Toelichting bij COM(2014)180 - Biologische productie en de etikettering van biologische producten, tot wijziging van de verordening officiële controles en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 834/2007 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2014)180 - Biologische productie en de etikettering van biologische producten, tot wijziging van de verordening officiële controles en ... |
|---|---|
| bron | COM(2014)180   |
| datum | 24-03-2014 |
1.1. Motivering en doel van het voorstel
De afgelopen tien jaar heeft de markt voor biologische producten een dynamische ontwikkeling meegemaakt die werd aangedreven door een sterke toename van de vraag. Op wereldschaal is de markt voor biologische voeding momenteel vier keer groter dan in 1999. Het biologische productieareaal in de Europese Unie (Unie) is verdubbeld. Elk jaar wordt 500 000 ha grond omgeschakeld naar de biologische productie. Probleem is dat noch het interne aanbod, noch het wetgevingskader gelijke tred met de marktexpansie heeft gehouden. Zo wordt in de productievoorschriften onvoldoende rekening gehouden met de zorgen en verwachtingen van de consument in het bijzonder en de burger in het algemeen, zijn de etiketteringsvoorschriften erg ingewikkeld, en blijken er gaten te zitten in het controlesysteem en de handelsregeling. Bovendien is de wetgeving verre van eenvoudig en legt zij zoveel administratieve taken op dat kleine landbouwers die eventueel deelname aan de biologische regeling van de Unie zouden overwegen, worden afgeschrikt. Een aantal uitzonderingen die nodig waren voor de ontwikkeling van de sector, lijkt niet langer gerechtvaardigd.
Dit voorstel moet de wetgeving over de biologische productie verbeteren, door:
factoren die de duurzame ontwikkeling van de biologische productie in de Unie belemmeren, uit de weg te ruimen,
billijke concurrentie voor landbouwers en marktdeelnemers te garanderen en de interne markt in de gelegenheid te stellen zich efficiënter te ontwikkelen,
het vertrouwen van de consument in biologische producten op peil te houden of te vergroten.
1.2. Algemene context
Bij de vaststelling van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten[1] heeft de Raad bepaald dat de Commissie de bij de toepassing van die verordening opgedane ervaring moest evalueren en vervolgens over bepaalde punten verslag moest uitbrengen bij het Europees Parlement en de Raad.
Op 13 en 14 mei 2013 heeft de Raad, tijdens zijn vergadering over landbouw en visserij, naar aanleiding van het verslag van de Commissie[2] conclusies aangenomen[3] en een oproep tot zowel de lidstaten als de Commissie gedaan om de sector van de biologische productie op een ambitieus niveau te ontwikkelen door de huidige regelgeving, met het oog op beter bruikbare regels, te herzien, door tegelijkertijd te zorgen voor een periode van stabiliteit en zekerheid, door te streven naar verdere verduidelijking en door de nog onopgeloste kwesties die verder moeten worden uitgewerkt aan te pakken.
De herziening van de wetgeving over de biologische productie maakt deel uit van het programma van de Commissie voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving[4].
Dankzij de herziening kunnen de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie in Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad worden aangepast aan het onderscheid tussen gedelegeerde en uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie, dat bij de artikelen 290 en 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is ingevoerd.
1.3. Bestaande bepalingen op dit gebied
De eerste wetgeving van de Unie over de biologische productie dateert uit 1991. Bij Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad werd de biologische productie aan de hand van productievoorschriften juridisch gedefinieerd en werden controle- en etiketteringsvereisten en regels voor de invoer van biologische producten vastgesteld. Hiermee werd de basis gelegd voor de bescherming van zowel consumenten als producenten van biologische producten tegen onrechtmatige en misleidende biologische claims.
