Toelichting bij COM(2011)654 - Strafrechtelijke sancties voor handel met voorwetenschap en marktmanipulatie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)654 - Strafrechtelijke sancties voor handel met voorwetenschap en marktmanipulatie. |
|---|---|
| bron | COM(2011)654   |
| datum | 20-10-2011 |
De richtlijn marktmisbruik (Market Abuse Directive, MAD) 2003/6/EG werd begin 2003 goedgekeurd en stelde een omvattend kader in om handel met voorwetenschap en marktmanipulatie, ondergebracht onder de gezamenlijke noemer 'marktmisbruik', aan te pakken. De richtlijn is erop gericht om het vertrouwen van de beleggers en de marktintegriteit te verhogen door personen die over voorwetenschap beschikken te verbieden om handel te drijven in financiële instrumenten waarop die voorwetenschap betrekking heeft en door marktmanipulatie via praktijken zoals het verspreiden van geruchten en valse of misleidende berichten en het afsluiten van handelstransacties om de koers op een abnormaal niveau te houden, te verbieden.
Om de naleving van Richtlijn 2003/6/EG te garanderen, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat overeenkomstig hun nationale wetgeving passende administratieve maatregelen kunnen worden genomen of administratieve sancties kunnen worden opgelegd aan de verantwoordelijke personen indien de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde bepalingen niet worden nageleefd. Deze verplichting doet geen afbreuk aan het recht van de lidstaten om strafrechtelijke sancties op te leggen.
In het verslag van de groep van deskundigen op hoog niveau inzake financieel toezicht in de EU[1] werd aanbevolen dat een 'een streng beleids- en bedrijfsvoeringskader voor de financiële sector gestoeld moet zijn op strenge toezicht- en sanctieregelingen'. De groep is daarom van mening dat de toezichthoudende autoriteiten over voldoende bevoegdheden moeten beschikken om op te treden en een beroep moeten kunnen doen op 'billijke, strenge en afschrikkende sanctieregelingen voor alle financiële wangedragingen, die doeltreffend moeten worden uitgevoerd.'
Een doeltreffende handhaving vereist dat de bevoegde autoriteiten sancties ter beschikking hebben die, in overeenstemming met artikel 14 van Richtlijn 2003/6/EG, 'doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn'. Een doeltreffende handhaving is bovendien ook afhankelijk van de middelen waarover de bevoegde autoriteiten beschikken en hun wil om misbruik op te sporen en te onderzoeken. De groep op hoog niveau is echter van mening dat 'dergelijke sanctieregelingen momenteel niet aanwezig zijn' en dat de sanctieregelingen van de lidstaten over het algemeen zwak en wijd uiteenlopend worden geacht.
Daarom heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd[2] met betrekking tot sanctieregelingen in de financiële sector. In de mededeling wordt er geopperd dat strafrechtelijke sancties en met name gevangenisstraffen in het algemeen worden geacht een sterk afkeurend signaal te geven dat het afschrikkende effect van sancties kan verhogen, mits zij door het strafrechtelijke stelsel passend worden toegepast. Het is evenwel mogelijk dat strafrechtelijke sancties niet voor alle soorten schendingen en in alle gevallen passend zijn. In de mededeling concludeert de Commissie dat zij zal beoordelen of en op welke gebieden het invoeren van strafrechtelijke sancties en het vaststellen van minimumvoorschriften voor de bepaling van strafbare feiten en sancties nodig kan blijken voor de doeltreffende uitvoering van de EU-wetgeving inzake financiële diensten.
Het voorstel volgt de benadering van de mededeling van 20 september 2011 'Werken aan een strafrechtbeleid van de EU: de effectieve uitvoering van EU-beleid waarborgen door middel van strafrecht'[3]. Deze omvat een beoordeling, gebaseerd op duidelijk feitelijk bewijsmateriaal, van de bestaande nationale handhavingsregelingen en de toegevoegde waarde van gemeenschappelijke EU-minimumregels inzake strafrecht, met inachtneming van het noodzakelijkheids- het evenredigheids- en het subsidiariteitsbeginsel.
