Toelichting bij COM(2011)838 - Instrument voor pretoetredingssteun (IPA II) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)838 - Instrument voor pretoetredingssteun (IPA II). |
|---|---|
| bron | COM(2011)838   |
| datum | 07-12-2011 |
Dit voorstel moet worden bekeken in de context van alle voorgestelde financiële instrumenten voor de financiële vooruitzichten 2014-2020 zoals beschreven in de Mededeling 'Een begroting voor Europa 2020'[1]. De mededeling schetst het begrotingskader voor de instrumenten van de EU op het gebied van extern optreden in rubriek 4 (Europa in de wereld), inclusief het pretoetredingsinstrument (IPA). Op basis daarvan stelt de Commissie een ontwerpverordening voor tot vaststelling van het wetgevingskader voor het nieuwe IPA, samen met een beoordeling van de effecten van alternatieven voor het instrument.
Artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat elke Europese staat die de in artikel 2 van het Verdrag bedoelde beginselen eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie.
De voorbije vijftig jaar heeft de EU tegelijk gestreefd naar integratie en uitbreiding. Het aantal lidstaten is gestegen van 6 naar de huidige 27, en de bevolking is gegroeid van minder dan 200 miljoen naar ruim 500 miljoen mensen. Uit een evaluatie[2], vijf jaar na de vijfde uitbreiding van de EU in 2004, bleek het volgende: de recente uitbreidingen hebben grotere economische welvaart gebracht voor alle EU-burgers en hebben van Europa een sterkere speler in de wereldeconomie gemaakt; het institutionele en juridische kader en de gemeenschappelijke beleidsinstrumenten van de EU hebben een belangrijke rol gespeeld in dit succes; ondernemers en burgers in de hele uitgebreide EU hebben duidelijk voordeel gehad bij de uitbreiding en de uitgebreide EU kan de huidige en toekomstige problemen beter het hoofd bieden.
In de conclusies van de Raad van 14 december 2010 werd nog eens herhaald waarom de uitbreiding van de EU werd voortgezet. 'De uitbreiding versterkt vrede, democratie en stabiliteit in Europa, dient de strategische belangen van de EU en helpt de EU haar beleidsdoelstellingen beter te verwezenlijken op belangrijke gebieden die essentieel zijn voor economisch herstel en duurzame groei.' De conclusies van de Raad bevestigden dat de EU dankzij de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon tegelijkertijd aan verdere uitbreiding en aan betere integratie kan werken.
Op dit ogenblik voert de EU besprekingen met vijf kandidaat-lidstaten[3] en vier potentiële kandidaat-lidstaten[4]. In 2014 zal enkel Kroatië een lidstaat zijn geworden. Uit sociaaleconomische indicatoren blijkt dat - behalve IJsland - de uitbreidingslanden nog flink onder het EU-gemiddelde en zelfs onder het niveau van de zwakste lidstaten zitten. Er zijn aanzienlijke investeringen nodig om deze landen, met hun lage sociaaleconomische ontwikkeling, dichter bij de EU-normen te brengen en hen te helpen te voldoen aan de verplichtingen van het lidmaatschap en niet te bezwijken onder de concurrentiedruk van de interne markt. Deze landen moeten ook voorbereid zijn op wereldwijde problemen als de klimaatverandering en moeten zich aansluiten bij de inspanningen waarmee de EU deze complexe problemen aanpakt. De vijf hoofddoelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei omvatten een aanpak van de klimaatverandering en doelstellingen inzake hernieuwbare energie. De EU heeft vertrouwen in het model voor koolstofarme groei; dat model moet dan ook worden uitgedragen, ook in het uitbreidingsproces.
Daarnaast zijn de landen in de Westelijke Balkan nog vrij jonge staten, die tot stand zijn gekomen na het uiteenvallen van het voormalige Joegoslavië. De politieke stabiliteit en de beginselen van democratie, respect voor de mensenrechten en goed bestuur zijn allemaal grondwaarden van de EU waaraan nog moet worden gewerkt.
Zonder hulp kunnen de landen die inspanningen niet leveren en de kosten van de toetredingsvereisten niet dragen. De meeste landen beschikken niet over de nodige middelen om de institutionele hervormingen en overheidsinvesteringen te bekostigen die nodig zijn om hun samenleving en economie te stabiliseren en de weg naar duurzame ontwikkeling in te slaan.
Momenteel krijgen de uitbreidingslanden technische en financiële bijstand via het instrument voor pretoetredingssteun (IPA)[5]. Eind 2013 loopt het instrument af. In het licht van toekomstige toetredingen moet de EU kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten technische en financiële bijstand blijven bieden om hun moeilijke situatie te boven te komen en zich duurzaam te ontwikkelen.
