tot administratieve complexiteit zou leiden. De EU-ETS, met één koolstofprijs voor de hele EU en een geharmoniseerde infrastructuur, profiteert van de synergieën die maatregelen op EU-niveau kunnen opleveren.
Voor de uitvoering van de emissiereductiedoelstelling voor 2030 en om het plafond vast te stellen op het emissieniveau dat tot een vermindering met 43 % ten opzichte van 2005 leidt, zijn evenwel wijzigingen van het bestaande kader nodig. Dit omvat met name de wijziging van de jaarlijkse lineaire reductiefactor om het EU-ETS-plafond met ingang van 2021 te verlagen, kosteloze toewijzing en koolstoflekkage, het aandeel van de te veilen rechten en mechanismen voor de financiering van koolstofarme technologieën.
Raadpleging van belanghebbenden
De lidstaten, vertegenwoordigers van de industrie, ngo's, onderzoeksinstellingen en universiteiten, vakbonden en burgers zijn in diverse fasen bij de ontwikkeling van dit voorstel betrokken geweest. Als aanvulling op de openbare raadpleging voor het beleidskader 2030 is er uitgebreid vervolgoverleg geweest met de belanghebbenden over diverse technische aspecten van de bepalingen inzake koolstoflekkage voor na 2020 en over aspecten met betrekking tot het ondersteunen van innovatie. Een schriftelijke raadpleging waarop van mei tot en met juli 2014 kon worden gereageerd 3 , heeft de Commissie belangrijke inzichten verschaft, net als drie vergaderingen met belanghebbenden gericht op koolstoflekkage in juni, juli en september 2014 4 . De bevindingen van die raadpleging zijn op de volgende website beschikbaar voor het publiek:
ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/leakage
Daarna volgde een onlineraadpleging waarop van december 2014 tot en met maart 2015 kon worden gereageerd en die voornamelijk op andere aspecten van de EU-ETS was gericht, bijvoorbeeld de voortzetting van de kosteloze toewijzing aan de energiesector, ervaringen die met het NER300 zijn opgedaan en die toepasbaar zijn op het toekomstige innovatiefonds en de uitbreiding ervan naar industriële innovatieprojecten, de governancestructuur van het moderniseringsfonds, ervaring met de optionele uitzondering van fase 3 van de ETS voor kleine emittenten, vergoedingen voor het EU-register en de algemene evaluatie van de EU-ETS. De Commissie heeft meer dan 500 bijdragen ontvangen van een breed scala van belanghebbenden. De resultaten van die tweede raadpleging staan vermeld in punt 1.3.2 en bijlage 3 van de effectbeoordeling bij dit voorstel 5 en in de mate van het mogelijke is daar voor het huidige voorstel rekening mee gehouden.
Uit de openbare raadplegingen is in het algemeen een brede steun voor de EU-ETS als beleidsinstrument gebleken.
Wat betreft kosteloze toewijzing en de aanpak van het risico op koolstoflekkage, hebben een aantal belanghebbenden uit de bedrijfstak hun voorkeur uitgesproken voor beperkte wijzigingen van de huidige regeling, terwijl andere belanghebbenden, waaronder lidstaten en het maatschappelijk middenveld, menen dat meer doelgerichtheid of verdere harmonisering nodig is. Rekening houdend met die opmerkingen voorziet het voorstel in beperkte wijzigingen van de bestaande regels, maar een meer gerichte aanpak van kosteloze toewijzing, door de benchmarks te actualiseren op basis van de geboekte technologische vooruitgang en tegelijkertijd een passende bescherming van het internationale concurrentievermogen van de bedrijfstak te waarborgen. Tegelijkertijd maakt het voorstel een betere afstemming van de kosteloze toewijzing op de huidige productieniveaus mogelijk door de individuele rechten vaker te berekenen.
Wat het innovatiefonds betreft, worden de voortgezette ondersteuning van koolstofarme innovatie en de uitbreiding van het toepassingsgebied naar de industrie, zoals opgenomen in het voorstel, over het algemeen door de belanghebbenden uit de energiesector en de industrie gewaardeerd. De meningen liepen uiteen over hoe de aanpak van risicospreiding kan worden aangepast aan de industrie of de CO2-afvang en -opslag om de effectiviteit ten opzichte van het huidige NER300-mechanisme ter verbeteren. Het voorstel speelt in op die bezwaren door in een eerder stadium van de levenscyclus van het project steun toe te staan, alsmede een hoger steunpercentage.
