Toelichting bij COM(2011)688 - Veiligheid van offshore-olie- en -gasprospectie-, -exploratie- en productieactiviteiten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)688 - Veiligheid van offshore-olie- en -gasprospectie-, -exploratie- en productieactiviteiten. |
|---|---|
| bron | COM(2011)688   |
| datum | 27-10-2011 |
Motivering en doelstellingen van het voorstel
Olie- en gasexploratie en -productie vinden steeds meer offshore plaats, o.a. in complexe geografische en geologische omgevingen zoals in de diepzee. De omvang en karakteristieken van recente offshore-olie- en -gasongevallen[1] en bijna-ongevallen[2] wereldwijd, o.a. in de Unie, vragen om actie. Zij leggen de ongelijkheid bloot tussen de toenemende complexiteit van activiteiten en de tekortkomingen in het huidige risicobeheer. Tussen de afzonderlijke ondernemingen worden grote verschillen in veiligheidsprestaties en -gedrag vastgesteld. Bovendien hebben de voorvallen aan het licht gebracht met welke uitdagingen regelgevers worden geconfronteerd wanneer zij het overzicht over offshore-activiteiten trachten te bewaren, en is gebleken dat er een gebrek aan transparantie en gegevensuitwisseling is over de veiligheidsprestaties van de offshore-sector.
In Europa wordt de meeste olie en gas offshore geproduceerd. Een zwaar ongeval op een van de Europese offshore-installaties kan leiden tot materiaalverlies en schade aan het milieu, de economie, de lokale bevolking en de maatschappij, terwijl het leven en de gezondheid van werknemers in gevaar worden gebracht. De kans dat een zwaar ongeval zich in EU-wateren voordoet, moet worden verkleind.
Studies, raadplegingen van belanghebbenden en risicoanalyses die sinds 2010 zijn uitgevoerd, hebben de volgende grote problemen voor de Unie vastgesteld:
1. Het risico van een groot offshore-olie- en -gasongeval in EU-wateren is aanzienlijk. Bovendien zijn de bestaande, maar versnipperde wetgevingen en uiteenlopende regelgevende en industriële praktijken allesbehalve in staat om de risico's in de gehele Unie te doen afnemen.
2. Het bestaande regelgevingskader en de exploitatievoorschriften voorzien niet in de meest doeltreffende reactie op noodsituaties in geval van ongevallen in EU-wateren. Daarnaast is niet helemaal duidelijk wie aansprakelijk is voor de schoonmaak en de gebruikelijke schade.
Bijgevolg bestaan de algemene doelstellingen van dit voorstel erin om i) de risico's van een zwaar ongeval in EU-wateren te doen afnemen en ii) de gevolgen in te perken ingeval een dergelijke ramp zich toch zou voordoen.
Algemene achtergrond voor een regelgevingsinitiatief
De Commissie reageerde vorig jaar al op de ramp in de Golf van Mexico met een kloofanalyse betreffende offshore-praktijken en het wetgevingskader in de Unie. Nadien publiceerde zij de mededeling 'De veiligheid van offshore-olie- en -gasactiviteiten beter waarborgen'[3] (aangenomen in oktober 2010). Dit was een eerste indicatie van domeinen waarin actie van de Unie nodig is.
Er is heel wat ongelijkheid en versnippering in de wetgeving en praktijken van lidstaten betreffende offshore-activiteiten (bv. bepalingen over vergunningen, aansprakelijkheid, veiligheidsnormen voor de apparatuur, transparantie en uitwisseling van informatie). Dit is een weerspiegeling van de feitelijke afwezigheid van internationale wetgeving en van de leemten in de desbetreffende wetgeving van de Unie.
Hoewel bepaalde lidstaten over een offshore-regelgeving van wereldniveau beschikken, is er overal ruimte voor verbetering. Belangrijk hierbij is dat de controle op grote risico's in de offshore-sector moet worden verscherpt en in de gehele Unie aan dezelfde hoge normen moet voldoen.
Op basis van een frequentieanalyse van de prestaties van de Europese offshore-sector tot dusverre en van gedocumenteerde kosten van vorige ongevallen, wordt het gemiddelde economische verlies en de schade van offshore-olie- en -gasongevallen in de Unie tussen 205 en 915 miljoen euro per jaar geraamd. Deze waarden doen dienst als empirische basis voor het uitgangsrisico in de effectbeoordeling.
