Toelichting bij COM(2011)696 - Evaluatieverslag over de toepassing van het mechanisme voor civiele bescherming en het financieringsinstrument voor civiele bescherming voor de jaren 2007-2009 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)696 - Evaluatieverslag over de toepassing van het mechanisme voor civiele bescherming en het financieringsinstrument voor civiele ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)696   |
| datum | 10-11-2011 |
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Evaluatieverslag over de toepassing van het mechanisme voor civiele bescherming en het financieringsinstrument voor civiele bescherming voor de jaren 2007-2009 /* COM/2011/0696 definitief */
Inhoudsopgave
- Inleiding
- Doel
- 11. maatregelen bedoeld om de effecten van een ramp te voorkomen of te verminderen; en tevens
- BEVINDINGEN VAN DE EVALUATIE
- Opleidingsprogramma's
- Oefeningenprogramma
- Programma voor de uitwisseling van deskundigen
- Modules
- Proefprojecten en voorbereidende acties
- Steunvoorzieningen voor vervoer
- Samenwerkingsprojecten
- CONCLUSIES
1. Het directoraat-generaal van de Commissie dat verantwoordelijk is voor humanitaire hulp en civiele bescherming (DG ECHO), heeft een evaluatie verricht van de volgende activiteiten op het gebied van de civiele bescherming voor de periode 2007-2009:
2. Beschikking 2007/162/EG, Euratom van de Raad van 5 maart 2007 tot instelling van een financieringsinstrument voor civiele bescherming (hierna 'FICB' of 'financieringsinstrument' i genoemd);
3. Beschikking 2007/779/EG, Euratom van de Raad van 8 november 2007 tot vaststelling van een communautair mechanisme voor civiele bescherming (herschikking) (hierna 'mechanisme voor civiele bescherming' of 'mechanismebeschikking' of 'herschikking mechanisme' i genoemd);
4. een voorbereidende actie in de zin van artikel 49, lid 6, onder b), van het financieel reglement i, inzake de snelleresponscapaciteit van de EU, in de begrotingen voor 2008, 2009 en 2010;
5. proefprojecten, in de zin van artikel 49, lid 6, onder a), van het financieel reglement, inzake grensoverschrijdende samenwerking voor de bestrijding van natuurrampen en bosbranden, in de begrotingen voor respectievelijk 2006 en 2008.
6. Het mechanisme voor civiele bescherming streeft naar meer samenwerking op het gebied van de civiele bescherming bij grote rampen of een imminente dreiging daarvan. Dit mechanisme waarborgt in de eerste plaats de bescherming van de veiligheid van mensen, maar ook van het milieu en van eigendommen, waaronder cultureel erfgoed, bij door de natuur of de mens veroorzaakte rampen, bij terreurdaden en ongevallen van technologische aard, dan wel bij stralings- of milieu-ongevallen, waaronder door ongevallen veroorzaakte verontreiniging van de zee, zowel binnen als buiten de EU, tevens rekening houdend met de behoeften van geïsoleerde, ultraperifere en andere gebieden of eilanden van de EU.
7. Momenteel nemen 31 landen deel aan het mechanisme voor civiele bescherming (en komen als zodanig in aanmerking voor steun in het kader van het financieringsinstrument): de 27 lidstaten van de EU, Noorwegen, IJsland, Liechtenstein en Kroatië (hierna 'deelnemende landen' genoemd) i.
8. Volgens artikel 14 van de mechanismebeschikking moet de Commissie de toepassing van de beschikking tegen eind 2010 evalueren en haar conclusies ter zake indienen bij het Europees Parlement en de Raad.
9. In het kader van het FICB wordt voorzien in financiële steun voor:
10. acties in het kader van het mechanisme;
12. acties bedoeld om de rampenparaatheid van de Unie te verbeteren, met inbegrip van acties om de burgers van de EU bewuster te maken.
13. Het FICB behelst daarnaast speciale bepalingen voor de financiering van bepaalde vervoermiddelen bij ernstige noodsituaties, om een snelle en effectieve reactie daarop te vergemakkelijken.
14. Volgens artikel 15, lid 2, onder b), van het FICB moet de Commissie tussentijds de verkregen resultaten en de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de uitvoering van het FICB i evalueren.
15. De voorbereidende actie inzake de snelleresponscapaciteit van de EU, die in 2008 is gestart, streefde naar een verbetering van de algemene capaciteit van de EU om te antwoorden op rampen binnen en buiten de EU, door te verzekeren dat de deelnemende landen snel kunnen beschikken over middelen voor het opzetten van operaties van civiele bescherming van de EU. De Commissie/het waarnemings- en informatiecentrum werd gemandateerd om deze beschikbare middelen te activeren om aan de behoeften ter plaatse te voldoen.
16. Voorts werd in 2008 een proefproject aangevat voor meer samenwerking tussen de deelnemende landen bij de bestrijding van bosbranden, teneinde de vrijmaking van operationele middelen en noodhulp te verbeteren en het deelnemende land alzo te helpen bij de bestrijding van bosbranden die te talrijk en te ernstig zijn om met de eigen logistieke capaciteit en mankracht te worden bestreden. De doelstellingen van het proefproject werden geïntegreerd in de voorbereidende actie voor een snelleresponscapaciteit van de EU als onderdeel van de oproep tot het indienen van voorstellen van 2009. Onder deze vorm werd de voorbereidende actie in 2010 voor een derde en laatste jaar voortgezet (de tenuitvoerlegging van een aantal projecten loopt door tot medio 2012).
17. Ten slotte werd door een proefproject inzake grensoverschrijdende samenwerking bij de bestrijding van natuurrampen steun verleend aan acties voor samenwerking en voor de ontwikkeling van nauwere samenwerking inzake civiele bescherming, ten einde de bewustwording te vergroten en de gevolgen van natuurrampen te voorkomen of te beperken door grensoverschrijdende hulpmiddelen voor vroegtijdige waarschuwing, coördinatie en logistiek.
18. Volgens artikel 21, lid 2, van de uitvoeringsvoorschriften van het financieel reglement i moeten de voorbereidende acties en proefprojecten worden geëvalueerd in termen van de geïnvesteerde personele en financiële middelen en de geboekte resultaten om na te gaan of aan de gestelde doelstellingen is voldaan.