Een wijziging van die wetgeving kwam er in juni 2007, met Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad, waarin met name:
– de biologische productie nader werd omschreven aan de hand van doelstellingen en beginselen,
– de voorschriften voor de biologische productie in de Unie verder werden geharmoniseerd door een eind te maken aan nationale regels voor dierlijke producten,
– de mogelijkheid tot tijdelijke afwijking van de voorschriften mogelijk werd gemaakt, weliswaar onder toezicht van de lidstaten (LS) en onder strikte beperkingen,
– het biologische controlesysteem werd gekoppeld aan het in Verordening (EG) nr. 882/2004[5] bedoelde systeem voor officiële controles van diervoeders en levensmiddelen, en de accreditering van particuliere controleorganen verplicht werd,
– de invoerregeling werd geherstructureerd: bovenop de erkenning van derde landen voor gelijkwaardigheidsdoeleinden erkent de Europese Unie met het oog op gelijkwaardigheid en naleving controleorganen die in derde landen actief zijn. Het voorgaande systeem, waarbij de LS elke afzonderlijke zending moesten toestaan, werd uit de basiswetgeving geschrapt en wordt nu geleidelijk afgeschaft.
1.4. Samenhang met andere beleidsgebieden
Met dit initiatief worden de doelstellingen van de mededeling over slimme regelgeving in de Europese Unie nagestreefd, onder meer de vereenvoudiging van met de wetgeving gepaard gaande belasting.
Het initiatief is in overeenstemming met het algemene kader van de Europa 2020-strategie, meer bepaald de prioriteit duurzame groei en de bevordering van een groenere, competitievere economie waarin efficiënter met hulpbronnen wordt omgesprongen.
Ook spoort het met de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), die handen en voeten geeft aan het globale kader voor de ontwikkeling van de landbouw in de Unie in de periode 2014-2020[6]. De nieuwe bepalingen moeten uitmonden in een duurzaam concurrentiekader waarin de voedingproducerende sector economisch rendabel kan werken, en in een duurzaam beheer van natuurlijke grondgebonden hulpbronnen van de Unie, in het kader waarvan de biologische productie een inmiddels als essentieel erkend element vormt.
In het voorstel is tevens rekening gehouden met het gemeenschappelijk visserijbeleid, met name wat betreft de aquacultuur, die een sleutelrol speelt als het erop aankomt om in een wereld waar de vraag naar aquatische levensmiddelen toeneemt, duurzame voedselzekerheid op de lange termijn, groei en werkgelegenheid te waarborgen en de druk op de wilde visbestanden te verlichten.
Het voorstel is ook in overeenstemming met het voorstel van de Commissie voor een nieuwe verordening van de Raad en het Parlement inzake officiële controles[7] dat de geïntegreerde benadering op alle gebieden die te maken hebben met de voedselketen, moet consolideren door het globale wetgevingskader te rationaliseren en te vereenvoudigen en tegelijkertijd te streven naar betere regelgeving. Met name worden de definities waar nodig afgestemd en/of verduidelijkt en wordt voorgesteld de nodige specifieke controlebepalingen te integreren in het eengemaakte wetgevingskader voor officiële controles.
Tot slot maakt de regeling inzake de biologische productie deel uit van de kwaliteitsregelingen van de Unie voor landbouwproducten, samen met de regelingen betreffende geografische aanduidingen, gegarandeerde traditionele specialiteiten en producten uit ultraperifere en berggebieden van de Unie, zoals wordt onderstreept in de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over het kwaliteitsbeleid ten aanzien van landbouwproducten, en wordt aangegeven in Verordening (EU) nr. 1151/2012 van het Europees Parlement en de Raad inzake kwaliteitsregelingen[8].
Inhoudsopgave
2.1. Overleg
De huidige situatie is grondig geanalyseerd op basis van de informatie die is verzameld tijdens een reeds hoorzittingen met de belanghebbende partijen waarvoor de Commissie meer dan 70 deskundigen en academici heeft uitgenodigd om de bestaande en toekomstige uitdagingen voor de sector uit en te na te bespreken.
Begin 2013 heeft de Commissie het online overleg opgestart. Dit heeft ca. 45 000 antwoorden op de vragenlijst en bijna 1 400 spontane bijdragen opgeleverd. De meest reacties (96 %) waren afkomstig van Unieburgers, de resterende 4 % van belanghebbende partijen.
