Toelichting bij COM(2012)335 - Financiële aansprakelijkheid ivm arbitrage tussen investeerders en staten uit hoofde van internationale overeenkomsten waarbij de EU partij is - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)335 - Financiële aansprakelijkheid ivm arbitrage tussen investeerders en staten uit hoofde van internationale overeenkomsten ... |
|---|---|
| bron | COM(2012)335   |
| datum | 21-06-2012 |
Het Verdrag van Lissabon heeft de buitenlandse directe investeringen binnen het toepassingsgebied van het gemeenschappelijk handelsbeleid van de Unie gebracht en daarmee onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie. Een belangrijk element van internationale overeenkomsten inzake buitenlandse directe investeringen (doorgaans 'investeringsbeschermingsovereenkomsten' genoemd) is dat investeerders een vordering kunnen instellen tegen een staat wanneer deze mogelijk in strijd met de investeringsbeschermingsovereenkomst heeft gehandeld (hierna 'beslechting van geschillen tussen investeerders en staten' genoemd). Wanneer een dergelijke geschillenbeslechtingsprocedure plaatsvindt, gaan daarmee kosten gepaard voor de betrokken staat (administratiekosten in verband met het geschil, honoraria van arbiters en advocaten) en kan deze, indien in het ongelijk gesteld, zijn gehouden tot betaling van schadevergoeding.
De Unie is reeds partij bij één overeenkomst waarbij in de mogelijkheid van beslechting van geschillen tussen investeerders en staten is voorzien (het Verdrag inzake het Energiehandvest[1]) en de Unie zal trachten dergelijke bepalingen ook opgenomen te krijgen in een aantal overeenkomsten waarover momenteel wordt onderhandeld, of waarover in de toekomst nog zal worden onderhandeld. Er moet dus worden nagedacht over de wijze waarop de financiële gevolgen van dergelijke geschillen kunnen worden geregeld. Deze verordening beoogt het kader voor een regeling van dergelijke gevolgen vast te stellen.
Het leidende en ordenende beginsel van deze verordening is dat, ingeval van beslechting van geschillen tussen investeerders en staten, die entiteit financieel aansprakelijk is die de litigieuze behandeling heeft toegekend. Dit betekent dat wanneer de desbetreffende behandeling wordt toegekend door de instellingen van de Unie, de financiële aansprakelijkheid moet rusten bij de instellingen van de Unie. Wordt de behandeling toegekend door een lidstaat van de Europese Unie, dan moet de financiële aansprakelijkheid bij deze lidstaat rusten. Alleen wanneer de handelingen van de lidstaat worden voorgeschreven door het recht van de Unie, moet de financiële aansprakelijkheid bij de Unie rusten. Dit leidende beginsel houdt tevens in dat moet worden nagedacht over de vraag of, en onder welke voorwaarden, de Unie of de lidstaat die de litigieuze behandeling heeft toegekend, moet optreden als verweerder, over hoe de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaat in specifieke zaken moet worden gestructureerd, hoe met de mogelijkheid van schikking om te gaan en tot slot over de mechanismen die nodig zijn om te waarborgen dat een eventuele aansprakelijkheidsverdeling kan plaatsvinden.
Bij deze aanvullende elementen moet tevens rekening worden gehouden met de drie andere beginselen die aan deze verordening ten grondslag liggen. Het eerste beginsel is dat de algemene uitwerking van de aansprakelijkheidsverdeling uiteindelijk budgettair neutraal moet zijn voor de Unie, zodat de Unie alleen de kosten draagt waaraan rechtshandelingen van haar instellingen ten grondslag liggen. Het tweede beginsel is dat het mechanisme zodanig moet werken, dat een investeerder uit een derde land niet mag worden benadeeld door de noodzaak voor een regeling van de financiële aansprakelijkheid binnen de Unie. Met andere woorden zal, in geval van een meningsverschil tussen de Unie en de lidstaat, een aan de investeerder uit een derde land toegewezen schadevergoeding worden betaald, en pas daarna naar de interne verdeling binnen de Unie worden gekeken. Het derde beginsel is dat het mechanisme de grondbeginselen moet eerbiedigen voor het externe handelen van de Unie, zoals verankerd in de Verdragen en de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, met name die van eenheid van externe vertegenwoordiging en van loyale samenwerking.
Er zij opgemerkt dat de Commissie in haar mededeling 'Naar een algemeen Europees internationaal investeringsbeleid' de noodzaak voor deze verordening heeft voorzien[2].
In zijn resolutie over het toekomstig internationaal investeringsbeleid van de EU heeft het Europees Parlement expliciet om de nu voorgestelde verordening verzocht (paragraaf 35 van resolutie A7-0070/2011, die werd aangenomen op 22 april 2011). Bovendien heeft de Raad in zijn conclusies over een algemeen internationaal investeringsbeleid (25 oktober 2010) de Commissie verzocht om de kwestie te bestuderen. Latere discussies in de Raad, met name over de vaststelling van de toepasselijke onderhandelingsrichtsnoeren voor bepaalde overeenkomsten waarover momenteel onderhandelingen plaatsvinden, hebben de grote belangstelling van de Raad voor dit initiatief bevestigd.