De voordelen voor de Unie en de lidstaten wegen naar schatting ruimschoots op tegen de kosten van de tenuitvoerlegging van hogere normen. Het merendeel van alle extra kosten zal door de sector worden gedragen, die baat zal hebben bij de risicobeperking. Uit ervaring blijkt echter dat een strikte regelgeving en duidelijke aansprakelijkheid vereist zijn om in de sector de mentaliteitsverandering teweeg te brengen die voor de in deze regelgeving beoogde risicobeperking zal zorgen.
De bovengenoemde algemene doelstellingen worden verder uitgewerkt tot vier specifieke doelstellingen:
1. een consequent gebruik waarborgen van beste praktijken voor de controle op grote gevaren ten gevolge van offshore-activiteiten van de olie- en gassector met een mogelijke invloed op EU-wateren of -kusten;
2. beste regelgevingspraktijken invoeren in alle Europese rechtsgebieden met offshore-olie- en -gasactiviteiten;
3. het vermogen van de Unie versterken om zich voor te bereiden en te reageren op noodsituaties die de burgers, de economie of het milieu in de Unie kunnen treffen;
4. bestaande EU-bepalingen inzake aansprakelijkheid en vergoeding verbeteren en verduidelijken.
Uit onderzoek van de Commissie en raadplegingen met belanghebbenden zijn praktische uitvoeringsmaatregelen tot stand gekomen. Daarenboven zijn er beleidsopties vastgesteld waarin de maatregelen in verschillende combinaties en met verschillende uitvoeringsmiddelen zijn bijeengebracht. Die beleidsopties zijn in hoofdstuk 2 beschreven.
Bestaande wetsbepalingen van de Unie op het door het voorstel bestreken gebied
De Unie beschikt niet over specifieke wetgeving voor de offshore-olie- en -gassector; er is echter een breder EU-acquis dat, vaak slechts gedeeltelijk, op de offshore-sector van toepassing is. Dit voorstel vormt in hoofdzaak een aanvulling op de volgende wetteksten van de Unie:
i. Milieuaansprakelijkheid: Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid behandelt ook milieuschade ten gevolge van offshore-olie- en ‑gasactiviteiten. De exploitant die activiteiten uitvoert die aanzienlijke milieuschade veroorzaken aan beschermde soorten, natuurlijke habitats of water is strikt aansprakelijk voor het voorkomen en herstellen van de schade en moet alle kosten ervan dragen. Dit voorstel wil de territoriale toepasselijkheid van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, die momenteel beperkt is tot de kuststrook en territoriale zee met betrekking tot schade aan wateren, uitbreiden tot alle maritieme wateren onder de jurisdictie van de lidstaten.
ii. Milieueffectbeoordeling: Richtlijn 85/337/EEG[4], als gewijzigd bij Richtlijnen 97/11/EG[5], 2003/35/EG[6] en 2009/31/EG[7], betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, heeft de beginselen van de milieueffectbeoordeling van projecten geharmoniseerd door algemene minimumeisen in te voeren. Daarnaast is het VN/ECE-Verdrag van Espoo inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband, dat tot het milieuacquis behoort, van toepassing bij de beoordeling van projecten met mogelijke grensoverschrijdende effecten. De toepassing ervan gebeurt echter op vrijwillige basis voor bepaalde booractiviteiten.
iii. Wet inzake afvalstoffen: Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen (kaderrichtlijn afvalstoffen). Deze richtlijn is geheel van toepassing op olielekken als bepaald door het Europese Hof van Justitie. Olie die uit een offshore-installatie lekt, valt bijgevolg onder de Europese definitie van afvalstoffen, zodat de vervuiler de verantwoordelijkheid voor de sanering draagt.
iv. Gezondheid en veiligheid van werknemers op het werk: Richtlijn 92/91/EEG (als aanvulling op Kaderrichtlijn 89/391/EEG) is de belangrijkste wettekst van de Unie met betrekking tot de bescherming van offshore-werknemers en de werkomgeving. Het onderhavige voorstel verscherpt de regeling van Richtlijn 92/91/EEG. Zo omvat het onder andere een milieueffectbeoordeling, schrijft het voor dat de risicobeoordeling ter goedkeuring aan de regelgever moet worden voorgelegd, bepaalt het een kennisgevingsprocedure voor boorputactiviteiten en schrijft het een onafhankelijke controle op cruciale elementen van het risicobeheer voor.