Het nieuwe pretoetredingsinstrument moet gericht blijven op de verwezenlijking van het uitbreidingsbeleid, dat een van de hoofdprioriteiten van het externe optreden van de EU is, waarmee wordt gestreefd naar stabiliteit, veiligheid en welvaart in Europa. Het nieuwe instrument moet kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten dan ook blijven ondersteunen bij hun voorbereidingen op EU-lidmaatschap en bij de geleidelijke aanpassing van hun instellingen en economie aan de normen en het beleid van de Europese Unie op basis van hun specifieke behoeften en aangepast aan hun eigen uitbreidingsagenda. Op die manier kan de financiële steun beter worden afgestemd op de algemene vooruitgang die met de tenuitvoerlegging van de pretoetredingsstrategie is geboekt.
Daarnaast moet de toekomstige pretoetredingssteun nog strategischer, efficiënter en doelgerichter worden dan hij al was, en moet worden gestreefd naar meer duurzame resultaten bij het klaarstomen van deze landen voor het lidmaatschap. Het nieuwe instrument moet soepeler kunnen werken en moet zorgen voor meer middelen van andere donoren of de particuliere sector door innovatieve financieringsinstrumenten te gebruiken en tegelijk de administratieve belasting die samenhangt met het beheer van de financiële bijstand, te verminderen en te vereenvoudigen.
Samenhang met andere beleidsterreinen
Met het uitbreidingsproces wordt het interne beleid van de EU uitgebreid naar de begunstigde landen. Het draagt onder meer bij tot de expansie van de interne markt, de Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, de trans-Europese energie- en vervoersnetwerken, de uitbreiding van de werkgelegenheid, de ontwikkeling van vaardigheden, onderwijs en sociale inclusie, armoedebestrijding, milieubescherming en vermindering van grensoverschrijdende lucht- en watervervuiling, de afstemming op het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid, de inspanningen om energiebronnen te diversifiëren[6] en hulpbronnen efficiënt te beheren, de rampenparaatheid en risicopreventie en -beheer te verbeteren, en te komen tot een meer geïntegreerde en strategische aanpak van maritiem beleid, wetenschappelijke kwaliteit en de digitale agenda. Bovendien hebben de begunstigde landen aanzienlijke voordelen opleveren bij convergentie met het klimaatbeleid en de wetgeving van de EU, via koolstofarme ontwikkeling en groenere banen in een regio die erg kwetsbaar is voor de gevolgen van de klimaatverandering.
Via stabilisatie- en associatieovereenkomsten en andere overeenkomsten met kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten spoort de EU de uitbreidingslanden ertoe aan mededingingsregels op te stellen. De pretoetredingssteun zal in de toekomst ook gericht zijn op versterking van de onderzoeks- en innovatiecapaciteit en op informatie- en communicatietechnologie. Dat moet ertoe leiden dat de Innovatie-Unie makkelijker wordt gerealiseerd en de andere doelstellingen van de Europa 2020-strategie worden ondersteund. De landen moeten ook steun krijgen om te voldoen aan de technische vereisten en normen van de EU op heel wat andere beleidsterreinen (volksgezondheid, voedselzekerheid, klimaat en milieu, met inbegrip van biodiversiteit en ecosystemen, enz.).
Meer veiligheid in Europa staat hoog op de agenda van de EU zoals die is vastgesteld in het programma van Stockholm. Als de financiële pretoetredingssteun beter en strategischer wordt gebruikt, helpt dat de uitbreidingslanden georganiseerde misdaad en corruptie te voorkomen en aan te pakken en hun capaciteit op het vlak van wetshandhaving, grensbeheer en migratiebeheersing te vergroten.
