Toelichting bij COM(2011)814 - Invoering en exploitatie van de Europese satellietnavigatiesystemen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)814 - Invoering en exploitatie van de Europese satellietnavigatiesystemen. |
|---|---|
| bron | COM(2011)814   |
| datum | 30-11-2011 |
In Verordening (EG) nr. 683/2008[1], die op 25 juli 2008 in werking is getreden, is het kader voor het publieke beheer en de financiering van de programma's Galileo en Egnos vastgesteld. In die verordening wordt met name een bedrag van 3 405 miljoen euro aan deze programma's toegekend voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2013.
Zoals bepaald in artikel 22 van Verordening (EG) nr. 683/2008, heeft de Commissie op 18 januari 2011 een verslag aan het Europees Parlement en de Raad over de tussentijdse evaluatie van de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet[2] aangenomen. In dit verslag wordt uitgebreid de balans opgemaakt van de ontwikkeling van deze programma's sinds de hervorming van de governance ervan in 2007, een overzicht gegeven van de geraamde kosten en de toekomstige uitdagingen, met name met betrekking tot de risico's, en worden voorstellen geschetst om daaraan het hoofd te kunnen bieden, met name om rekening te houden met de operationele vereisten van de twee systemen die door de programma's zijn ingesteld.
In de conclusies die hij op 31 maart 2011, na toezending van het verslag van de Commissie van 18 januari 2011, heeft vastgesteld, sprak de Raad onder meer opnieuw zijn steun uit voor de Europese satellietnavigatieprogramma's, zoals gedefinieerd in Verordening (EG) nr. 683/2008. Tevens nam hij nota van de geraamde globale kosten ervan en van het feit dat de Commissie met het oog op het volgende meerjarig financieel kader een voorstel zou doen dat onder meer aanpassing van de governanceregeling zou behelzen. In dit verband vroeg hij de Commissie het gebruik van bestaande structuren te rationaliseren en te optimaliseren.
In zijn resolutie van 8 juni 2011 heeft ook het Parlement opnieuw zijn steun uitgesproken voor de Europese satellietnavigatieprogramma's en te kennen gegeven dat deze in hoofdzaak uit de begroting van de Unie gefinancierd zouden moeten worden. Het benadrukte daarbij het belang van een op strikte kostenbeheersing en risicobeperking gericht beleid. Het deed een beroep op de Commissie om snel met wetgevingsvoorstellen te komen en wees daarbij op de noodzaak van een stabiel kader voor de lange termijn, met name voor de exploitatie van de systemen.
In haar mededeling van 29 juni 2011[3], die vergezeld gaat van een voorstel voor een verordening van de Raad van dezelfde datum[4], heeft de Commissie voorgesteld in het volgende meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020 een bedrag van [7 000] miljoen euro toe te kennen voor de financiering van de Europese satellietnavigatieprogramma's. Zij geeft daarbij echter aan dat blijvende inspanningen nodig zijn om de kosten te beheersen en dat op langere termijn moet worden gedacht aan nieuwe beheersregels. Hierbij moet worden opgemerkt dat het bij dit bedrag van [7 000] miljoen euro, in constante prijzen van 2011, gaat om een absoluut maximumbedrag overeenkomstig artikel [14 van het voorstel] van de bovengenoemde verordening van de Raad, dat overeenkomt met een bedrag van [7 897] miljoen euro in lopende prijzen .
Het is belangrijk te onderstrepen dat het optreden van onvoorziene gebeurtenissen, die tot kostenoverschrijdingen en vertragingen kunnen leiden, inherent is aan dit soort complexe programma's. Daarom moet een doeltreffend risicobeheersysteem worden opgezet en mogelijk moeten er delicate beslissingen worden genomen. De ontwikkelingsfase, beheerd door het Europees Ruimteagentschap, is in totaal ruim 500 miljoen euro duurder geworden. Op verzoek van de lidstaten heeft de Commissie aanvaard dit extra bedrag voor haar rekening te nemen om de continuïteit van het programma te waarborgen. De 'validering in de omloopbaan' vormt immers de hoeksteen van het Galileo-programma en een gebrek aan financiering zou de voortzetting ervan in gevaar hebben gebracht en tot verlies van de industriële knowhow en gedeeltelijk gebouwde uitrustingen hebben geleid.