v. Grote gevaren: De Seveso-richtlijn 96/82/EG is niet van toepassing op de offshore-sector, maar sommige elementen hebben gediend als goed praktisch voorbeeld voor het onderhavige voorstel. Dit voorstel gaat echter verder dan de Seveso-richtlijn. Het schrijft immers de goedkeuring van de risicobeoordeling door de regelgever, een grondiger onderzoek naar de technische bekwaamheden en financiële draagkracht in de vergunningsfase en bepalingen voor de evacuatie en redding van de werknemers voor.
v. Verlenen van vergunningen voor de prospectie, exploratie en productie van koolwaterstoffen: Richtlijn 94/22/EG vormt het voornaamste wettelijke kader voor het verlenen van exploratie- en productievergunningen. Het onderhavige voorstel wijzigt de richtlijn op zich niet, maar verstrengt de plichten van de desbetreffende instanties tijdens de vergunningsprocedure zodat de technische bekwaamheden en financiële draagkracht van de aanvragers beter worden beoordeeld.
vi. Reactie op noodsituaties: Het onderhavige voorstel bevat nieuwe eisen in verband met de reactie van de lidstaten en de sector op noodsituaties die moeten worden aangevuld met de bestaande Europese capaciteit binnen en buiten de Unie. Het Europese mechanisme voor civiele bescherming (Beschikking 2007/779/EG van de Raad), het waarnemings- en informatiecentrum (MIC)[8] en het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA)[9] zijn de voornaamste instrumenten van de Unie voor de reactie op noodsituaties. Er zijn al stappen gezet om de bevoegdheid van het EMSA uit te breiden naar ongevallen met offshore-installaties (naast zijn voornaamste aandachtspunt, met name de zeescheepvaart).
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
De voorgestelde verordening sluit aan bij de energiestrategie 2020[10], met name prioriteit 3 betreffende een duurzame, veilige en concurrerende energievoorziening in Europa.
Daarenboven sluit deze verordening aan bij de milieuwetgeving en het milieubeleid van de Unie en de belangrijkste beginselen ervan, waaronder het preventie- en bestrijdingsbeginsel, het beginsel dat de vervuiler betaalt en het voorzorgbeginsel. Tot slot spoort zij volledig met het mariene beleid, in het bijzonder met de doelstelling om tegen 2020 een goede milieutoestand voor het mariene milieu te bereiken (Kaderrichtlijn mariene strategie 2008/56/EG).
Inhoudsopgave
Resultaten van de raadpleging van bij de verordening betrokken partijen en beoordeling van de effecten van de beleidsopties
Raadpleging van betrokken partijen
Tussen 16 maart en 20 mei 2011 is er online een openbare raadpleging gehouden om de mening van betrokken partijen te achterhalen over de nood aan optreden van de Unie in uiteenlopende beleidsdomeinen.
De Commissie ontving in totaal 64 bijdragen die meer dan 350 afzonderlijke antwoorden van belanghebbenden omvatten.
Samenvatting van antwoorden en hoe ermee rekening is gehouden
Uit de raadpleging bleek een grote bijval voor strengere maatregelen voor de preventie van en reactie op zware offshore-voorvallen. De middelen om dit doel te bereiken varieerden echter. Nationale overheden in het Noordzeegebied vonden dat wijzigingen op niveau van de Unie hun huidige doelgerichte reguleringsaanpak niet in het gedrang mogen brengen, wat het voorstel inderdaad beoogt te bevorderen. Hoewel de sector erkent dat verbetering over het algemeen noodzakelijk is, stelt hij zich het meest terughoudend op ten aanzien van wijzigingen op regelgevend vlak. De voorkeur van de sector gaat uit naar een doelgerichte aanpak en eigen initiatieven. Anderzijds riepen ngo's en gespecialiseerde bedrijven (bv. classificatiebureaus) het luidst om wijzigingen op EU-niveau.
Hieronder volgen de belangrijkste aspecten van de bijdragen.
Vergunningen
Vergunninghouders moeten aansprakelijk worden gesteld voor schade die zij veroorzaken. De meeste nationale regelgevers en de sector vinden de huidige vergunningsprocedures in bepaalde lidstaten correct, maar de Unie moet andere lidstaten helpen hun normen te verbeteren. Zij zijn van mening dat beslissingen over vergunningen uitsluitend door de desbetreffende lidstaat mogen worden genomen, maar dat informatie met naburige lidstaten moet kunnen worden uitgewisseld wanneer er sprake is van mogelijke grensoverschrijdende verontreiniging. Verschillende bedrijven deden aanbevelingen (bv. de vergunningsprocedures harmoniseren en vereenvoudigen en de regelgevers voor vergunningen en veiligheid van elkaar scheiden). Sommige ngo's en burgers zijn voorstanders van een verplichte raadpleging of goedkeuring van een naburige lidstaat in geval van mogelijke grensoverschrijdende verontreiniging.
