Toelichting bij COM(2011)759 - Programma "Justitie" voor de periode 2014-2020 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)759 - Programma "Justitie" voor de periode 2014-2020. |
|---|---|
| bron | COM(2011)759   |
| datum | 15-11-2011 |
Zoals wordt bevestigd in het programma van Stockholm, is de ontwikkeling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht nog steeds een prioriteit voor de Europese Unie. Hoewel er op dat gebied reeds grote vooruitgang is geboekt, is de justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken nog steeds ontoereikend. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en de afschaffing van de derde pijler is er veel beweging op het gebied van justitie en worden alle betrokken problemen aangepakt. Wetgevings- en beleidsmaatregelen en de coherente uitvoering ervan zijn daarbij van essentieel belang. Met financiering kan dit gebied verder worden ontwikkeld door de wetgeving en het beleid te ondersteunen en de uitvoering ervan te bevorderen.
Conform de mededeling over de evaluatie van de EU-begroting[1] is gekozen voor een nieuwe benadering van de bestaande financieringsinstrumenten en uitvoeringsmechanismen teneinde de Europese toegevoegde waarde centraal te stellen en de financieringsmechanismen te rationaliseren en te vereenvoudigen. In het document Een begroting voor Europa 2020[2] wees de Commissie op de noodzaak van een eenvoudigere en transparantere begroting om de problemen op te lossen die het gevolg zijn van complexe programmastructuren en het werken met meerdere programma's. Justitie werd genoemd als een voorbeeld van de bestaande versnippering en als een gebied waarop maatregelen moeten worden genomen.
Binnen dit kader en met het oog op vereenvoudiging en rationalisatie is het programma Justitie de opvolger van drie bestaande programma's:
- Civiel recht (JCIV),
- Strafrecht (JPEN),
- Drugspreventie en -voorlichting (DPIP).
Het programma Drugspreventie en -voorlichting had een rechtsgrondslag op het gebied van volksgezondheid en had bijgevolg betrekking op gezondheidskwesties, met name de vermindering van drugsgerelateerde gezondheidsschade, terwijl de drugsproblematiek in het programma Justitie wordt benaderd vanuit het oogpunt van misdaadpreventie. Illegale drugshandel, die een van de vormen van criminaliteit is waarvoor de Europese wetgever op grond van artikel 83 VWEU minimumvoorschriften kan vaststellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties, en andere onwettige activiteiten in verband met drugs zullen centraal staan bij de financiering van het onderdeel drugs van het nieuwe programma.
Door de samenvoeging van deze programma's, die alle op titel V van het derde deel van het VWEU zijn gebaseerd, wordt het mogelijk om op dat gebied te komen tot een alomvattende aanpak inzake financiering en een efficiëntere toewijzing van middelen voor horizontale kwesties zoals opleiding.
De algemene doelstelling van dit voorstel is bij te dragen tot de totstandbrenging van een ware Europese rechtsruimte door de justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken te bevorderen. Om deze algemene doelstelling te verwezenlijken, heeft het voorstel tot doel de doeltreffende, brede en coherente toepassing van EU-wetgeving op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken te bevorderen, de toegang tot de rechter te vergemakkelijken, en de vraag naar en het aanbod van drugs te voorkomen en terug te dringen.
Dat kan worden verwezenlijkt door de ondersteuning van opleiding en bewustmaking, de versterking van netwerken en de vergemakkelijking van transnationale samenwerking. Bovendien moet de Europese Unie beschikken over een degelijke analytische basis ter ondersteuning van de beleidsvorming en de wetgeving op het gebied van justitie.
Op 20 april 2011 werd een openbare raadpleging van belanghebbenden gestart over de toekomstige financieringsactiviteiten op het gebied van justitie, grondrechten en gelijkheid voor de periode na 2013[3]. De onlineraadpleging duurde twee maanden en stond open voor alle belanghebbenden. In totaal hebben er 187 belanghebbenden – waaronder veel ngo's – uit bijna alle lidstaten een bijdrage ingediend.
De respondenten onderschreven de beleidsdoelstellingen van de programma's en bevestigden dat de betrokken gebieden moeten worden gefinancierd. De Europese toegevoegde waarde werd erkend en er werd geen gebied genoemd waarvoor de financiering moet worden stopgezet. De noodzaak om te komen tot vereenvoudiging en verbetering werd onderkend en er werd positief gereageerd op de meeste voorstellen, waaronder die om het aantal programma's te verminderen en de procedures te vereenvoudigen.
De belanghebbenden waren voorstander van de financiering van activiteiten als uitwisseling van beproefde methoden, opleiding van beroepsbeoefenaars, voorlichtings- en bewustmakingsactiviteiten, ondersteuning van netwerken, studies, enz. Alle soorten activiteiten waarmee de respondenten instemden, zijn uitdrukkelijk opgenomen in artikel 6 van het voorstel. De respondenten waren het ook eens met de voorstellen van de Commissie betreffende de actoren die voor financiering in aanmerking komen en de soorten financieringsmechanismen die kunnen worden gebruikt.
