Toelichting bij COM(2011)883 - Wijziging richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties en verordening betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)883 - Wijziging richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties en verordening betreffende de administratieve ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)883   |
| datum | 19-12-2011 |
De mobiliteit van gekwalificeerde beroepsbeoefenaren in de EU is laag. Toch lijkt er nog een groot onbenut potentieel voor mobiliteit te zijn: volgens een Eurobarometer-enquête[1] uit 2010 overweegt 28% van de burgers in de EU in het buitenland te gaan werken. De erkenning van beroepskwalificaties is van essentieel belang om de fundamentele vrijheden van de interne markt effectief te doen gelden voor de EU-burger. Mobiliteit mag echter niet ten koste van de consument gaan, en zeker niet van patiënten die van de beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg voldoende talenkennis verwachten. Bovendien blijft het potentieel van een meer geïntegreerde dienstenmarkt onbenut op het gebied van professionele diensten, hoewel de dienstenrichtlijn[2] van 2006 nieuwe mogelijkheden bood en de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties van 2005[3] 15 bestaande richtlijnen consolideert in één enkel instrument.
Een modernisering van de richtlijn zou ook tegemoetkomen aan de behoeften van lidstaten die met een groeiend tekort aan gekwalificeerde arbeidskrachten kampen. De interne mobiliteit van EU‑burgers binnen Europa is een belangrijk punt in dit opzicht. Het tekort aan arbeidskrachten zal in de toekomst niet alleen blijven bestaan, maar volgens de prognoses ook nog toenemen, vooral in de gezondheidssector, het onderwijs en ook in groeisectoren zoals de bouwnijverheid en de zakelijke dienstverlening.
De noodzaak om de mobiliteit binnen de EU te bevorderen werd reeds door de Commissie benadrukt in haar strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei (Europa 2020). De agenda voor nieuwe vaardigheden en banen[4] waarschuwde ervoor dat de wanverhoudingen op de EU-arbeidsmarkt blijven voortbestaan en dat het potentieel op het vlak van arbeidsmobiliteit onvoldoende wordt benut. De noodzaak van een modernisering op dit gebied in het belang van de EU-burgers werd eveneens benadrukt in het verslag over het EU-burgerschap[5] 2010.
De erkenning van beroepskwalificaties werd door Commissie als een belangrijke kwestie aangemerkt in haar jaarlijkse groeianalyse voor 2011 en 2012[6] en in de akte voor de interne markt[7]. De Akte voor de interne markt onderstreept de noodzaak van een modernisering van het bestaande kader als onderdeel van de twaalf hefbomen voor het stimuleren van de groei en het versterken van het vertrouwen van de burgers. Op 23 oktober 2011 heeft de Europese Raad[8] de instellingen verzocht alles in het werk te stellen om politieke overeenstemming te bereiken over deze 12 initiatieven van de Akte voor de interne markt, evenals over het voorstel van de Commissie voor de modernisering van deze richtlijn. In zijn verslag van 15 november 2011[9] heeft het Europees Parlement ook aangedrongen op dringende maatregelen.
1.2. Doelstellingen van het voorstel
De Commissie stelt geen nieuwe richtlijn voor, maar een doelgerichte modernisering van de bestaande bepalingen waarin volgende doelstellingen centraal staan:
· vereenvoudiging van de procedures door de invoering van een Europese beroepskaart waarmee de voordelen van het reeds succesvolle informatiesysteem voor de interne markt (IMI) nog verder benut kunnen worden (zie punt 4.1);
· hervorming van de algemene regelgeving voor de vestiging of tijdelijke dienstverrichting in een andere lidstaat op (zie punten 4.2, 4.3 en 4.4.);
· modernisering van het stelsel van automatische erkenning, in het bijzonder voor verpleegkundigen, verloskundigen, apothekers en architecten (zie punten 4.5, 4.6 en 4.7);
· uitbreiding van de richtlijn met een rechtskader voor gedeeltelijk gekwalificeerde beroepsbeoefenaren en voor notarissen (zie punt 4.8);
· duidelijke waarborgen voor patiënten wier bezorgdheid over talenkennis en risico’s van wanprestaties beter moet worden weerspiegeld in het rechtskader (zie punt 4.9.);
· vaststelling van de wettelijke verplichting tot het verstrekken van gebruiksvriendelijke en inhoudgerichte informatie over de regelgeving betreffende de erkenning van kwalificaties geschraagd met uitgebreide e-overheidsfaciliteiten voor de gehele erkenningsprocedure (zie punt 4.10);
· uitvoering van een systematische doorlichting en wederzijdse evaluatieoefening voor alle gereglementeerde beroepen in de lidstaten (zie punt 4.11).