Overeenkomstig het programma van Stockholm en de conclusies van de Raad JBZ van 22 april 2010 betreffende de preventie van economische crisissen en de ondersteuning van economische bedrijvigheid[4], heeft de Europese Commissie de toepassing van de nationale voorschriften voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn marktmisbruik onderzocht en heeft zij een aantal problemen vastgesteld die negatieve gevolgen hebben voor de marktintegriteit en de bescherming van de beleggers. Een van de problemen die in de effectbeoordeling naar voren zijn gekomen, is het feit dat de bestaande sancties om feiten van marktmisbruik te bestrijden, onvoldoende effect sorteren en niet voldoende afschrikkend werken, wat leidt tot een gebrekkige handhaving van de richtlijn. Bovendien loopt de definitie van welke handel met voorwetenschap of welke gevallen van marktmanipulatie strafbare feiten vormen, in de verschillende lidstaten sterk uiteen. Vijf lidstaten voorzien bijvoorbeeld niet in strafrechtelijke sancties voor het vrijgeven van voorwetenschap door primaire ingewijden en acht lidstaten voorzien daarin ook niet voor vrijgave van voorwetenschap door secundaire ingewijden. Bovendien is er een lidstaat die momenteel geen strafrechtelijke sancties oplegt aan primaire ingewijden voor handel met voorwetenschap en vier lidstaten doen dat niet voor marktmanipulatie. Aangezien marktmisbruik ook over de grenzen heen kan plaatsvinden, ondermijnt deze divergentie de interne markt en laat zij plegers van marktmisbruik enige ruimte om een dergelijk misbruik te plegen onder rechtsstelsels die niet voorzien in strafrechtelijke sancties voor bepaalde feiten.
Minimumregels voor strafbare feiten en strafrechtelijke sancties voor marktmisbruik, die zouden worden omgezet in het nationale strafrecht en toegepast binnen de strafrechtsstelsels van de lidstaten, kunnen ertoe bijdragen om de doeltreffendheid van dit EU-beleid te verzekeren doordat zij de maatschappelijke afkeuring kwalitatief anders uitdrukken dan administratieve sancties of compensatiemechanismen krachtens het burgerlijke recht. Strafrechtelijke veroordelingen van plegers van marktmisbruik, die vaak uitvoerig besproken worden in de media, versterken het afschrikkende effect, aangezien zij mogelijke daders duidelijk maken dat de autoriteiten ernstige maatregelen nemen om de handhaving te garanderen, wat kan leiden tot opsluiting of andere strafrechtelijke sancties en een strafblad. Gemeenschappelijke minimumregels voor het definiëren van strafbare feiten voor de meest ernstige gevallen van marktmisbruik vereenvoudigen de samenwerking tussen rechtshandhavingsinstanties in de Unie, in het bijzonder aangezien de feiten in veel gevallen over de grenzen heen gepleegd worden.
Hoewel de voorschriften voor het voorkomen en bestrijden van feiten van marktmisbruik al sinds 2003 in werking zijn op EU-niveau, toont de ervaring aan dat het gewenste effect, te weten het op een doeltreffende manier bijdragen tot de bescherming van de financiële markten, niet bereikt werd met het huidige stelsel. Hoewel er in het voorstel voor een verordening (EU) nr. … van het Europees Parlement en de Raad betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie, waarmee men eveneens andere grote problemen in het huidige stelsel wil aanpakken, voorstellen zijn opgenomen om de samenhang tussen administratieve sancties te versterken en te verzekeren, wordt in dit voorstel vastgelegd dat lidstaten minimumvoorschriften voor de definiëring van de meest ernstige feiten van marktmisbruik moeten uitwerken en daar minimumniveaus voor strafrechtelijke sancties aan moeten koppelen.
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van de betrokken partijen en effectbeoordelingen
- Gevolgen voor de begroting
- 3. JURIDISCHE ASPECTEN VAN HET VOORSTEL 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.3. Gedetailleerde toelichting van het voorstel 3.3.1. Strafbare feiten
- 3.3.2. Uitlokking, medeplichtigheid en poging
- 3.3.3. Strafrechtelijke sancties
- 3.3.4. Aansprakelijkheid van rechtspersonen
Het initiatief is het resultaat van raadplegingen met alle belangrijke belanghebbenden, met inbegrip van overheden (regeringen en effectenregelgevers), uitgevende instellingen, tussenpersonen en beleggers.
Het houdt rekening met het verslag betreffende de administratieve maatregelen en strafrechtelijke sancties die in de lidstaten beschikbaar zijn krachtens de richtlijn marktmisbruik dat door het Comité van Europese effectenregelgevers (CEER) werd gepubliceerd[5]. Het houdt eveneens rekening met de resultaten van de raadpleging die door de Commissie werd gelanceerd in haar mededeling betreffende het versterken van de sanctieregelingen in de financiële sector.
Op 12 november 2008 heeft de Europese Commissie een openbare conferentie gehouden over de herziening van de richtlijn marktmisbruik[6]. Op 20 april 2009 heeft de Europese Commissie een 'call for evidence' gelanceerd betreffende de herziening van de richtlijn marktmisbruik. De diensten van de Commissie hebben 85 bijdragen ontvangen. De niet-vertrouwelijke bijdragen kunnen geraadpleegd worden op de website van de Commissie[7].