Het rechtsinstrument voorziet in een strengere en risicogebaseerde beoordeling van technische bekwaamheden en financiële draagkracht. Het voegt bovenop het veiligheidsaspect ook een milieuaspect toe aan de bestrijding en preventie van grote gevaren.
Ongevallenpreventie
De sector moet worden aangespoord om een betere preventie van zware voorvallen na te streven, zonder echter het risico te lopen de ongevallenpreventienormen minder strikt te gaan toepassen wanneer lidstaten al over een sterke offshore-regulering beschikken. De sector beweert over het algemeen dat hij de situatie kan verbeteren door zelfregulering en eigen initiatieven. De ngo's en bepaalde regelgevers, zij het in uiteenlopende mate, zijn van mening dat bestaande regelgevingen moeten worden versterkt en uitgebreid, zodat alle offshore-activiteiten in EU-wateren eronder vallen.
Controle op de naleving en aansprakelijkheid voor schade
Een strikte naleving van strenge en doelmatige eisen is essentieel. Terwijl de sector aanvoert dat naleving altijd een belangrijke prioriteit van de bedrijfswereld is, zien vele belanghebbenden een overkoepelende behoefte aan een sterkere veiligheidscultuur in de gehele sector. Naleving en de verwezenlijking van een betrouwbare en sterke veiligheidscultuur worden in de verordening aangekaart.
De ngo's en bepaalde classificatiebureaus eisten uitgebreidere fysieke controles. De nationale regelgevers en de sector waren hier over het algemeen tegen gekant wegens mogelijke tekorten aan middelen of een destabilisatie van de huidige systemen. De eis tot onafhankelijke verificatie door derden kon ook bij deze laatste twee groepen op enige steun rekenen.
Een uitbreiding van het toepassingsgebied voor milieuaansprakelijkheid werd het best onthaald door de ngo's, terwijl de regelgevers en de sector geen duidelijk standpunt innamen ... De sector en de verzekeraars verzetten zich eerder tegen veranderingen zoals een verplichte verzekering zonder internationale beperkingen aan de aansprakelijkheid te stellen, terwijl de ngo's hiervan een grote voorstander waren.
Transparantie, uitwisseling van informatie en baanbrekende praktijken
Volgens de ngo's in de eerste plaats, maar ook volgens de sector en regelgevers, zou een grotere transparantie de sector en overheden in staat stellen om aan te tonen dat offshore-olie- en -gasactiviteiten correct worden beheerd en gecontroleerd. Alle nationale overheden zouden nauw moeten samenwerken naar het voorbeeld van het North Sea Offshore Authorities Forum (NSOAF) en de informele bijeenkomsten van de EU-NSOAF-groep.
Reactie op noodsituaties
Een juiste reactie op noodsituaties is de voornaamste verantwoordelijkheid van de exploitant en de betreffende lidstaat, maar de doeltreffendheid en efficiëntie van de huidige Europese reactiecapaciteit voor olielekken kunnen verder worden verbeterd door samen te werken en deskundigheid en andere middelen uit te wisselen. Het EMSA helpt met de sanering indien de desbetreffende lidstaten daarvoor via het Europese mechanisme voor civiele bescherming een aanvraag indienden.
Internationale activiteiten
Van bedrijven in de Unie wordt verwacht dat zij ernaar streven de beleidslijnen van deze verordening te volgen en dat zij hun normen niet verlagen wanneer zij buiten de Unie actief zijn.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De contacten met internationale belanghebbenden (offshore-sector, ngo's) en belanghebbenden uit de Unie en de lidstaten die de offshore-sector vertegenwoordigen, reguleren of beheren, namen een aanvang in april 2010 en bereikten in oktober 2010 hun hoogtepunt met een mededeling.
