Toelichting bij COM(2012)617 - Europees Fonds voor de minstbedeelden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)617 - Europees Fonds voor de minstbedeelden. |
|---|---|
| bron | COM(2012)617   |
| datum | 24-10-2012 |
In het kader van de strategie Europa 2020 heeft de Europese Unie heeft zich ten doel gesteld het aantal mensen die zich in een situatie van armoede of sociale uitsluiting bevinden of dreigen daarin terecht te komen, tegen 2020 met ten minste 20 miljoen te verminderen. De economische crisis heeft de armoede en sociale uitsluiting echter nog doen toenemen, wat aanleiding geeft tot bezorgdheid over de sociale gevolgen voor particulieren en de samenleving in haar geheel.
In 2010 stond bijna een kwart van de Europeanen (116 miljoen mensen) op de rand van armoede of sociale uitsluiting. Dat zijn ongeveer 2 miljoen mensen meer dan het jaar daarvoor, en de eerste cijfers voor 2011 bevestigen deze trend.
Terwijl de behoeften van de personen in de marge van de samenleving hoe langer hoe groter worden, is het vermogen van de lidstaten om hen te helpen in veel gevallen verminderd. De sociale samenhang wordt meer dan ooit bedreigd door budgettaire beperkingen. In veel lidstaten heerst het gevoel dat het beleid waartoe op Europees niveau is besloten verantwoordelijk is voor deze ontwikkelingen.
De toenemende armoede heeft negatieve gevolgen voor de levensomstandigheden van de Europese burgers, waarvan er ongeveer 40 miljoen te kampen hebben met ernstige materiële deprivatie. Hoewel dit aantal tussen 2005 en 2008 sterk was verminderd, is het tussen 2009 en 2010 weer gaan stijgen; in slechts één jaar kwamen 342 000 extra mensen terecht in een situatie van ernstige materiële deprivatie.
Een van de voornaamste kenmerken van materiële deprivatie is het onvermogen om zich voldoende en kwaliteitsvolle levensmiddelen aan te schaffen. Het aandeel van de bevolking van de Unie dat zich niet om de twee dagen een maaltijd met vlees, kip of vis (of een vegetarisch equivalent) – hetgeen de Wereldgezondheidsorganisatie als een basisbehoefte beschouwt – kan veroorloven, bedroeg in 2010 8,7 % , dus meer dan 43 miljoen personen, en de eerste cijfers voor 2011 wijzen op een verslechtering van deze situatie.
Een bijzonder ernstige vorm van materiële deprivatie, die veel verder gaat dan het ontberen van levensmiddelen, is dak- en thuisloosheid. Dak- en thuisloosheid is moeilijk te kwantificeren, maar volgens schattingen waren er in 2009/2010 in Europa 4,1 miljoen dak- en thuislozen. De dak- en thuisloosheid is recentelijk toegenomen vanwege het sociale effect van de lage en ongelijkmatige groei en de toenemende werkloosheid. Nog verontrustender is dat dak- en thuislozen met een nieuw profiel opduiken, namelijk gezinnen met kinderen, jongeren en mensen met een migrantenachtergrond.
In de Unie lopen 25,4 miljoen kinderen het risico terecht te komen in een situatie van armoede of sociale uitsluiting. In het algemeen lopen kinderen meer risico terecht te komen in een situatie van armoede of sociale uitsluiting dan de rest van de bevolking (27 % tegen 23 %). Daardoor lijden zij meer materiële deprivatie dan louter ondervoeding. Zo moeten bijvoorbeeld 5,7 miljoen kinderen het doen zonder nieuwe (niet-tweedehands)kleding en hebben 4,7 miljoen kinderen geen twee paar goed passende schoenen (inclusief een paar voor alle weertypen). Kinderen die met deze vormen van materiële deprivatie worden geconfronteerd, maken minder kans dan hun meer bemiddelde leeftijdsgenoten om goede schoolresultaten te boeken, in goede gezondheid te zijn en als volwassene hun volle potentieel te realiseren.
Het belangrijkste instrument van de Unie om de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt te verbeteren, armoede te bestrijden en sociale inclusie te bevorderen, is en blijft het Europees Sociaal Fonds (ESF). Dit structureel instrument investeert rechtstreeks in mensen en hun vaardigheden en is gericht op de verbetering van hun kansen op de arbeidsmarkt. Sommige van de meest kwetsbare burgers die aan extreme vormen van armoede lijden, staan echter te ver van de arbeidsmarkt af om voordeel te trekken uit de sociale-inclusiemaatregelen van het ESF.