STELLINGEN EN METHODE VOOR DE EVALUATIE
19. De resultaten van de evaluatie bieden de Commissie en andere belanghebbenden de noodzakelijke bevindingen en lessen die kunnen worden getrokken uit de opgedane ervaringen met de uitvoering van de genoemde acties op het gebied van civiele bescherming. Dit is een hulpmiddel voor de Commissie bij de toekomstige doeltreffende uitvoering van het mechanisme en het financieringsinstrument.
20. Voorts zullen de resultaten van de evaluatie als basis dienen voor de voorbereiding van een nieuw omvattend beleidspakket in 2011, waarin de samenwerking binnen de EU inzake rampenbeheersing op twee belangrijke punten zal worden nagegaan: 1) de verantwoordelijkheid van alle betrokkenen om passende preventieve en beschermende maatregelen te nemen, en 2) solidariteit en steunverlening binnen de EU en tussen de deelnemende landen in tijden van nood.
21. Ten slotte zal de evaluatie dienen ter voorbereiding van de mededeling over de voortzetting van het financieringsinstrument die uiterlijk op 31 december 2011 dient te worden voorgelegd (krachtens artikel 15, lid 2, onder c), van het FICB), en die praktisch gezien onderdeel zal uitmaken van het voorstel voor een nieuw financieringsinstrument voor de civiele bescherming.
22. De diensten van de Commissie hebben voorafgaandelijk interne evaluatiedocumenten opgesteld gebaseerd op de informatie en ervaring waarover zij intern reeds beschikten. Vervolgens werd een externe consultant (COWI A/S in samenwerking met Aguaconsult) aangewezen om de activiteiten van de Europese Commissie op het gebied van de civiele bescherming onafhankelijk te evalueren en een ruim opgezette en omvattende bevraging van de belanghebbenden te verrichten i, met inbegrip van interviews en een enquête op internet. De consultants hebben een evaluatieverslag opgesteld waarin ook rekening wordt gehouden met de bevindingen van de preliminaire interne evaluatiedocumenten. Het verslag kan worden geraadpleegd op de website van de Commissie i. Alle diensten van de Commissie die bij de evaluatie waren betrokken, hebben tot het proces bijgedragen en deelgenomen aan een specifieke stuurgroep. Daarnaast hebben de diensten van de Commissie de deelnemende landen geraadpleegd, onder andere tijdens een vergadering van de directeuren-generaal van de nationale autoriteiten voor de civiele bescherming, om hun mening te kennen over het functioneren van het mechanisme, het financieringsinstrument en de voorbereidende acties en proefprojecten.
23. De externe consultants kregen de opdracht om een onafhankelijke evaluatie te verrichten van de tenuitvoerlegging van de acties van de Europese Commissie op het gebied van de civiele bescherming van 2007 tot en met 2009 i, en meer in het bijzonder van:
24. het functioneren en de dienstverlening van het waarnemings- en informatiecentrum (MIC), als bedoeld in artikel 2, lid 5, van de mechanismebeschikking;
25. het functioneren van de terbeschikkingstelling van vervoersmiddelen (artikel 4, lid 2, onder b), en c), en lid 3);
26. de uitvoering van de zogenaamde modulaire aanpak en de regelingen die werden getoetst in het kader van de proefprojecten en de voorbereidende actie teneinde de beschikbaarheid van responsmiddelen te vergroten;
27. het opleidingsprogramma als bedoeld in artikel 5, lid 5, van de mechanismebeschikking (met inbegrip van het oefenprogramma en het uitwisselingsprogramma van deskundigen).
Waarnemings- en informatiecentrum
28. Het waarnemings- en informatiecentrum is het centrale knooppunt van het EU- mechanisme voor civiele bescherming, dat tot doel heeft meer samenwerking tussen de EU en de lidstaten tot stand te brengen op het gebied van civiele bescherming bij grote rampen.
29. Uit de evaluatie van de operaties van de jaren 2007-2009 blijkt duidelijk dat het waarnemings- en informatiecentrum zijn doel heeft bereikt om de lidstaten, de Commissie en de EU in het algemeen ten dienste te staan, met een groeiende betrokkenheid bij civiele-beschermingsactiviteiten binnen Europa en in de hele wereld. Het waarnemings- en informatiecentrum is 24 uur per dag toegankelijk geweest en is in staat om onmiddellijk te reageren, zoals bepaald in artikel 2, lid 5, van de mechanismebeschikking. Het waarnemings- en informatiecentrum vindt ruime erkenning voor zijn nuttige dienstverlening die van belang is voor de deelnemende landen, bij het houden van civiele-beschermingsacties binnen of buiten de EU, door advies over de behoeften ter plaatse, door het vergemakkelijken van nauwere samenwerking tussen de deelnemende landen en door het bundelen van middelen. Typisch voor het waarnemings- en informatiecentrum in deze context is zijn 'één loket-systeem'. Hierdoor kunnen de landen die internationale steun nodig hebben, en deelnemende landen die deze steun verlenen, kostbare tijd winnen. Bij steuninterventies buiten de EU heeft het waarnemings- en informatiecentrum de functie van operationeel coördinator vervuld, en de Europese respons geïntegreerd binnen de door de VN geleide inspanningen. Het aantal activeringen van het mechanisme is in de loop de jaren gestaag toegenomen, hetgeen wijst op zijn toegevoegde waarde.
30. De externe evaluatie maakte melding van en prees de grotere samenwerking tussen het waarnemings- en informatiecentrum en andere internationale noodhulpverstrekkers, meer bepaald VN-agentschappen, ook al dienen nog verdere inspanningen te worden gedaan met betrekking tot andere actoren, zoals humanitaire ngo's en militaire actoren (zoals de NAVO), voor zover de betrokkenheid van deze laatste in het licht van de relevante VN-richtsnoeren (Oslo en MCDA) gerechtvaardigd is.