2. RESULTATEN VAN RAADPLEGINGEN MET BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
Het initiatief is het resultaat van een ex-post-evaluatie van de richtlijn en van uitgebreid overleg met alle centrale belanghebbenden, met inbegrip van bevoegde autoriteiten, beroepsorganisaties, academische instellingen en burgers.
2.1. Evaluatie
De ex-post-evaluatie werd uitgevoerd tussen maart 2010 en mei 2011. De Europese Commissie deed een beroep op de voor de richtlijn bevoegde instanties en nationale coördinatoren en ontving ongeveer 200 ervaringsverslagen, die op de website van de Commissie gepubliceerd werden[10].
Daarnaast werd aan GHK Consulting opdracht gegeven voor een studie[11] over de impact van recente onderwijshervormingen op de erkenning van beroepskwalificaties.
2.2. Publieke raadpleging
Op 7 januari 2010 lanceerde de Commissie een publieke raadpleging over de richtlijn. De diensten van de Commissie hebben 370 bijdragen[12] ontvangen.
Op 22 juni 2010 nam de Commissie een Groenboek[13] aan over de modernisering van de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties. Ongeveer 420 bijdragen werden ontvangen. De Commissie heeft ook twee openbare conferenties gehouden over de herziening van de richtlijn.
2.3. Resultaten van de raadpleging
Alle betrokkenen erkenden de noodzaak van een betere toegang tot informatie over de erkenning van kwalificaties. De meeste burgers en beroepsorganisaties pleitten voor een vereenvoudiging van de erkenningsprocedures, terwijl vertegenwoordigers van de gezondheidssector ook de noodzaak benadrukten om de kwaliteit van de dienstverrichting te vrijwaren. Een grote meerderheid van de belanghebbenden uit alle categorieën was positief over het idee van een Europese beroepskaart en talrijke beroepsorganisaties juichten een herziening van het concept van de gemeenschappelijke platforms toe. De meerderheid van de bevoegde autoriteiten en beroepsorganisaties voor beroepen waarop de automatische erkenning van toepassing is, was het erover eens dat een modernisering van het systeem noodzakelijk was.
2.4. Stuurgroep voor de Europese beroepskaart
In januari 2011 heeft de Europese Commissie een stuurgroep met externe deskundigen ingesteld om de noodzaak en haalbaarheid van een Europese beroepskaart te bespreken. Deze groep, die uit vertegenwoordigers van diverse beroepsverenigingen en bevoegde autoriteiten bestond, heeft een aantal casestudies[14] opgezet waarvan de resultaten werden voorgelegd aan het Interne Markt Forum dat op 3 en 4 oktober in Krakau (Polen) gehouden werd. In hun verklaring juichen de deelnemers van het forum het idee van een Europese beroepskaart toe.
Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling van verschillende beleidsalternatieven uitgevoerd.
In deze analyse worden acht probleemgebieden vastgesteld die hoofdzakelijk werden afgeleid uit de resultaten van de evaluatie en de reacties op het Groenboek. Deze probleemgroepen bestrijken de toegang tot informatie over erkenningsprocedures, de efficiëntie van de erkenningsprocedures, de werking van het stelsel van automatische erkenning, de voorwaarden voor vestiging en voor tijdelijke mobiliteit en het toepassingsgebied van de richtlijn. Aangezien de volksgezondheid als een specifiek probleemgebied naar voren is gekomen uit de evaluatie, werd in de probleemstelling ook de bescherming van patiënten vermeld. Dit laatste probleem houdt verband met het gebrek aan transparantie en motivering van kwalificatievereisten voor gereglementeerde beroepen.
Bij de analyse werden drie algemene doelstellingen vastgesteld: de mobiliteit van beroepsbeoefenaren en de intra-EU-handel in diensten bevorderen, tegemoetkomen aan de noodzaak om banen voor hooggekwalificeerde werknemers in te vullen en meer kansen bieden voor werkzoekenden. Deze doelstellingen werden in specifieke doelstellingen gegoten, waarbij rekening wordt gehouden met de context en de vastgestelde problemen.
Voor elke groep van problemen werd een breed scala aan opties onderzocht en getoetst aan de hand van de volgende criteria: effectiviteit, efficiëntie, consistentie en gevolgen voor de belanghebbenden (kosten en baten voor mobiele beroepsbeoefenaren, lidstaten, consumenten en patiënten, werkgevers).