Dankzij de uitbreiding krijgt de EU meer gewicht en heeft zij meer invloed op internationale fora. Met het Verdrag van Lissabon heeft de EU nu de mogelijkheid om wereldwijd meer gewicht in de schaal te leggen. De rol die de EU heeft gespeeld bij de goedkeuring van de resolutie van de algemene vergadering van de Verenigde Naties inzake Kosovo is daar een goed voorbeeld van. De vijfde uitbreidingsronde gaf een nieuwe impuls aan de betrekkingen van de EU met de buurlanden in het oosten en zuiden en leidde tot de verkenning van nieuwe initiatieven in de regio's rond de Oostzee en de Zwarte Zee. Met het toetredingsproces van de landen op de Westelijke Balkan en Turkije krijgt de EU nog meer belang en invloed in de gebieden rond de Middellandse Zee en de Zwarte Zee en langs de Donau. Als de rol van Turkije in de eigen regio zich parallel aan het toetredingsproces en in overleg met de EU ontwikkelt, kunnen beide partijen een grote rol spelen in mondiale vraagstukken, vooral in het Midden-Oosten en de zuidelijke Kaukasus. Door samen te werken kunnen de EU en Turkije de continuïteit van de energievoorziening veiligstellen, regionale conflicten aanpakken en etnische en religieuze geschillen voorkomen, en beter samenwerken in maritieme zaken, in het bijzonder wat de Zwarte Zee betreft. IJsland en de EU kunnen samen een belangrijke rol spelen bij de aanpak van maritieme vraagstukken en vraagstukken op het gebied van energie, klimaatverandering, milieu en veiligheid in het noordpoolgebied.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbenden over toekomstige pretoetredingssteun
Het voorstel voor het nieuwe instrument voor pretoetredingssteun is gebaseerd op een uitgebreide raadpleging van belanghebbenden die van start ging met een conferentie over de duurzame resultaten en effecten van het IPA, door de Commissie op 6 en 7 december 2010 in Brussel georganiseerd. In de loop van het eerste semester van 2011 werden een aantal belanghebbenden geraadpleegd die een bijdrage leverden voor een voorafgaande evaluatie als voorbereiding voor het toekomstige instrument voor pretoetredingssteun. Deze raadplegingen hielden het volgende in:
· een online-enquête, waarop 338 antwoorden kwamen van vertegenwoordigers van de lidstaten, overheidsinstellingen en niet-publieke belanghebbenden uit de kandidaat-lidstaten en de potentiële kandidaat-lidstaten die IPA-steun krijgen, diensten van de Commissie, regionale en internationale financiële instellingen, andere internationale organisaties, niet-gouvernementele organisaties (ngo's), onderzoekers, deskundigen en belangengroepen;
· een reeks focusgroepen, namelijk één werkgroep op hoog niveau, vier gemengde groepen met ambtenaren van de Commissie en externe belanghebbenden, drie bijzondere focusgroepen in verband met IPA-steun voor grensoverschrijdende samenwerking, regionale ontwikkeling, ontwikkeling van menselijke hulpbronnen en plattelandsontwikkeling, twee vergaderingen met vertegenwoordigers van de lidstaten in het technisch comité dat de Commissie helpt bij de tenuitvoerlegging van de pretoetredingssteun en een vergadering met de autoriteiten van de Westelijke Balkan waarin de nadruk lag op mogelijkheden voor toekomstige grensoverschrijdende samenwerking binnen de Westelijke Balkan;
· raadplegingen met individuele ambtenaren van de Commissie in Brussel en in de EU-delegaties in de begunstigde landen, structuren die de begunstigde landen technische bijstand of beleidsondersteuning bieden, kantoren van de nationale IPA-coördinatoren van de begunstigde landen, multilaterale en bilaterale donoren, internationale en regionale organisaties (agentschappen van de Verenigde Naties, regionale samenwerkingsraad, OVSE, enz.) en ngo's op EU-niveau (European Stability Initiative, International Crisis Group, Open Society Foundation, enz.);
· een werkvergadering georganiseerd door de Commissie in samenwerking met het Hongaarse voorzitterschap van de EU in Zagreb op 10 en 11 mei, waar de voorlopige resultaten van de raadpleging werden voorgesteld aan en besproken met alle belanghebbenden bij het IPA.
Uit de analyse van de standpunten die uit de raadpleging van belanghebbenden naar voren kwamen, blijkt dat er steun bestaat voor:
– de voorzetting van het instrument met ongeveer evenveel financieringsmiddelen die worden besteed aan zowel institutionele als sociaaleconomische ontwikkeling;
– bijstand op maat volgens de behoeften en specifieke eigenschappen van ieder land;
– meer nadruk op de sectorale aanpak, met een coherentere langetermijnplanning die leidt tot een strategisch instrument voor donorcoördinatie en voor het sturen van investeringen uit de particuliere sector;
– de invoering van een meerjarenplanning voor de duur van het volgende meerjarig financieel kader, die halverwege wordt geëvalueerd, en de verdere ontwikkeling van de meerjarenprogrammering, ook voor steun bij omschakeling en institutionele opbouw, in combinatie met een betere betrokkenheid bij programmering op basis van vrijwilligheid, onder leiding van sterkere nationale overheden die belast zijn met de coördinatie van het IPA;
– het belonen van goede resultaten op basis van het absorptieniveau en de mate waarin strategische doelstellingen zijn bereikt; een strenger en systematischer gebruik van voorwaarden op het niveau van het land, de sector, de strategie en het project;
– toegang tot de verschillende soorten steun die niet langer afhangt van de status van kandidaat-lidstaat of potentiële kandidaat-lidstaat, maar van de mate waarin een land in staat is tot de tenuitvoerlegging, in combinatie met een gefaseerde aanpak van de decentralisatie van het beheer van de steun;
– het herbekijken van de huidige componentenstructuur, inclusief een betere coördinatie tussen de beleidsdomeinen;
– het voortzetten van de samenwerking met internationale financiële instellingen en zorgen voor een hefboom voor de middelen van de internationale financiële instellingen en andere donoren;
– een drieledige benadering van monitoring en evaluatie, met de beoordeling van de vooruitgang op het vlak van i) de weg naar toetreding, ii) nationale strategieën en iii) het boeken van resultaten met betrekking tot programma's, sectoren en maatregelen.