Daarnaast zijn verschillende vergaderingen van de raadgevende groep biologische landbouw belegd om de belanghebbenden uit de sector te informeren en te consulteren over de herziening.
Zowel lidstaten als bevoegde autoriteiten die belast zijn met de uitvoering van de wetgeving, werden op de hoogte gehouden en geraadpleegd over de technische aspecten van de herziening.
2.2. Belangrijkste resultaten van de raadplegingen
De respondenten die op de openbare raadpleging hebben gereageerd, maken zich voornamelijk zorgen over milieu en kwaliteit. Zij willen een verstrenging van de Europese biologische voorschriften en een harmonisering van de biologische voorschriften voor landbouwers en andere marktdeelnemers in de hele Unie. Bijgevolg pleit de meerderheid van hen ervoor een einde te maken aan de uitzonderingen op de regels. Uit de reacties blijkt dat de verwachtingen inzake residuen van niet voor gebruik in de biologische productie toegelaten producten en stoffen hooggespannen zijn. Het biologisch logo van de Europese Unie werd, als instrument om biologische producten te herkennen, op hetzelfde niveau geplaatst als de nationale logo's. De meeste burgers en marktdeelnemers hebben vertrouwen in het biologische controlesysteem, maar vinden niettemin dat het voor verbetering vatbaar is, meer bepaald via de invoering van elektronische certificering. Ook groepscertificering voor kleine landbouwers kan op de steun van de meerderheid rekenen.
In de biologische sector bestaat een breed draagvlak voor verbetering van de wetgeving over de biologische productie. Ook is men het er doorgaans over eens dat de biologische productie trouw moet blijven aan de beginselen en doelstellingen die ervoor zijn vastgesteld, en dat een einde moet komen aan de uitzonderingen die op de regels worden gemaakt.
2.3. Effectbeoordeling
In het kader van de effectbeoordeling zijn de volgende drie alternatieve beleidsscenario's met elkaar vergeleken.
– Verbeterde status quo, gebaseerd op verbeteringen en een betere handhaving van de bestaande wetgeving.
– Aansturing door de markt, bedoeld om de voorwaarden te creëren die nodig zijn voor een dynamische respons op verdere marktontwikkelingen aan de hand van flexibeler voorschriften. Reeds lang bestaande uitzonderingen zouden in de productievoorschriften worden geïntegreerd.
– Aansturing door beginselen, bedoeld om de biologische productie weer beter af te stemmen op de beginselen die eraan ten grondslag liggen en die beter in de productievoorschriften tot uiting zouden moeten komen. Er zou een einde worden gesteld aan uitzonderingsregels.
Nagegaan is in hoeverre de drie beleidsopties in staat zijn om de doelstellingen van het GLB 2020, specifieke beleidsdoelstellingen en operationele doelstellingen voor de herziening te halen, en hoe doeltreffend en doelmatig ze zijn. Aansturing door beginselen scoort het beste op alle geëvalueerde criteria, gevolgd door aansturing door de markt en als laatste de verbeterde status quo.
Van de optie aansturing door beginselen worden de volgende resultaten verwacht:
– positieve marktvooruitzichten (dankzij het grotere consumentenvertrouwen) zullen naar verwachting de prijzen van biologische producten ondersteunen en nieuwkomers aantrekken,
– het schrappen van de uitzonderingen op de regels zou moeten bijdragen tot de ontwikkeling van biologische productiemiddelen, met name zaaigoed,
– duidelijker en eenvoudiger productievoorschriften zullen de sector aantrekkelijker maken,
– de concurrentie zal billijker worden als gevolg van verdergaande harmonisatie, duidelijker en eenvoudiger voorschriften en de verschuiving van gelijkwaardigheid naar naleving voor de erkenning van controleorganen in derde landen,
– het vertrouwen van de consument zal toenemen als gevolg van een verbeterd controlesysteem en geharmoniseerde productievoorschriften waarin rekening wordt gehouden met de veranderende vragen van de samenleving (milieubeheersysteem voor verwerkers en handelaren, dierenwelzijn),
– een risicogebaseerde benadering moet de doeltreffendheid en doelmatigheid van de controles verbeteren en moet, samen met een betrouwbaardere invoerregeling, fraude helpen voorkomen,
– de positieve milieueffecten die samenhangen met de biologische productie, zullen worden benadrukt als gevolg van de afschaffing van de uitzonderingsregels,
– het dierenwelzijn zal erop vooruit gaan dankzij de afschaffing van uitzonderingen.