Zowel de schriftelijke als persoonlijke raadplegingen van belanghebbenden zijn sindsdien alleen maar uitgebreid. Afgezien van de openbare raadpleging hebben de nationale regulerende/toezichthoudende instanties elkaar tijdens acht gelegenheden ontmoet in een gezamenlijke organisatie van de Commissie en het NSOAF. Offshore-veiligheid kwam ook ter sprake tijdens de bijeenkomsten van de Berlin Forum Indigenous Fossil Fuels Working Group[11]. Daarnaast vonden er tal van bijeenkomsten plaats met internationale en nationale bedrijfsverenigingen, afzonderlijke ondernemingen, ngo's en onafhankelijke verificatiebureaus en verzekeraars. Bovendien woonde de Commissie geregeld nationale (bv. de Oil Spill Prevention and Response Advisory Group in het VK) en internationale initiatieven (bv. de GMEP-werkgroep in de G-20) bij. Deze bijeenkomsten vinden nog altijd plaats. Tegelijkertijd werden andere diensten van de Commissie (bv. het JRC) die over relevante overdraagbare ervaring en expertise beschikken, voortdurend geraadpleegd. Twee nationale deskundigen van nationale autoriteiten voor offshore-veiligheid werden door de Commissie in dienst genomen. De bijdragen van deze deskundigen werden helemaal in aanmerking genomen bij de opstelling van deze verordening.
Beleidsopties en beoordeling van de effecten daarvan
Er werden verschillende beleidsopties afgeleid van de in hoofdstuk 1 beschreven algemene en specifieke doelstellingen. Naast de status-quo-basisoptie (optie 0) kunnen er vier beleidsopties worden onderscheiden.
Optie 0 handhaaft een status-quo.
Ze leidt niet tot bijkomende kosten en heeft geen effect op de basiskosten van 205 tot 915 miljoen euro.
Optie 1 ("Noordzee basis") is het basisniveau voor een zinvolle tussenkomst van de Unie. Zij introduceert in de EU-wetgeving het rapport inzake grote gevaren dat gebaseerd is op het veiligheids- en gezondheidsdocument als vereist door Richtlijn 92/91/EEG, maar gaat nog een stap verder door de regelgever te verplichten er al vóór de start van de activiteiten aan te voldoen. Een controle- en boeteregeling zou hierbij vereist zijn om de in het rapport inzake grote gevaren beschreven maatregelen te onderbouwen. Optie 1 zou aan de hand van een nieuwe wet worden ingevoerd.
Optie 1 leidt tot bijkomende bedrijfskosten voor de sector ten belope van ongeveer 36 miljoen euro per jaar en een daling van het risico ten opzichte van de referentiekosten van ongeveer 7 à 30 miljoen euro per jaar, een gemiddelde daling van 3% van het referentierisico.
Optie 1+ ("Noordzee+") gaat nog verder door richtsnoeren inzake zachte wetgeving in te voeren voor: een strengere beoordeling van de technische bekwaamheden van aanvragers voor offshore-olie- en -gasvergunningen; het op elkaar afstemmen van nationale rampenplannen; de ontwikkeling van verenigbare nationale en sectorgebonden reactiemiddelen en de terbeschikkingstelling ervan aan andere behoeftige landen; en een verduidelijking van het toepassingsgebied van de milieubepalingen die relevant zijn voor de aansprakelijkheid van exploitanten (bv. de toepasselijkheid van afvalwetgeving) met betrekking tot offshore-olie- en -gasongevallen. De Unie zou aan in de Unie gevestigde bedrijven vrijwillige overeenkomsten kunnen voorleggen over het gebruik van EU-normen buiten EU-wateren.
Optie 1+ leidt tot bijkomende bedrijfskosten voor de lidstaten ten belope van ongeveer 3 miljoen euro en nalevingskosten voor de sector (samen met optie 1) van ongeveer 52 miljoen euro. Het cumulatieve effect van opties 1 en 1+ is 25 à 109 miljoen euro per jaar, ofwel een gemiddelde daling van 12% van het referentierisico.
Optie 2 ("EU beste praktijk") werkt de hervormingen van optie 1+ verder uit in een uitgebreid pakket. Wereldwijd erkende beste praktijken inzake de bestrijding van grote gevaren worden verplicht gesteld, terwijl een milieurisicobeoordeling in het rapport inzake grote gevaren wordt opgenomen. Daarnaast worden beste regelgevende praktijken en vereiste organisatorische normen opgenomen in afspraken voor nationale bevoegde autoriteiten. Via deze holistische risicobeoordeling op het vlak van veiligheid en milieu worden de voorbereiding op en het beheer van noodsituaties aan de hand van een inventaris in wet omgezet. Er wordt een EU-groep van offshore-autoriteiten opgericht, terwijl de richtlijnen inzake vergunningen en milieuaansprakelijkheid met een verordening worden versterkt.