1.2. De bevoegdheid van de Unie om investeringsbeschermingsovereenkomsten te sluiten en de internationale aansprakelijkheid van de Unie in het kader van deze overeenkomsten
De Commissie is van mening dat de Unie de exclusieve bevoegdheid heeft om overeenkomsten te sluiten met betrekking tot alle aangelegenheden die verband houden met buitenlandse investeringen, dat wil zeggen zowel buitenlandse directe investeringen als portfolio-investeringen[3]. Artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ("VWEU") verleent de exclusieve bevoegdheid ten aanzien van buitenlandse directe investeringen. De bevoegdheid van de Unie ten aanzien van portfolio-investeringen vloeit naar de mening van de Commissie voort uit artikel 63 VWEU. Dit artikel bepaalt dat het kapitaalverkeer tussen de lidstaten van de Unie en derde landen vrij van beperkingen moet zijn. Artikel 3, lid 2, VWEU voorziet in de exclusieve bevoegdheid van de Unie, wanneer een regel vervat in een internationale overeenkomst 'gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen'. Volgens de Commissie moet de Unie ook exclusieve bevoegdheid hebben voor aangelegenheden betreffende portefeuille-investeringen, aangezien de beoogde regels, die zonder onderscheid ook op portefeuille-investeringen van toepassing zullen zijn, gevolgen kunnen hebben voor de gemeenschappelijke regels inzake kapitaalverkeer als bedoeld in artikel 63 van het Verdrag.
Voorts is de Commissie van mening dat de bevoegdheid van de Unie alle normen bestrijkt waarin teksten betreffende investeringsbescherming voorzien, met inbegrip van die inzake onteigening. In de eerste plaats heeft het Europese Hof van Justitie consequent geoordeeld dat de bevoegdheid van de Unie voor het gemeenschappelijk handelsbeleid tevens verplichtingen omvat die van toepassing zijn na binnenkomst (dat wil zeggen nadat een goed is ingevoerd of een dienstverlener zich heeft gevestigd), ook wanneer lidstaten de mogelijkheid houden om interne regels vast te stellen[4]. Er wordt dus algemeen erkend dat de bevoegdheid van de Unie op het gebied van de handel in goederen niet beperkt is tot grensbeschermingsmaatregelen, zoals tarieven of invoercontingenten, maar zich ook uitstrekt tot aangelegenheden na invoer, zoals het toekennen van een nationale behandeling of van een behandeling als meest begunstigde natie wat betreft belastingen en andere interne wetten en voorschriften[5], of de afschaffing van onnodige handelsbelemmeringen voortkomend uit technische voorschriften en normen[6]. Evenzo is men het er algemeen over eens[7] dat de bevoegdheid van de Unie met betrekking tot de 'handel in diensten' niet beperkt is tot het gebied van de markttoegang, maar ook aangelegenheden bestrijkt zoals nationale behandeling en behandeling als meest begunstigde natie wat betreft interne wetten en voorschriften, alsook bepaalde verplichtingen met betrekking tot de toepassing en de inhoud van binnenlandse voorschriften. Volgens deze redenering moet de bevoegdheid van de Unie voor buitenlandse directe investeringen en kapitaalverkeer ook de normen bestrijken die van toepassing zijn na vestiging, met inbegrip van nationale behandeling en behandeling als meest begunstigde natie, eerlijke en billijke behandeling en bescherming tegen onteigening zonder compensatie.
Voorts zij opgemerkt dat artikel 345 VWEU uitsluitend bepaalt dat de Verdragen de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet moeten laten. Verdragen die voorzien in investeringsbescherming, hebben geen gevolgen voor de regeling van het eigendomsrecht – zij eisen eerder dat er voor onteigening bepaalde voorwaarden gelden, onder andere betaling van een compensatie. De specifieke regel in artikel 345 impliceert dus niet dat de Unie geen bevoegdheid heeft op het gebied van onteigeningsregels in investeringsbeschermingsovereenkomsten. Tot slot is ook vastgesteld dat de bevoegdheid tot vaststelling en toepassing van bepalingen inzake geschillenbeslechting, hand in hand gaat met de onderliggende bevoegdheid ten aanzien van het onderwerp van de regels[8].
Hieruit volgt dat wanneer de overeenkomst enkel door de Unie is gesloten, een investeerder uitsluitend tegen de Unie kan opkomen. Dit zou ook het geval zijn als de toegekende behandeling waartegen in een geschil tussen een investeerder en een staat wordt opgekomen, niet door de Unie maar door een lidstaat is toegekend. De Commissie is van mening dat, wanneer zowel de Europese Unie als de lidstaten partij zijn bij een overeenkomst en er moet worden bepaald wie volgens internationaal recht voor een bepaalde rechtshandeling aansprakelijk is, niet de opsteller van de rechtshandeling in deze leidend is, maar de bevoegdheid ten aanzien van het onderwerp van de betrokken internationale regels, zoals deze in het Verdrag is verankerd. In dit verband is irrelevant dat een lidstaat ingevolge de regels inzake de interne markt bevoegd is tot het opstellen van wetgeving voor zijn nationale bereik.