Ook wat betreft de gepaste governancestructuur voor het moderniseringsfonds, liepen de meningen in zekere mate uiteen. Sommige belanghebbenden zijn inzake het beheer van het fonds voorstander van een sleutelrol voor de begunstigde lidstaten, terwijl anderen een grotere rol vragen voor alle lidstaten, de Commissie en de EIB. Het voorstel houdt een redelijk evenwicht tussen de noodzaak om enerzijds te zorgen voor een efficiënte financiering van projecten in de begunstigde lidstaten en anderzijds te waarborgen dat de belangen van alle lidstaten en de deskundigheid van de EIB worden gebundeld om de energiesystemen te moderniseren.
Wat de optionele kosteloze toewijzing aan de energiesector betreft, zijn marktdeelnemers over het algemeen voorstander van gestroomlijnde en vereenvoudigde regels, alsmede van geharmoniseerde rapportagerichtsnoeren om de transparantie van het mechanisme te vergroten. Die behoefte aan grotere transparantie en duidelijkere regels wordt naar behoren weerspiegeld in het voorstel, met name door het mogelijk te maken dat de Commissie van de lidstaten ontvangen informatie over investeringen bekendmaakt.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Inzake externe deskundigheid baseert de Commissie zich op het toenemende collegiaal getoetste empirische onderzoek over de EU-ETS. Daarnaast heeft zij deskundigheid verworven uit een studie over de evaluatie van de ETS die in 2014 in opdracht is gegeven en die is uitgevoerd door een consortium onder leiding van ICF International 6 . Voorts is in 2014 een studie 7 in opdracht gegeven om de kwestie van kosten die door industriële bedrijfstakken aan hun downstreamafnemers worden doorberekend, te beoordelen en om door kwantificering in het geval van grote energie-intensieve industriesectoren de factoren te bepalen die een dergelijke mogelijkheid om kosten door te berekenen, beïnvloeden. Een andere studie 8 is in opdracht gegeven om de verworven ervaring met het toewijzingsproces op basis van een geharmoniseerde benchmark te evalueren en in het bijzonder om te evalueren of met de benchmarks de beoogde doelstellingen zijn bereikt. In 2013 is een studie 9 in opdracht gegeven om voor tien grote energie-intensieve industriesectoren het bewijs van koolstoflekkage in de periode 2005-2012 te beoordelen. De bevindingen van die studies worden besproken in de effectbeoordeling bij het voorstel.
Van de lidstaten ontvangen gecontroleerde gegevens om de kosteloze toewijzing in fase 3 te bepalen, zijn ook gebruikt voor de in het kader van de effectbeoordeling uitgevoerde analyse.
• Effectbeoordeling
De voorgestelde richtlijn gaat vergezeld van een effectbeoordeling, waarin grotendeels is voortgebouwd op de bevindingen van de alomvattende effectbeoordeling van het beleidskader 2030 10 , die gericht was op bepaalde nog niet beoordeelde methodologische elementen die specifiek zijn voor het ETS.
Een samenvattend overzicht van de effectbeoordeling, een samenvatting en het positieve advies van het effectbeoordelingscomité zullen ter beschikking worden gesteld van het publiek. De effectbeoordeling is uitgevoerd wat betreft een aantal aspecten waarvoor de Europese Raad in zijn conclusies over het beleidskader 2030 in strategische richtsnoeren heeft voorzien. Dit omvat het aanpakken van het potentiële risico op koolstoflekkage, de instelling van een moderniserings- en een innovatiefonds, optionele kosteloze toewijzing om de elektriciteitssector in minder kapitaalkrachtige lidstaten te moderniseren en aspecten die voortbouwen op de sinds 2013 opgedane ervaring, bijvoorbeeld inzake de geldigheid van emissierechten, het waarborgen van een solide en betrouwbaar register en de voortzetting van de optionele uitzondering voor kleine emittenten.
Om het potentiële risico op koolstoflekkage aan te pakken, zijn een aantal mogelijkheden overwogen wat betreft de actualisering van de benchmarks, aanpassing van het productieniveau, classificatie van de bedrijfstakken in koolstoflekkagegroepen en compensatie voor indirecte kosten. Wat het innovatiefonds betreft, spitsten de mogelijkheden zich toe op de wijze waarop projecten worden gescreend en geselecteerd en de wijze waarop financiële steun wordt verstrekt. Op het punt van het moderniseringsfonds zijn de beheersmogelijkheden overwogen. Wat de optionele kosteloze toewijzing aan de energiesector betreft, zijn mogelijkheden ontwikkeld ter verbetering van de modaliteiten ervan en ter vergroting van de transparantie ten opzichte van de huidige praktijk.