Interne raadpleging over toekomstige pretoetredingssteun
Binnen de Commissie is over de voorbereiding van het nieuwe IPA na 2013 uitgebreid overleg gepleegd binnen en tussen de vier diensten die bij het beheer van de bijstand zijn betrokken, dus het directoraat-generaal Uitbreiding, het directoraat-generaal Regionaal beleid, het directoraat-generaal Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie en het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling. Daarnaast werd ook overlegd met de EU-delegaties en verbindingsbureaus in IJsland, de Westelijke Balkan en Turkije.
Publieke raadpleging over alle instrumenten voor extern optreden
Tussen 26 november 2010 en 31 januari 2011 hield de Commissie ook een bredere openbare raadpleging over de toekomst van de pretoetredingssteun, en met name over de toekomstige financiering van het externe optreden van de EU. De raadpleging omvatte een online vragenlijst en een bijhorend achtergronddocument over de financiering van het externe optreden van de EU na 2013, opgesteld door de Commissie en de betrokken EDEO-diensten. De 220 antwoorden die werden ontvangen, waren een afspiegeling van de ruime en uiteenlopende structuren en standpunten van degenen die bij het externe optreden betrokken zijn.
Van de antwoorden die specifiek betrekking hadden op ontwikkelingshulp, hadden bepaalde aspecten ook betrekking op pretoetredingssteun:
· de meeste respondenten bevestigden dat de steun van de EU een aanzienlijke meerwaarde vertegenwoordigt op de belangrijkste beleidsterreinen waarvoor de EU financiering verstrekt in het kader van de instrumenten voor het externe optreden[7]. Veel respondenten meenden dat de meerwaarde van de EU-steun het belangrijkste criterium voor de toekomst moet zijn: de EU is wereldwijd aanwezig, beschikt over brede deskundigheid, heeft een supranationaal karakter, faciliteert de coördinatie en kan schaalvoordelen bewerkstelligen; deze comparatieve voordelen moet de EU optimaal inzetten;
· bijna alle respondenten waren voorstander van een meer gedifferentieerde aanpak, die wordt aangepast aan de specifieke situatie van de begunstigde landen en waarbij zorgvuldige criteria worden gehanteerd om de impact van de financiële instrumenten van de EU te vergroten;
· de meningen waren verdeeld over een herziening en eventuele vermindering in aantal van de thematische programma's, om met een dergelijke vereenvoudiging het evenwicht tussen de geografische en thematische instrumenten te bewaren. De meeste respondenten waren voorstander van een grotere geografische flexibiliteit voor de instrumenten om interregionale problemen te kunnen oplossen.
Benutten van deskundigheid
DG Uitbreiding gaf opdracht tot de uitvoering van twee deskundigenstudies om de interventielogica te beoordelen en lessen te trekken uit het huidige IPA-programma (de IPA meta-evaluatie) en om een voorafgaande evaluatie te maken van de pretoetredingssteun na 2013. Op de website van DG Uitbreiding kunnen beide studies worden geraadpleegd: ec.europa.eu/enlargement/how‑does‑it‑work/financial‑assistance/phare/evaluation/interim_en.htm.
Effectbeoordeling
Bij het opstellen van het voorstel voor het nieuwe instrument voor pretoetredingssteun, heeft de Commissie tijdens een effectbeoordeling de volgende opties overwogen:
Optie 1 – Niets wijzigen.
Optie 2 - De bestaande verordening wijzigen, met de volgende keuzemogelijkheden:
– Suboptie 2.1 – De reikwijdte beperken en de uitvoeringsregelingen behouden, de aandacht toespitsen op de nodige wettelijke en institutionele veranderingen om te voldoen aan de toetredingsvoorwaarden, zonder veel middelen ter beschikking te stellen voor de cofinanciering van overheidsinvesteringen in sociaaleconomische ontwikkeling.
– Suboptie 2.2 - De componentenstructuur behouden en meer nadruk leggen op investeringen om de sociaaleconomische effecten voor de begunstigde landen te vergroten en hun voorbereiding op het beheer van structuur-, cohesie- en plattelandsontwikkelingsfondsen te versnellen.
– Suboptie 2.3 - De reikwijdte behouden en de uitvoeringsregelingen aanpassen, om ervoor te zorgen dat wordt voldaan aan de toetredingcriteria en dat de sociaaleconomische ontwikkeling wordt ondersteund. Daarnaast ook bepaalde aspecten van de huidige opbouw van het IPA en uitvoeringsregelingen aanpassen.
Optie 3 - Een nieuw instrument ontwikkelen. Deze optie is niet in detail onderzocht.