Het Hof van Justitie heeft deze redenering in zijn rechtspraak bevestigd. In Advies 1/91 heeft het Hof bijvoorbeeld als volgt geoordeeld (onderstreping toegevoegd):
Artikel 2, onder c), van het Akkoord omschrijft het begrip Verdragsluitende Partij. Wat de Gemeenschap en haar lidstaten betreft, ziet die term, naar gelang van het geval, op de Gemeenschap en haar lidstaten, op de Gemeenschap of op haar lidstaten. Welke van die drie mogelijkheden wordt gekozen, hangt af van de van geval tot geval relevante bepalingen van het Akkoord en van de respectieve bevoegdheden van de Gemeenschap en de lidstaten, zoals voortvloeiend uit het EEG- en het EGKS-Verdrag[9].
In de internationale context heeft de Commissie voor Internationaal Recht (International Law Commission, ILC) erkend dat tussen een internationale organisatie en haar leden bijzondere regels van toepassing kunnen zijn. Bij de uitwerking van haar ontwerpartikelen inzake de aansprakelijkheid van internationale organisaties bepaalt de Commissie voor Internationaal Recht dat haar regels inzake aansprakelijkheid in bepaalde situaties mogelijk niet van toepassing zijn of moeten worden gewijzigd[10].
Ofschoon de Unie, om bovengenoemde redenen, in beginsel internationaal aansprakelijk is voor schending van een binnen haar bevoegdheid vallende bepaling, kan onder het recht van de Unie in een verdeling van de financiële aansprakelijkheid tussen de Unie en de lidstaten worden voorzien. Zoals hieronder wordt besproken in paragraaf 1.3, is de Commissie van mening dat het passend is dat elke lidstaat de financiële aansprakelijkheid voor zijn eigen rechtshandelingen draagt, tenzij deze rechtshandelingen door het recht van de Unie zijn voorgeschreven.
Evenzo kan, hoewel de Unie om bovengenoemde redenen in geschillen over een vermeende schending van een bepaling van een internationale overeenkomst ten aanzien waarvan zij exclusief bevoegd is, zelfs als deze schending het gevolg is van handelen van een lidstaat, in beginsel als verweerder zou moeten optreden, een lidstaat niettemin -zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 2, lid 1, VWEU- worden gemachtigd om in passende situaties als verweerder op te treden: er zou immers een groot (ook tijdelijk) beroep op de begroting en de middelen van de Unie kunnen worden gedaan wanneer zij in alle zaken als verweerder zou optreden. Dit betekent dat het, in plaats van mechanismen op basis van een strikte toepassing van de bevoegdheidsregels op te zetten, passender is pragmatische oplossingen voor te stellen die rechtszekerheid voor de investeerder waarborgen en te voorzien in alle mechanismen die nodig zijn voor een soepel verloop van de arbitrage en die uiteindelijk de passende verdeling van financiële aansprakelijkheid mogelijk maken. Zoals in de onderstaande paragraaf 1.4 wordt uitgelegd, is de Commissie van mening dat de lidstaten moet worden toegestaan als verweerder op te treden om hun eigen handelingen te verdedigen, behalve in bepaalde situaties waarin het belang van de Unie anders vereist. Dit dient te gebeuren met volledige eerbiediging van het beginsel van eenheid van externe vertegenwoordiging.
Zoals hierboven is uiteengezet, zal de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten voor de betrokken partijen kosten met zich meebrengen, zowel wat vergoedingen als de betaling van een uiteindelijke schadevergoeding aangaat. Het is van belang de uitvoering en het beheer van een verzoek om arbitrage in een geschil tussen een investeerder en een staat te scheiden van de vraag naar de verdeling van de financiële aansprakelijkheid. Dit is noodzakelijk om een eerlijke kostenverdeling te waarborgen, zodat de begroting van de EU – en dus de begrotingen van de lidstaten die niet bij de betreffende vordering betrokken zijn – niet worden belast met kosten die verband houden met een door één lidstaat toegekende behandeling. Ongeacht of de Unie of een lidstaat het verweer tegen een eis voert, moet voor de financiële aansprakelijkheid voor de kosten dus worden aangeknoopt bij de 'oorsprong van de behandeling' waarover de investeerder heeft geklaagd. Indien de behandeling waartegen een investeerder opkomt, haar oorsprong uitsluitend in een lidstaat heeft, moet deze lidstaat dus aansprakelijk zijn voor de uit de geschillenbeslechting voortvloeiende kosten. Evenzo moet de financiële aansprakelijkheid worden gedragen door de Unie, indien de behandeling waartegen een investeerder is opgekomen, haar oorsprong heeft bij de instellingen van de Unie (met inbegrip van de situatie waarin de desbetreffende maatregel door een lidstaat werd voorgeschreven door het recht van de Unie). Evenzo moet het besluit over het al dan niet schikken in het kader van een geschillenbeslechting en de aansprakelijkheid voor de betaling van een schikkingsbedrag in de regel aanknopen bij de oorsprong van de behandeling.
Hoewel de verdeling van de financiële aansprakelijkheid tussen de Unie en een lidstaat aanleiding kan geven tot ingewikkelde overwegingen, mag de investeerder die de vordering instelt, niet door een meningsverschil tussen de Unie en de lidstaat worden benadeeld. Er moet daarom worden gewaarborgd dat een bij arbitraal vonnis toegewezen schadevergoeding of een schikkingsbedrag onverwijld aan de investeerder wordt betaald, onafhankelijk van de besluiten over de verdeling van de financiële aansprakelijkheid. Bovendien zijn er, ter voorkoming van onnodige onttrekkingen aan de Uniebegroting, bepalingen nodig inzake periodieke betalingen aan de begroting van de Unie om arbitragekosten te dekken, alsmede inzake onverwijlde terugbetaling van de aan de Uniebegroting onttrokken gelden door de betrokken lidstaat.