31. In haar mededeling aan het Europees Parlement en de Raad van 2008 i over de versterking van het reactievermogen van de Unie bij rampen maakte de Commissie nota van een aantal punten waar verdere verbeteringen mogelijk zijn:
32. betere doeltreffendheid van de actie in samenwerking met de lidstaten en internationale, nationale en lokale belanghebbenden, meer bepaald door synergieën en betere coördinatie van opleiding, behoeftenanalyse, planning en operaties;
33. verdere stroomlijning van de 'horizontale' coördinatie meer bepaald voor natuurrampen op grote schaal, tussen de Commissie, het voorzitterschap, de lidstaten en de hoge vertegenwoordiger, te Brussel en ter plaatse, voor crisissituaties waarbij zowel het civiele-beschermingsmechanisme als de GBVB-instrumenten betrokken zijn;
34. betere 'verticale' coördinatie tussen het EU-niveau en de lidstaten. Deze coördinatie moet worden verbeterd aangezien de verschillen in de mandaten van de lidstaten en de humanitaire agentschappen/diensten een effect hebben op de respons van de Commissie.
Op basis van deze bevindingen is de Commissie begonnen met na te gaan hoe het functioneren van het waarnemings- en informatiecentrum kan worden verbeterd. De mededeling 'Versterking van het reactievermogen van de Unie bij rampen' bepleit het volgende i: opbouw van het waarnemings- en informatiecentrum, zodat het kan fungeren als operationeel centrum voor Europese bijstandsinterventies in het kader van civiele bescherming. Hiervoor is een kwalitatieve verschuiving vereist van informatie-uitwisseling/reageren op noodsituaties naar proactieve anticipatie/direct toezicht op noodsituaties en operationeel engagement en coördinatie. Dit omvat systemen voor vroegtijdige waarschuwing, behoeften-evaluaties, inventariseren van passende middelen, technisch advies inzake responsmiddelen aan de lidstaten; het opzetten van scenario's, standaardprocedures voor operaties, evaluaties van te trekken lessen; tenuitvoerlegging van de bevoegdheden van de Commissie om beschikbaar vervoer te coördineren en medefinanciering voor vervoer te verstrekken; meer opleiding en oefeningen voor deskundigen uit de lidstaten en andere landen; steun aan de lidstaten om gemeenschappelijke hulpmiddelen op te zetten. Op basis van deze elementen uit de interne evaluatie, de externe evaluatie en de verklaringen van de belanghebbenden concludeert de Commissie dat het waarnemings- en informatiecentrum op een succesvolle, proactieve en doeltreffende manier zijn rol heeft vervuld binnen het civiele-beschermingsmechanisme. Hoewel de samenwerking tussen de Europese actoren voortdurende vooruitgang heeft gekend, zoals onder meer blijkt uit het Europees programma voor aardmonitoring en zijn dienst voor respons in noodsituaties, alsook uit de synergieën met alle gezondheidsgerelateerde activiteiten van de Commissie, moet toch nog worden gezorgd voor meer coherentie, coördinatie en complementariteit in interventies en acties die worden ondernomen in het kader van de capaciteiten voor rampenbeheersing van de EU en internationaal (meer specifiek door de VN gesponsord), met inbegrip van humanitaire hulp, maar ook ontwikkelingshulp op de langere termijn, alsook in de interventies van de deelnemende landen. Het lijkt erop dat nog steeds niet alle potentieel van de Europese samenwerking en coördinatie op het gebied van civiele bescherming wordt benut, wat in de toekomst door het waarnemings- en informatiecentrum verder kan worden bevorderd.
35. Voorts heeft de Commissie in haar mededeling aan het Europees Parlement en de Raad 'Naar een krachtigere Europese respons bij rampen: de rol van civiele bescherming en humanitaire hulp' i verdere acties beschreven om te komen tot een doeltreffender, doelmatiger, coherenter en meer zichtbare Europese respons. Dit omvat een fusie van het waarnemings- en informatiecentrum met het crisiscentrum van DG ECHO teneinde een reëel Europees centrum voor noodrespons als een van de hoekstenen van het beleid te creëren dat rond de klok beschikbaar is. Het centrum moet zich ontwikkelen tot een platform voor volledige steun aan de deelnemende landen, andere EU-diensten en internationale organisaties tijdens een operatie voor noodhulp, en daarnaast een sleutelrol spelen bij de planning van EU-operaties (met inbegrip van het opzetten van scenario's en rampenplannen), naast de coördinatie van de middelen die beschikbaar werden gesteld voor een Europese respons.
36. Het interne onderzoek, de verklaringen van de belanghebbenden, de externe evaluatie en de ervaring van de Commissie met de opleidingspraktijk wijzen er op dat het opleidingsprogramma een zeer gewaardeerd onderdeel is van de EU-samenwerking inzake civiele bescherming. De opleidingscursussen zijn nuttig gebleken om de nationale deskundigen voor te bereiden op interventies van de civiele bescherming en hebben aanzienlijke verbeteringen aangebracht aan de responscapaciteit van het EU-systeem voor civiele bescherming. De Commissie besluit daaruit dat het opleidingsprogramma een belangrijke component moet blijven in de context van de EU-samenwerking inzake civiele bescherming.
37. Uit de evaluaties blijkt duidelijk dat de cursusinhoud als volledig complementair wordt beschouwd met andere opleidingsacties op nationaal en internationaal niveau. De Commissie concludeert dat het EU-opleidingssysteem in de toekomst verder moet worden ontwikkeld om de consistentie tussen de diverse programma's op verschillende niveaus te bewaren, met name door voortdurende en verbeterde coördinatie tussen alle opleidingsverstrekkers, meer bepaald indien de programma's in de toekomst verder worden geïntegreerd.
38. Een beleidsgroep opleiding werd in 2009 gevormd (eerste vergadering september 2009). Dit is een eerste stap naar de oprichting van Europese regelingen voor de opleiding inzake rampenbeheersing (DMTA). Daarnaast komen de cursusleiders tot zeven keer per cyclus bijeen; daarvan zijn drie bijeenkomsten evaluatiebijeenkomsten. Op het eind van elk jaar wordt een jaarlijkse vergadering gehouden van de opleidingscoördinatoren. In dit kader is ook gesproken over aspecten van vergelijkbaarheid van de nationale opleidingsprogramma's, goed bestuur en kwaliteitsvragen, alsook over de mogelijkheid om opleidingen in te richten over preventie en paraatheid.