Met betrekking tot de toegang tot informatie werden in de effectbeoordeling verschillende opties overwogen om volledige informatie over de bevoegde autoriteiten en vereiste documenten te bieden en het gebruik van elektronische procedures te bevorderen. Een uitbreiding van het toepassingsgebied van de één-loketten (ingesteld in het kader van de dienstenrichtlijn) was de optie waaraan de voorkeur werd gegeven. Door een verdere ontwikkeling van de bestaande structuren zou deze optie geen aanzienlijke meerkosten veroorzaken.
Met betrekking tot de efficiëntie van de erkenningsprocedures werden verschillende opties onderzocht om de procedures te verkorten en een betere toepassing van compenserende maatregelen te verzekeren. De optie die de voorkeur genoot, was de uitgifte van een Europese beroepskaart op basis van een grotere betrokkenheid van de lidstaat van oorsprong omdat dit een versnelling van erkenningsprocedures bevordert. Deze optie zou voor bepaalde lidstaten wat administratieve kosten kunnen betekenen, maar tegelijk beroepsbeoefenaren van een snellere erkenningsprocedure laten profiteren. Daarnaast werd een reeks maatregelen opgesteld om de toepassing en organisatie van compenserende maatregelen te verbeteren. Tot slot wordt er in de analyse gewezen op de noodzaak om het concept van de gemeenschappelijke platforms te hervormen teneinde de erkenning voor bepaalde beroepen verder te vergemakkelijken.
Met betrekking tot het stelsel van automatische erkenning werden verschillende opties onderzocht om de onderzoeks- en kennisgevingsprocedures in verband met nieuwe diploma's te stroomlijnen. De aanwijzing van een nationale instantie voor toezicht op de naleving bleek de meest effectieve en efficiënte optie. Verschillende opties werden onderzocht om de minimumopleidingseisen voor sectorale beroepen aan te passen, met name voor artsen, verpleegkundigen, verloskundigen, apothekers en architecten, en de classificatie van economische activiteiten in bijlage IV bij de richtlijn te moderniseren. Deze opties worden voorgesteld in de samenvatting van de effectbeoordeling.
Tal van opties werden onderzocht om de voorwaarden voor permanente vestiging te vereenvoudigen. Een conclusie in de effectbeoordeling was met name dat de in artikel 11 vastgestelde kwalificatieniveaus een referentiepunt moeten blijven voor het vergelijken van kwalificaties, maar niet langer gebruikt mogen worden om te bepalen of een aanvraag in aanmerking komt. Een andere oplossing die werd aangereikt om de obstakels voor de mobiliteit weg te werken was de integratie in de richtlijn van het beginsel van gedeeltelijke toegang. De specifieke vereisten voor beroepsbeoefenaren uit niet-reglementerende lidstaten werden onnodig geacht in het stelsel van vestiging.
In verband met tijdelijke mobiliteit werden in de effectbeoordeling verschillende opties geanalyseerd die dit soort mobiliteit kunnen vergemakkelijken en de rechtszekerheid van beroepsbeoefenaren kunnen verbeteren. Een van de geselecteerde opties is een vereenvoudiging van de vereisten voor beroepsbeoefenaren uit een niet-reglementerende lidstaat die consumenten begeleiden. In de effectbeoordeling werd bovendien geconcludeerd dat elke lidstaat een lijst moet opstellen van beroepen met implicaties voor de gezondheid en de veiligheid (waarvoor een voorafgaande controle van de kwalificaties vereist is).
In de effectbeoordeling werden verschillende beleidsopties onderzocht om het toepassingsgebied van de richtlijn te verduidelijken en met nieuwe beroepscategorieën uit te breiden. De effectbeoordeling gaf blijk van instemming met een uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn, onder bepaalde voorwaarden, tot gedeeltelijk gekwalificeerde beroepsbeoefenaren en notarissen. Voor kwalificaties verworven in derde landen genoot het behoud van de status-quo de voorkeur. De in de richtlijn voorziene regeling voor EU-burgers moet echter door de lidstaten worden uitgebreid tot onderdanen uit derde landen, voor zover dit vereist is op grond van internationale overeenkomsten aangaande professionele dienstverrichting.
Met betrekking tot de bescherming van patiënten werden verschillende opties beoordeeld om meer garanties te geven betreffende de status van beroepsbeoefenaren en hun talenkennis. De voorkeursoptie op dit gebied omvat de invoering van een waarschuwingsmechanisme in combinatie met een grotere transparantie tussen lidstaten op het vlak van permanente bijscholing en een verduidelijking van de geldende regels inzake de controle van talenkennis.