De verordening waarop het voorstel betrekking heeft, komt tegemoet aan de verzoeken van het Parlement en de Raad, en houdt tegelijkertijd rekening met aspecten die in de mededeling van de Commissie van 29 juni 2011 aan bod komen. Zij vormt het basisbesluit voor de Europese satellietnavigatieprogramma's gedurende de periode van het volgend meerjarig financieel kader en voorziet met name in de financiering en de governanceregeling van de programma's. Gezien de omvang van de wijzigingen in Verordening (EG) nr. 683/2008 werd het nodig geacht voor te stellen haar door een nieuwe verordening te vervangen in plaats van haar te wijzigen.
Er moet op worden gewezen dat het bij de programma's Galileo en Egnos om vlaggenschipprojecten van de Unie gaat. De bevordering van deze technologie, een krachtig hulpmiddel om uit de crisis te geraken, past perfect in het kader van de Europa 2020-strategie en het beleid voor duurzame ontwikkeling. De nieuwe generaties van satellietnavigatiediensten met hoge prestaties houden aanzienlijke mogelijkheden in op alle werkterreinen: veel nieuwe banen houden verband met de expansie van de markten, die de jongste jaren gegroeid zijn in een jaarlijks tempo van 30 %. In dit verband werkt de Commissie aan de ontwikkeling van een ecosysteem van toepassingen om het gebruik van de door de systemen geleverde diensten te optimaliseren en het sociaaleconomische rendement te maximaliseren. Zij treft daartoe de 24 maatregelen die zijn genoemd in haar actieplan inzake GNSS-toepassingen van 14 juni 2010[5]. Dat plan voorziet met name in de financiering van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten, een betere toegang tot financiering voor kleine en middelgrote ondernemingen en verschillende acties voor het promoten van Galileo en Egnos in prioritaire sectoren voor groei, innovatie en werkgelegenheid.
Ook moet worden benadrukt dat de Europese satellietnavigatieprogramma's niet alleen van belang zijn voor de lidstaten die het meest actief zijn op ruimtevaartgebied: zij zijn voor alle lidstaten van de Unie van direct belang. Alle burgers van de Unie zullen immers baat hebben bij het veelvoud aan diensten die door de opgezette infrastructuren worden geleverd. Bovendien spelen kleine en middelgrote ondernemingen uit heel Europa een belangrijke rol in de programma's, aangezien het tot de doelstellingen van de Unie behoort een zo breed en open mogelijke deelname van alle bedrijven aan de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten te bevorderen.
De Commissie moet derhalve in het kader van het vlaggenschipinitiatief 'industriebeleid in een tijd van mondialisering' van Europa 2020 "een effectief ruimtevaartbeleid ontwikkelen dat instrumenten aanreikt om een aantal mondiale problemen aan te pakken en om Galileo […] uit te voeren".
Inhoudsopgave
Aan dit voorstel zijn talrijke en uitgebreide raadplegingen van belanghebbenden en het publiek voorafgegaan. Het gaat vergezeld van een effectbeoordeling.
De belanghebbenden zijn geraadpleegd over verschillende technische, juridische of operationele aspecten van de programma's, zoals de levering van diensten, de kosten voor infrastructuur en de exploitatie ervan, de risicoanalyses en de mogelijke governanceregelingen. Tevens werden thematische workshops en conferenties met de gebruikers georganiseerd, evenals gespecialiseerde werkgroepen met deskundigen van het Europees Ruimteagentschap, het Europees GNSS-Agentschap en de lidstaten. Verder vonden besprekingen plaats met deskundigen uit de ruimtevaartsector en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven.
In het kader van de Eurobarometers van 2007 en 2009 en de effectbeoordeling betreffende het Europese ruimtebeleid is ook het publiek bij de besluitvorming betrokken.
Uit al deze gedachtewisselingen is gebleken dat:
· de burgers de ontwikkeling van een autonoom satellietnavigatiesysteem steunen en zich bewust zijn van de mate waarin moderne samenlevingen van radionavigatiediensten afhankelijk zijn;
· op de lange termijn een stabiele governance moet worden opgezet met het oog op een doeltreffend beheer van de programma's;
· de door het door het Galileo-programma ingestelde systeem geboden 'dienst beveiliging van levens' (de zogenaamde 'Safety of Life Service' of SoL) opnieuw moet worden gedefinieerd in het licht van de ontwikkeling van de verwachtingen van de gebruikers;
· de belanghebbenden in de burgerluchtvaart, ten slotte, aandringen op toezeggingen inzake de Egnos-dienstverlening op de lange termijn. Aan deze voorwaarde moet worden voldaan voordat Egnos daadwerkelijk marktaandeel kan verwerven.