39. De afgelopen jaren is het opleidingsprogramma erin geslaagd gelijke tred te houden met de ontwikkelingen van een opgevoerd civiele-beschermingsmechanisme dat zijn activiteiten en deskundigheid over de jaren aanzienlijk heeft uitgebreid. De evaluatie heeft duidelijk aangetoond dat het bereik van de opleidingsactiviteiten groter is geworden, met nieuwe soorten opleidingen en een groter aantal. Deze ontwikkelingen, gezien in de context van grotere druk op de overheidsfinanciën, leiden tot de vraag hoe voor een meer doeltreffend opleidingsprogramma inzake civiele bescherming kan worden gezorgd, dat eventueel niet meer in zijn geheel afhankelijk kan zijn van de centrale organisatie van opleiding over internationale coördinatie in de toekomst.
40. De opleidingscursussen hebben zich ontpopt tot een uitstekend platform voor de uitwisseling van ervaringen en netwerking tussen deskundigen inzake civiele bescherming van de deelnemende landen en andere partners, zoals de leden van UNDAC-teams (VN-evaluatie en -coördinatie bij rampen) en andere diensten van de Commissie. De kosten en baten van dergelijke formele en informele contacten kunnen over het algemeen moeilijk aan de hand van objectieve indicatoren worden geëvalueerd. De Commissie is van oordeel dat bij een grootschalige noodsituatie dergelijke contacten en netwerken een cruciaal verschil kunnen maken tussen de best mogelijke noodhulpoperatie en een minder optimaal scenario, waar kostbare tijd wordt verloren door inefficiënte coördinatie en de organisatie van de acties. De uitwisseling van ervaringen en de oprichting van netwerken kosten het systeem natuurlijk ook wat. Dergelijke netwerk-effecten kunnen echter worden gegenereerd als een bijproduct van de belangrijkste opleidingsdoelstellingen als hierboven genoemd.
41. In deze context onderzoekt de Commissie eveneens hoe zij de uitwisseling van ervaringen ter plaatse, van oefeningen en opleiding kan verbeteren en op een meer gestructureerde manier lessen kan trekken i.
42. De herziening van de wetgeving inzake civiele bescherming in 2011 biedt een kans om deze aspecten verder te bekijken. Bij deze herziening zal ook de vraag rijzen of hogere bedragen kunnen worden uitgetrokken voor opleidingsacties in het kader van het nieuwe financieringsinstrument, dan wel of andere wegen moeten worden gezocht om de baten van nauwere EU-samenwerking inzake rampenparaatheid verder te vergroten.
43. Zoals vastgesteld door de interne evaluatie van de Commissie, de bevindingen en conclusies van de externe evaluatoren en de visies van de deelnemende landen en andere belanghebbenden, zijn de oefeningen een doeltreffend middel gebleken om de Europese paraatheid te bevorderen bij natuurrampen en door de mens veroorzaakte rampen. De oefeningen hebben bijgedragen tot een verfijning van de procedures en praktische regelingen voor civiele-beschermingsinterventies en samenwerking, met inbegrip van de mogelijkheid om oefeningen te beginnen met de hulpregelingen van het gastland. Meer bepaald is duidelijk gebleken dat de doelstellingen van artikel 24 van de mechanismebeschikking i zijn bereikt: een betere reactiecapaciteit en de noodzakelijke praktijkervaring van de teams, verbetering en controle van de procedures, totstandbrenging van een gemeenschappelijke methode voor de coördinatie van bijstandsinterventies in het kader van civiele bescherming, verkorting van de reactietijd in ernstige noodsituaties, verbetering van de operationele samenwerking tussen de diensten voor civiele bescherming in de deelnemende landen, en het uitwisselen van ervaringen.
44. De Commissie concludeert dat door de EU medegefinancierde grootschalige oefeningen op het gebied van het civiele-beschermingsmechanisme een essentieel element zijn gebleken voor een betere paraatheid van alle componenten van het civiele-beschermingsmechanisme.
45. Hoewel de verrichte oefeningen een positief effect hebben gehad op het bereiken van de gestelde doelstellingen, hebben zij ook nadeel ondervonden van het feit dat zij niet zijn geïntegreerd in een meer omvattend oefeningenprogramma en voornamelijk niets anders zijn dan een reeks voorstellen van de deelnemende landen. Dit standpunt werd gedeeld door vele belanghebbenden bij de beoordeling van de algemene doeltreffendheid, coherentie, samenwerking en complementariteit van het oefeningenprogramma. Sommige bevraagden verklaarden dat de EU richtsnoeren zou moeten opstellen om vergelijkbare niveaus en procedures voor oefeningen te garanderen, met andere woorden een minimumnorm.
46. De Commissie concludeert dat thans het ogenblik gekomen is om het oefeningenprogramma te evalueren op het punt van concrete prioriteiten en beleidsdoelstellingen, teneinde de paraatheid van de EU te vergroten, meer bepaald te beginnen met een evaluatie van de momenteel overeengekomen minimumvereisten voor EU-financiering en de ontwikkeling van betere vereisten.
47. Er worden grootschalige oefeningen georganiseerd op nationaal niveau en op Europees coördinatieniveau. Dit punt vormt een belangrijk probleem in alle stadia van de oefeningencyclus, met name omdat de deelnemende landen zich op verschillende niveaus bevinden in hun civiele-beschermingssystemen en in hun aanpak voor de planning, doorvoering en evaluatie van de oefeningen. Hierdoor rijst de vraag of nauwere samenwerking tussen het Europese oefeningenprogramma en nationale oefeningenprogramma's nuttig is. Nauwere samenwerking kan verder de doeltreffendheid, coherentie, samenwerking en complementariteit van het oefeningenprogramma bevorderen, alsook de doeltreffendheid ervan, maar dit kan ook betekenen dat in extra middelen moet worden voorzien voor de planning en de coördinatie en voor het opzetten van een EU-kader voor oefeningen.