Verschillende opties werden in overweging genomen om de transparantie en motivering van gereglementeerde beroepen te verbeteren. De optie waaraan in de effectbeoordeling de voorkeur werd gegeven, was een wederzijdse evaluatie van de nationale wetgevingen inzake de toegang tot bepaalde beroepen.
De synergieën tussen de verschillende voorkeursopties werden geacht de interne samenhang van het initiatief te waarborgen.
De ontwerpeffectbeoordeling werd nauwkeurig bestudeerd door de raad voor de effectbeoordeling (Impact Assessment Board, IAB) en zijn aanbevelingen voor verbeteringen zijn opgenomen in het eindverslag. Het advies van de raad wordt samen met dit voorstel gepubliceerd, evenals de uiteindelijke effectbeoordeling en de samenvatting hiervan.
3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL 3.1. Rechtsgrondslag
Dit voorstel is gebaseerd op artikel 46, artikel 53, lid 1, artikel 62 en artikel 114 van de VWEU.
Subsidiariteit en evenredigheid
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt.
De doelstelling van de richtlijn kon niet voldoende worden verwezenlijkt door maatregelen van de lidstaten, vermits deze onvermijdelijk zouden leiden tot uiteenlopende vereisten en procedures waardoor de regelgeving ingewikkelder zou worden en ongerechtvaardigde obstakels voor de mobiliteit van beroepsbeoefenaren zouden worden gecreëerd. Bovendien impliceren wijzigingen aan de geldende rechtsregels de wijziging van een bestaande richtlijn, wat alleen mogelijk is via het EU‑recht. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel moet een interventie doelgericht zijn en mag ze niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om de doelstellingen te verwezenlijken. De voorgestelde wijzigingen beperken zich tot hetgeen noodzakelijk is voor een betere werking van de regelgeving inzake de erkenning van beroepskwalificaties en zijn daarom in overeenstemming met dit beginsel.
Keuze van het instrument
Het voorstel is gebaseerd op artikel 46, artikel 53, lid 1, artikel 62 en artikel 114 van het Verdrag, waarin voorzien wordt in het gebruik van een richtlijn voor de wederzijdse erkenning van kwalificaties. Bovendien is een richtlijn het meest geschikte instrument hiervoor omdat het de lidstaten de nodige flexibiliteit verschaft om de vastgestelde regels toe te passen, rekening houdend met hun nationale administratieve en juridische eigenheden. Daar de lidstaten echter een groot aantal nationale wetgevende besluiten moeten wijzigen, is het belangrijk dat ze de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld doen gaan van één of meer documenten waarin het verband tussen de onderdelen van de richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde regelgeving betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom tot de Europese Economische Ruimte worden uitgebreid.
Inhoudsopgave
VAN HET VOORSTEL
De voorgestelde wijzigingen van Richtlijn 2005/36/EG worden volgens de in punt 1.2 omschreven doelstellingen gepresenteerd.
4.1. Europese beroepskaart en informatiesysteem interne markt
4.1.1. Europese beroepskaart
De Europese beroepskaart zal een alternatief instrument zijn dat kan worden toegepast voor beroepen die aan verscheidene doelstellingen voldoen: bottom-up-vraag door de leden van de beroepsgroep, aanzienlijke mobiliteit en een betere samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten via IMI. Ook voor beroepen die voornamelijk in tijdelijke mobiliteit geïnteresseerd zijn, biedt de Europese beroepskaart mogelijkheden. Globaal genomen zal de invoering van de Europese beroepskaart afhangen van het feit of erom verzocht wordt. De aantrekkelijkheid ervan zal ertoe leiden dat ze door steeds meer beroepen zal worden overgenomen.
De Europese beroepskaart moet de erkenningsprocedure niet alleen vergemakkelijken en versnellen, maar tegelijk ook transparanter maken. Om die reden is voor de uitgifte de betrokkenheid van de lidstaat van oorsprong vereist, waardoor bepaalde kosten en administratieve lasten van de ontvangende lidstaat worden overgeheveld naar de lidstaat van oorsprong. Het gebruik van IMI moet deze kosten terugschroeven. Bovendien kan de nieuwe procedure worden uitgevoerd door de bestaande bevoegde instanties die gewoonlijk al betrokken zijn bij de uitwerking van het dossier voor de erkenning van beroepsbeoefenaren uit hun land.