Op het punt van de effecten blijkt uit het plafond de milieu-ambitie van de EU-ETS en waarborgt de voorgestelde wijziging van de lineaire reductiefactor dat de overeengekomen kerndoelstelling van een vermindering met 43 % ten opzichte van 2005 voor de bedrijfstakken die onder de EU-ETS vallen, wordt bereikt. Het feit dat de bijdrage die de EU-ETS moet leveren aan de totale verminderingsdoelstelling van de EU voor 2030 al is vastgesteld, draagt ertoe bij dat het algemene effect onafhankelijk was van de beoordeelde beleidskeuzen.
Bedrijven die onder de EU-ETS vallen, worden rechtstreeks getroffen. Sectorale effecten in belangrijke industriële bedrijfstakken die onder de EU-ETS vallen, variëren in zekere mate, afhankelijk van de mogelijkheden. Beleidskeuzen die de kosten en effecten voor sommige industriële bedrijfstakken verminderen, resulteren echter doorgaans in een toename van de kosten en de effecten in andere bedrijfstakken, aangezien het totale aantal kosteloos toegewezen rechten beperkt is. Het voorstel schept ook kansen voor producenten van hernieuwbare energie en fabrikanten van apparatuur voor koolstofarme technologieën. Met name extra financiering voor innovatieve technologieën zal voor het bedrijfsleven nieuwe kansen creëren.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
In overeenstemming met de verbintenis van de Commissie inzake betere regelgeving is het voorstel inclusief voorbereid, op basis van volledige transparantie en permanent contact met de betrokkenen, is er naar externe feedback geluisterd en is er rekening gehouden met externe toetsing om te waarborgen dat het voorstel het juiste evenwicht houdt (zie ook het punt over het bijeenbrengen en gebruik van expertise).
Hoewel de meeste installaties in het kader van de EU-ETS deel uitmaken van de energie-intensieve bedrijfstakken met door grote ondernemingen gekenmerkte marktstructuren is het voorstel ook op kleine emittenten gericht, die eigendom kunnen zijn van mkb's of micro-ondernemingen. Naast de bestaande regels die de administratieve lasten en de kosten voor de bewaking en de rapportage van emissies verminderen, profiteren dergelijke installaties met geringe emissies van de voorgestelde voortzetting van de mogelijkheid voor lidstaten om hen van de EU-ETS uit te zonderen indien hiervoor nationale maatregelen gelden die tot een gelijkwaardige bijdrage aan de emissiereducties leiden.
• Grondrechten
Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het draagt met name bij tot de doelstelling van een hoger niveau van milieubescherming, in overeenstemming met het in artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vastgestelde beginsel van duurzame ontwikkeling 11 .
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De EU-ETS genereert aanzienlijke inkomsten voor de begroting van de lidstaten. Door dat verband is het voorstel in de eerste plaats van invloed op nationale begrotingen en overheden. De betrouwbare werking van het EU-register wordt gefinancierd uit de begroting van de Unie. Er is ook een klein en beperkt effect op de EU-begroting, dat echter volledig door het huidige MFK 2014-2020 wordt gedekt.
5. OVERIGE ELEMENTEN
Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De uitvoering van het beleidskader voor energie en klimaat 2030 zal in het geïntegreerde governance- en controleproces in het kader van de energie-unie worden opgenomen.
Krachtens artikel 10, lid 5, van de huidige richtlijn moet de Commissie toezicht houden op de werking van de Europese koolstofmarkt en elk jaar een verslag daarover indienen bij het Europees Parlement en de Raad. In het kader van dit toezicht zal de Commissie ook haar dialoog met alle relevante belanghebbenden voortzetten.
Zodra de voorgestelde richtlijn is aangenomen, zal de Commissie het rechtskader voor de omzetting van verplichtingen in het kader van de EU-ETS in de lidstaten en de uitvoering van de specifieke verplichtingen blijven bewaken. Daarom voorziet artikel 21 erin dat de lidstaten elk jaar bij de Commissie verslag uitbrengen over de toepassing van de richtlijn.