In de effectbeoordeling werd geconcludeerd dat aansturing door beginselen de voorkeur verdiende, mits aangevuld met de verbeteringen die in het kader van de verbeterde status quo werden voorgesteld en een aantal subopties.
Bijzondere aandacht is besteed aan vereenvoudiging in het hele proces. Toepassing van de aanbevolen optie zal de volgende resultaten opleveren:
– de bepalingen inzake toepassingsgebied, productievoorschriften, etikettering en controles zullen worden verduidelijkt,
– inefficiënte bepalingen zullen worden geschrapt,
– de ruimte voor de LS om uitzonderingen op de regels toe te staan, wordt beperkt,
– de invoerregeling zal worden vereenvoudigd,
– de voorschriften voor kleine landbouwers zullen worden vereenvoudigd, met name met de invoering van groepscertificering.
Wat administratieve kosten betreft, worden met het onderhavige voorstel bovendien 37 van de 135 informatieverplichtingen voor biologische marktdeelnemers en openbare diensten afgeschaft.
3.1. Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De biologische productie moet zich blijven houden aan een reeks beginselen die nauw aansluiten bij de verwachtingen van de consument.
Met het oog op de leesbaarheid zijn de specifieke productievoorschriften samengebracht in een bijlage bij de voorgestelde verordening.
De productievoorschriften worden versterkt en geharmoniseerd door uitzonderingen te schrappen, behalve wanneer tijdelijke maatregelen nodig zijn om de biologische productie voort te zetten of opnieuw op te zetten in het geval van een ramp. Biologische landbouwbedrijven moeten volledig worden beheerd volgens de eisen die gelden voor de biologische productie. De mogelijkheid van ex-post-erkenning voor de omschakelingsperiode vervalt in principe. Alle landbouwingrediënten die in de samenstelling van verwerkte biologische producten worden gebruikt, moeten biologisch zijn. Met uitzondering van micro-ondernemingen moeten andere biologische marktdeelnemers dan landbouwers of marktdeelnemers die zeewier of aquacultuurdieren produceren, een systeem ontwikkelen om hun milieuprestatie te verbeteren.
Het controlesysteem wordt verbeterd door alle controlegerelateerde bepalingen samen te brengen in één wetgevingshandeling in het kader van het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake officiële controles en andere officiële activiteiten met betrekking tot levensmiddelen en diervoeders. Als gevolg daarvan zullen marktdeelnemers, bevoegde autoriteiten, controleautoriteiten en controleorganen in de toekomst geen twee verschillende wetsteksten meer moeten toepassen voor controledoeleinden.
De controleerbaarheid wordt versterkt dankzij de verduidelijking, vereenvoudiging en harmonisatie van de productievoorschriften en de schrapping van een reeks mogelijke uitzonderingen op die voorschriften.
De mogelijkheid om bepaalde typen detailhandelaren vrij te stellen zoals bedoeld in verordening (EG) nr. 834/2007, heeft in de lidstaten tot uiteenlopende interpretaties en praktijken geleid en beheer, toezicht en controle bemoeilijkt. Daarom wordt ernaar gestreefd om deze mogelijkheid bij het onderhavige voorstel in te trekken.