Dit voorstel onderscheidt drie verschillende situaties wat de rolverdeling tussen de Unie en de lidstaten aangaat bij de beslechting van geschillen in het kader van overeenkomsten waarbij de Unie partij is.
In de eerste situatie treedt de Unie op als verweerder, wanneer de toegekende behandeling die wordt gesteld strijdig met de overeenkomst te zijn, door een of meerdere instellingen van de Unie is toegekend. De Unie aanvaardt in dergelijke gevallen de volledige financiële aansprakelijkheid.
In de tweede situatie treedt de lidstaat op als verweerder, wanneer de behandeling in kwestie door de lidstaat is toegekend. De lidstaat aanvaardt in dergelijke gevallen de volledige financiële aansprakelijkheid. In deze situatie moet de lidstaat de Commissie op de hoogte houden van alle ontwikkelingen in de zaak en de Commissie toestaan op bepaalde punten aanwijzingen te geven[11].
In de derde situatie treedt de Unie op als verweerder met betrekking tot een door een lidstaat toegekende behandeling. Deze situatie doet zich voor wanneer de lidstaat ervoor heeft gekozen niet als verweerder op te treden. Zij doet zich ook voor wanneer de Commissie besluit dat er Unierechtelijke aangelegenheden meespelen, waardoor de Unie geheel of gedeeltelijk financieel aansprakelijk zou kunnen zijn. Van deze situatie is ook sprake wanneer de Commissie van mening is dat een standpunt van de Unie nodig is om de eenheid van externe vertegenwoordiging te waarborgen, omdat in geschillen tegen andere lidstaten vergelijkbare vorderingen zouden kunnen worden ingediend, of omdat het geschil onopgeloste rechtsvragen opwerpt die waarschijnlijk in andere geschillen zullen terugkomen. De Unie zal worden vertegenwoordigd door de Commissie conform haar rol in de externe vertegenwoordiging zoals verankerd in artikel 17 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
Het is voor de Commissie evident dat wanneer de Unie optreedt als verweerder in verband met een door een lidstaat toegekende behandeling, een hoge mate van samenwerking met de betrokken lidstaat moet worden gewaarborgd. Dit houdt nauwe samenwerking in bij de voorbereiding van de verdediging, van het begin tot het einde van de procedure. Er zullen dus documenten moeten worden gedeeld, en vertegenwoordigers van de lidstaten moeten deel uitmaken van de delegatie van de Unie. Wetgeving die voorziet in een specifieke rol voor deze vertegenwoordigers in de hoorzittingen of die hun toestaat individuele memories in te dienen, zou echter uitmonden in een te star regime en tot problemen kunnen leiden bij het waarborgen van de eenheid van externe vertegenwoordiging van de Unie. Aangezien de Commissie graag nauwe en effectieve samenwerking wil waarborgen, dient deze verordening dus geen details van dergelijke elementen te bevatten en mag zij uitsluitend het beginsel van nauwe samenwerking tussen de Unie en de lidstaten neerleggen.
De Commissie heeft ter voorbereiding van dit voorstel in informele raadplegingen een aantal alternatieven onderzocht. Een van deze alternatieven was een mechanisme waarbij de Unie en de betrokken lidstaat als medeverweerders zouden optreden. Naar de mening van de Commissie is zo’n mechanisme echter niet bijzonder geschikt voor de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten. Ten eerste voorziet zo’n alternatief niet adequaat in een mechanisme voor de verdeling van financiële aansprakelijkheid tussen de betrokken lidstaat en de Unie. Een situatie waarin een lidstaat een eventuele schadevergoeding betaalt en daarna probeert deze terug te krijgen van de Europese Unie door zelf te proberen te bepalen welke elementen zijn voorgeschreven door het recht van de Unie, zou noch consistent noch effectief zijn wat begrotingsprocedures betreft, en evenmin de rol van de Commissie bij de tenuitvoerlegging van het recht van de Unie erkennen. Ten tweede zou zo’n alternatief tot tegenstrijdigheden in het verweer tegen de vordering kunnen leiden, aangezien medeverweerders met elkaar strijdige of uiteenlopende argumenten zouden kunnen aanvoeren. Dit zou onverenigbaar zijn met het beginsel van eenheid van externe vertegenwoordiging, zoals geformuleerd door het Hof van Justitie van de Europese Unie. Op de derde plaats zou het ertoe kunnen leiden dat het scheidsgerecht een uitspraak moet doen over de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten, in situaties waarin de twee medeverweerders ten overstaan van het scheidsgerecht op dit punt uiteenlopende standpunten innemen; een scenario waarin een derde partij een standpunt inneemt over een puur interne aangelegenheid van de EU, moet worden vermeden. Tot slot is het in een scenario waarin een zaak met succes wordt verdedigd en de eiser wordt veroordeeld in de kosten, onwaarschijnlijk dat een scheidsgerecht de Unie en de betrokken lidstaat zal toestaan om beide hun kosten te verhalen. Het is niet aanvaardbaar dat het bedrag van de mogelijke kosten die aan de Unie worden vergoed, wordt verminderd om de kosten te dekken die door een als medeverweerder optredende lidstaat zijn gemaakt (of omgekeerd). Het resultaat zou een onvolledige vergoeding van de door de Unie gereserveerde middelen inhouden, zodat de budgettaire neutraliteit van de handeling voor de Unie niet zou kunnen worden gewaarborgd.