De economische effecten van de verschillende opties werden beoordeeld op grond van de waarschijnlijkheid dat de opties i) de uitbreiding en dus de positieve economische gevolgen van de uitbreiding van de interne markt vertragen of versnellen; ii) de kosten verhogen of op hetzelfde peil houden voor de EU en de lidstaten op het vlak van veiligheidsmaatregelen of ‑risico's, grenscontroles en illegale migratie; iii) de mogelijkheden voor een betere economische integratie beperken of vergroten, bijvoorbeeld door een betere integratie met de trans-Europese netwerken; iv) het vertrouwen van de donoren en investeerders in de begunstigde landen positief of negatief beïnvloeden.
De sociale effecten van de verschillende opties werden beoordeeld op grond van hun gevolgen voor armoede en uitsluiting in de uitbreidingslanden die verband houden met vorderingen in de richting van toetreding en op grond van de mate waarin zij de voorwaarden scheppen voor betere economische prestaties en beleidsmaatregelen om deze problemen aan te pakken. Er werd ook rekening gehouden met de mogelijkheid dat vertragingen schade berokkenen aan de rechten op het vlak van justitie of de rechtsstaat in de begunstigde landen en met de risico's voor de toetreding.
De milieueffecten van de verschillende opties werden beoordeeld op grond van de kans dat milieukosten zouden oplopen als de uitbreiding werd uitgesteld of op de helling kwam te staan door het hanteren van minder strenge milieunormen in de uitbreidingslanden omwille van het concurrentievoordeel en/of door vertraging bij de tenuitvoerlegging van grote investeringen om de milieuwetgeving op het EU-acquis af te stemmen.
Het oordeel over optie 2.1 was dat deze op alle vlakken negatieve gevolgen zou hebben. Van opties 2.2 en 2.3 werden positievere gevolgen verwacht dan van optie 1, met verschillende scores voor afzonderlijke elementen. Er werd geoordeeld dat de verbeterde regels voor het bieden van steun in optie 2.3, door een verbetering van de focus, efficiëntie, doeltreffendheid, hefboomwerking en effecten, in het algemeen meer positieve gevolgen zouden hebben dan de grotere investeringen in sociaaleconomische ontwikkeling van optie 2.2.
Het uitbreidingsbeleid is gebaseerd op artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat bepaalt dat het 'internationaal optreden van de Unie berust en is gericht op de wereldwijde verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de Unie ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de naleving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht.'
De rechtsgrondslag voor de financiële pretoetredingssteun is artikel 212, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Het voorstel voor het nieuwe instrument voor pretoetredingssteun voldoet aan de in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
Optreden op EU-niveau biedt een wezenlijke meerwaarde op de volgende punten.
– De opeenvolgende uitbreidingen van de EU zijn een gemeenschappelijke taak die niet anders dan op EU-niveau kan worden verricht. Alleen de lidstaten samen kunnen beslissen over de toetredingsverzoeken van nieuwe kandidaat-lidstaten. De pretoetredingssteun die wordt verstrekt via de EU-begroting is bedoeld om kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten te helpen zich voor te bereiden op een toekomstig lidmaatschap. Het instrument voor pretoetredingssteun (IPA - Instrument for Pre-accession Assistance) is opgezet om landen voorafgaand aan hun toetreding te laten 'proefdraaien' met de verplichtingen van het lidmaatschap (bijvoorbeeld het oprichten van instellingen voor het beheren van structuur- en cohesiebeleid of het aannemen van het acquis). Er is geen ander multilateraal of bilateraal instrument dat zulk een uitgebreide set middelen kan aanbieden, en in ieder geval kan alleen de EU bepalen welk soort steun nodig is om de aanname van het acquis voor te bereiden.
– Met 27 lidstaten die handelen volgens gemeenschappelijke beleidslijnen en strategieën heeft alleen de EU voldoende gewicht om mondiale problemen aan te pakken. Acties van individuele lidstaten zijn vaak beperkt en versnipperd doordat hun projecten vaak te klein zijn om een wezenlijk verschil te maken. Stroomlijning van het werk van de lidstaten via de EU leidt tot meer coördinatie en doeltreffendheid van het Europese optreden.
– De afgelopen jaren hebben de EU-lidstaten hun bilaterale steun aan kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten verlaagd, omdat zij inzien dat gecoördineerde actie op EU-niveau doeltreffender is. In 2009 was ongeveer de helft van de totale financiële steun van de EU aan de toetredingslanden afkomstig uit de EU-begroting. Multilaterale donororganisaties hebben hun steun grotendeels beëindigd en organisaties die dat nog niet hebben gedaan, hebben hun programma's afgestemd op de prioriteiten van de EU. Op EU-niveau kan ook goedkoper worden gewerkt doordat de administratieve kosten lager zijn dan de gemiddelde administratieve kosten van de belangrijkste bilaterale donoren.