Optie 2 leidt tot cumulatieve bedrijfskosten van ongeveer 122 miljoen euro voor de sector (komende van 52 miljoen euro) en ongeveer 12 à 18 miljoen euro voor de lidstaten (komende van 3 miljoen euro), met daarbovenop eenmalige administratiekosten van ongeveer 18 à 44 miljoen euro. De kosten voor de Commissie voor de oprichting en werking van de EU-groep van offshore-autoriteiten (EUOAG) zouden ongeveer 1 miljoen euro bedragen. De bijkomende maatregelen doen de referentierisicokosten met 103 à 455 miljoen euro per jaar inkrimpen, ofwel een daling van 50% van het referentierisico.
Optie 3 ("EU-agentschap") versterkt de impact van Optie 2 doordat er een EU-agentschap opgericht zou worden om de hervormingen uit optie 2 te institutionaliseren en zo te consolideren. Dat agentschap zou inspecties en studies uitvoeren, toezicht uitoefenen op de prestaties en ervoor zorgen dat die prestaties consistent zijn, interventiecapaciteit ontwikkelen en capaciteitsopbouw in aangrenzende niet-EU-landen ondersteunen.
Optie 3 leidt tot cumulatieve werkingskosten voor de Commissie van ongeveer 35 miljoen euro per jaar (komende van 1 miljoen euro), alsook eenmalige opstartkosten van 18 à 44 miljoen euro en 10 miljoen euro voor de aankoop van essentiële reactiehulpmiddelen. Er zijn geen bijkomende kosten voor de sector.
Tabel 1 biedt een vergelijking van de manier waarop de maatregelen in de verschillende opties ten uitvoer worden gelegd.
Nr.| Maatregel| Optie Optie Optie 1+| Optie Optie 3
Grondige verificatie van de technische bekwaamheden van een kandidaat-exploitant| R| W| Unie
Het vastleggen van regelmatige inspecties en een sanctieregeling| W| W| W| Unie
Overleggen van formele veiligheidsbeoordelingen ter goedkeuring door de regelgever| W| W| W| Unie
Uitbreiding van het rapport inzake grote gevaren naar een omvattend model voor risicobeheer| W| W
Het uitbreiden van de EU-praktijken naar overzeese activiteiten| R| R| Unie
Een bevoegde instantie in het leven roepen| W| Unie
Een platform voor regelgevingsdialoog creëren| W| Unie
Uitgebreide uitwisseling van informatie en transparantie| W| W
Voorbereidheid op een effectieve reactie in geval van zware offshore-ongevallen| R| W| Unie
De grensoverschrijdende beschikbaarheid en verenigbaarheid van interventiehulpmiddelen verzekeren| R| W| Unie
De reikwijdte van milieuaansprakelijkheid verduidelijken| R| W| W
Tabel 1
0 = niet van toepassing in deze optie; R = richtsnoeren/zachte wetgeving; W = wetgeving; Unie = verantwoordelijkheid bij EU-bureau
Een maatregel kan op verschillende manieren ten uitvoer worden gelegd, waarbij vaak een afweging moet worden gemaakt tussen doeltreffendheid en praktische haalbaarheid. Zo wordt voor elke beleidsoptie vermeld welke maatregelen in de optie zijn opgenomen en welke uitvoeringsregelingen de voorkeur genieten voor elke maatregel in die optie.
De beleidsoptie die de voorkeur geniet, is optie 2, m.a.w. een uitgebreide offshore-hervorming die aan de hand van nieuwe wetgeving het niveau van het risicobeheer en de voorbereidheid op noodsituaties in de offshore-sector in de gehele Unie omhoog haalt. Deze optie zorgt niet alleen voor meer consistentie, maar ook voor een grotere transparantie van de prestaties van de sector en regelgevers.
Deze optie kan het referentierisico met 50% doen dalen via een betere preventie en beperking van de gevolgen als er zich toch een voorval zou voordoen. In geldwaarde uitgedrukt betekent dit dat de gemiddelde risicodaling (ongeveer 103 à 455 miljoen euro per jaar) zeker opweegt tegen de geraamde cumulatieve uitvoeringskosten van deze optie (134 à 140 miljoen euro per jaar). Administratief en economisch gezien is deze optie meer betaalbaar, aangezien de bijkomende bedrijfskosten voor optie 3 (ongeveer 34 miljoen euro per jaar) geen evenredige risicodaling met zich brengen. Optie 1+ is een keuze met een matige positieve impact (12%) en uitvoeringsmogelijkheden, terwijl de voordelen van optie 1 onvoldoende zijn om de – zij het beperkte – kosten te rechtvaardigen.
