Toelichting bij COM(2011)845 - Verordening (EU) nr. 230/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)845 - Verordening (EU) nr. 230/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)845   |
| datum | 07-12-2011 |
Wereldwijd worden landen getroffen door crises en conflicten, die een bedreiging vormen voor de mondiale veiligheid en stabiliteit. Conflicten houden dikwijls verband met een kwetsbaar staatsbestel en worden verergerd door zwak bestuur en armoede. Een aantal van de meest cruciale uitdagingen op veiligheidsgebied doet zich bovendien op wereldschaal gelden en betreft zowel de ontwikkelingslanden als de geïndustrialiseerde naties. Natuurlijke of door de mens veroorzaakte rampen, drugshandel, georganiseerde misdaad en terrorisme, uitdagingen en dreigingen op het gebied van cyberveiligheid en soortgelijke problemen zorgen voor meer onveiligheid, belemmeren de ontwikkeling, verzwakken de rechtsstaat en dragen bij tot instabiliteit. De toenemende problemen inzake de verandering van het klimaat versterken bestaande bedreigingen en voegen een nieuwe dimensie toe van door de mens veroorzaakte risico's van natuurrampen en veiligheidsdreigingen.
Om op deze structurele uitdagingen te kunnen reageren, zijn grote collectieve inspanningen nodig, gebaseerd op solide partnerschappen met andere staten, actoren van het maatschappelijk middenveld en multilaterale en regionale partners, teneinde de nodige voorwaarden te scheppen om landen te kunnen helpen een wederopleving van conflicten te voorkomen. Naast humanitaire bijstand is daarom een alomvattende respons van de EU op internationale crises vereist, in het kader waarvan de opbouw van de vermogens van de EU inzake crisisparaatheid, preventieve actie en reactie wordt bevorderd. Bovendien moet een capaciteit voor de deelname van deskundigen aan verschillende civiele missies op basis van interoperabiliteit tussen de lidstaten en andere internationale actoren en daarnaast een dialoog met niet-statelijke actoren worden ontwikkeld.
In het nieuwe Verdrag betreffende de Europese Unie (artikel 21) zijn gemeenschappelijke overkoepelende beginselen en doelstellingen voor het externe optreden van de Unie vastgesteld, met name 'handhaving van de vrede, voorkoming van conflicten en versterking van de internationale veiligheid'. Deze doelstellingen en beginselen worden bovendien bevestigd door verschillende conclusies van de Raad betreffende de effectiviteit van het extern optreden (2004), veiligheid en ontwikkeling (2007) alsook door de algemene conclusies van 2010, waarin wordt opgeroepen tot een verdere versterking van de EU-instrumenten voor crisisbeheer ter ondersteuning van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid. Daarnaast werden in de conclusies van de Raad Buitenlandse Zaken van 20 juni 2011 over conflictpreventie beleidsrichtsnoeren opgesteld. Door de Raad Buitenlandse Zaken van 18 juli 2011 werd de samenhang tussen klimaat en veiligheid aangewezen als een belangrijk aandachtspunt waar werk van moet worden gemaakt. Tevens heeft de Commissie in 2011 een uitvoeringsplan uitgestippeld voor de EU-strategie ter beperking van het risico op rampen in ontwikkelingslanden[1], waarin de ontwikkeling van inventarisaties van behoeften na rampen (hierna 'PDNA' genoemd) wordt aangemerkt als prioriteit met het oog op de integratie van maatregelen voor rampenrisicovermindering in de kaders voor herstel van de betrokken landen en op de bevordering van veerkracht en crisisparaatheid.
Dienovereenkomstig moet het nieuwe stabiliteitsinstrument dat de bestaande, op 31 december 2013 aflopende verordening zal vervangen, gebruik maken van de mogelijkheden die worden geboden om de gecoördineerde inspanningen van de EU op alle bovengenoemde gebieden naar een hoger plan te tillen.
2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGINGEN VAN DE BETROKKEN PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
1. Raadpleging
De Europese Commissie heeft van 26 november 2010 tot 31 januari 2011 een openbare raadpleging gehouden over de toekomstige financiering van het extern optreden van de Unie. De raadplegingsprocedure was gebaseerd op een online-vragenformulier, dat vergezeld ging van een door de Commissie en de Europese dienst voor extern optreden (hierna 'EDEO' genoemd) opgesteld document met achtergrondinformatie, getiteld 'What funding for EU external action after 2013?' . De 220 ontvangen antwoorden vormden een breed en divers spectrum waarin de verscheidenheid aan structuren, standpunten en tradities aan bod kwam die representatief is voor de bestaande organisaties en instellingen op het gebied van het extern beleid.