Op 28 juni 2010 heeft de Commissie een openbare raadpleging geëntameerd over de herziening van de richtlijn, die op 23 juli 2010 werd afgesloten[8]. De diensten van de Commissie hebben 96 bijdragen ontvangen. De niet-vertrouwelijke bijdragen kunnen geraadpleegd worden op de website van de Commissie[9]. Een samenvatting is terug te vinden in bijlage 2 van het effectbeoordelingsverslag[10]. Op 2 juli 2010 heeft de Commissie een bijkomende openbare conferentie georganiseerd over de herziening van de richtlijn[11].
In overeenstemming met haar beleid voor een betere regelgeving, heeft de Commissie een effectbeoordeling uitgevoerd voor beleidsalternatieven. Als onderdeel van deze voorbereidende werkzaamheden werden beleidsopties met betrekking tot strafrechtelijke sancties werden overwogen. In de effectbeoordeling werd daarover de conclusie geformuleerd dat het van essentieel belang is dat van de lidstaten wordt geëist dat zij strafrechtelijke sancties invoeren voor de meest ernstige feiten van marktmisbruik om de doeltreffende toepassing van het beleid van de Unie inzake marktmisbruik te garanderen. Dat zal, in combinatie met de geprefereerde beleidsopties die in het voorstel voor een verordening (EU) nr. … van het Europees Parlement en de Raad betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie worden behandeld, een positieve invloed hebben op het vertrouwen van de beleggers en verder bijdragen tot de financiële stabiliteit van de financiële markten.
Het voorstel is gebaseerd op artikel 83, lid 2, van het VWEU.
Subsidiariteit en evenredigheid
Krachtens het subsidiariteitsbeginsel (artikel 5, lid 3, van het VEU) treedt de Unie slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.
Marktmisbruik kan plaatsvinden over de grenzen heen en schaadt de integriteit van de financiële markten, die steeds verder in de Unie geïntegreerd zijn. De uiteenlopende benaderingen voor het opleggen van strafrechtelijke sancties voor feiten van marktmisbruik die door de lidstaten gehanteerd worden, laten een zekere bewegingsruimte aan de plegers van dergelijke feiten, die er vaak in slagen om gebruik te maken van de meest inschikkelijke sanctieregelingen. Dat ondermijnt zowel het afschrikkende effect van elke nationale sanctieregeling als de doeltreffende handhaving van het Europese wetgevingskader inzake marktmisbruik. Het vastleggen van minimumvoorschriften in de hele EU voor de vormen van marktmisbruik die beschouwd worden als strafbaar feit, kan bijdragen tot het aanpakken van dit probleem.
In het licht van deze situatie lijkt het, in het kader van het subsidiariteitsbeginsel, gepast dat de EU actie onderneemt.
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel moet een interventie doelgericht zijn en mag ze niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om de doelstellingen te verwezenlijken. Met dit beginsel werd rekening gehouden vanaf de identificatie en evaluatie van alternatieve beleidsopties tot het opstellen van dit voorstel.
In samenhang met artikel 2 van het voorstel, wordt in artikel 3 vastgelegd welke feiten van marktmisbruik door de lidstaten beschouwd moeten worden als strafbare feiten en bijgevolg aan strafrechtelijke sancties onderworpen moeten worden.
Twee vormen van marktmisbruik, met name handel met voorwetenschap en marktmanipulatie, dienen als strafbaar feit te worden beschouwd als zij met opzet worden gepleegd. De poging om handel met voorkennis of marktmanipulatie te plegen, dient ook bestraft te worden als strafbaar feit.
Het strafbare feit dat betrekking heeft op voorwetenschap zou van toepassing moeten zijn op personen die weten dat de informatie waarover zij beschikken, voorwetenschap betreft. Het strafbare feit dat betrekking heeft op marktmanipulatie kan op iedereen van toepassing zijn.
Artikel 4 garandeert dat zowel uitlokking van als medeplichtigheid aan de vastgelegde strafbare feiten eveneens strafbaar zijn in de lidstaten. De poging om een van de strafbare feiten die in artikelen 3 en 4 zijn vastgelegd, te plegen, valt ook onder de richtlijn, met uitzondering van de ongeoorloofde openbaarmaking van voorwetenschap en het verspreiden van informatie waarmee onjuiste of misleidende signalen worden gegeven, aangezien het niet gepast lijkt om pogingen om deze feiten te plegen te omschrijven als strafbare feiten.
Artikel 5 bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat voor de in de artikelen 3 en 4 bedoelde strafbare feiten strafrechtelijke sancties gelden. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn.
Artikel 6 bepaalt dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de strafbare feiten die in artikelen 3 en 4 zijn gedefinieerd.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.