De voorgestelde verordening roept de volgende plichten in het leven voor exploitanten, lidstaten en de Commissie.
Exploitanten
De exploitant moet zijn activiteiten organiseren rond een model van beste praktijken en moet een rapport inzake grote gevaren voorbereiden en ter goedkeuring aan de bevoegde autoriteit voorleggen. Daarenboven moet de exploitant de regelgever in kennis stellen van elke boorputactiviteit. De voor de veiligheid kritieke elementen van de rapporten inzake grote gevaren en kennisgevingen van boorputactiviteiten moeten een onafhankelijke verificatie ondergaan. Exploitanten bereiden interne rampenplannen voor, bevorderen de interoperabiliteit en verenigbaarheid van reactiehulpmiddelen en rapporteren voorvallen en andere specifieke informatie in een standaardmodel aan de betreffende lidstaat. Grote in de Unie gevestigde bedrijven moeten zich ertoe verbinden de EU-normen voor offshore-veiligheid na te leven wanneer zij overzees actief zijn.
Lidstaten
Wanneer zij overwegen om exploratie- of productievergunningen te verlenen beoordelen de vergunningverlenende autoriteiten van de lidstaten op passende wijze de mogelijke veiligheids- en milieuprestaties (en de financiële draagkracht om veiligheidsproblemen aan te pakken) van de aanvragers. De lidstaten richten bevoegde autoriteiten op voor het toezicht op de veiligheid, milieubescherming en voorbereidheid op noodsituaties en voeren strikte normen voor controle en onderzoek in die worden onderbouwd door passende sancties voor exploitanten die hun plichten niet nakomen. De lidstaten maken geregeld informatie beschikbaar over hun offshore-sectoren en rapporteren alle zware voorvallen en de eruit getrokken lering aan de Commissie. De lidstaten bereiden samen met naburige lidstaten externe rampenplannen voor. Er worden maatregelen getroffen om de interoperabiliteit van de deskundigheid en fysieke middelen te waarborgen ter ondersteuning van acties in de gehele Unie door onder andere het EMSA. De lidstaten en de sector bereiden rampenplannen voor en testen die op gezette tijden.
De Commissie
De Commissie richt een EU-groep van offshore-autoriteiten op met vertegenwoordigers van de bevoegde autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor offshore-olie- en -gasactiviteiten in EU-lidstaten. De Commissie wijzigt Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid binnen deze verordening.
Rechtsgrondslag
De ontwerp-verordening is gebaseerd op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 192 (Milieu) voor de doelstellingen inzake milieubescherming en artikel 194 (Energie) voor de beperking van nadelige effecten op de energievoorzieningszekerheid in de EU en de werking van de interne energiemarkt.
Subsidiariteitsbeginsel
Het optreden van de Unie is uitsluitend overwogen wanneer en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, maar beter door de Unie kunnen worden bereikt, of wanneer het optreden van de lidstaten geen optimale verbeteringen kan bieden.
Bedrijven met boorplatformen als Deepwater Horizon gaan grensoverschrijdend te werk, maar worden langs de grenzen van nationale jurisdicties met heel verschillende regelgevingen geconfronteerd. Uit recente reacties van de lidstaten blijkt dat deze verschillen zonder optreden van de Unie alleen maar zullen verergeren, aangezien nagenoeg alleen in de meest ontwikkelde gebieden landen afzonderlijk verbeteringen plannen, terwijl internationale initiatieven slechts heel traag vooruitgang boeken. Zonder optreden van de Unie zullen bovendien de huidige moeilijkheden blijven bestaan voor de vergelijking van sectorgebonden prestaties en de uitwisseling van knowhow en gegevens over voorvallen.
Het optreden van lidstaten alleen volstaat niet om een consequente bescherming (met inbegrip van de aansprakelijkheid voor verontreiniging) van het milieu, een gemeenschappelijk goed, te bereiken, een verbintenis van de Unie en haar lidstaten als bepaald door de kaderrichtlijn mariene strategie.
Uit nationale rapporten en risicoanalyses van de Commissie uit 2011 blijkt dat de kans op en de gevolgen van zware offshore-voorvallen overal in de Unie beduidend blijven. Offshore-winning gebeurt ook steeds vaker in mariene regio's als de Middellandse Zee, de Zwarte Zee en zelfs de Oostzee waar bepaalde landen minder ervaring hebben met het reguleren van offshore-activiteiten. Toch hebben zelfs in de meer ontwikkelde regio's (hoofdzakelijk de Noordzee) nationale acties ook niet voor gemeenschappelijke normen en vergelijkbaarheid van de gegevens kunnen zorgen.