Het is eveneens nodig om regels vast te stellen om met de situatie waarin de EU aansprakelijk wordt gesteld, om te gaan. Aangezien de Europese Unie partij is of partij zal zijn bij zulke overeenkomsten, zal op de Europese Unie een internationale verplichting rusten om elk arbitraal vonnis waarbij zij in het ongelijk wordt gesteld, te eerbiedigen. De Europese Unie zou deze verplichting nakomen.
Aangezien de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten is gebaseerd op arbitrage, is de erkenning en tenuitvoerlegging van arbitrale vonnissen met betrekking tot investeringen in de meeste landen, met inbegrip van de lidstaten van de Europese Unie, gebaseerd op de toepasselijke wetgeving inzake arbitrage. Deze is op haar beurt vaak gebaseerd op hetzij het Verdrag van de Verenigde Naties van 10 juni 1958 over de erkenning en tenuitvoerlegging van buitenlandse scheidsrechterlijke uitspraken, hetzij de modelwet inzake internationale handelsarbitrage van 1985 van de Commissie van de Verenigde Naties voor Internationaal Handelsrecht (Uncitral) (zoals gewijzigd in 2006)[12]. Het Verdrag inzake de beslechting van geschillen met betrekking tot investeringen tussen staten en onderdanen van andere staten (het 'ICSID-Verdrag') verschaft een specifiek forum voor de beslechting van investeringsgeschillen. In artikel 54, lid 1, wordt het volgende bepaald:
Elke verdragsluitende staat dient een arbitraal vonnis dat wordt gewezen onder toepassing van dit Verdrag, als bindend te erkennen en toe te zien op de naleving van de door dit vonnis opgelegde geldelijke verplichtingen binnen zijn grondgebied, alsof het arbitraal vonnis een eindvonnis van een rechterlijke instantie in die staat is. Een verdragsluitende staat met een federale grondwet kan zo’n arbitraal vonnis ten uitvoer leggen in of via zijn federale rechterlijke instanties en kan bepalen dat die rechterlijke instanties het arbitraal vonnis dienen te behandelen alsof dit een eindvonnis van de rechterlijke instanties van een deelstaat is.
De regels die van toepassing zijn op de erkenning en tenuitvoerlegging van arbitrale vonnissen met betrekking tot investeringen, zijn de regels die zijn vastgesteld in het ICSID-Verdrag, wanneer de arbitrage in kwestie plaatsvindt overeenkomstig de regels van het ICSID-Verdrag, en anders de regels die zijn uitgewerkt in het VN-Verdrag over de erkenning en tenuitvoerlegging van buitenlandse scheidsrechterlijke uitspraken en in nationale wetgevingen inzake arbitrage. Voor zover de Commissie weet, voorzien alleen het Verenigd Koninkrijk en Ierland in hun nationale wetgeving in specifieke procedures voor het omgaan met arbitrale vonnissen onder toepassing van het ICSID-Verdrag[13].
Deze regels gelden, in voorkomend geval, voor arbitrage in het kader van overeenkomsten van de Unie. Weliswaar zijn er geen geregistreerde gevallen bekend waarin de Unie of een van haar lidstaten heeft geweigerd een arbitraal vonnis te erkennen, maar een investeerder die het noodzakelijk acht om erkenning of tenuitvoerlegging van een vonnis te verzoeken, kan dit doen via de rechterlijke instanties van de lidstaten. Als tenuitvoerlegging wordt geëist van een arbitraal vonnis waarbij de Unie in het ongelijk is gesteld, geldt artikel 1 van Protocol (nr.
7) betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie:
"De eigendommen en bezittingen van de Unie kunnen zonder toestemming van het Hof van Justitie niet worden getroffen door enige dwangmaatregel van bestuursrechtelijke of gerechtelijke aard."
Dit betekent dat de investeerder mogelijk naar het Hof van Justitie van de Europese Unie moet stappen, als voor de tenuitvoerlegging maatregelen tegen bezittingen van de Unie worden verlangd. Naar de mening van de Commissie zal het Hof van Justitie op dergelijke situaties de standaardbenadering met betrekking tot soevereine immuniteit toepassen, met als resultaat dat de situatie binnen de Unie vergelijkbaar zal zijn met die in andere landen, met inbegrip van de lidstaten van de Europese Unie, waarin het internationale beginsel van soevereine immuniteit in het spel komt.
Met betrekking tot dit voorstel is geen effectbeoordeling uitgevoerd. De reden hiervoor is dat de verordening zelf niet de bepalingen inzake de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten bevat die op hun beurt tot deelname aan een arbitrageprocedure kunnen nopen of tot een verplichting tot betaling van schadevergoeding kunnen leiden. Voor zover de potentiële gevolgen van dergelijke bepalingen kunnen worden geanalyseerd, zal dit geschieden in de effectbeoordeling voor de betrokken overeenkomsten. In onderstaand punt 4 wordt desondanks een toelichting gegeven op de waarschijnlijke gevolgen voor de begroting.