Daarnaast spitst de effectbeoordeling zich, met het oog op de meest recente vorderingen en de problemen die moeten worden overwonnen, toe op de voortzetting van de uitvoering van de programma's, waarbij de nadruk ligt op twee belangrijke problemen: ten eerste, de configuratie van de toekomstige diensten, in aanmerking nemend dat de voor de periode 2008-2013 toegewezen begrotingsmiddelen ontoereikend zijn voor de voltooiing van de infrastructuur van het door het Galileo-programma ingestelde systeem en voor het veiligstellen van de exploitatie van Egnos, en ten tweede, de vaststelling van de governanceregeling voor de exploitatie en de daarvoor benodigde financiering.
Wat het eerste punt betreft, is voor het door het Galileo-programma ingestelde systeem uit de evaluatie van de verschillende opties gebleken dat de beste optie is om de aanvankelijk gedefinieerde diensten te behouden, met uitzondering van de SoL-dienst. Voor een dergelijke oplossing is een beperktere grondinfrastructuur vereist, hetgeen tot een vermindering van de kosten leidt.
Voor Egnos geldt dat het systeem reeds operationeel is en dat talrijke gebruikers baat hebben bij de voordelen die het biedt. Bovendien heeft de Commissie ten tijde van het operationeel verklaren van de SoL-dienst garanties over de continuïteit van deze dienst afgegeven aan gebruikers, die op basis daarvan aanzienlijke investeringen hebben gedaan. Beëindiging van het Egnos-programma is derhalve geen optie.
Wat het tweede punt betreft, concludeerde de effectbeoordeling dat de Commissie, als vertegenwoordiger van de Unie, te allen tijde verantwoordelijk moet zijn voor de programma's, daar de Unie immers de gehele financiering ervan op zich zal blijven nemen, zoals voorgesteld door de Commissie in haar bovengenoemde mededeling van 29 juni 2011. Het beheer van de exploitatie moet worden toevertrouwd aan een regelgevend agentschap. Dit zou het enerzijds mogelijk maken om de verwachte sociaaleconomische effecten van de exploitatie van de systemen te maximaliseren en te zorgen voor een betere samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie, en anderzijds om de financiële en politieke verantwoordelijkheden van de verschillende belanghebbenden duidelijk te omschrijven. In dit verband, en gezien de conclusies van de Raad van 31 maart 2011, lijkt een keuze voor het Europees GNSS-Agentschap, dat is opgericht bij Verordening (EG) nr. 912/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2010 om taken te verrichten in verband met het verloop van de programma’s, het meest voor de hand te liggen, omdat het reeds bestaat en actief is op het gebied van satellietnavigatie. Desondanks zullen de taken en middelen van dit agentschap wel moeten worden gereorganiseerd.
Naar het voorbeeld van Verordening (EG) nr. 683/2008 en de overige teksten van het acquis van de Unie inzake de Europese satellietnavigatieprogramma's, is het voorstel van de Commissie gebaseerd op de rechtsgrondslag van artikel 172 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, oud artikel 156 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Voorts heeft het voorstel de vorm van een Verordening van het Europees Parlement en de Raad aangezien de tekst, net zoals de tekst van Verordening (EG) nr. 683/2008 die door de nieuwe verordening moet worden vervangen, van algemene strekking is en de inhoud ervan rechtstreeks toepasselijk moet zijn in alle lidstaten.
De definitie van de programma's en systemen, het vaststellen van de daaraan toegewezen begrotingsmiddelen en de vaststelling van de governanceregeling vormen de belangrijkste maatregelen van het voorstel, dat met het oog op een rationeler acquis van de Unie ook voorziet in de wijziging of intrekking van andere wetgeving inzake de Europese satellietnavigatieprogramma's.
Het voorstel voldoet aan het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. De doelstelling van het voorstel, namelijk de invoering en exploitatie van satellietnavigatiesystemen, gaat de financiële en technische mogelijkheden van één lidstaat te boven en kan slechts op het niveau van de Unie naar behoren worden verwezenlijkt. Het gaat niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken, aangezien enerzijds de voorziene begrotingslast overeenstemt met de op basis van uitvoerige analyses geraamde kosten en anderzijds de meest geschikte governanceregeling gekozen lijkt te zijn.