48. Op basis van de genoemde elementen stelt de Commissie vast dat, met het oog op het uiteindelijke bereiken van een verbetering van de operaties door grotere paraatheid, het opzetten van een geïntegreerd en alomvattend oefeningenprogramma resp. kader dient te worden overwogen. Hiervoor zijn een aantal stappen noodzakelijk, te beginnen met het opstellen van een gezamenlijk glossarium en overeengekomen minimumvereisten voor de oefeningenmethode (evaluatie en verbeteringsplan, controle op de oefeningen, gemeenschappelijke veiligheidsregels, enz.) en het opstellen van een visie over de rampscenario's waarvoor moet worden geoefend. De nadruk moet hier worden gelegd op gebruikmaking van de resultaten van de risico-evaluaties en scenario's die zijn ontwikkeld in de deelnemende landen en van de algemene scenario's die in de komende jaren op EU-niveau moeten worden ontwikkeld. Daarnaast kan zulk een beleidskader voor oefeningen ook belangrijke interventiescenario's ontwikkelen voor steunacties buiten de EU.
49. Wat het oefeningenprogramma van de EU betreft, concludeert de Commissie dat het over het algemeen weliswaar succesvol is, maar dat het noodzakelijk kan zijn een versterkt oefeningenkader op te zetten om de graad van paraatheid en samenwerking tussen de Europese landen verder te vergroten en de baten voor alle deelnemende landen te optimaliseren.
50. In een Europese en internationale context van civiele-beschermingsactiviteiten van de EU is rechtstreekse kennis van de werkmethoden en procedures van de partners, zoals de relevante autoriteiten en entiteiten van andere lidstaten, van groot voordeel.
51. De Commissie concludeert dat het programma voor de uitwisseling van deskundigen zijn doel, als uiteengezet in artikel 25 van de mechanismebeschikking i, heeft bereikt: namelijk deskundigen in staat te stellen om 1) ervaring op te doen op andere terreinen; 2) kennis op te doen van andere technieken en operationele procedures; 3) de aanpak van andere deelnemende noodhulpdiensten en instellingen te bestuderen. Over het algemeen draagt het ontmoeten van collega's die in andere lidstaten op hetzelfde gebied werkzaam zijn, bij tot stroomlijning en betere communicatie in noodgevallen, wanneer tijd kostbaar is.
52. Tot dusver heeft slechts een beperkt aantal deskundigen aan deze opleiding deelgenomen en er blijkt een voortdurende behoefte aan uitwisselingen te bestaan, waardoor het nuttig lijkt deze regeling voort te zetten en eventueel beter bekend te maken.
53. De Commissie noteert dat het programma in de eerste plaats is georganiseerd als een opleidingskans voor deskundigen die naar het buitenland worden gestuurd. In de context van een verbeterde samenwerking tussen de deelnemende landen is het dienstig te overwegen om uitwisselingen zodanig op te zetten dat deskundigen op een bepaald gebied op verzoek beschikbaar worden gesteld van andere deelnemende landen.
54. De modulaire aanpak is thans een vast onderdeel van het Europese civiele-beschermingsbeleid als een middel om de interoperabiliteit, de interventiesnelheid, de voorspelbaarheid van de respons, de steun die nodig is voor het getroffen land te verbeteren (zodat elke module haar taak kan vervullen), alsook de algemene kwaliteit en doeltreffendheid van de Europese civiele-beschermingsinterventies. Het opzetten van modules en van de module-gegevensbank CECIS i heeft ook het proces van steunverzoeken en -verlening binnen de EU vergemakkelijkt, naast een verbetering van de planning zowel op donor- als begunstigdenniveau (bv. in het geval van overstromingen wordt in het verzoek duidelijk verwezen naar een bepaald aantal pompmodules met hoge capaciteit, met duidelijke specificatie van de capaciteit, de plaats waar de module kan worden gebruikt, de steun die daarvoor nodig is, enz.). De Commissie is van oordeel dat de modulaire aanpak duidelijk zijn meerwaarde heeft bewezen.
55. De interne evaluatie van de Commissie, de bevindingen en conclusies van de externe evaluatoren en de opmerkingen van de belanghebbenden uit de deelnemende landen hebben aangetoond dat de civiele-beschermingsmodules een doeltreffend middel zijn gebleken om de Europese paraatheid te bevorderen bij natuurrampen en door de mens veroorzaakte rampen.
56. Het concept van de modules moet verder worden versterkt door de modules te betrekken bij specifieke oefeningen. De werkzaamheden in dit verband zijn van start gegaan in 2010, toen de eerste cyclus van oefeningen met zes modules werd aangevat. De module-oefeningen zijn specifieke veldoefeningen tot training van de samenwerking en coördinatie tussen diverse modules en een EU-coördinatieteam van de civiele bescherming tijdens een ramp. Hoewel de module-oefeningen geen deel uitmaken van dit evaluatieverslag (aangezien pas eind 2010 vooruitgang te melden was), is de initiële feedback van de deelnemende landen hiervoor zeer positief.
57. Daarnaast gaan de werkzaamheden verder met het opzetten van standaard operationele procedures voor de modules, teneinde de interoperabiliteit en de coördinatie ter plaatse en met het hoofdkantoor verder te verbeteren. Richtsnoeren over steun aan het gastland worden eveneens ontwikkeld. Beide initiatieven worden gecoördineerd door de Commissie, waarbij de deelnemende landen worden betrokken in het kader van de modulewerkgroep.
58. Een aantal projecten dat tot doel heeft de beschikbaarheid van responsmiddelen te verzekeren, werd medegefinancierd door de EU via proefprojecten en voorbereidende acties. Deze projecten beoogden vernieuwende bestuursmethoden te toetsen met de middelen van de beherende deelnemende landen (meestal modules), die ter beschikking worden gesteld voor EU-operaties in een wederzijdse overeenkomst tussen de Commissie en de betrokken deelnemende landen, alsook extra middelen/diensten op EU-niveau.
59. Een aanzienlijk aantal beschikbare middelen van de deelnemende landen, alsook de extra middelen/diensten, werden met goed resultaat ingezet in feitelijke noodsituaties als onderdeel van voorbereidende acties en proefprojecten, waaruit blijkt dat de geteste modules goed functioneren. Terwijl de externe evaluatie concludeert dat het vanwege het beperkte aantal inzetten te vroeg is om definitieve conclusies te trekken over de vraag of een meer doeltreffende EU-rampenrespons werd bereikt of niet, wordt toch erkend dat deze faciliteiten hebben bijgedragen tot een meer adequate EU-respons op rampen.