De Commissie heeft tijdens de voorbereiding van dit voorstel meerdere bijeenkomsten gehouden met vertegenwoordigers van de lidstaten en met het Europees Parlement. In het bijgevoegde voorstel is zorgvuldig rekening gehouden met de zienswijzen die tijdens deze bijeenkomsten zijn geuit.
Inhoudsopgave
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1.1. Inleiding
- 1.2. De bevoegdheid van de Unie om investeringsbeschermingsovereenkomsten te sluiten en de internationale aansprakelijkheid van de Unie in het kader van deze overeenkomsten
- 1.3. Verdeling van financiële aansprakelijkheid
- 1.4. De rollen van de Unie en van de lidstaten bij geschillenbeslechting
- 1.5. Erkenning en tenuitvoerlegging van arbitrale vonnissen tegen de Unie
- 2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
- 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.2. Presentatie van het voorstel
- 3.2.1. Hoofdstuk I: Algemene bepalingen
- 3.2.2. Hoofdstuk II: Verdeling van de financiële aansprakelijkheid
- 3.2.3. Hoofdstuk III: Afwikkeling van geschillen
- c) het waarschijnlijk is dat vergelijkbare vorderingen zullen worden ingesteld tegen door andere lidstaten toegekende behandelingen; of
- 3.2.4. Hoofdstuk IV: Schikkingen
- 3.2.5. Hoofdstuk V: Betaling van definitief toegewezen schadevergoedingen schikkingen
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 207, lid 2, VWEU, waarin de exclusieve bevoegdheid van de Unie voor een gemeenschappelijke handelspolitiek, met inbegrip van exclusieve bevoegdheid voor directe buitenlandse investeringen, is vastgelegd.
De voorgestelde verordening stelt een kader vast voor de verdeling van de financiële aansprakelijkheid die voortvloeit uit de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten in het kader van overeenkomsten waarbij de Unie partij is.
In dit hoofdstuk wordt het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening uiteengezet. Het bevat ook definities van de gebruikte begrippen. De voorgestelde verordening is van toepassing op geschillenbeslechting waartoe een investeerder uit een derde land het initiatief neemt, en die plaatsvindt in het kader van een overeenkomst waarbij de Unie partij is. Zij is niet van toepassing op de beslechting van geschillen tussen staten onderling met betrekking tot investeringsbeschermingsbepalingen, omdat daarbij op zich geen sprake is van een mogelijke financiële compensatie. Aan een staat die schadevergoeding zou willen vorderen, zouden de relevante vorderingsrechten van zijn investeerders dienen te worden overgedragen.
In dit hoofdstuk wordt de basis uiteengezet waarop de uit een verzoek om geschillenbeslechting voortvloeiende financiële aansprakelijkheid wordt toegewezen aan de Unie, aan een lidstaat of aan beide.
Het belangrijkste criterium voor de toewijzing zal de oorsprong van de behandeling zijn waarover de investeerder heeft geklaagd. Als de behandeling haar oorsprong heeft in een rechtshandeling van de Unie, wordt de financiële aansprakelijkheid gedragen door de Unie. Als de behandeling haar oorsprong heeft in een rechtshandeling van een lidstaat, wordt de financiële aansprakelijkheid gedragen door de lidstaat, tenzij de behandeling was voorgeschreven door het recht van de Unie. Echter, de lidstaat moet de financiële aansprakelijkheid dragen voor elke door het recht van de Unie voorgeschreven behandeling, indien deze behandeling was voorgeschreven ter correctie van een eerder bestaande schending van het recht van de Unie.
In gevallen waarin de financiële aansprakelijkheid is toegewezen aan een lidstaat, kan de Commissie een besluit vaststellen waarin de toewijzing wordt vastgelegd.
Ondanks deze verdelingscriteria zal de financiële aansprakelijkheid worden gedragen door een lidstaat, indien deze ervoor kiest de financiële aansprakelijkheid die voortvloeit uit een vordering in een zaak waarin de Unie verweerder is, als verweerder optreedt of ervoor kiest om het geschil te schikken, te aanvaarden.
Indien een lidstaat de uit een vordering voortvloeiende financiële aansprakelijkheid aanvaardt, kunnen de lidstaat en de Commissie overeenstemming bereiken over de wijze waarop de arbitragekosten en de schadevergoeding zullen worden betaald. De Commissie licht het scheidsgerecht en de investeerder in over de aanvaarding van de financiële aansprakelijkheid door de lidstaat.
In dit hoofdstuk worden de beginselen uiteengezet voor de afwikkeling van geschillen over een behandeling die geheel of gedeeltelijk door de Unie of een lidstaat is toegekend.
Afdeling 1 van dit hoofdstuk bepaalt dat de Unie als verweerder optreedt wanneer het geschil een door de Unie toegekende behandeling betreft.
Afdeling 2 gaat in op de situatie waarin het geschil een geheel of gedeeltelijk door een lidstaat toegekende behandeling betreft. De Commissie stelt de betrokken lidstaat op de hoogte, zodra zij verneemt dat een investeerder, in overeenstemming met de bepalingen van een investeringsbeschermingsovereenkomst, heeft verzocht om overleg. De lidstaat kan aan het overleg deelnemen en moet de Commissie alle relevante informatie verstrekken.
