Toelichting bij COM(2011)873 - Instelling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)873 - Instelling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur). |
|---|---|
| bron | COM(2011)873   |
| datum | 12-12-2011 |
Dit voorstel voorziet in het wettelijk kader dat nodig is om gehoor te geven aan het verzoek van de Europese Raad van 23-24 juni 2011 prioriteit te geven aan de verdere ontwikkeling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur), zodat dit in 2013 operationeel kan worden. Dit wettelijk kader zal de autoriteiten van de lidstaten die grensbewakingsactiviteiten uitvoeren en het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie[1] (Frontex), hierna 'het Agentschap' genoemd, in staat stellen om operationele informatie te delen en de samenwerking te verbeteren.
Het doel van Eurosur is om het toezicht aan de buitengrenzen van het Schengengebied te versterken. Eurosur zal voorzien in een mechanisme waarmee de autoriteiten van de lidstaten die grensbewakingsactiviteiten uitvoeren operationele informatie kunnen uitwisselen en onderling en met het Agentschap kunnen samenwerken om het verlies van levens op zee en het aantal illegale immigranten dat ongemerkt de EU binnenkomt, terug te dringen en de binnenlandse veiligheid te vergroten door het voorkomen van grensoverschrijdende criminaliteit, zoals mensenhandel en drugssmokkel.
De werkzaamheden die momenteel worden uitgevoerd in verband met het testen en de geleidelijke invoering van Eurosur zijn gebaseerd op een stappenplan dat de Commissie in 2008 heeft gepresenteerd in een mededeling[2].
Rechtsgrondslag
Dit wetgevingsvoorstel is gebaseerd op artikel 77, lid 2, onder d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), op grond waarvan het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen vaststellen voor de geleidelijke invoering van een geïntegreerd systeem van beheer van de buitengrenzen[3].
De instelling van Eurosur maakt deel uit van een beleid dat is gericht op versterking van het beheer van de buitengrenzen van de lidstaten. Eurosur wordt een nieuw beleidsinstrument dat de samenwerking stroomlijnt en waarmee de lidstaten en het Agentschap systematisch informatie over grensbewaking kunnen uitwisselen. Een dergelijk instrument bestaat nog niet op EU-niveau.
Eenmaal aangenomen, vormt deze wetgeving inzake Eurosur een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis. Aan het Schengenacquis wordt niet deelgenomen door het Verenigd Koninkrijk en Denemarken, maar het is wel van toepassing op vier geassocieerde landen (Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein). De Schengenlanden hebben zich verbonden tot het handhaven van gemeenschappelijke normen voor het toezicht aan de buitengrenzen.
Het doel van het wetgevingsvoorstel is om het situationeel bewustzijn en het reactievermogen van de lidstaten en het Agentschap bij het voorkomen van illegale migratie en grensoverschrijdende criminaliteit aan de land- en zeebuitengrenzen te verbeteren (artikel 1).
Hiertoe wordt een gemeenschappelijk kader vastgesteld (artikel 4), met duidelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor de nationale coördinatiecentra voor grensbewaking in de lidstaten (artikel 5) en het Agentschap (artikel 6), die de ruggengraat van Eurosur vormen. Deze centra, die voor een doelmatig en efficiënt beheer van middelen en personeel op nationaal niveau dienen te zorgen, en het Agentschap zullen met elkaar communiceren via het communicatienetwerk (artikel 7), waarmee zowel niet-gerubriceerde gevoelige als gerubriceerde informatie zal kunnen worden uitgewisseld.
De samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de nationale coördinatiecentra en het Agentschap zal plaatsvinden door middel van 'situatiebeelden' (artikel 8), die zullen worden vastgesteld op nationaal (artikel 9) en Europees niveau (artikel 10), ook voor het gebied vóór de grens (artikel 11). Deze drie beelden, waarvan de twee laatstgenoemde zullen worden beheerd door het Agentschap, zullen op vergelijkbare wijze worden gestructureerd om de onderlinge informatiestroom te vergemakkelijken.