De EU-regeling voor de voedselverstrekking aan de meest hulpbehoevenden heeft die mensen meer dan twee decennia lang voedselhulp verleend. Zij is in 1987 opgezet om zinvol gebruik te maken van de landbouwoverschotten, die anders vernietigd hadden kunnen worden, door deze beschikbaar te stellen aan de lidstaten die ervan gebruik wensten te maken. In de loop der jaren is de regeling uitgegroeid tot een belangrijke bevoorradingsbron voor organisaties die rechtstreeks werken met de minstbedeelden in de samenleving en hun levensmiddelen verstrekken. Met de verwachte uitputting en de grote onvoorspelbaarheid van de interventievoorraden in de periode 2011-2020 ten gevolge van de opeenvolgende hervormingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, heeft de regeling haar oorspronkelijke bestaansreden verloren; zij zal eind 2013 ophouden te bestaan.
Materiële deprivatie blijft echter grote problemen opleveren en hulp van de Europese Unie voor de meest behoeftigen in de samenleving blijft nodig. In haar voorstel voor het volgende meerjarig financieel kader heeft de Commissie dit in aanmerking genomen en een budget van 2,5 miljard EUR gereserveerd voor een nieuw instrument ter bestrijding van extreme vormen van armoede en uitsluiting.
Tegen deze achtergrond wordt bij de voorgestelde verordening voor de periode 2014‑2020 een nieuw instrument ingesteld dat de bestaande cohesie-instrumenten en met name het Europees Sociaal Fonds aanvult door de ergste en sociaal meest schadelijke vormen van armoede aan te pakken, namelijk voedselgebrek maar ook dak- en thuisloosheid en materiële deprivatie bij kinderen, en begeleidende maatregelen te ondersteunen die gericht zijn op de sociale re-integratie van de meest behoeftigen in de Unie.
Discussies in de Raad, in het Europees Parlement en met het maatschappelijk middenveld en plaatselijke autoriteiten over de huidige vormen van steun voor de meest hulpbehoevenden in het kader van de regeling voor voedselverstrekking hebben belangrijke inzichten en ideeën voor de toekomst opgeleverd. Bovendien stond de Commissie open voor reacties van belanghebbenden en heeft zij koepelorganisaties op EU-niveau geraadpleegd die zowel de verstrekkers van voedselhulp als de eindontvangers vertegenwoordigen.
Maatschappelijke organisaties hebben sterke kritiek geuit op de mogelijk aanzienlijke vermindering van de steun in het kader van de regeling voor voedselverstrekking in 2012 en vertegenwoordigers van regionale en lokale autoriteiten hebben het belang van deze steun beklemtoond en gepleit voor een voortzetting van de regeling in tijden van toenemende behoeften.
Grote liefdadigheidsinstellingen en maatschappelijke organisaties die voedselbanken vertegenwoordigen, en organisaties die werken met kinderen en dak- en thuislozen, hebben herhaaldelijk te kennen gegeven dat er behoefte is aan steun van de overheid en met name van de EU.
Er zijn twee bijeenkomsten gehouden met koepels van organisaties die niet alleen de begunstigden maar ook de eindontvangers vertegenwoordigen. In het algemeen waren de organisaties verheugd over de mogelijke verbreding van het toepassingsgebied van het instrument tot meer dan voedselhulp en het idee om mensen centraal te stellen.
De opvattingen van de lidstaten over een dergelijk instrument lopen uiteen: zeven lidstaten hebben zich uitgesproken tegen een voortzetting van de regeling voor voedselverstrekking na 2013. Andere lidstaten hebben sterk gepleit voor de regeling. In december 2011 hebben dertien lidstaten een verklaring aangenomen waarin zij verzochten om de regeling voor voedselverstrekking na 2013 voort te zetten.
Het Europees Parlement heeft met het oog op een betere sociale samenhang in Europa herhaaldelijk zijn steun betuigd voor de voortzetting van de regeling voor voedselverstrekking.
In december 2011 hebben elf overkoepelende organisaties commissaris Andor en de directeur-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie aangeschreven met het verzoek om vooruitgang te boeken met betrekking tot een Europese strategie inzake dak- en thuisloosheid. Bovendien heeft het Europees Parlement een dergelijke strategie bepleit - eerst in een schriftelijke verklaring (2010) en vervolgens in een resolutie (2011).