Indien de Europese beroepskaart voor een specifiek beroep is ingevoerd, gaat de lidstaat van oorsprong op verzoek van een beroepsbeoefenaar na of zijn dossier volledig is en geeft in geval van een verzoek om vestiging een Europese beroepskaart af. Bij tijdelijke mobiliteit is de rol van de lidstaat van oorsprong nog belangrijker, omdat deze de beroepskaart dan zowel uitgeeft als valideert. Het gebruik van het informatiesysteem voor de interne markt wordt verplicht aangezien het als back-office voor de Europese beroepskaart zal fungeren. Zowel de betrokkenheid van de lidstaat van oorsprong als het gebruik van IMI zal bijdragen tot een vermindering van de kosten en de tijd die een behandeling van een aanvraag om erkenning vereist. Hiermee worden de voorwaarden gecreëerd voor een snellere afhandeling van aanvragen op basis van de Europese beroepskaart in vergelijking met de huidige procedure – die overigens zal blijven voortbestaan voor beroepsbeoefenaren die geen gebruik wensen te maken van de Europese beroepskaart.
4.1.2. Verplicht gebruik van IMI op grond van de richtlijn
Sinds de opeenvolgende uitbreidingen van IMI tot alle erkenningsmechanismen overeenkomstig de richtlijn maakt een groot aantal bevoegde autoriteiten regelmatig en met goede resultaten gebruik van IMI. Het potentieel van het systeem wordt echter ondermijnd door bevoegde instanties die niet geregistreerd zijn of een verzoek om informatie afwijzen wegens het facultatieve karakter van IMI. Bovendien hangt de werking van de Europese beroepskaart af van het systematische gebruik van IMI. Daarom wil het voorstel het gebruik van IMI voor de uitwisseling van informatie met betrekking tot de erkenning van beroepskwalificaties verplicht maken voor de lidstaten.
4.2. Vrije dienstverrichting
In Richtlijn 2005/36/EG werd een bijzondere regeling voor het vrij verrichten van diensten op een tijdelijke basis ingevoerd die in lichtere regels voor tijdelijke dienstverrichting voorziet. Bij tijdelijke dienstverrichting kunnen, met uitzondering van beroepen die implicaties hebben voor de gezondheid en de veiligheid, diensten verricht worden zonder een voorafgaande controle van beroepskwalificaties, wat de regel is voor het erkenningsmechanisme bij vestiging.
Verschillende wijzigingen worden voorgesteld om de regels inzake het vrij verrichten van diensten te verduidelijken.
Door de voorwaarde van de beroepservaring te schrappen die van toepassing is op dienstverrichters uit niet-reglementerende lidstaten die de afnemer van de dienst begeleiden, wil het voorstel beter tegemoetkomen aan de behoeften van grensoverschrijdende consumenten. Indien de vereiste van beroepservaring blijft gelden, voorziet het voorstel in de mogelijkheid deze in een of meerdere lidstaten op te doen, wat in vergelijking met de huidige situatie meer mogelijkheden creëert voor dienstverrichters.
Voor beroepen met gevolgen voor de gezondheid en de veiligheid wordt de voorafgaande controle van kwalificaties door de lidstaten op verschillende manieren uitgevoerd, wat tot rechtsonzekerheid voor de dienstverrichters heeft geleid. Het voorstel pakt deze kwestie aan door van de lidstaten te eisen dat ze een lijst opstellen van alle beroepen die volgens hen tot deze categorie behoren, en voor elk beroep ook de redenen opgeven voor de opname ervan in de lijst. Hierdoor kennen de dienstverrichters op voorhand de exacte vereisten waaraan ze voor het vrij verrichten van diensten moeten voldoen en wordt het risico op onevenredige of onnodige verplichtingen dankzij een grotere transparantie beperkt.
Tot slot geeft het voorstel verduidelijking bij de lijst van documenten die een lidstaat vóór de eerste dienstverrichting mag eisen. Het bepaalt ook expliciet dat de verklaring waartoe dienstverrichters verplicht kunnen worden alvorens diensten te leveren, voor het gehele grondgebied van een lidstaat moet gelden.
4.3. Algemeen systeem
Het eerste element van het voorstel betreft de bestaande mogelijkheid om op basis van artikel 11 bepaalde kwalificaties uit te sluiten van de werkingssfeer van de richtlijn wanneer er een verschil van twee of meer niveaus bestaat tussen de opleiding van een beroepsbeoefenaar en de vereisten in de ontvangende lidstaat. De kwalificatieniveaus mogen in principe alleen gebruikt worden als een benchmarking-instrument en niet als basis om beroepsbeoefenaren van het toepassingsgebied van de richtlijn uit te zonderen. De enige uitzondering betreft personen wier kwalificaties zijn gebaseerd op beroepservaring en die toegang zoeken tot een beroep waarvoor een universitaire graad vereist is. Het voorstel versterkt ook de verplichting voor de lidstaten om de compenserende maatregelen beter te rechtvaardigen. Daarnaast voorziet het voorstel in de verplichting voor de lidstaten om op regelmatige basis bekwaamheidsproeven te organiseren.