– Pretoetredingssteun is een investering in de toekomst van de EU, ondersteunt de stabiliteit en de welvaart van de buurlanden van de EU en waarborgt dat kandidaat-lidstaten bij hun toetreding daadwerkelijk in staat zullen zijn het acquis ten uitvoer te leggen, inclusief het beheer van de fondsen en het beleid van de Unie op het vlak van structuur, cohesie, landbouw en plattelandsontwikkeling, zee en visserij. Door technische en financiële bijstand wordt het voorbereidingsproces versneld en worden prikkels gegeven voor de vereiste transformatie van de samenleving, het juridische systeem en de economie. Deze bijstand draagt bij aan de verwezenlijking van het interne beleid van de EU, schept kansen voor EU-bedrijven en levert een tastbaar rendement. Zonder de intensieve betrokkenheid en nauwere samenwerking waarin de pretoetredingssteun voorziet, zou de EU zonder twijfel te maken krijgen met hogere kosten voor de bestrijding van illegale migratie, de bescherming van de buitengrenzen van de EU, het waarborgen van de leveringszekerheid van energie en veilige en hygiënische invoer van voedsel voor haar burgers, en de bestrijding van vervuiling en de gevolgen van klimaatverandering.
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat de voorgestelde verordening niet verder dan wat nodig is om haar doelstellingen te verwezenlijken.
In haar Mededeling van juni 2011 'Een begroting voor Europa 2020' stelde de Europese Commissie voor in de begroting EUR 14 110 100 000 (in lopende prijzen) op te nemen voor het nieuwe instrument voor pretoetredingssteun voor de periode 2014-2020.
Een gedetailleerde raming van de financiële impact van het voorstel is opgenomen in het financieel memorandum bij dit voorstel. Onderstaande tabel bevat de indicatieve jaarlijkse vastleggingen*.
Instrument voor pretoetredingssteun| 2014-2020
1898,| 1935,| 1974,| 2014,| 2054,| 2095,| 2137,| 14110,1
*Lopende prijzen in miljoen €
Overeenkomstig de doelstellingen van het externe optreden van de EU wordt, met het oog op de voorspelbaarheid, de financiering voor activiteiten op het gebied van hoger onderwijs in derde landen in het kader van 'Erasmus voor iedereen' beschikbaar gesteld in slechts twee meerjarentoewijzingen voor respectievelijk de eerste vier jaar en de laatste drie jaar. Deze financiering wordt uitgewerkt in de meerjarige indicatieve strategiedocumenten voor het IPA, overeenkomstig de behoeften en prioriteit van de betrokken landen. De toewijzingen kunnen worden herzien in geval van ingrijpende onvoorziene omstandigheden of belangrijke politieke ontwikkelingen, overeenkomstig de externe prioriteiten van de EU. Op deze middelen is Verordening (EU) nr. […] van het Europees Parlement en de Raad inzake Erasmus voor iedereen[8] van toepassing.
De financiële steun aan de Turks-Cypriotische gemeenschap zal nog worden verstrekt totdat de aanpassing bedoeld in artikel 11, lid 2, van de Verordening van de Raad tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020 is doorgevoerd. Op die financiële steun zal Verordening (EG) nr. 389/2006 van 27 februari 2006 tot instelling van een instrument voor financiële steun ter bevordering van de economische ontwikkeling van de Turks-Cypriotische gemeenschap, nog steeds van toepassing zijn. De financiële middelen die nodig zijn om de Turks-Cypriotische gemeenschap te steunen, zullen uit de algemene enveloppe van het instrument voor pretoetredingssteun komen.
Vereenvoudiging
De Commissie geeft in deze nieuwe verordening, net als in andere programma's van het meerjarig financieel kader, voorrang aan een eenvoudiger regelgevend kader en aan het vergemakkelijken voor de Unie om steun te bieden aan begunstigde landen en regio's, maatschappelijke organisaties, het midden- en kleinbedrijf, enz.
Dit voorstel streeft voornamelijk naar die vereenvoudiging door de componentenstructuur te stroomlijnen volgens de belangrijkste beleidsterreinen. Daarvoor wordt het regelgevingskader van het instrument en van de komende uitvoeringsregels vereenvoudigd, met gestroomlijnde bepalingen. In verband met het stroomlijnen van de componentenstructuur houdt niet‑gedifferentieerde toegang tot steun in ieder beleidsterrein in dat de begunstigde landen niet langer apart moet worden geïdentificeerd in de rechtsgrondslag van het instrument. Het zal dan ook niet meer nodig zijn een omslachtige procedure te doorlopen om de veranderde status van een begunstigde te melden, zodat de kloof tussen de beleidsbeslissingen over financiële steun en de praktische tenuitvoerlegging wordt verkleind. Mocht een nieuw land een potentiële kandidaat worden om toe te treden tot de EU, dan zouden ook de procedurevereisten om dat land op te nemen in de lijst van begunstigden van de steun aanzienlijk worden versoepeld.