Zoals vermeld in punt 2, zal de Unie de gehele financiering van de programma’s Galileo en Egnos op zich blijven nemen. Haar bijdrage aan de programma's voor de periode 2014-2020 zal niet meer dan [7 897] miljoen euro in lopende prijzen bedragen, overeenkomstig artikel [14 van het voorstel] van de hierboven in punt 1 genoemde verordening van de Raad. De bijdrage heeft betrekking op drie hoofdactiviteiten, namelijk de voltooiing van de stationeringsfase van het Galileo-programma, de exploitatiefase van dat programma en de exploitatie van het Egnos-systeem. Deze laatste omvat de voortdurende verbetering van de dienstverlening van het systeem, zodat kan worden ingespeeld op de veranderende behoeften van de gebruikers.
De raming van de kosten van de programma's is het resultaat van uitvoerige analyses. Zij is tevens gebaseerd op de uitkomsten van het overleg met deskundigen, met name uit de lidstaten en van het Europees Ruimteagentschap en het Europees GNSS-Agentschap. Verder zijn ook verschillende belanghebbenden, zoals industriële actoren uit de ruimtevaartsector, geraadpleegd.
Het behouden van de verworven deskundigheid binnen de Commissie is van essentieel belang voor de continuïteit van de programma's. Bijgevolg zal de Commissie de contracten van de tijdelijke functionarissen die momenteel in dienst zijn, verlengen voor perioden die in relatie tot de verschillende fasen van de programma's worden vastgesteld, en zal zij personeel overbrengen naar het Europees GNSS-Agentschap.
Er zij op gewezen dat deze verordening met name voorziet in de governanceregeling van de programma's en de financiering ervan voor de periode 2014-2020. Volgens deze regeling kunnen omvangrijke taken in verband met de exploitatie van de systemen worden toevertrouwd aan het Europees GNSS-Agentschap, dat een agentschap van de Unie is in de zin van artikel 185 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen. Hiertoe is de Commissie voornemens een of meerdere delegatieovereenkomsten te sluiten.
De Commissie is van mening dat delegatieovereenkomsten, die de algemene voorwaarden bevatten voor het beheer van de aan het agentschap toevertrouwde middelen, met inbegrip van maatregelen voor toezicht en controle van de kosten, het meest geschikte middel zijn waarmee de Commissie, het Europees Parlement en de Raad hun auditfunctie volledig uit kunnen oefenen.
Om het Europees Parlement en de Raad in staat te stellen zich een compleet beeld te vormen van de voorwaarden onder welke het Europees GNSS-Agentschap de taken die het in het kader van de nieuwe governanceregeling toegewezen krijgt, met name wat middelen betreft, zal verrichten, zal de Commissie in de loop van 2012 een voorstel doen tot wijziging van Verordening (EU) nr. 912/2010 en het bijbehorende financieel memorandum. Opgemerkt zij dat bij de aan de programma's toegekende begrotingsmiddelen, te weten [7 897] miljoen euro in lopende prijzen, reeds rekening is gehouden met de exploitatiekosten van de systemen, met inbegrip van de operationele kosten van de entiteiten die de exploitatie van de systemen moeten beheren. De uitvoering door het agentschap van de nieuwe taken die eraan zijn toevertrouwd zal derhalve geenszins tot extra begrotingsuitgaven leiden.
De Commissie zal voorts de verenigbaarheid van Verordening (EU) nr. 912/2010 met de nieuwe governanceregeling beoordelen met betrekking tot de accreditatie van de beveiliging van de systemen.
Gemeenschappelijk Optreden 2004/552/GBVB van de Raad van 12 juli 2004 ten aanzien van aspecten van de exploitatie van het Europees systeem voor radionavigatie per satelliet die betrekking hebben op de veiligheid van de Europese Unie[6] moet ook worden bijgewerkt.
Vereenvoudiging van de regels is een van de hoofddoelen van de door de Commissie voorgestelde nieuwe benadering met betrekking tot begrotingsuitgaven. In de huidige vorm omvat de tekst vereenvoudingsmaatregelen, met name met betrekking tot de volgende punten:
– afstemming van de indicatoren op de doelstellingen van de 2020-strategie;
– delegatie van activiteiten in verband met de exploitatie van de systemen, met name het beheer van contracten, aan het Europees GNSS-Agentschap.