Ondanks de maatregelen waarin de EU-wetgeving al voorziet, zoals op het vlak van gezondheid en veiligheid op het werk, kan in het algemeen worden gesteld dat de kans groot is dat wanneer de Unie er niet in slaagt op te treden, de lidstaten de meest geschikte middelen niet in handen zullen krijgen om de risico's van zware offshore-voorvallen op een consequente en tijdige manier te beperken.
Evenredigheidsbeginsel
Artikel 5 van het Verdrag bepaalt het volgende: 'Het optreden van de Gemeenschap gaat niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken'. Teneinde het noodzakelijke evenwicht te bereiken tussen de doelstellingen en de voorgestelde uitvoeringsmiddelen, houdt deze verordening rekening met het volgende:
i. de kosten van het ongeval met het boorplatform Deepwater Horizon zijn door BP geraamd op meer dan 40 miljard dollar; de kosten voor een gelijkaardig voorval in EU-wateren kunnen van dezelfde ordegrootte zijn;
ii. voorvallen met dezelfde omvang als dat met het Deepwater Horizon komen in de offshore-sector om de tien jaar voor, wat veel is voor het risico van extreem zware ongevallen;
iii. de waarde van de offshore-sector in de Unie is zeer groot voor bepaalde nationale economieën (inkomsten en tewerkstelling) en wat de bijdrage ervan aan de voorzieningszekerheid betreft;
iv. de offshore-sector genereert relatief hoge inkomsten voor de betrokken bedrijven;
v. het publiek heeft een afkeer gekregen van het risico op zware incidenten en ongevallen.
De kosten voor de in deze verordening voorgestelde maatregelen (ongeveer 134 à 140 miljoen euro per jaar) zijn redelijk in vergelijking met de daling van het risico die zij zullen teweegbrengen (ongeveer 103 à 455 miljoen euro per jaar). Daarom worden zij voorgesteld als ondersteunende maatregelen.
Keuze van het rechtsinstrument
Er wordt een verordening voorgesteld om optie 2 uit te voeren. Een verordening biedt meer voordelen dan een richtlijn vanwege zijn duidelijkheid, samenhang en de snelle tenuitvoerlegging dankzij de rechtstreekse toepassing[12]. Doordat een verordening rechtstreeks door de sector moet worden toegepast, creëert zij ook eerlijkere mededingingsvoorwaarden. Bovendien schept een verordening de juiste omstandigheden voor rampenplanning om grensoverschrijdende verontreiniging te bestrijden.
Uit hoofde van de interinstitutionele overeenkomsten inzake de advies- en deskundigengroepen van de Commissie, moet de EU-groep van offshore-autoriteiten door middel van een afzonderlijke beschikking van de Commissie worden opgericht.
De gevolgen van het voorstel voor de begroting bedragen ongeveer 2,5 miljoen euro voor de periode 2013-2016, met inbegrip van vergoedingen voor deelname aan comités. De bijstand van het EMSA heeft hoofdzakelijk betrekking op a) het gebruik van zijn satellietbewakingssysteem dat zelfs bij offshore-ongevallen operationeel blijft en b) het gebruik van de schepen voor noodsituaties onder het beheer van het EMSA. De schepen voor noodsituaties worden enkel voor het desbetreffende doel ingezet en de bedrijfskosten worden gedragen door de getroffen kuststaat die om bijstand verzoekt. Verordening (EG) 2038/2006 voorziet in een meerjarig financieel kader voor de reactie op verontreiniging voor de periode 2007-2013. De Commissie plant geen wijzigingen aan dit kader. Kortom, er wordt geen stijging van de kosten voor het EMSA verwacht voor de periode 2007-2013. Eventuele bijkomende kosten voor het EMSA tijdens de periode 2014-2020 zouden in eerste instantie worden gedekt door een herschikking van de al overeengekomen middelen.
Wijziging van bestaande wetgeving
De vaststelling van de verordening houdt een wijziging in van Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid.
Delegatie
De verordening voorziet door middel van een gedelegeerde handeling in de uitwerking van de technische bijzonderheden van een gemeenschappelijk rapporteringsmodel en door middel van een uitvoeringshandeling in mogelijke updates van technische bijlagen.
Europese Economische Ruimte en Energiegemeenschap
Het voorstel is potentieel van belang voor de EER en de Energiegemeenschap.