Binnen de Commissie zullen verschillende diensten bevoegd blijven voor het beheer en de tenuitvoerlegging van de steun op de verschillende beleidsterreinen. Er zal echter worden gezorgd voor een betere coördinatie, communicatie en tenuitvoerlegging op het terrein dankzij de vereenvoudiging van een aantal elementen zoals nauwer gemeenschappelijk toezicht op de vooruitgang van de tenuitvoerlegging in de begunstigde landen en minder procedures voor erkenning en toekenning van beheersbevoegdheden. Meer samenhang in de acties van de Commissie zou meteen ook moeten leiden tot een aanzienlijke vermindering van de kosten en lasten die de begunstigde landen moeten dragen doordat de Commissie verschillende communicatiekanalen en procedures gebruikt.
In deze tekst wordt ook voorgesteld dat strategische beslissingen over de toewijzing van steun worden genomen door vaststelling van uitgebreide strategiedocumenten voor één of meerdere landen voor de volledige periode van het nieuwe financiële kader (2014-2020), die tussentijds één keer worden herzien. In het huidige systeem zijn er nog indicatieve meerjarenplannen voor periodes van drie jaar, die ieder jaar worden herzien. Op die manier zal voor alle belanghebbenden de administratieve belasting doordat ieder document jaarlijks moet worden herzien en eventueel aangepast, verminderen. Ook de invoering van de meerjarenprogrammering voor de steun bij omschakeling en capaciteitsopbouw zal minder administratieve lasten voor alle partijen veroorzaken en de uitkering van de steun versnellen.
De invoering van een sectorale aanpak voor de toewijzing van steun aan sectoren die aan bepaalde voorwaarden voldoen, moet ook tot meer vereenvoudiging leiden. Deze aanpak moet niet alleen de steun doeltreffender maken, maar kan ook leiden tot minder projecten/contracten waardoor de administratieve belasting door het project‑/contractbeheer afneemt. Als de omstandigheden dat toelaten, kan de sectorale aanpak ook leiden tot het gebruik van begrotingssteun, waardoor de administratieve belasting opnieuw vermindert in vergelijking met die van projectsteun.
De afzonderlijke uitvoeringsbepalingen bevatte nadere details over gemeenschappelijk toezicht en erkenningsprocedures. Met die uitvoeringsbepalingen zal worden gestreefd naar verdere vereenvoudiging van de grensoverschrijdende samenwerking tussen kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten door de programmering en uitvoering nog meer af te stemmen op de aanpak van de structuurfondsen.
De vereenvoudiging en de soepele procedures bij de tenuitvoerlegging van de nieuwe verordening zullen een snellere goedkeuring mogelijk maken van de uitvoeringsbepalingen en de verlening van EU-bijstand. De herziening van het Financieel Reglement, in het bijzonder de uitvoerige bepalingen inzake het extern optreden, zal het voor het maatschappelijk middenveld en kleine bedrijven makkelijker maken om deel te nemen aan financieringsprogramma's, bijvoorbeeld door eenvoudigere regels, lagere deelnamekosten en snellere toekenningsprocedures. Bij de uitvoering van deze verordening zal de Commissie de vereenvoudigde procedures van het nieuwe Financieel Reglement gebruiken.
Toelichting bij specifieke bepalingen van het voorstel
In het huidige voorstel en de toekomstige uitvoeringsvoorschriften worden de volgende veranderingen voorgesteld ten aanzien van de opzet van het instrument en uitvoeringsbepalingen ervan (naast de eerder genoemde vereenvoudiging).
1. Er wordt voor gezorgd dat de verlening van bijstand meer coherent, strategisch en resultaatgericht verloopt door:
· voor beleidsterreinen uitgebreide meerjarige strategiedocumenten op te stellen per land (en voor meerdere begunstigden) waarin de beleidsprioriteiten van de uitbreidingsstrategie tot uiting komen en die voor ieder beleidsterrein alle nodige acties bevatten voor institutionele opbouw, naleving van het acquis en investeringen. Het toepassingsgebied zal worden gebaseerd op een beoordeling van de behoeften en zal worden aangepast aan de context van het land;
· de (mede)financiering te versterken voor overeengekomen sectorstrategieën die bijdragen aan de beleidsdoelstellingen, in plaats van voor individuele projecten, zodat niet langer wordt uitgegaan van volledig gesubsidieerde projecten en het aandeel van bijstand via sectorale steun toeneemt (inclusief sectorale begrotingssteun voor bepaalde beleidsgebieden op basis van doelgerichte voorwaarden). Steun om de naleving van het acquis te vergemakkelijken zal hoe dan ook beschikbaar blijven dankzij projectondersteuning of andere uitvoeringsbepalingen zoals de specifieke faciliteiten, als er geen overkoepelende sectorstrategieën zijn;
· een meer systematische meerjarenprogrammering, ook voor beleidsdoelstellingen inzake steun voor omschakeling en institutionele opbouw (hervorming van het openbaar bestuur, hervorming van het rechtsstelsel, enz.), ondersteuning bij de tenuitvoerlegging van de sectorstrategieën en uiteindelijk het bereiken van de doelstellingen op dat vlak;
· financiële steun rechtstreeks afhankelijk te maken van de voorwaarde dat het beheer wordt versterkt en de participatie van de begunstigde landen toeneemt. Er wordt voorzien in de nodige soepelheid om tegemoet te komen aan dringende behoeften en om stimulansen te geven om de prestaties te verbeteren.