Er werd een effectbeoordeling uitgevoerd met betrekking tot de toekomstige financieringsactiviteiten voor het gehele gebied van justitie, rechten en gelijkheid, dat momenteel zes programma's omvat[4]. Deze effectbeoordeling geldt zowel voor het voorstel betreffende het programma Justitie als voor het voorstel betreffende het programma Rechten en burgerschap. De effectbeoordeling bouwt voort op de tussentijdse evaluaties van de huidige programma's[5], waarin de algehele doeltreffendheid van de programma's werd bevestigd, maar ook werd gewezen op een aantal tekortkomingen en mogelijkheden voor verbetering. In het kader van de effectbeoordeling werden drie opties onderzocht:
Optie A: behoud van zes programma's en aanpak van een aantal geconstateerde problemen door wijziging van het interne beheer van de programma's. Door beter programmabeheer en een sterkere synergie tussen de programma's zou een aantal problemen kunnen worden opgelost. De belangrijkste oorzaak van de problemen, namelijk het grote aantal programma's, zou echter niet direct kunnen worden aangepakt en deze optie zou bijgevolg slechts tot een geringe verbetering leiden.
Optie B: alle maatregelen van optie A en daarnaast een samenvoeging van de huidige zes programma's tot twee programma's. Door deze optie zou er ruimte zijn voor flexibiliteit bij het gebruik van de middelen en de aanpak van de jaarlijkse beleidsprioriteiten. De programma's zouden eenvoudiger (zowel voor de begunstigden als voor de overheidsinstanties) en doeltreffender worden, aangezien er veel minder procedures zouden zijn. Dat zou ook de efficiëntie van de programma's ten goede komen, omdat de versnippering en de verwatering van middelen beter zouden kunnen worden tegengegaan in het kader van twee programma's. Er zou personeel kunnen worden vrijgemaakt; minder procedures betekent immers minder administratieve lasten, waardoor het personeel zich meer zou kunnen bezighouden met het doeltreffender maken van de programma's (verspreiding van resultaten, toezicht, informatieverstrekking, enz.).
Optie C: uitvoering van slechts één programma. Met deze optie kunnen alle problemen worden aangepakt die het gevolg zijn van het grote aantal rechtsinstrumenten en de daarmee samenhangende extra administratieve lasten. Om juridische redenen is het echter niet mogelijk om met één programma te voorzien in de financieringsbehoeften op alle beleidsterreinen. Er zou een keuze moeten worden gemaakt tussen justitie en rechten en burgerschap. Hoewel deze optie een optimale oplossing kan bieden voor het programmabeheer, zou het niet mogelijk zijn alle beleidsprioriteiten en ‑behoeften van het hele beleidsterrein te dekken.
Uit analyse en vergelijking van de opties is naar voren gekomen dat de voorkeursoptie de uitvoering van twee programma's is, die de financieringsbehoeften op alle beleidsterreinen zouden dekken (optie B). Vergeleken met de status-quo heeft optie B duidelijke voordelen en geen nadelen. Optie A is minder gunstig dan optie B; met optie C kunnen de beleidsterreinen slechts gedeeltelijk worden gedekt, waardoor deze optie niet geschikt is.
Inhoudsopgave
Het voorstel is gebaseerd op artikel 81, leden 1 en 2, artikel 82, lid 1, en artikel 84 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Door de combinatie van de artikelen 81 en 82 is een alomvattende aanpak mogelijk die de ontwikkeling van de justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken moet ondersteunen, met name met betrekking tot transversale en horizontale kwesties die van belang zijn voor beide justitiële beleidsterreinen.
Artikel 84 voorziet in de vaststelling van maatregelen ter stimulering en ondersteuning van het optreden van de lidstaten op het gebied van misdaadpreventie. Het programma heeft geen betrekking op het gehele gebied van misdaadpreventie, maar alleen op het drugsbestrijdingsbeleid. Het doel is een alomvattende aanpak vast te stellen voor de bestrijding van de vraag naar en het aanbod van drugs, waarbij grensoverschrijdende samenwerking tussen de lidstaten op het vlak van handhaving wordt gefinancierd.
De voorgestelde financieringsactiviteiten zijn in overeenstemming met de beginselen van een Europese toegevoegde waarde en subsidiariteit. Financiering uit de EU-begroting is gericht op activiteiten waarvan de doelstellingen niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt en waarbij het EU-optreden een toegevoegde waarde kan bieden. De onder deze verordening vallende activiteiten dragen bij tot de effectieve toepassing van het acquis, aangezien zij het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten versterken, de grensoverschrijdende samenwerking en netwerkvorming stimuleren, en zorgen voor een correcte, coherente en consistente toepassing van het EU-recht in de hele Unie. De Europese Unie is beter dan de lidstaten in staat om in te spelen op grensoverschrijdende situaties en om een Europees platform voor wederzijdse leerprocessen te bieden. Er moet worden gezorgd voor een degelijke analytische basis voor de ondersteuning en de ontwikkeling van het beleid. Het optreden van de Europese Unie maakt het mogelijk dat deze activiteiten in de hele Unie op consistente wijze worden verricht en brengt schaalvoordelen mee.