4.4. Gedeeltelijke toegang
Overeenkomstig de jurisprudentie[15] van het Hof van Justitie wordt voorgesteld om het beginsel van gedeeltelijke toegang in de richtlijn op te nemen. Hierdoor hebben beroepsbeoefenaren meer rechtszekerheid en kunnen degenen die aan de voorwaarden voor gedeeltelijke toegang voldoen en voorheen van de voordelen van de richtlijn waren uitgesloten, zich vestigen of diensten verlenen. Lidstaten mogen dit principe echter niet toepassen wanneer er dwingende redenen zijn, wat het geval is bij beroepen in de gezondheidssector.
4.5. Automatische erkenning op basis van beroepservaring
De voorgestelde wijziging op dit vlak beoogt de invoering van meer flexibiliteit voor de Commissie om de lijst van activiteiten die zijn opgenomen in bijlage IV aan te passen. Deze lijst weerspiegelt niet langer de huidige structuur van economische activiteiten, wat moeilijkheden kan opleveren voor de identificatie van de beroepen die onder het stelsel van automatische erkenning vallen, en onzekerheden kan teweegbrengen voor de beroepsbeoefenaren.
Een modernisering van de classificatie lijkt derhalve noodzakelijk. Elke wijziging van de huidige classificatie moet echter zorgvuldig worden overwogen omdat ze de werkingssfeer van het stelsel kan beïnvloeden. De voorgestelde wijziging biedt de Commissie derhalve de mogelijkheid van een herziening, zonder het toepassingsgebied te reduceren van de activiteiten die van automatische erkenning profiteren. De Commissie is ook van plan om in 2012 een studie te laten uitvoeren waarbij de belanghebbenden worden betrokken.
4.6. Automatische erkenning op basis van minimumopleidingseisen
Belanghebbenden hebben gewezen op het gebrek aan transparantie in de opleidingseisen van de lidstaten die de basis vormen voor het systeem van automatische erkenning van sectorale beroepen. Om de transparantie op EU-niveau te verhogen legt het voorstel de verplichting op aan de lidstaten om de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot nieuwe of gewijzigde kwalificaties aan te melden. De lidstaten zullen ook verplicht worden om een geschikte, reeds bestaande autoriteit of instantie (bijv. een accreditatie-instelling of een ministerie) aan te duiden om verslag uit te brengen over de overeenstemming van de kwalificatie met de minimumopleidingseisen conform de richtlijn.
Uit de evaluatie van de richtlijn is ook gebleken dat de minimumopleidingsduur van artsen, verantwoordelijk algemeen ziekenverplegers en verloskundigen toelichting vereist. In het licht van de vooruitgang bij de tenuitvoerlegging van het Europees systeem voor de overdracht van studiepunten (ECTS) voorziet het voorstel bovendien in specifieke aantallen ECTS‑punten als mogelijke criteria voor de opleidingsduur van beroepen waarvoor een universitaire opleiding moet worden afgesloten.
Om de mobiliteit te verhogen van artsen die reeds een kwalificatie als medisch specialist hebben verworven en daarna een andere specialisatieopleiding willen volgen, biedt het voorstel aan de lidstaten de mogelijkheid om gedeeltelijke vrijstellingen te verlenen voor onderdelen van de opleiding indien de arts die onderdelen al doorlopen heeft in het kader van een eerdere medische specialistenopleiding in die lidstaat.
Nieuwe eisen aan het beroep van verantwoordelijk algemeen ziekenverpleger en verloskundige worden in het voorstel weerspiegeld. Het voorstel verlangt van de lidstaten dat ze de toelatingseis voor deze opleidingen die op dit moment tien jaar algemeen vormend onderwijs bedraagt, op twaalf jaar brengen. Dit is reeds het geval in 24 lidstaten.
De organisatie van de automatische erkenning van verpleegkundigen bij de toetreding van de nieuwe lidstaten in 2004 en 2007 was complex. In 2012 zullen de diensten van de Commissie een technologische beoordeling uitvoeren van de kwalificaties van verpleegkundigen uit Polen en Roemenië wier opleidingstitels zijn afgegeven of wier opleiding is aangevangen vóór 1 mei 2004 om vast te stellen of de aanvullende eisen voor Poolse en Roemeense verpleegkundigen op grond van artikel 33, lid 2, nog steeds gerechtvaardigd zijn.