De situatiebeelden zullen in de regel geen persoonsgegevens omvatten, maar gegevens over incidenten en gedepersonaliseerde objecten, zoals informatie met betrekking tot de opsporing en tracering van vaartuigen. In uitzonderlijke omstandigheden kunnen persoonsgegevens deel uitmaken van de gegevens die door de lidstaten en het Agentschap worden uitgewisseld, mits wordt voldaan aan de voorwaarden van Verordening (EG) nr. 2007/2004 van 26 oktober 2004.[4] Voor zover persoonsgegevens deel uitmaken van het nationale situatiebeeld van aangrenzende delen van de buitengrens, mogen deze uitsluitend tussen aangrenzende lidstaten worden uitgewisseld, onder de voorwaarden die zijn vastgesteld in de horizontale EU-wetgeving inzake gegevensbescherming.
Bovendien zal het Agentschap voorzien in een dienst voor de gemeenschappelijke toepassing van bewakingsinstrumenten (artikel 12), omdat een dergelijke dienst op Europees niveau op een meer kostenefficiënte wijze kan worden verleend. Deze dienst zou kunnen worden uitgevoerd met behulp van relevante Europese ruimteprogramma's, waaronder het operationele programma 'Wereldwijde monitoring voor milieu en veiligheid' (Global Monitoring for Environment and Security – GMES).
De aanpak waarvoor is gekozen houdt in dat voor Eurosur, voor zover mogelijk, optimaal gebruik wordt gemaakt van bestaande informatie, capaciteiten en systemen waarover andere EU-agentschappen beschikken (artikel 17). Daarom zal het Agentschap bij het verlenen van de dienst voor de gemeenschappelijke toepassing van bewakingsinstrumenten nauw samenwerken met het Satellietcentrum van de EU, het Europees Bureau voor visserijcontrole en het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid, en met Europol om informatie over grensoverschrijdende criminaliteit uit te wisselen.
Met betrekking tot de maritieme verkeersgegevens die krachtens Richtlijn 2002/59/EG door het SafeSeaNet-systeem worden verstrekt, is de Commissie voornemens om in 2013 een passend voorstel tot wijziging van de richtlijn in te dienen. Het is de bedoeling dat de relevante informatie in SafeSeaNet ook beschikbaar zal worden gesteld voor andere dan aan maritieme veiligheid, maritieme beveiliging en bescherming van het mariene milieu gerelateerde doeleinden en dat het systeem daardoor deel zal gaan uitmaken van het bewakingsinstrumentarium dat in het Eurosur-kader zal worden gebruikt.
Een groter bewustzijn van wat er aan de buitengrenzen gebeurt is slechts van beperkte waarde als de EU-lidstaten hun vermogen om te reageren op problemen aan hun buitengrenzen niet vergroten. Daarom zullen de lidstaten hun buitengrenzen onderverdelen in grenssectoren (artikel 13), waarvoor – op basis van een risicoanalyse en het aantal incidenten dat zich voordoet – impactniveaus zullen worden vastgesteld (artikel 14). Afhankelijk van het vastgestelde impactniveau zullen de nationale coördinatiecentra en het Agentschap tegenmaatregelen nemen om de impact op de grenssector in kwestie terug te dringen (artikel 15).
De samenwerking met aangrenzende derde landen is cruciaal voor het succes van Eurosur. Daarom zullen bestaande en geplande regionale netwerken tussen lidstaten en aangrenzende derde landen via de nationale coördinatiecentra aan Eurosur worden gekoppeld (zie artikel 9, lid 2, onder h), en artikel 18). Aangezien de lidstaten en het Agentschap al bezig zijn met het opzetten van de verschillende componenten van Eurosur op nationaal en Europees niveau, moet Eurosur in de tweede helft van 2013 operationeel worden (artikel 21). Het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Europese Commissie zal het Agentschap technische ondersteuning geven bij de verdere technische ontwikkeling van Eurosur.