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het is beperkt tot het minimum dat vereist is om de genoemde doelstelling op Europees niveau te verwezenlijken, en gaat niet verder dan wat daartoe nodig is.
De financiële middelen voor de uitvoering van het programma Justitie in de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2020 bedragen 472 miljoen euro (huidige prijzen).
De voorgestelde aanpak heeft tot doel de door alle betrokken partijen gevraagde vereenvoudiging van de financieringsprocedures te combineren met een meer resultaatgerichte aanpak. De voornaamste elementen van deze benadering zijn:
- In het voorstel worden de algemene en specifieke doelstellingen van het programma vastgesteld (de artikelen 4 en 5) en worden de belangrijkste actieterreinen van het programma omschreven (artikel 6). De algemene en specifieke doelstellingen hebben betrekking op het toepassingsgebied van het programma (beleidsterreinen), terwijl de soorten acties, die de financiering betreffen, voor alle betrokken beleidsterreinen gelden en op horizontale wijze omschrijven welke resultaten kunnen worden bereikt met de financiering. Tegelijkertijd wordt bij de acties aangegeven waar de financiering een echte toegevoegde waarde kan bieden voor de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. Bij de uitvoering van deze verordening zal de Commissie jaarlijks de financieringsprioriteiten voor de respectieve beleidsterreinen vaststellen. In het kader van het programma kunnen alle financiële instrumenten van het Financieel Reglement worden gebruikt. Het programma staat open voor alle rechtspersonen die wettelijk zijn gevestigd in de lidstaten of in een derde land dat aan het programma deelneemt, zonder verdere beperkingen wat betreft de toegang tot het programma. Door deze structuur kan het systeem worden vereenvoudigd en kan het programma beter worden afgestemd op de beleidsbehoeften en –ontwikkelingen. Bovendien biedt deze structuur een stabiel kader voor evaluatie, aangezien de specifieke doelstellingen direct verband houden met indicatoren voor evaluatie, die gedurende de gehele looptijd van het programma ongewijzigd zullen blijven en regelmatig zullen worden gecontroleerd en geëvalueerd. Er wordt voorgesteld om in het kader van het programma geen specifieke bedragen te reserveren per beleidsterrein, teneinde de flexibiliteit te waarborgen en de uitvoering van het programma te verbeteren.
- De deelname van derde landen is beperkt tot de EER-landen, de toetredingslanden en de kandidaat-lidstaten alsook de potentiële kandidaat-lidstaten. Andere derde landen, met name landen die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen, kunnen aan de acties van het programma deelnemen, wanneer dat bijdraagt aan de doelstellingen van deze acties.
- De jaarlijkse prioriteiten van het programma zullen worden vastgesteld in een jaarlijks werkprogramma. Aangezien daarbij beleidskeuzes zullen moeten worden gemaakt, zal het jaarlijkse werkprogramma in het kader van de raadplegingsprocedure ter advies worden voorgelegd aan een comité van lidstaten.
- De Commissie kan voor de uitvoering van het programma, op basis van een kosten‑batenanalyse, een beroep doen op een bestaand uitvoerend agentschap, conform Verordening (EG) nr. 58/2003 van de Raad van 19 december 2002 tot vaststelling van het statuut van de uitvoerende agentschappen waaraan bepaalde taken voor het beheer van communautaire programma's worden gedelegeerd.
Het begrip magistraten en justitieel personeel
De justitiële opleiding van magistraten en justitieel personeel is een belangrijk onderdeel van het beleid inzake justitie. Zij versterkt het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten, beroepsbeoefenaars en burgers. In de mededeling van de Commissie over Europese justitiële opleiding, Opbouwen van vertrouwen in justitie in de hele EU, een nieuwe dimensie in de Europese justitiële opleiding, zijn concrete opleidingsdoelstellingen vastgesteld, die tegen 2020 moeten zijn verwezenlijkt[6]. In artikel 81, lid 2, onder h), en artikel 82, lid 1, onder c), VWEU wordt uitdrukkelijk verwezen naar 'magistraten en justitieel personeel'. Hoewel advocaten volgens de mededeling van de Commissie een autonome beroepsgroep vormen, maken zij een integrerend en noodzakelijk onderdeel van de justitiële activiteit uit en spelen zij een centrale rol bij de uitvoering van het recht van de Unie. Notarissen hebben in verschillende lidstaten belangrijke bevoegdheden op justitieel gebied, waardoor ook zij tot de uitvoering van het recht van de Unie bijdragen. De bepalingen van het Verdrag moeten naar de geest en het doel ervan zo worden uitgelegd dat ook deze twee beroepen onder het toepassingsgebied ervan vallen.