60. Als onderdeel van de voorbereidende actie voor een snelleresponscapaciteit van de EU heeft de Commissie ongeveer 20 projecten medegefinancierd met meer dan de helft van de deelnemende landen voor de ontwikkeling van onmiddellijke regelingen voor belangrijke middelen. Door deze projecten werd een reeks middelen voor interventies (meestal modules, met inbegrip van opsporing en redding, waterzuivering, medische teams, bestrijding van bosbranden i, CBRN-detectie en decontaminatie, tijdelijk onderdak, technische bijstand en steunteams - TAST) door de deelnemende landen beschikbaar gesteld voor EU-operaties op het gebied van civiele bescherming. Deze middelen werden aan de hand van oefeningen getoetst en werden ook in reële operaties aangewend (bijvoorbeeld bij de aardbeving in Haïti en de overstromingen in Polen), waardoor zij een efficiënte aanvulling zijn op de algemene EU-respons. De mobilisatie en ontplooiing van deze modules op verzoek van de Commissie/het waarnemings- en informatiecentrum zijn vlot verlopen. Sommige projecten lopen nog en zullen tot medio 2012 doorgaan.
61. De volledige voordelen van de beschikbare middelen zouden duidelijk worden in een coherent systeem waarin voldoende middelen van diverse typen zijn opgenomen, gecombineerd met een planning op voorhand (inclusief referentiescenario's en rampenplannen). Dit zou meer bepaald kunnen gebeuren door de Europese noodresponscapaciteit te ontwikkelen in de vorm van een bundeling van middelen van de lidstaten die op vrijwillige basis op voorhand ter beschikking worden gesteld met het oog op EU-noodhulp bij rampen, zoals beschreven in de mededeling va de Commissie van oktober 2010 (COM (2010) 600 definitief).
62. In 2008 werd een proefproject aangevat voor meer samenwerking tussen de deelnemende landen bij de bestrijding van bosbranden (Europese Tactische Reserve voor bosbrandbestrijding – EUFFTR), teneinde de vrijmaking van operationele middelen en noodhulp te verbeteren en het deelnemende land alzo te helpen bij de bestrijding van bosbranden die te talrijk en te ernstig zijn om met de eigen logistieke capaciteit en mankracht te worden bestreden. Het EUFFTR-project omvatte twee vliegtuigen voor bosbrandbestrijding (Canadair CL-215) die werden geleased op de commerciële markt en beschikbaar gesteld om elk 150 uur te vliegen tussen 1 juli en 30 september 2009. De vliegtuigen waren een extra Europees middel om de algemene bosbrandbestrijdingscapaciteit van de EU te versterken. De vliegtuigen waren beschikbaar voor EU-lidstaten die via het civiele-beschermingsmechanisme verzochten om bosbrandbestrijding uit de lucht.
63. Het besluit om EUFFTR in te zetten werd genomen door de Commissie na overleg met alle zuidelijke lidstaten in verband met de bosbrandsituatie. Na het besluit verzekerde het Franse ministerie van Binnenlandse Zaken (de begunstigde van het project) de inzet van de vliegtuigen die in Bastia (Corsica) gestationeerd zijn. EUFFTR intervenieerde in zes van de in totaal negen bosbrandrampen waarvoor het mechanisme in 2009 was geactiveerd: tweemaal in Frankrijk (Corsica) en Portugal, eenmaal in Italië en eenmaal in Griekenland. Bij de overige drie activeringen van het mechanisme (Albanië, Griekenland en Portugal) werd voldoende en tijdige steun verleend door de lidstaten en werd EUFFTR niet gemobiliseerd.
64. Zoals opgemerkt in de externe evaluatie is de complementariteit van de acties moeilijker na te gaan. Zouden sommige acties wel zijn uitgevoerd zonder de medefinanciering op EU-niveau? Uit de e-enquête blijkt zeer duidelijk dat complementariteit volledig werd bereikt (80% versus 10% van de respondenten, zie hierboven). Er werd echter opgemerkt dat sommige resultaten tot op zekere hoogte kunnen zijn beïnvloed door het feit dat een groot deel van de respondenten bestond uit begunstigden van de medegefinancierde projecten. De evaluatoren toonden zich bezorgd over het feit dat de financiering van proefprojecten of voorbereidende acties niet volledig complementair was, maar eerder als noodoplossing dient voor onvolledige preventie/paraatheid in een land of regio. Voorts spraken de bevraagden hun bezorgdheid uit over het feit dat er ongewild een negatieve contraproductieve impuls kan optreden, waarbij een aantal deelnemende landen zouden gaan rekenen op steun via het mechanisme in plaats van zelf te investeren (bv. in preventieve maatregelen). Een objectieve evaluatie dient daarom te zijn gebaseerd op een contrafactisch basisscenario waarin wordt beschreven wat zou zijn gebeurd zonder EU-medefinanciering. In de specifieke context van diverse deelnemende landen is een dergelijke analyse moeilijk te maken en zal zij alleen onzekere resultaten genereren.
65. Gezien deze moeilijkheden kan de Commissie niet volledig nagaan of er complementariteit is of niet. Wat betreft de vaststelling van mogelijke verdringing of vervanging van nationale preventiemaatregelen, dient een beroep te worden gedaan op een aangenomen minimumnorm voor een passend geacht preventieniveau.
66. In de evaluatie kan worden aangekaart of de resultaten, meer bepaald de bereikte versterkte snelleresponscapaciteit, ook voor een lagere kostprijs hadden kunnen worden bereikt. Met de gegevens waarover zij momenteel beschikt, vermag de Commissie geen definitieve conclusies te bereiken over de kosteneffectiviteit van de aanpak. Desondanks wees een aantal respondenten en bevraagden van de e-enquête in de externe evaluatie op de noodzaak om meer controles en evaluaties uit te voeren.
67. De Commissie concludeert dat de ontwikkeling van het concept van civiele-beschermingsmodules, voorbereidende acties en proefprojecten in Europa heeft gezorgd voor een hogere mate van paraatheid. Elke grote ramp zal voortaan worden aangepakt met een verbeterde snelleresponscapaciteit en daardoor zullen binnen en buiten Europa levens kunnen worden gered, en eigendommen en het milieu beschermd. Het is echter ook duidelijk dat de voordelen van deze verbeterde paraatheid op de middellange en lange termijn moeten worden gevrijwaard door de modules die reeds operationeel zijn, in stand te houden en te ontwikkelen. In dit verband noteert de Commissie dat de evaluatoren bij haast alle respondenten een grote bereidheid constateerden om het systeem van de voorbereidende acties (dat in 2010 afloopt) ook daarna te handhaven (20 op 25 antwoorden waren positief).