Zodra de Commissie of een lidstaat van een investeerder in overeenstemming met de bepalingen van een investeringsbeschermingsovereenkomst een kennisgeving van arbitrage ontvangt, brengen zij de ander hiervan op de hoogte. De lidstaat kan als verweerder ten aanzien van de vordering optreden, tenzij de Commissie besluit dat de Unie als verweerder moet optreden, of de lidstaat zelf wil dat de Unie zodanig optreedt. De Commissie kan een besluit nemen dat de Unie als verweerder optreedt, wanneer:
a) het waarschijnlijk is dat de Unie ten minste een deel van de financiële aansprakelijkheid met betrekking tot de vordering zal moeten dragen;
b) het geschil ook een door de Unie toegekende behandeling betreft;
c) het waarschijnlijk is dat vergelijkbare vorderingen zullen worden ingesteld tegen door andere lidstaten toegekende behandelingen; of
d) het waarschijnlijk is dat de vordering onbeantwoorde rechtsvragen zal opwerpen.
Wanneer de Unie als verweerder optreedt, moet de betrokken lidstaat de Commissie alle noodzakelijke bijstand verlenen en mag hij deel uitmaken van de delegatie van de Unie in de arbitrageprocedure. De Commissie houdt de lidstaat nauwkeurig op de hoogte van alle belangrijke stappen in de procedure, werkt nauw samen met de lidstaat en voert regelmatig overleg met de lidstaat.
Wanneer de lidstaat als verweerder optreedt, verstrekt hij de Commissie alle documenten die betrekking hebben op de procedure, en staat hij toe dat de Commissie deel uitmaakt van de delegatie van de lidstaat in de arbitrageprocedure. De lidstaat houdt de Commissie nauwkeurig op de hoogte van alle belangrijke stappen in de procedure en kan worden verzocht om in zijn verweer tegen de vordering een bepaald standpunt in te nemen, wanneer er sprake is van een belang van de Unie.
Als de Commissie van mening is dat de belangen van de Unie het best gediend zijn door minnelijke schikking van een geschil betreffende een uitsluitend door de Unie toegekende behandeling, kan zij een besluit tot goedkeuring van een schikking nemen. Dit besluit dient te worden vastgesteld in overeenstemming met de onderzoeksprocedure die is ingesteld bij Verordening (EU) nr. 182/2011[14].
Als de Commissie van mening is dat de belangen van de Unie het best zijn gediend door minnelijke schikking van een geschil betreffende een door enkel een lidstaat of een door zowel een lidstaat als de Unie toegekende behandeling, overlegt de Commissie met de betrokken lidstaat. Als de lidstaat instemt met een schikking, moet hij zich inspannen om met de Commissie overeenstemming te bereiken over de noodzakelijke elementen voor de onderhandelingen over en de tenuitvoerlegging van de schikking. De Commissie kan, ook als de betrokken lidstaat hiermee niet instemt, besluiten om het geschil te schikken, indien zij van mening is dat er een hoger belang van de Unie is. De voorwaarden van de schikking moeten worden overeengekomen in overeenstemming met de onderzoeksprocedure.
Wanneer een vordering betrekking heeft op een behandeling die uitsluitend door een lidstaat is toegekend, kan deze het geschil schikken, mits:
a) de lidstaat de eventuele financiële aansprakelijkheid die voortvloeit uit de schikking, aanvaardt;
b) de schikkingsovereenkomst uitsluitend kan worden ingeroepen tegen de betreffende lidstaat;
c) de voorwaarden van de schikking verenigbaar zijn met het recht van de Unie; en
d) er geen hoger belang van de Unie is.
De lidstaat moet overleggen met de Commissie, die binnen negentig dagen besluit of een of meer van de bovenstaande voorwaarden van toepassing is.
Wanneer de betrokken lidstaat als verweerder tegen een vordering is opgetreden, moet hij aansprakelijk zijn voor de betaling van definitief toegewezen schadevergoedingen en met die vordering verband houdende schikkingen.
Wanneer de Unie als verweerder tegen een eis is opgetreden, moet zij de investeerder de definitieve schadevergoeding betalen volgens de regels die zijn neergelegd in de toepasselijke overeenkomst, tenzij een lidstaat de financiële aansprakelijkheid voor het geschil heeft aanvaard. In gevallen waarin een schikking is overeengekomen, zal de Commissie het schikkingsbedrag betalen volgens de regels als vastgelegd in de schikkingsovereenkomst.