2. Bijstand verlenen zal soepeler verlopen en beter kunnen worden aangepast aan de behoeften door:
· te zorgen voor niet-gedifferentieerde toegang tot steun (die niet afhankelijk is van de status van kandidaat-lidstaat of potentiële kandidaat-lidstaat), weliswaar met een verschillende reikwijdte of intensiteit, op grond van de behoeften en de technische en administratieve capaciteit. De behoeften van de begunstigde landen zullen het uitgangspunt vormen om te bepalen in welke sectoren of beleidsdomeinen steun wordt verleend;
· te overwegen het beheer van de financiële steun meer progressief en gefaseerd aan te pakken, waarbij de Commissie of het begunstigde land voor dat beheer zorgt, met of zonder voorafgaande controles door de Commissie, afhankelijk van de status van of het vooruitzicht op de toetreding, de sector of het beleidsterrein van de steun, en de administratieve, technische en beheerscapaciteit. Bij de voorbereiding van de toetreding in de betrokken sectoren moet de doelstelling blijven de structuren en procedures op te zetten die na de toetreding moeten bestaan;
· de vooruitgang in verschillende beheersfasen te koppelen aan de beleidsprioriteiten, wat tot uiting komt in de vooruitgangsrapporten, bij het bereiken van ijkpunten bij de onderhandelingen of in de resultaten die worden geboekt bij het uitvoeren van de associatieovereenkomsten;
· te zorgen voor meer flexibele prioriteiten in een streven naar meer resultaatgerichte steunverlening, zodat tussen beleidsterreinen kan worden geschoven met toewijzingen, en middelen van het ene naar het andere jaar kunnen worden overgedragen, voor zover het nieuwe Financieel Reglement dit toelaat.
3. De steun zal efficiënter en doeltreffender worden gebruikt door:
· te blijven streven naar het ontdekken en gebruiken van innovatieve financiële instrumenten die meer middelen uit de particuliere sector kunnen genereren, en de mogelijkheden te verkennen om synergieën aan te gaan met vernieuwende financiële instrumenten die voor intern beleid zijn ontwikkeld, op basis van een gecoördineerde aanpak en met gecoördineerde regels voor het gebruik van EU-middelen voor dergelijke instrumenten;
· als onderdeel van de overgang naar meer steun op sectorniveau, op strategisch vlak meer samen te werken met andere donoren en internationale en andere financiële instellingen, met akkoorden over beleidsprioriteiten en een duidelijker taakverdeling;
· steun te blijven verlenen aan regionale programma's/projecten die een toegevoegde waarde hebben omdat zij een stimulans vormen voor het delen van kennis en ervaring, het op elkaar afstemmen van beleid, het vastleggen van gezamenlijke prioriteiten en het opbouwen van wederzijds vertrouwen. Regionale programma's kunnen het beleid ook efficiënter maken, bijvoorbeeld op het vlak van transport, energie, milieu, klimaatverandering, statistieken, strijd tegen georganiseerde misdaad en migratie.
· de regels voor het verlenen van twinningbijstand te stroomlijnen, mechanismen in te voeren om de geschiktheid van de deskundigen te waarborgen en de mogelijkheid in te voeren dat middelen uit een specifieke faciliteit kunnen worden gebruikt als dat nodig is.
Gedelegeerde handelingen
Discretionaire beleidsbeslissingen over de status van kandidaat-lidstaten moeten op een ander niveau worden genomen. Daarom wordt voorgesteld dat wijzigingen van de lijst van begunstigde landen in de bijlage bij de verordening die deze beslissingen weergeven, worden goedgekeurd met een gedelegeerde handeling als bepaald in artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dergelijke wijzigingen hebben immers geen gevolgen voor de essentie van de verordening.
Er wordt ook voorgesteld de bevoegdheid om gedetailleerde regels met betrekking tot uniforme maatregelen voor de uitvoering van deze verordening vast te stellen, in het bijzonder op het vlak van structuren en procedures voor het beheer, te delegeren aan de Commissie. Deze regels zijn nodig als aanvulling op de gemeenschappelijke voorschriften en procedures voor de uitvoering van de instrumenten voor het externe optreden van de Unie, zoals die zijn vastgesteld in de gemeenschappelijke uitvoeringsverordening. Zij moeten rekening houden met de lessen die zijn getrokken uit het beheer en de uitvoering van pretoetredingssteun in het verleden, en moeten worden aangepast aan de evolutie in de situatie van de begunstigde landen.