68. De voorzieningen voor vervoer bestaan sinds 2007 en zij werden ingesteld om een vastgesteld vervoersdeficit te verhelpen. De Commissie draagt bij hetzij door 1) directe subsidies aan de deelnemende landen (alle vervoersmiddelen komen in aanmerking: civiele of indien nodig militaire middelen mits volledig is voldaan aan de relevante internationale of VN-voorschriften i), of door 2) gebruikmaking van de diensten van een vervoerscontractant ("broker") om vervoersmiddelen te leasen. Maximaal 90 miljoen euro kan worden gebruikt voor vervoer in het kader van het financieringsinstrument civiele bescherming in de periode 2007 tot 2013. Het deelnemende land dat om financiële steun verzoekt, dient ten minste 50% van de ontvangen EU-middelen binnen de zes maanden na de interventie terug te storten.
69. Het heeft een tijd geduurd voor de deelnemende landen volledig gebruik konden maken van de vervoersvoorziening. Het totaal van de FICB-medefinanciering sinds het van start gaan van de steunvoorziening voor vervoer bedraagt tot eind 2010 rond 7,5 miljoen euro, waarbij in 2010 en 2011 een duidelijke toename wordt vastgesteld van het aantal verzoeken voor bundeling en financiële steun.[19]
70. Uit de evaluatie is gebleken dat de vervoersvoorzieningen hebben bijgedragen tot een algemene verbetering van de steunverlening en tot een doeltreffender noodrespons. De vervoersvoorzieningen bieden ook een waardevolle bijdrage tot de aanwezigheid en zichtbaarheid van alle deelnemende landen in internationale noodsituaties. Over het algemeen zijn de vervoervoorzieningen nuttig gebleken zowel in termen van steun aan de deelnemende landen bij het bundelen en onderling beschikbaar stellen van hun vervoersmiddelen en door extra aanbod mogelijk te maken door het aanpakken van het vervoersdeficit (hetzij door vervoersdiensten verleend via de 'broker' of via financiële steun). In de e-enquête gaf 40% van de bevraagden aan dat de vervoersvoorzieningen een beslissende impact hebben op hun besluit om steun te verlenen.
71. De bestaande procedures voor het beheer van de financiële steun via directe subsidies ten behoeve van de deelnemende landen zijn nuttig gebleken omdat zij een belangrijke lacune hebben gedicht. Tegelijkertijd wordt algemeen erkend dat de procedures ingewikkeld en zwaar zijn en gestroomlijnd zouden moeten worden; daarnaast is er behoefte aan meer flexibiliteit.
72. Belangrijke opmerkingen uit de evaluatie leiden tot de noodzaak om de diverse niveaus van de operaties voor de medefinanciering van vervoer verder te onderzoeken, afhankelijk van de urgentie of de prioriteit van de levering van bepaalde noodhulp, alsook door een betere toegang tot vervoersmiddelen en -opties.
73. De Commissie heeft dit onderdeel geëvalueerd zonder behulp van de externe evaluatie. De consultants kregen niet de opdracht de samenwerkingsprojecten inzake preventie en paraatheid te evalueren, voornamelijk omdat de e-enquête en de interviewmethode voor dit doel niet geschikt zouden zijn geweest, aangezien de individuele resultaten niet in detail ruimere bekendheid krijgen.
74. De samenwerkingsprojecten die werden medegefinancierd in het kader van het FICB op het gebied van preventie en paraatheid, hebben hun gestelde doelstellingen kennelijk gehaald. De projecten die in 2007 in het kader van de oproep werden voltooid, resulteerden in een aantal interessante richtsnoeren, conferenties en verslagen. In het belang van de transparantie worden de eindverslagen gepubliceerd en worden de individuele merites van elk project door de Commissie erkend door de aanneming van de eindverslagen. Er wordt ook een stijging vastgesteld over de laatste jaren van het aantal voorstellen en projecten die financiële steun krijgen, hetgeen kennelijk wijst op bestaande behoeften. Hoewel talrijke projecten niet met eenvoudige financiële indicatoren kunnen worden geëvalueerd, wat vaak het geval is met onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten in het algemeen, wordt elk project toch beschouwd als een nuttige aanvulling op de inspanningen van de EU inzake preventie en paraatheid, waarop eventueel een beroep zal kunnen worden gedaan in geval van een onverwachte grote ramp.
75. De Commissie concludeert dat de projecten inzake preventie en paraatheid aanzienlijk hebben bijgedragen tot een aantal verbeteringen in het civiele-beschermings- en rampenbeheersingssysteem van de EU, en dat de financieringsmogelijkheid in de toekomst gehandhaafd moet blijven.
76. De vraag rijst echter of de toevoeging van individuele concrete projecten met zeer verschillende doelstellingen, beoogde begunstigden en verwachte resultaten, voldoende kan bijdragen tot het bereiken van de fundamentele beleidsdoelen, indien er geen omvattend beleidskader bestaat dat als referentiepunt kan worden gebruikt. Financiële steun verlenen aan een selectie van onsamenhangende projecten op basis van opeenvolgende jaarlijkse oproepen tot het indienen van voorstellen is duidelijk geen voldoende vervanging van een beleidskader.
77. De situatie is enigszins verschillend op het gebied van de paraatheid, aangezien het mechanisme dit punt uitvoerig behandelt. Toch is de kwestie van een algemeen beleidskader nog steeds relevant aangezien het mechanisme zich speciaal richt op civiele-beschermingsactoren in strikte zin, terwijl de paraatheid in het kader van het FICB ook andere begunstigden omvat, zoals de bevolking in het algemeen en algemene paraatheids- en bewustmakingsacties. Kwesties als grotere complementariteit tussen projecten, beperking van overlappingen en meer duurzaamheid van de projectresultaten, dienen verder te worden overwogen.
78. Hoewel dit buiten het bestek van deze evaluatie ligt, moet mogelijk ook aandacht worden besteed aan het potentieel van synergieën tussen EU-programma's en beleidsacties en instrumenten die bepaalde aspecten van preventie en paraatheid kunnen ondersteunen.