In het Pact voor groei en werkgelegenheid dat de Europese Raad op 29 juni 2012 heeft aangenomen, heet het: "Bij het uitvoeren van de landenspecifieke aanbevelingen zullen de lidstaten zich met name beijveren voor het bestrijden van de werkloosheid en het doeltreffend aanpakken van de sociale gevolgen van de crisis [en] het ontwikkelen en uitvoeren van effectieve beleidsmaatregelen om armoede tegen te gaan en kwetsbare groepen te steunen".
Centraal in de effectbeoordeling stond het toepassingsgebied van het nieuwe instrument. De overwogen opties zijn 0) geen financiering, 1) een opvolger voor de huidige regeling voor voedselverstrekking die beperkt blijft tot de verstrekking van voedselhulp, 2) een instrument dat de distributie van voedselhulp aanvult met steun voor begeleidende maatregelen die gericht zijn op de sociale inclusie van de ontvangers van voedselhulp, en 3) een alomvattend instrument dat materiële steun biedt in de vorm van voedsel, goederen voor dak- en thuislozen en goederen voor kinderen in een situatie van materiële deprivatie, gecombineerd met begeleidende maatregelen die gericht zijn op de sociale re-integratie van de meest behoeftigen.
Het netto-effect van optie nul hangt af van de manier waarop de beschikbaar gestelde middelen worden hertoegewezen. Het zou echter zeker worden beschouwd als een bewijs van de erosie van solidariteit in Europa op een tijdstip dat de armoede toeneemt. In vergelijking met optie één leiden optie twee en nog meer optie drie tot een beperking van de voedselhulp, daar sommige middelen worden uitgetrokken voor andere soorten activiteiten. De begeleidende maatregelen moeten echter ook zorgen voor een grotere duurzaamheid van de behaalde resultaten. Optie drie geniet de voorkeur omdat zij de beste mogelijkheid biedt om de ondersteunde interventies af te stemmen op de plaatselijke behoeften.
Inhoudsopgave
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1.1. Armoede en materiële deprivatie in de Unie
- 1.2. Het antwoord van de Unie op armoede en materiële deprivatie
- 2. RESULTATEN VAN HET OVERLEG MET BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
- 2.1. Standpunten van de belanghebbende partijen
- 2.2. Effectbeoordeling
- 5.1. Doelstellingen en toepassingsgebied
- 5.2. In aanmerking komende populatie en sturing van de hulp
- 5.3. Partnerorganisaties
- 5.4. Uitvoeringsbepalingen
Een optreden van de EU is gerechtvaardigd op grond van artikel 174 VWEU, dat bepaalt dat de Unie 'de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel' bevordert door 'haar optreden gericht op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang' te ontwikkelen en te vervolgen, en van artikel 175 VWEU, dat de rol van de Structuurfondsen van de EU bij de verwezenlijking van dat doel beschrijft en voorziet in specifieke maatregelen buiten de Structuurfondsen om.
Actie op EU-niveau is nodig gezien de grote armoede en sociale uitsluiting in de Unie en de onaanvaardbare diversiteit van de situatie in de lidstaten, die nog worden verergerd door de economische en budgettaire crisis, die heeft geleid tot een verslechtering van de sociale samenhang en die de kans dat de doelstelling van de Europa 2020-strategie met betrekking tot bestrijding van armoede en sociale uitsluiting wordt gehaald, heeft verkleind.
Europese financiële steun draagt bij tot het stimuleren van activiteiten op nationaal niveau, tot coördinatie van de inspanningen en tot de ontwikkeling en invoering van instrumenten die de sociale inclusie bevorderen. Hij stelt de EU in staat het goede voorbeeld te geven.
Het voorstel van de Commissie voor een meerjarig financieel kader voorziet in een bedrag van 2,5 miljard EUR in het kader van het cohesiebeleid voor de periode 2014-2020.
Overeenkomstig artikel 84, lid 3, van Verordening (EU) nr. … (VGB) wordt de steun aan een lidstaat uit het Fonds geacht deel uit te maken van de toewijzing uit de Structuurfondsen aan het Europees Sociaal Fonds.
Voorgestelde begroting 2014-| miljard EUR
Cohesiebeleid (Structuurfondsen) waarvan Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen| 339 2,5
*Cijfers uitgedrukt in constante prijzen voor 2011
Inhoud van de verordening
De algemene doelstelling van het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (het Fonds) is de sociale samenhang in de Unie te bevorderen door bij te dragen tot het realiseren van de doelstelling van de Europa 2020-strategie om het aantal mensen die zich in een situatie van armoede of sociale uitsluiting bevinden, met ten minste 20 miljoen te verminderen.
Dit vertaalt zich in de specifieke doelstelling van ondersteuning van nationale regelingen die via partnerorganisaties niet-financiële bijstand verlenen aan de meest behoeftigen.