De minimale opleidingsduur voor architecten moet worden geüpdatet om de architectenopleiding beter te doen aansluiten bij de algemeen aanvaarde normen en met name bij de vereiste dat de academische opleiding wordt aangevuld met praktijkervaring onder toezicht van gekwalificeerde beroepsbeoefenaren. Het voorstel voorziet daarom in een minimale opleidingsduur voor architecten van zes jaar: ofwel een universitaire opleiding van minimaal vier jaar aangevuld met een bezoldigde praktijkstage van minimaal twee jaar, ofwel een universitaire opleiding van minimaal vijf jaar aangevuld met een bezoldigde praktijkstage van minimaal één jaar.
Voor apothekers voorziet het voorstel in een uitbreiding van de lijst met hun werkzaamheden, maar ook in het schrappen van de uitzondering bedoeld in artikel 21, lid 4, krachtens welke de lidstaten kunnen beletten dat apothekers met buitenlandse diploma's nieuwe apotheken openen. Deze uitzondering wordt niet meer toegepast in een toenemend aantal lidstaten (zoals Nederland, Ierland en het Verenigd Koninkrijk). Verder staat het Hof van Justitie territoriale beperkingen alleen toe voor zover er geen sprake is van discriminatie.
4.7. Gemeenschappelijke opleidingsbeginselen – een nieuw stelsel voor automatische erkenning
Het concept van de 'gemeenschappelijke platforms' in de richtlijn uit 2005 wordt vervangen door gemeenschappelijke opleidingsbeginselen in de vorm van een gemeenschappelijk opleidingskader of gemeenschappelijke opleidingsproeven. Het doel ervan is meer automatisme in te voeren in de erkenning van kwalificaties die momenteel onder het algemene stelsel vallen, en beter in te spelen op de behoeften van de beroepen. Terwijl de gemeenschappelijke platforms alleen een harmonisatie van compenserende maatregelen toelieten, kunnen de beroepsbeoefenaren aan de hand van de gemeenschappelijke opleidingsbeginselen volledig worden vrijgesteld van compenserende maatregelen. De onder dit stelsel verworven kwalificaties moeten in de lidstaten automatisch worden erkend, waarbij afwijkingen voor de toepassing ervan evenwel nuttig kunnen zijn. Verder zijn de voorwaarden voor het opzetten van gemeenschappelijke opleidingsbeginselen gemakkelijker te vervullen dan de voorwaarden voor het opzetten van gemeenschappelijke platforms.
Terwijl de gemeenschappelijke opleidingsbeginselen de nationale opleidingsprogramma’s niet zouden vervangen, zouden beroepsbeoefenaren met kwalificaties onder dit stelsel dezelfde voordelen genieten als beroepen waarvoor in de richtlijn minimumopleidingseisen worden vastgesteld.
4.8. Uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn waar nodig
4.8.1 Gedeeltelijk gekwalificeerde beroepsbeoefenaren
Dit voorstel breidt het toepassingsgebied van de richtlijn uit tot beroepsbeoefenaren die hun diploma al hebben gehaald, maar nog een bezoldigde stage moeten voltooien op grond van de wetgeving van de lidstaat waarin het diploma behaald werd (dit kan bijvoorbeeld gelden voor advocaten, architecten en leerkrachten). Deze wijziging zou meer rechtszekerheid brengen voor die categorie van beroepsbeoefenaren waarop momenteel wel de Verdragsregels over vrij verkeer van toepassing zijn, maar niet de procedurele waarborgen van de richtlijn. Het is gebaseerd op de jurisprudentie[16] van het Hof van Justitie.
4.8.2. Notarissen
In mei 2011 oordeelde het Hof van Justitie[17] dat aan het beroep van notaris geen nationaliteitseisen kunnen worden gesteld. In verband met de toepassing van de richtlijn was het Hof van oordeel dat de betrokken lidstaten aan het einde van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn redelijkerwijze niet konden worden verwacht te weten dat de richtlijn moest worden omgezet voor notarissen. Het Hof sloot niet uit dat er een verplichting tot uitvoering van de richtlijn bestond, maar was van mening dat de verplichting ten tijde van de inbreukprocedure niet duidelijk genoeg was. Het toepassingsgebied van de richtlijn moet daarom worden verduidelijkt. De voorschriften inzake vestiging en vrije dienstverrichting moeten toegesneden worden op de specifieke kenmerken van het beroep. Wat vestiging betreft, moeten de lidstaten de vereiste bekwaamheidsproeven kunnen voorschrijven om elke vorm van discriminatie in nationale selectie- en benoemingsprocedures te vermijden. Wat de vrijheid van dienstverrichting betreft, moeten notarissen geen authentieke akten kunnen opstellen of andere authenticatiewerkzaamheden kunnen verrichten waarvoor het zegel van de ontvangende lidstaat vereist is.