Omdat Eurosur niet is bedoeld als systeem voor het reguleren van de verzameling, opslag en grensoverschrijdende uitwisseling van persoonsgegevens, wordt Eurosur niet behandeld in de mededeling van de Commissie uit 2010 getiteld 'Overzicht van het informatiebeheer op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht'[5]. Toch is de ontwikkeling van Eurosur geanalyseerd op basis van de in deze mededeling uiteengezette beginselen, zoals in de begeleidende effectbeoordeling nader wordt toegelicht. Het betreft met name het beginsel van noodzakelijkheid, waarbij de mogelijkheid om Eurosur voor de uitwisseling van persoonsgegevens te gebruiken tot het absolute minimum is beperkt, het beginsel van kosteneffectiviteit, waarbij voor een stap-voor-stapaanpak is gekozen met gebruikmaking van de minst complexe technische oplossingen, en het beginsel van bottom-up beleidsontwikkeling, waarbij de Commissie sinds 2008 nauw samenwerkt met deskundigen van de lidstaten om de verschillende technische oplossingen te beoordelen en de bevindingen en aanbevelingen van de uitgevoerde studies gezamenlijk te valideren.
Dit voorstel is tegen het licht gehouden om ervoor te zorgen dat de bepalingen ervan volledig verenigbaar zijn met de grondrechten, in het bijzonder de menselijke waardigheid, het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing, het recht op vrijheid en veiligheid, het recht op bescherming van persoonsgegevens, het beginsel dat niemand wordt teruggestuurd naar het land van vervolging (non-refoulement), het beginsel van non-discriminatie, en de rechten van het kind. Daarbij is speciale aandacht besteed aan artikel 4 en aan artikel 19, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarin staat dat niemand mag worden verwijderd of uitgezet naar, dan wel worden uitgeleverd aan een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen. Artikel 18, lid 2, van deze verordening verbiedt uitdrukkelijk elke informatie-uitwisseling met een derde land dat deze informatie zou kunnen gebruiken voor het identificeren van personen of groepen van personen die een ernstig risico lopen om aan folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen of andere schendingen van grondrechten te worden onderworpen.
Daarnaast is artikel 24 van het Handvest van belang, aangezien veel illegale migranten en slachtoffers van mensenhandel kinderen zijn. Artikel 1, lid 3, van deze verordening bepaalt uitdrukkelijk dat de lidstaten en het Agentschap prioriteit moeten geven aan de bijzondere behoeften van kinderen, slachtoffers van mensenhandel, personen die dringend medische bijstand behoeven, personen die internationale bescherming behoeven, personen in nood op zee en andere personen in een bijzonder kwetsbare positie. Ook artikel 8 van het Handvest, betreffende de bescherming van persoonsgegevens, is van bijzonder belang, omdat het bij het delen van gegevens ook om persoonsgegevens kan gaan, in welk geval de regels inzake gegevensbescherming onverkort van toepassing zijn.
Het begeleidende werkdocument van de Commissie, waarin de effecten van dit voorstel worden beoordeeld, bevat zowel een gedetailleerd overzicht van de raadplegingen die in de periode 2008-2011 zijn gehouden als een gedetailleerde toelichting op het Eurosur-kader en de verschillende beleidsopties en kosten van de instelling van Eurosur.
Inhoudsopgave
Artikel 77, lid 2, onder d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is de rechtsgrondslag van dit voorstel.
De verschillende componenten van Eurosur zullen voornamelijk worden geïmplementeerd door het Agentschap en de lidstaten (gedeeld beheer), op basis van het stappenplan voor Eurosur uit 2008 (COM(2008) 68 definitief).
Bij het opzetten van de nationale coördinatiecentra zullen de lidstaten in de periode 2012-2013 worden ondersteund door het Buitengrenzenfonds en in de periode 2014-2020 door het instrument voor financiële steun voor de buitengrenzen en visa, als onderdeel van het geplande Fonds voor interne veiligheid.
Anderzijds zal het Agentschap zijn eigen begroting gebruiken om het communicatienetwerk en andere horizontale componenten van Eurosur op te zetten, zoals het Europees situatiebeeld en het gemeenschappelijk inlichtingenbeeld van de situatie in het gebied vóór de grens, waarbij deze middelen indien nodig zullen worden aangevuld met steun uit het Fonds voor interne veiligheid (direct of indirect gecentraliseerd financieel beheer).
De ontwikkeling van de geplande dienst voor de gemeenschappelijke toepassing van bewakingsinstrumenten zal in de periode 2012-2013 worden ondersteund met financiering uit het zevende kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling.
Maatregelen in aangrenzende derde landen zullen in de periode 2012-2013 worden ondersteund door het thematische programma voor asiel en migratie, als onderdeel van het instrument voor ontwikkelingssamenwerking.