Wat het toepassingsgebied betreft, pakt het Fonds voedselgebrek, dak- en thuisloosheid en materiële deprivatie bij kinderen aan. Elke lidstaat kan ervoor kiezen één of meer van deze vormen van deprivatie aan te pakken. Hij kan als aanvulling op de materiële steun ook begeleidende maatregelen ondersteunen die bijdragen tot de sociale re-integratie van de meest behoeftigen.
De voor materiële bijstand in aanmerking komende populatie bestaat uit de meest behoeftigen in de Unie. De definiëring van de criteria om te bepalen wie de meest behoeftigen zijn die moeten worden geholpen, is de verantwoordelijkheid van de lidstaten of de partnerorganisaties, aangezien zij het best geplaatst zijn om, rekening houdend met de lokale behoeften, de hulp te sturen.
Doordat de verordening bepaalt welke soort goederen zullen worden gedistribueerd, namelijk levensmiddelen of basisconsumptiegoederen voor persoonlijk gebruik van dak- of thuislozen of van kinderen, bevat zij ook een indirect sturingsmechanisme.
De partnerorganisaties zijn organisaties die al dan niet rechtstreeks levensmiddelen of goederen leveren aan de meest behoeftigen. Om ervoor te zorgen dat het Fonds bijdraagt aan de duurzame vermindering van armoede en de verbetering van de sociale samenhang, moeten de partnerorganisaties die rechtstreeks de levensmiddelen of goederen leveren, zelf op de sociale integratie van de meest behoeftigen gerichte activiteiten ontplooien die een aanvulling vormen op de verlening van materiële hulp. Het Fonds kan zelf steun verlenen voor dergelijke begeleidende maatregelen.
De nationale autoriteiten mogen zelf de levensmiddelen of goederen aankopen of die ter beschikking van partnerorganisaties stellen, of aan die organisaties middelen ter beschikking stellen om de levensmiddelen of goederen aan te kopen. Indien de levensmiddelen of goederen worden aangekocht door een partnerorganisatie kan deze die zelf verdelen of dat toevertrouwen aan andere partnerorganisaties.
Het Fonds zal worden beheerd volgens het model van het cohesiebeleid, d.w.z. via gedeeld beheer op basis van een zevenjarig operationeel programma per lidstaat voor de periode 2014‑2020.
Voor de uitvoeringsregelingen volgt de verordening de aanpak van de Structuurfondsen, zodat de lidstaten desgewenst met name de structuren, de aangewezen autoriteiten en de procedures voor het Europees Sociaal Fonds kunnen gebruiken, teneinde de administratieve lasten in verband met de overgang van de huidige regeling voor voedselverstrekking aan de meest hulpbehoevenden naar het nieuwe Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen te minimaliseren. De bepalingen met betrekking tot de programmering, het toezicht, de evaluatie en de informatie en communicatie zijn evenwel gestroomlijnd en vereenvoudigd teneinde aan te sluiten bij de specificiteit van de doelstellingen en doelgroepen van het Fonds.
De subsidiabiliteitsregels zijn ook aldus geformuleerd dat rekening wordt gehouden met de aard van het Fonds en met de verschillende actoren die betrokken zullen zijn bij de uitvoering ervan. De verordening voorziet met name in vereenvoudigde kostenmethoden voor de meeste categorieën uitgaven en biedt opties voor de andere categorieën.
Ook het systeem voor financieel beheer en financiële controle volgt de logica van de Structuurfondsen. Daarbij zijn sommige bepalingen aangepast en vereenvoudigd om volledig aan te sluiten bij de soorten acties die door het Fonds zullen worden gesteund, met name ten aanzien van voorfinanciering, de inhoud van de betalingsverzoeken aan de Commissie en proportionele controle.
De partnerorganisaties kunnen slechts in beperkte mate de noodzakelijke middelen voorschieten. Ook voor de lidstaten kan het moeilijk zijn, de noodzakelijke middelen voor de voorfinanciering van de concrete acties op te brengen. Bovendien zullen de lidstaten met de krapste budgetten wellicht ook het grootste aantal meest behoeftigen hebben. Om een antwoord te bieden op die situatie, die het bereiken van de doelstelling van het Fonds in gevaar kan brengen, is het niveau van de voorfinanciering vastgesteld op 11 % van de totale toewijzing aan een lidstaat. Daardoor kan tot 90 % van de kosten van het eerste jaar van de hulpcampagne worden gedekt, exclusief technische bijstand, transport, administratiekosten en begeleidende maatregelen.