4.9. Verduidelijking van de waarborgen voor patiënten en consumenten van professionele diensten
4.9.1. Talenkennis
In het voorstel wordt toegelicht dat de talenkennis pas getoetst kan worden nadat de ontvangende lidstaat de kwalificatie heeft erkend. Voor gezondheidswerkers wordt bepaald dat het aan de nationale gezondheidszorgstelsels en patiëntenorganisaties wordt overgelaten om te onderzoeken of de bevoegde autoriteiten de talenkennis moeten controleren wanneer dit strikt noodzakelijk is.
4.9.2 Waarschuwingsmechanisme
In overeenstemming met de reacties die zijn ontvangen op de openbare raadplegingen, worden de nationale bevoegde autoriteiten in het voorstel verplicht om elkaar te waarschuwen indien een gezondheidswerker die krachtens de richtlijn een automatische erkenning geniet, verbod krijgt tot uitoefening van het beroep, zelfs tijdelijk. Met betrekking tot beroepsbeoefenaren die onder de dienstenrichtlijn vallen, moeten de lidstaten elkaar eveneens waarschuwen indien nodig.
4.10. E-overheid: toegang tot informatie en elektronische procedures
Om het gemakkelijker te maken vast te stellen welke autoriteiten bevoegd zijn voor de bahendeling van erkenningsaanvragen en welke documenten daarvoor moeten worden ingediend, bepaalt het voorstel dat de in het kader van de dienstenrichtlijn ingevoerde één-loketten centrale online toegangspunten moeten worden voor alle beroepen die onder de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties vallen. Het bevoegdheidsgebied van de één-loketten wordt daarom uitgebreid tot beroepscategorieën die niet onder de dienstenrichtlijn vallen (gezondheidswerkers en werkzoekenden). Met deze nieuwe bepaling kunnen beroepsbeoefenaren terugvallen op één enkele structuur voor alle administratieve procedures in verband met vestiging of het verrichten van diensten in een lidstaat.
Overeenkomstig het voorstel worden de nationale contactpunten die onder de huidige richtlijn bestaan assistentiecentra, waardoor een overlapping van informatiestructuren vermeden wordt. Deze assistentiecentra zullen zich toespitsen op individuele advies‑ en assistentieverlening ten behoeve van de burger, via de telefoon of tijdens persoonlijke ontmoetingen. Zo nodig werken ze samen met de bevoegde autoriteiten en assistentiecentra in andere lidstaten.
4.11. Transparantie en wederzijdse evaluatie
De richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties is in de 27 lidstaten van toepassing op ongeveer 800 categorieën van gereglementeerde beroepen. Er is een gebrek aan transparantie in verband met de reikwijdte en motivering van de regeling, wat hindernissen voor de mobiliteit kan opwerpen.
Het voorstel legt daarom de verplichting op voor de lidstaten om een lijst van door hen gereglementeerde beroepen te verstrekken en hun wetgeving inzake de toegang tot gereglementeerde beroepen te toetsen aan de beginselen van noodzakelijkheid (openbaar belang), evenredigheid en non-discriminatie. Elke lidstaat moet de resultaten van deze evaluatie aan de Commissie meedelen. Deze wederzijdse evaluatieoefening biedt de lidstaten de mogelijkheid hun regelgevingsaanpak te vergelijken en, indien nodig, hun nationale rechtskaders voor de gereglementeerde beroepen te vereenvoudigen.
Het voorstel zal naar verwachting gevolgen hebben voor de EU-begroting voor zover de toekomstige Europese beroepskaart (EPC) het informatiesysteem interne markt ("IMI") als operationele ruggengraat zal gebruiken. IMI zal moeten worden aangepast aan de procedures en opslagvereisten voor de Europese beroepskaart en met enkele aanvullende functies worden aangevuld, met name een specifieke interface, een waarschuwingsmechanisme en een meldingsmechanisme. De gevolgen voor de EU-begroting zijn al gedekt door geplande toewijzingen en zullen overigens bescheiden zijn aangezien het gebruik van IMI voor de beroepskaart belangrijke schaal- en toepassingsvoordelen biedt. Verder voldoen de belangrijkste capaciteiten van IMI, zowel de bestaande als deze die momenteel ontwikkeld worden, grotendeels aan de vereisten voor de Europese beroepskaart, waardoor de aanpassings- en ontwikkelingskosten aanzienlijk lager zullen zijn.