De risicogebaseerde benadering ten aanzien van officiële controles wordt geïntensiveerd door de in Verordening (EG) nr. 834/2007 bedoelde verplichte jaarlijkse controle op de naleving door alle marktdeelnemers af te schaffen. Daardoor zal de controlefrequentie middels gedelegeerde handelingen die overeenkomstig Verordening (EU) nr. XX/XXX (verordening officiële controles) moeten worden vastgesteld, kunnen worden aangepast om het mogelijk te maken marktdeelnemers met een laag risicoprofiel minder dan eenmaal per jaar fysiek te controleren en/of aan een lichtere jaarlijkse fysieke controle te onderwerpen terwijl marktdeelnemers met een hoger risico van meer nabij zouden worden gevolgd. Op die manier wordt de controledruk evenwichtiger over de marktdeelnemers verdeeld (met een lichtere last voor marktdeelnemers met een goede staat van dienst op het gebied van naleving van de voorschriften) en maken de bevoegde autoriteiten, de controleautoriteiten en de controleorganen doeltreffender en doelmatiger gebruik van de middelen.
Om de vergoedingen die mogen worden geïnd voor de controles, transparanter te maken, worden specifieke bepalingen ingevoerd. De bepalingen inzake de bekendmaking van marktdeelnemers samen met de informatie over hun certificeringsstatus worden verscherpt.
Voor kleinschalige landbouwers in de Unie wordt een groepscertificeringssysteem ingevoerd om de inspectie- en certificeringskosten en de daarmee gepaard gaande administratieve belasting te verminderen, de lokale netwerken te versterken, de afzetmogelijkheden te verbeteren en een gelijk speelveld met marktdeelnemers in derde landen te waarborgen.
Met het oog op een betere traceerbaarheid en fraudepreventie worden specifieke bepalingen ingevoerd. Zo mogen marktdeelnemers voor dezelfde productgroepen in de verschillende stadia van de biologische keten niet door verschillende controleautoriteiten of controleorganen worden gecontroleerd.
Voorts worden specifieke bepalingen ingevoerd ter harmonisering van de maatregelen die bij detectie van niet-toegelaten producten of stoffen moeten worden getroffen. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat landbouwers hun producten niet als biologisch in de handel kunnen brengen omdat deze onbedoeld niet-toegelaten producten of stoffen bevatten. De Commissie kan de lidstaten toestemming verlenen om nationale betalingen toe te kennen ter vergoeding van het in dergelijke gevallen geleden verlies. Daarnaast kunnen de lidstaten een beroep doen op de instrumenten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid om dergelijke verliezen geheel of gedeeltelijk te vergoeden.
Tot slot wordt heeft het voorstel betrekking op de maatregelen die Uniewijd voor bepaalde categorieën van niet-nalevingen moeten worden genomen om een gelijk speelveld bij de behandeling van marktdeelnemers, een goede werking van de interne markt en behoud van het consumentenvertrouwen te garanderen zonder vooruit te lopen op onder de bevoegdheid van de lidstaten vallende vaststelling van sancties.
De handelsregeling wordt aangepast om het speelveld voor de biologische marktdeelnemers van de Europese Unie en van derde landen gelijker te maken en het vertrouwen van de consument beter te waarborgen. De mogelijkheid van gelijkwaardigheidsovereenkomsten met derde landen blijft bestaan terwijl het systeem van unilaterale gelijkwaardigheid geleidelijk wordt afgeschaft. Voorgesteld wordt om van de erkenning van de controleorganen gestaffeld over te stappen naar een nalevingsregeling.
3.2. Rechtsgrondslag
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 42, eerste alinea, en artikel 43, lid 2.
3.3. Subsidiariteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel
Met het voorstel wordt beoogd een in het kader van het GLB bestaande kwaliteitsregeling te herzien. De Unie is samen met de LS bevoegd voor het produceren en verhandelen van landbouwproducten en levensmiddelen op de markt van de Europese Unie en voor het waarborgen van de goede werking van de interne markt voor biologische producten.