Het voorstel wijzigt geen enkel van de bovenstaande rapportagevereisten. Het voorziet echter in extra specifieke rapportagevereisten voor de lidstaten, bijvoorbeeld voor de kosteloze toewijzing van rechten aan de energiesector en de via het moderniseringsfonds verstrekte financiering voor de modernisering van de energiesystemen in minder kapitaalkrachtige lidstaten. Die rapportagevereisten zijn bedoeld om de transparantie van de uitvoering van de ondersteunde investeringen te vergroten en te garanderen.
Zodra de maatregelen van het voorstel in de lidstaten volledig zijn uitgevoerd en gedurende langere tijd in gebruik zijn, zal ten slotte een ex-postevaluatie worden uitgevoerd.
Toelichtende stukken
De voorgestelde richtlijn stelt specifieke maatregelen tot wijziging van de bestaande modaliteiten van de EU-ETS vast. Uit de voorgestelde richtlijn vloeien meerdere wettelijke verplichtingen voort. Voor de effectieve omzetting ervan zullen dus specifieke en gerichte wijzigingen in de relevante nationale regels moeten worden aangebracht. Om bewaking van de correcte uitvoering door de Commissie mogelijk te maken, kan het in bepaalde gevallen echter onvoldoende zijn dat lidstaten de tekst van de gewijzigde nationale uitvoeringsbepalingen toezenden. In voorkomend geval kan het voorstel daarom toelichtende stukken over de omzetting ervan vereisen.
Artikelsgewijze toelichting
Dit zijn de belangrijkste elementen van de EU-ETS-richtlijn die door het voorstel worden gewijzigd:
Lineaire reductiefactor (art.
9)
De lineaire reductiefactor wordt vanaf 2021 veranderd in 2,2 %. Dat zorgt ervoor dat de totale hoeveelheid rechten ("plafond") in een verhoogd jaarlijks tempo zal afnemen, wat in de bedrijfstakken die onder de EU-ETS vallen tegen 2030 leidt tot een totale emissiereductie van 43 %.
Inhoudsopgave
- Te veilen aandeel (art. 10)
- Kosteloze toewijzing en bepalingen inzake koolstoflekkage (art. 10 bis en art. 10 ter)
- Indirecte koolstofkosten (art. 10 bis, lid 6)
- Installaties met lage emissies (kleine emittenten) (art. 27 en art. 11, lid 1)
- Innovatiesteun (art. 10 bis, lid 8)
- De modernisering van de energiesystemen in minder kapitaalkrachtige lidstaten (art. 10 quater en art. 10 quinquies)
- Geldigheid van emissierechten (art. 13)
In overeenstemming met de richtsnoeren van de Europese Raad van oktober 2014 dat het te veilen aandeel van de rechten niet mag afnemen, stelt het voorstel het relevante aandeel vast in de vorm van een percentage, rekening houdend met de verschillende elementen die dat aandeel van 2013 tot en met 2020 bepalen. Wat de verdeling betreft, zal 10 % van de rechten die in het kader van de EU-ETS door de lidstaten worden geveild, ter wille van de solidariteit, groei en interconnecties nog steeds in het voordeel van bepaalde minder kapitaalkrachtige lidstaten worden verdeeld, terwijl de rest van de rechten onder alle lidstaten zal worden verdeeld.
Het voorstel voorziet in een actualisering van de benchmarks voor het bepalen van de kosteloze toewijzing aan de industrie om rekening te houden met de in de relevante bedrijfstakken geboekte technologische vooruitgang. Daarom zal een standaardwaarde gelden, met de mogelijkheid om een aangepaste waarde toe te passen indien is aangetoond dat het werkelijke niveau van de technologische vooruitgang in een bedrijfstak aanzienlijk van die standaardwaarde afwijkt.
Bedrijfstakken die worden geacht te zijn blootgesteld aan een risico op koolstoflekkage zullen een hogere toewijzing blijven ontvangen dan andere, die relevante kosten in grotere mate in de productprijzen kunnen doorberekenen. De herziene methode om vast te stellen welke bedrijfstakken en deeltakken een reëel risico op koolstoflekkage lopen, is op twee gecombineerde criteria gebaseerd: emissie-intensiteit en handelsintensiteit.
Bovendien zal de kosteloze toewijzing beter op de werkelijke productieniveaus van de bedrijfstakken worden afgestemd. Daarom zullen de kosteloze toewijzingen regelmatig worden geactualiseerd, terwijl de stimulansen om te innoveren volledig worden gehandhaafd en de administratieve lasten en de kosten voor de lidstaten, de exploitanten en de Commissie billijk blijven.