Wat betreft het extern optreden van de EU op het gebied van vrede en internationale veiligheid, met inbegrip van vredesopbouw en crisisparaatheid van de EU, werd door tal van respondenten ook het belang onderstreept van investeringen in duurzame stabiliteit, mensenrechten en economische ontwikkeling. Het stabiliteitsinstrument wordt zeer gewaardeerd en tal van respondenten verzoeken de EU het potentieel ervan te versterken, waarbij met name wordt gewezen op de noodzaak de voordelen van het instrument, te weten snelle uitvoering en rechtstreekse financiering, te behouden.
2. Vergaren en inzetten van deskundigheid
In een in 2011 uitgevoerde evaluatie van de componenten crisisrespons en crisisparaatheid van het stabiliteitsinstrument (artikel 3 en artikel 4, lid 3, van de verordening) werd geconcludeerd dat het een uniek instrument in de context van het EU-beleid voor vrede, veiligheid en ontwikkeling is, dat de EU in staat stelt steun te bieden aan een breed spectrum van cruciale initiatieven inzake crisisparaatheid en crisisrespons. Het vermogen van de EU om op te treden in crisissituaties is vergroot, terwijl de samenhang en effectiviteit van de initiatieven inzake crisispreventie en vredesopbouw zijn verhoogd en het vermogen van de partners op het gebied van crisisparaatheid en crisisrespons is versterkt.
In evaluaties van de acties ter beperking van chemische, biologische, radiologische en nucleaire (hierna 'CBRN' genoemd) risico's (artikel 4, lid 2 van de verordening) werd gewezen op het belang dat de lidstaten hechten aan de oprichting van een EU-programma ter ondersteuning van de capaciteitsopbouw in partnerlanden met het oog op de bestrijding van de proliferatie van gevoelige materialen en kennis. Met acties ter beperking van chemische, biologische, radiologische en nucleaire risico's kunnen de lidstaten van de EU collectief bijdragen tot een vermindering van het gevaar dat materiaal en kennis inzake massavernietigingswapens voor verkeerde doeleinden wordt gebruikt.
In een verkennende overzichtsstudie van 2009 inzake het onderdeel crisisparaatheid (artikel 4, partnerschap voor vredesopbouw) werd aanbevolen meer aandacht te besteden aan capaciteitsopbouw door lokale partners, beleidsdialoog met niet-statelijke actoren en de totstandbrenging van een zo groot mogelijke thematische synergie met de beleidsprioriteiten van de EU en de door haar ondersteunde acties. De financieringsaanpak moet worden geflexibiliseerd om niet-statelijke actoren en lidstaten van de EU in de gelegenheid te stellen van deze bijstand gebruik te maken.
In een publicatie van het Instituut voor veiligheidsstudies van de Europese Unie uit 2009, waarin voor het eerst een uitvoerige evaluatie is gemaakt van de EVDB-activiteiten in de periode 1999-2009, werd gewezen op het katalysatoreffect van het instrument en werd erkend dat het een toegevoegde waarde heeft bij de voorbereiding en verbetering van de uitvoering van langdurige externe hulpacties van de EU en van acties in het kader van het GBVB.
De beoordeling van de tenuitvoerlegging van het instrument tot dusver valt over het algemeen positief uit, maar ook werd een aantal gebieden aangewezen die nog voor verbetering vatbaar zijn. Met name gaat het om een snellere inzet van het instrument door een verhoging van de algehele flexibiliteit met betrekking tot uitvoeringstermijnen van buitengewone steunmaatregelen en interim-responsprogramma's en met betrekking tot drempelbedragen, en een uitbreiding van de financiële en personele middelen.
Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd, in het kader waarvan vier fundamentele beleidsalternatieven werden onderzocht: (optie 0) stopzetting van het stabiliteitsinstrument; (optie 1) voortzetting van het bestaande instrument, zonder wijziging van het toepassingsgebied; (optie 2) herziening van het instrument ter verbetering van de flexibiliteitsbepalingen; (optie 3) invoering van een nieuw instrument of nieuwe instrumenten, waarbij a) kwesties met betrekking tot crisisrespons en crisisparaatheid gescheiden van veiligheidsgerelateerde kwesties – terrorisme, transregionale dreigingen en CBRN-kwesties – worden aangepakt, en b) instrumenten inzake het extern optreden van de EU worden geïntegreerd die thans onder andere instrumenten vallen (bijvoorbeeld verkiezingswaarnemingsmissies van de EU of de Afrikaanse Vredesfaciliteit).
Optie 0 werd onmiddellijk verworpen, aangezien de stopzetting van het instrument tot gevolg zou hebben dat de EU aan internationale geloofwaardigheid verliest en niet meer aan haar verantwoordelijkheden uit hoofde van artikel 21 van het Verdrag zou voldoen. Optie 1 zou betekenen dat de kans wordt gemist om het instrument op basis van de reeds opgedane ervaring te verbeteren en nog waardevoller te maken. Optie 3, de invoering van twee nieuwe instrumenten, opgesplitst in crisisrespons en crisisparaatheid enerzijds en mondiale en transnationale veiligheidsdreigingen anderzijds, werd niet raadzaam geacht. Niet alleen zou deze optie indruisen tegen de algemene doelstelling om het aantal bestaande instrumenten te verminderen, zij zou ook kunnen leiden tot een minder samenhangende en complementaire interactie bij het aanpakken van factoren die conflicten in de hand werken. Optie 2, waarbij zou worden vastgehouden aan de belangrijkste elementen en eigenschappen van het stabiliteitsinstrument, terwijl de bepalingen ervan met het oog op grotere flexibiliteit zouden worden gestroomlijnd, geniet de voorkeur, omdat zij de EU in staat stelt doeltreffender en sneller op toekomstige internationale uitdagingen op het gebied van vrede en veiligheid te reageren. Optie 2 biedt met name de mogelijkheid buitengewone steunmaatregelen in reactie op crises en langdurige conflicten uit te breiden en te verlengen en stelt de Commissie in staat om op korte termijn maatregelen voor een eerste respons goed te keuren en zo de strategische positie van de EU bij de respons op een bepaalde crisis te verstevigen.
De in aanmerking komende beleidsopties zijn erop gericht de huidige functionering van het stabiliteitsinstrument te consolideren en waar mogelijk te verbeteren.
Inhoudsopgave
Rechtsgrondslag
In het vijfde deel, titel III, hoofdstukken 1 en 2 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna 'het Verdrag' genoemd) is het rechtskader vastgesteld voor de samenwerking met derde landen en regionale en internationale organisaties, statelijke en niet-statelijke actoren. De voorgestelde verordening is met name gebaseerd op artikel 209, lid 1, en artikel 212, lid 2, van het Verdrag en het voorstel wordt door de Commissie ingediend in overeenstemming met de procedure van artikel 294 van het Verdrag.
Subsidiariteit en evenredigheid
Het stabiliteitsinstrument heeft een wereldwijd toepassingsgebied en een dubbele rechtsgrondslag in het Verdrag ( 'ontwikkelingssamenwerking' en 'economische, financiële en technische samenwerking met derde landen' ), en aangezien het niet gebonden is aan de ODA-criteria, biedt het de EU de mogelijkheid passende maatregelen te nemen op het raakvlak van veiligheid en ontwikkeling.
Op mondiaal niveau wordt de EU als geloofwaardige en neutrale speler beschouwd die meer dan andere mogendheden in staat is in tal van conflictgebieden tussenbeide te komen om escalatie te vermijden of goede diensten te bewijzen op het vlak van conflictpreventie. Een groter effect kan worden bereikt wanneer de respons op EU-niveau plaatsvindt, aangezien gezamenlijke inspanningen de invloed op betrokken autoriteiten en internationale partners verhogen. Door crisisresponsacties op Europees niveau te coördineren kan voor een zo groot mogelijke samenhang van de respons en een optimale effectiviteit van de hulpverlening worden gezorgd. Op internationaal niveau zijn in toenemende mate synergie en samenwerking vereist, aangezien alle donoren zich met het probleem van schaarse middelen geconfronteerd zien. In dit verband zij erop gewezen dat slechts een zeer klein aantal lidstaten van de EU over faciliteiten voor crisisrespons of vredesopbouw beschikt die qua reikwijdte vergelijkbaar zijn met het stabiliteitsinstrument.