Om de vlotte ontwikkeling van de interne markt te waarborgen is een in het globale GLB ingebedde Uniewijde biologische regeling doeltreffender dan 28 afzonderlijke regelingen. Bovendien kan met een voor de hele Unie geldende regeling een krachtdadiger en samenhangender handelsbeleid worden gevoerd ten aanzien van de handelspartners wereldwijd, met name omdat de onderhandelingspositie van de Unie erdoor wordt versterkt.
Het voorstel leidt tot verdere harmonisatie op de volgende gebieden:
– de ruimte die de lidstaten ter beschikking staat om uitzonderingen op de regels toe te staan, wordt beperkt. Deze mogelijkheid werkt oneerlijke concurrentie tussen marktdeelnemers in de hand, knaagt aan het vertrouwen van de consument en maakt wetgeving en handel onnodig complex (handhavingsproblemen),
– het feit dat dezelfde niet-naleving van de biologische wetgeving van de Unie afhankelijk van de lidstaat verschillende reacties kan uitlokken, leidt tot oneerlijke concurrentie en een inefficiënte werking van de interne markt.
3.4. Keuze van instrumenten
Er is gekozen voor een verordening omdat is gebleken dat de bestaande bepalingen een geschikt kader voor de lidstaten vormen; andere soorten maatregelen zouden niet voldoen. Een richtlijn, met de daarbij horende flexibelere voorschriften, zou aanleiding geven tot oneerlijke concurrentie tussen marktdeelnemers en tot verwarring en misleiding van de consument. Een verordening stelt de lidstaten een samenhangende aanpak ter hand en vermindert de administratieve belasting omdat de marktdeelnemers zich allemaal aan dezelfde reeks regels moeten houden. Zachte wetgeving zoals richtsnoeren wordt, mede vanwege de internationale context, als onvoldoende beschouwd om verschillen in de interpretatie en de toepassing van de regelgeving op te heffen.
Krachtens het voorstel worden begrotingsmiddelen voor maatregelen op het gebied van technische bijstand toegewezen. Nadere gegevens over de gevolgen voor de begroting staan in het financieel memorandum.
VEREENVOUDIGING
Het voorstel maakt een en ander eenvoudiger en duidelijker en vult bepaalde lacunes in de wetgeving. Van de 135 verplichtingen in de vigerende wetgeving over de biologische landbouw worden er bij dit voorstel 37 afgeschaft. Voorts wordt voorgesteld de administratieve lasten aanzienlijk te reduceren. De uit het voorstel voortvloeiende gedelegeerde handelingen zullen overeenkomstig dezelfde beginselen worden opgesteld.
Op het gebied van productievoorschriften wordt de situatie voor marktdeelnemers en nationale overheden aanzienlijk eenvoudiger omdat de ruimte van de LS om uitzonderingen toe te staan, wordt beperkt. Voorts wordt een aantal niet-efficiënte bepalingen afgeschaft, met name via de versterking van de risicogebaseerde benadering op het gebied van controles. Wat invoer betreft, zal de nalevingsregeling voor controleorganen het beheer voor producenten, controleorganen en de Commissie makkelijker maken.
Kleine landbouwers wordt het leven danig vergemakkelijkt met de invoering van de groepscertificering die zal leiden tot billijker inspectie- en boekhoudingsvereisten.
Met het voorstel wordt beoogd de wetgeving gebruiksvriendelijker te maken, met name door de algemene productievoorschriften zoals voorheen in het dispositief van de verordening op te nemen en de specifieke productievoorschriften in één bijlage bij de verordening onder te brengen.
6. Aanpassing
In 2010 heeft de Commissie COM(2010) 759 betreffende de aanpassing van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad aan het Verdrag van Lissabon vastgesteld. Ondanks uitvoerige besprekingen tijdens trilogen in 2011 en 2012 kon geen vooruitgang met het aanpassingsvoorstel worden geboekt. In het huidige voorstel zijn de noodzakelijke elementen van het aanpassingsvoorstel geïntegreerd, met inbegrip van de architectuur van de wetsbepalingen, i.e. basishandeling, gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen. Als gevolg hiervan vervalt het nut van COM(2010) 759, dat om die reden zal worden ingetrokken.