79. De Commissie noteert dat de conclusies van de externe evaluatoren over het algemeen positief zijn, dat zij het nut en de relevantie van de civiele-beschermingsactiviteiten van de EU tijdens de verslagperiode erkennen en in het licht stellen. Meer bepaald wordt ruim erkend dat het waarnemings- en informatiecentrum nuttige diensten verstrekt die relevant zijn voor de deelnemende landen tijdens civiele-beschermingsinterventies binnen of buiten de EU.
80. De Commissie nam ook nota van de punten van zorg en ideeën voor mogelijke verbeteringen die de belanghebbenden aan de evaluatoren hebben medegedeeld. De voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen voor 2011 biedt de mogelijkheid alle relevante kwesties te bekijken. De fusie van de eenheden voor civiele bescherming met het directoraat-generaal Humanitaire Hulp (DG ECHO), waartoe begin 2010 is besloten, tezamen met de oprichting van een nieuw directoraat-generaal Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming i, zal leiden tot verdere synergie en complementariteit, meer bepaald wat betreft noodhulp in derde landen.
81. De Commissie noteerde tevens het ad-hoc-karakter van de huidige noodrespons van de EU en de behoefte om te komen tot een systeem waar via voorafgaande planning essentiële middelen onmiddellijk beschikbaar zijn. De planning van de civiele-beschermingsoperaties van de EU zal worden verbeterd door de ontwikkeling van referentiescenario's, de inventarisering van de middelen van de lidstaten en het opstellen van noodplannen, het opzetten van een pakket vooraf op vrijwillige basis beschikbaar gestelde middelen van de lidstaten voor EU-operaties, de stroomlijning en versterking van steunvoorzieningen voor vervoer, alsook andere maatregelen als beschreven in de mededeling van oktober 2010 over rampenrespons.
82. De opleidingscursussen zijn een waardevol middel gebleken om de nationale deskundigen voor te bereiden op civiele-beschermingsinterventies, waardoor de algemene responscapaciteit van het mechanisme werd verbeterd. Uit de evaluatie bleek echter ook dat de verdere ontwikkeling van de opleidingsregelingen beperkt blijft door het gebrek aan een omvattend beleidskader. Vergelijkbare conclusies werden getrokken met betrekking tot het oefeningenprogramma, dat algemene steun geniet, maar problemen ondervindt door het gebrek van een algemeen beleidskader. Met het oog op het uiteindelijke doel, nl. de verbetering van de operaties dient het opzetten van een geïntegreerd opleidings- en oefeningenbeleid te worden overwogen.
83. De steunvoorzieningen voor vervoer zijn thans een vast onderdeel van het mechanisme en de laatste twee jaar kon een aanzienlijk gebruik worden vastgesteld van het gebruik van de regelingen voor bundeling en medefinanciering, ook al werd opgeroepen de procedures te stroomlijnen, waarvan akte is genomen. Naast de vereenvoudiging van regelgeving en administratieve procedures, leiden belangrijke opmerkingen uit de evaluatie tot de noodzaak om diverse niveaus van medefinanciering te onderzoeken, afhankelijk van de urgentie of de prioriteit van de levering van bepaalde noodhulp, alsook door een betere toegang tot vervoersmiddelen en -opties.
84. De modulaire aanpak kon op veel belangstelling en succes bij de deelnemende landen rekenen en moet verder worden ontwikkeld, met inbegrip van gespecialiseerde oefeningen en het opzetten van standaard operationele procedures.
85. Innovatieve regelingen voor een betere beschikbaarheid van essentiële noodmiddelen, getest via proefprojecten en voorbereidende acties, bleken te werken en moeten verder worden ontwikkeld. Er moet echter worden opgemerkt dat de proefprojecten en de voorbereidende acties door hun aard beperkt zijn in de tijd en geen vervanging kunnen zijn voor een meer permanent beleids- en regelgevend kader. De ervaring die is opgedaan met het opzetten en uitvoeren van deze projecten vormt de basis voor de herziening van de wetgeving in 2011.
86. De Commissie concludeert dat de Europese samenwerking en coördinatie op het gebied van de civiele bescherming aanzienlijke vooruitgang hebben geboekt, maar dat er nog steeds onbenutte mogelijkheden zijn. Een belangrijk punt dat steeds meer aandacht en erkenning krijgt, is de behoefte aan beleid op het gebied van rampenpreventie en rampenbeheersing. Een verbeterd EU-beleidskader voor preventie zou de diverse preventie-aspecten op verschillende EU-beleidsterreinen kunnen aanpakken (milieu, veiligheid, gezondheid en regionaal beleid) en verdere samenwerking tussen de deelnemende landen vergemakkelijken.
87. De Commissie nodigt het Europees Parlement en de Raad uit nota te nemen van de conclusies van deze evaluatie.
vergemakkelijking van versterkte samenwerking bij bijstandsinterventies in het kader van civiele bescherming.
vergemakkelijking van versterkte samenwerking bij bijstandsinterventies in het kader van civiele bescherming.
– 'Common Emergency Communication and Information System': gemeenschappelijk noodcommunicatie- en informatiesysteem, waarmee alle nationale civiele-beschermingsautoriteiten van de deelnemende landen en het waarnemings- en informatiecentrum zijn verbonden.
LIFE+ Verordening (EG) nr. 614/2007 de specifieke doelstellingen van de component LIFE+ 'Informatie en communicatie' van het LIFE+-programma activiteiten die zijn gericht op de preventie van bosbranden en opleiding daartoe. Uit de oproep tot het indienen van voorstellen van 2008 zijn er momenteel drie projecten aan de gang. FORESTFIRE (PL) beoogt het risico van bosbranden ten gevolge van menselijke activiteiten terug te brengen door het bewustzijn inzake bosbrandpreventie te vergroten. EEFOREST (PT) streeft ernaar het aantal bosbranden in de gemeente Tavira terug te brengen door de bewustmakingscampagnes efficiënter te maken. FFPE (EE) richt zich op een betere tenuitvoerlegging van de maatregelen voor bosbrandpreventie en een grotere bewustmaking van bescherming tegen bosbranden op nationaal niveau.