Keuze van het instrument
Het stabiliteitsinstrument voorziet in behoeften waaraan niet op andere wijze kan worden beantwoord vanwege a) de urgentie van de crisis waarop een reactie nodig is; b) het mondiale of transregionale karakter van het probleem, dat de reikwijdte van een geografisch instrument te boven gaat; c) het feit dat het terrein waarop bijstand moet worden geboden uitgesloten is van steun in het kader van aan ODA-criteria gebonden instrumenten (bijv. terrorismebestrijding); of d) het feit dat de vereiste bijstand niet landenspecifiek is (bijv. projecten met het oog op de ontwikkeling van internationale normen of beleidsmaatregelen op het gebied van conflictpreventie en vredesopbouw).
Bovendien is gebleken dat het instrument een katalysatoreffect heeft bij de voorbereiding en verbetering van de uitvoering van langdurige externe hulpacties van de EU en acties die de EU heeft vastgesteld ter verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid ingevolge titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
De Commissie stelt voor om voor de periode 2014-2020 70 miljard euro toe te kennen aan de instrumenten van het extern beleid[2]. De beoogde toewijzing aan het stabiliteitsinstrument beloopt voor deze periode van zeven jaar 2 828,9 miljoen euro.
Vereenvoudiging
Net als in het kader van andere programma's in de context van het meerjarig financieel kader geeft de Commissie in deze nieuwe verordening prioriteit aan de vereenvoudiging van de regelgeving en de bevordering van de toegang tot EU-bijstand voor partnerlanden en -regio's, maatschappelijke organisaties, etc. voor zover deze de doelstellingen van de verordening nastreven.
Een dergelijke vereenvoudiging zal worden bereikt door middel van een duidelijkere afbakening van en een vermindering van overlappingen tussen alle externe instrumenten, zodat zij zich door welomschreven beleidsdoelstellingen individueel onderscheiden. Een vereenvoudiging van de regels en procedures voor het verlenen van EU-bijstand wordt voorgesteld, met name door te voorzien in een afwijking van de comitologieprocedure voor de vaststelling van een tweede buitengewone steunmaatregel op grond van artikel 7, en een aanvullende nieuwe bepaling waarbij aan de Commissie de bevoegdheid wordt verleend om op grond van hetzelfde artikel buitengewone steunmaatregelen tot een hoogte van 3 miljoen EUR vast te stellen zonder de Raad daarvan vooraf in kennis te stellen.
Daarnaast zal de herziening van het Financieel Reglement, die met name substantieel is met betrekking tot de specifieke bepaling inzake externe maatregelen, ertoe bijdragen de deelname van maatschappelijke organisaties aan financieringsprogramma's te vergemakkelijken, bijvoorbeeld door de regels te vereenvoudigen, de kosten van deelname te verminderen en de toekenningsprocedures te bespoedigen. De Commissie is voornemens de onderhavige verordening op basis van de nieuwe, flexibele procedures van het nieuwe Financieel Reglement toe te passen.
5. Gedelegeerde handelingen
De Commissie is van mening dat de democratische controle op de externe hulpverlening moet worden verbeterd. Zij stelt voor om weliswaar vast te houden aan de componenten van het bestaande stabiliteitsinstrument, maar de democratische controle te versterken door voor bepaalde aspecten van de programma's te voorzien in de toepassing van gedelegeerde handelingen in overeenstemming met artikel 290 van het Verdrag. De bepalingen die de hulpverlening uit hoofde van de artikelen 3, 4 en 5 nader invullen, zullen via gedelegeerde handelingen worden vastgesteld.
Nadere uitleg van het voorstel
De nieuwe structuur van de instrumenten van de Unie voor het verlenen van externe ontwikkelingshulp in het kader van de financiële vooruitzichten 2014-2020 wordt beschreven in de mededeling van de Commissie getiteld 'Een begroting voor Europa 2020'[3]. Nadere informatie over de algemene en specifieke doelstellingen van en de voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van het financiële stabiliteitsinstrument wordt verstrekt in het bij dit voorstel voor een verordening gevoegde financieel memorandum.