Wanneer de Commissie van mening is dat de definitief toegewezen schadevergoeding of het schikkingsbedrag geheel of gedeeltelijk moet worden betaald door een lidstaat die geen financiële aansprakelijkheid heeft aanvaard, voert zij overleg met de betrokken lidstaat. Als de Commissie en de lidstaat niet tot overeenstemming over de kwestie komen, neemt de Commissie een besluit waarin zij het door die lidstaat te betalen bedrag vaststelt. De lidstaat compenseert de begroting van de Unie, inclusief rente, binnen drie maanden na de datum van het besluit. Als de lidstaat het niet eens is met de toewijzing van financiële aansprakelijkheid door de Commissie, tekent hij bezwaar aan. Als de Commissie het niet eens is met het bezwaar van de lidstaat, stelt zij een besluit vast waarin zij de lidstaat verzoekt om de begroting van de Unie te compenseren, inclusief rente. De lidstaat kan vervolgens een beroep doen op artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie om het besluit in kwestie nietig te laten verklaren. Daarna zal het Hof van Justitie van de Europese Unie zich conform deze verordening over de kwestie uitspreken. Deze procedure mag geen element voor controle van het besluit van de Commissie door de lidstaten bevatten. Dit is een besluit dat uitsluitend op één lidstaat van toepassing is en waarvoor de toepassing van de in de verordening vastgestelde normen door de Commissie geen voorwerp van politieke controle door de lidstaten mag zijn. Het is voor de juiste werking van de verordening van groot belang dat de criteria strikt en op objectieve wijze worden toegepast. Indien de betrokken lidstaat het Hof van Justitie van de Europese Unie verzoekt om het besluit van de Commissie nietig te verklaren, moeten andere lidstaten met een belang bij de uitlegging in de bij het Hof van Justitie lopende procedure kunnen tussenkomen.
Wanneer de Unie als verweerder optreedt, moeten de arbitragekosten worden betaald door haar of door de lidstaat, overeenkomstig de verdeling van de financiële aansprakelijkheid met betrekking tot het geschil. De Commissie kan een besluit nemen waarin zij de bij de vordering betrokken lidstaat verzoekt, financiële bijdragen aan de begroting van de Unie te doen om eventuele periodieke betalingen van de arbitragekosten te dekken.
Het is per definitie onmogelijk om precieze informatie te geven over de waarschijnlijke kosten die met de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten verband houden. Deze kosten hangen af van een groot aantal factoren, onder andere de omvang van de kapitaalstromen, de stabiliteit van het investeringsklimaat e.d. De blootstelling van de Unie aan zulke risico’s hangt natuurlijk ook af van het aantal van dergelijke overeenkomsten waarbij zij uiteindelijk partij zal zijn. Op het moment dat dit voorstel wordt gepresenteerd, is de Unie slechts partij bij één overeenkomst die bepalingen bevat over beslechting van geschillen tussen investeerders en staten, maar momenteel wordt onderhandeld over een aantal andere overeenkomsten. Het is dus onmogelijk om bij de voorbereiding van een verordening van dit type, die bedoeld is een horizontaal effect te hebben, in detail te treden over de waarschijnlijke gevolgen voor de begroting. Hoewel niet mag worden onderschat hoe moeilijk het maken van nauwkeurige ramingen is, is een nauwkeurigere analyse voor individuele gevallen wel mogelijk in de effectbeoordelingen die voor specifieke overeenkomsten zullen worden uitgevoerd, en de overeenkomsten moeten ook worden onderworpen aan een ex post-evaluatie. Voor alle in de toekomst in overeenstemming met artikel 218 van het Verdrag te sluiten overeenkomsten die binnen het toepassingsgebied van deze verordening zouden vallen, zullen financiële staten worden voorbereid.
Er moet worden gewaarborgd dat de noodzakelijke voorwaarden voor de algemene begroting zijn vervuld, opdat eventuele uit overeenkomsten met derde landen voortvloeiende kosten, waaronder die in verband met beslechting van geschillen tussen investeerders en staten zoals neergelegd in deze verordening, worden gedekt. In deze zijn drie elementen van belang. In de eerste plaats moet er een voorziening worden getroffen voor de betaling van de kosten van het scheidsgerecht en de overige hiermee verband houdende kosten. In de tweede plaats moet er een voorziening worden getroffen voor situaties waarin de Unie verplicht is een schadevergoeding te betalen op grond van arbitrale vonnissen of schikkingen in verband met handelingen van haar instellingen. In de derde plaats moet de Unie in zaken waarin zij als verweerder optreedt, maar waarin de betrokken lidstaat uiteindelijk als financieel aansprakelijk moet worden beschouwd, de noodzakelijke bedragen betalen die de betrokken lidstaat vervolgens aan de Unie moet vergoeden. Er moet ook worden voorzien in een mechanisme waarbij een lidstaat die financiële aansprakelijkheid heeft aanvaard in een zaak, periodieke betalingen aan de EU-begrotingen verricht om de kosten van arbitrage te compenseren. Al deze betalingen en compensatievergoedingen zullen ter hand worden genomen door aan begrotingsonderdeel "20 02 01 — Buitenlandse handelsbetrekkingen, met inbegrip van de toegang tot de markt van derde landen". Het Commissievoorstel voor de begroting van 2013[15] bevat hiertoe de nodige voorzieningen in de vorm van een aanvulling op de toelichting bij de begroting voor de hierboven genoemde begrotingslijn met de vermelding:
"Schikking van geschillen tussen investeerders en staten onder toepassing van internationale overeenkomsten
De volgende uitgavenpost dient ter ondersteuning van:
– kosten van arbitrage en juridisch advies alsmede vergoedingen die door de Unie moeten worden betaald in haar hoedanigheid van partij in geschillen die rijzen in verband met de tenuitvoerlegging van overeenkomstig artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie gesloten internationale overeenkomsten;
– betaling van definitief toegewezen schadevergoedingen of schikkingsbedragen die aan een investeerder in het kader van dergelijke internationale overeenkomsten worden betaald."