Toewijzingen voor nieuwkomers en aanzienlijke productieverhogingen zullen uit een specifieke reserve worden verstrekt. Die reserve voor nieuwkomers zal met 250 miljoen niet-toegewezen rechten uit de marktstabiliteitsreserve worden aangelegd en worden aangevuld met rechten die onbenut blijven door de sluiting van installaties of aanzienlijke productiewijzigingen vanaf 2021. Rechten uit het aandeel van de industrie die tot 2020 niet kosteloos zijn toegewezen en niet in de marktstabiliteitsreserve zijn ondergebracht, zullen ook aan die reserve voor nieuwkomers worden toegevoegd.
Wat betreft indirecte koolstofkosten als gevolg van koolstofkosten die in de prijs van elektriciteit worden doorberekend, bepaalt het voorstel dat de lidstaten in een compensatie moeten voorzien in overeenstemming met de staatssteunregels en dat daartoe de inkomsten van veilingen moeten worden gebruikt.
Gezien hun relatief hogere administratieve kosten in het kader van de EU-ETS is het op het punt van installaties met geringe emissies wenselijk dat de mogelijkheid om dergelijke installaties van de regeling uit te zonderen, wordt voortgezet. Volgens het voorstel kunnen installaties die vandaag zijn uitgezonderd, uitgezonderd blijven, op voorwaarde dat zij een gelijkwaardige bijdrage aan de emissiereducties leveren. De lidstaten mogen vanaf 2021 ook extra installaties uitzonderen.
Om de bestaande innovatiesteun op EU-niveau aan te vullen, worden 400 miljoen rechten uitgetrokken. Aan dat aantal worden nog eens 50 miljoen rechten toegevoegd, afkomstig van de rechten die van 2013 tot 2020 onbenut zijn gebleven en anders in 2020 in de marktstabiliteitsreserve zouden worden ondergebracht. Daar waar dergelijke innovatiesteun momenteel tot CO2-afvang en -opslag en projecten inzake hernieuwbare energie is beperkt, maakt het voorstel de steun ook beschikbaar voor de industrie, met als doel koolstofarme innovatie te stimuleren.
De modernisering van de energiesystemen in minder kapitaalkrachtige lidstaten (art. 10 quater en art. 10 quinquies)
Ter ondersteuning van de modernisering van de energiesystemen in minder kapitaalkrachtige lidstaten en om het potentieel van de energiesector om bij te dragen aan kosteneffectieve emissiereducties ten volle te benutten, voorziet het voorstel in twee maatregelen: de voortzetting van de kosteloze toewijzing aan de energiesector en de instelling van een moderniseringsfonds.
Zoals vaak door belanghebbenden aangegeven, vormt een gebrek aan transparantie van de toepasselijke regels en van de realisatie van investeringen een grote hinderpaal voor de beoordeling van de doeltreffendheid van de voorlopige kosteloze toewijzing aan de energiesector in bepaalde lidstaten. Het voorstel vergroot de transparantie door de lidstaten te verplichten investeringen boven een bepaald drempelbedrag op basis van een concurrerend biedingsproces te selecteren. Het stelt ook duidelijke bekendmakingsverplichtingen voor de lidstaten vast en biedt de Commissie de mogelijkheid om belangrijke informatie over uitgevoerde investeringen openbaar te maken.
Het moderniseringsfonds wordt met 2 % van de totale hoeveelheid rechten ingesteld. Die zullen in overeenstemming met de in de EU-ETS-veilingverordening vastgestelde regels worden geveild om de nodige middelen voor de uit te voeren projecten te verwerven. De middelen zullen volgens een vooraf bepaalde, in de bijlage bij het voorstel vastgestelde sleutel over de in aanmerking komende lidstaten worden verdeeld. Er zal bijzondere aandacht worden besteed aan de financiering van kleinschalige projecten.
Om de administratieve kosten te beperken, bepaalt het voorstel dat rechten die voor één handelsperiode zijn toegekend geldig blijven voor latere perioden.
Overgang naar het systeem van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen ("Lissabonisering")
Er is belangrijke uitvoeringswetgeving goedgekeurd, met inbegrip van een verordening betreffende veilingen, een verordening betreffende het EU-register en besluiten over de regels voor kosteloze toewijzing en koolstoflekkage. Om de richtlijn af te stemmen op het Verdrag van Lissabon machtigt het voorstel de Commissie om gedelegeerde en uitvoeringsverordeningen in overeenstemming met de relevante procedure goed te keuren indien dergelijke bevoegdheden eerder aan de Commissie zijn verleend.