Toelichting bij COM(2011)615 - Gemeenschappelijke en algemene bepalingen inzake Europese Fondsen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)615 - Gemeenschappelijke en algemene bepalingen inzake Europese Fondsen. |
|---|---|
| bron | COM(2011)615   |
| datum | 06-10-2011 |
Op 29 juni 2011 heeft de Commissie een voorstel voor het volgende meerjarig financieel kader voor de periode 2014-2020 goedgekeurd: een begroting voor Europa 2020 [1]. Vereenvoudiging van beleidsdoelen, resultaatgerichtheid en meer gebruikmaking van voorwaarden vormen belangrijke punten van de volgende reeks programma’s.
Vereenvoudiging is geformuleerd als kerndoelstelling van de mededeling “De evaluatie van de EU-begroting” [2], de agenda voor slimme regelgeving [3] en voornoemde mededeling inzake het volgende meerjarig financiel kader. De ervaring leert dat de verscheidenheid aan en versnippering van regelgeving voor steunprogramma’s in de huidige programmeringsperiode zowel onnodig gecompliceerd als moeilijk uitvoer- en controleerbaar worden geacht. Dit brengt niet alleen voor begunstigden maar ook voor de Commissie en de lidstaten een grote administratieve belasting mee, die deelname onbedoeld kan ontmoedigen, foutpercentages kan doen toenemen en uitvoering kan vertragen. Dit betekent dat de potentiële voordelen van EU-programma’s niet volledig worden gerealiseerd.
Met het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het toekomstige Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV) (hierna de “GSK-fondsen” genoemd) worden aanvullende beleidsdoelstellingen nagestreefd en er is sprake van door de lidstaten en de Commissie gedeeld beheer. Derhalve is van belang dat alle structuurinstrumenten zo doeltreffend mogelijk bijdragen tot het bereiken van de doelstellingen en streefcijfers van programma’s en dat de synergieën en de doelmatigheid van de verschillende instrumenten worden geoptimaliseerd. Dit wordt bereikt door een gezond institutioneel, beleids- en regelgevingskader voor de fondsen, een grotere resultaatgerichtheid, toetsing van de voortgang met betrekking tot de in de programma’s overeengekomen doelstellingen en streefdoelen, en harmonisatie, voor zover mogelijk, van uitvoeringsbepalingen en controlevoorschriften.
Tegen deze achtergrond is in deze verordening een aantal gemeenschappelijke basisbepalingen vastgelegd. Zij is onderverdeeld in twee delen.
Het eerste deel omvat een reeks gemeenschappelijke bepalingen voor alle structuurinstrumenten die onder het gemeenschappelijk strategisch kader vallen. Deze bepalingen betreffen de algemene beginselen van steunverlening zoals partnerschap, meerlagig bestuur, gelijkheid van vrouwen en mannen, duurzaamheid en naleving van het toepasselijke EU- en nationale recht. Het voorstel omvat tevens de gemeenschappelijke elementen voor de strategische planning en programmering, met inbegrip van een lijst van gezamenlijke thematische doelstellingen die voortvloeien uit de Europa 2020-strategie, bepalingen betreffende het gemeenschappelijk strategisch kader op Unieniveau en betreffende met elke lidstaat te sluiten partnerschapscontracten. Er wordt een gemeenschappelijke aanpak voor een grotere prestatiegerichtheid van het cohesiebeleid, het plattelandsontwikkelingsbeleid en het beleid inzake maritieme zaken en visserij in uiteengezet, en het omvat derhalve bepalingen over voorwaarden en evaluatie van de prestaties, alsmede regelingen voor toezicht, verslaglegging en evaluatie. Het voorstel bevat ook gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen voor de GSK-fondsen wat subsidiabiliteitsregels betreft, en bijzondere regelingen voor financieringsinstrumenten en vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling. Ook sommige beheers- en controleregelingen zijn voor alle GSK-fondsen gemeenschappelijk.
Het tweede deel omvat specifieke bepalingen voor het EFRO, het ESF en het CF. Hieronder vallen bepalingen met betrekking tot de taken en doelen van het cohesiebeleid, het financiële kader, specifieke regelingen voor programmering en verslaglegging, grote projecten en gezamenlijke actieplannen. In het tweede deel zijn de vereisten voor beheers- en controlesystemen in het kader van het cohesiebeleid vastgelegd en worden de specifieke regelingen voor controle en financieel beheer nader uitgewerkt.
Tegelijkertijd zorgt de Commissie ervoor dat synergieën die reeds zijn verkregen door vereenvoudiging en harmonisatie van de eerste pijler (EGFL – Europees Garantiefonds voor de landbouw) en de tweede pijler (Elfpo) van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, worden gehandhaafd. De sterke koppeling tussen het EGFL en het Elfpo wordt daarom gehandhaafd en de reeds in de lidstaten bestaande structuren worden verstevigd.
2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGINGEN VAN DE BETROKKEN PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
2.1. Raadplegingen en deskundig advies
De verordening is gebaseerd op uitgebreid overleg met belanghebbenden, waaronder de lidstaten, regio’s, de sociale en economische partners, deskundigen uit de academische wereld en internationale instellingen, dat heeft plaatsgevonden in het kader van de voorbereiding van het voorstel voor elk structuurfonds voor het financieel kader voor de periode 2014-2020. De resultaten van de ex-post-evaluaties van de programma’s voor de periode 2000-2006 en een breed scala aan studies en deskundige adviezen werden als input gebruikt.
Voor het volgende kader voor het cohesiebeleid werd deskundig advies verstrekt door de bezinningsgroep op hoog niveau over het toekomstige Cohesiebeleid, die tussen 2009 en 2011 10 keer bijeenkwam en een informeel platform vormt dat is ingesteld om de Commissie te ondersteunen bij het ontwikkelen van toekomstig cohesiebeleid, en door een taskforce over voorwaarden, die begin 2011 3 keer bijeen is gekomen. Een openbare raadpleging over de conclusies van het Vijfde cohesieverslag heeft tussen 12 november 2010 en 31 januari 2011 plaatsgevonden. In totaal zijn 444 bijdragen binnengekomen. Een samenvatting van de resultaten is gepubliceerd op 13 mei 2011 [4].
Inzake de toekomst van de plattelandsontwikkeling heeft er een openbare raadpleging plaatsgevonden tussen 23 november 2010 en 25 januari 2011, en is er een bijeenkomst van een adviescomité gehouden op 12 januari 2011 [5]. In totaal zijn 517 bijdragen bij de Commissie binnengekomen. Van de bijdragen van organisaties was 44% afkomstig van de landbouw- en verwerkingssector, en 40% van nationale, regionale en lokale autoriteiten, milieu-organisaties, denktanks en onderzoeksinstituten alsmede ontwikkelingsorganisaties, de handelssector en consumentenorganisaties. Andere organisaties (12%) die aan de raadpleging hebben meegedaan, waren onder meer gezondheidsbeschermingsorganisaties, instanties voor het beheer van water en vertegenwoordigingen uit het maatschappelijk middenveld.
Inzake de herziening van het gemeenschappelijk visserijbeleid is in april 2009 [6] een Groenboek aangenomen, waarna een openbare raadpleging heeft plaatsgevonden. Naast de openbare raadpleging werden er ongeveer 200 bijeenkomsten met lidstaten, het Raadgevend Comité voor de visserij en de aquacultuur (RCVA) en de regionale adviesraden (RAR’s), de visserij-industrie, de sector verwerking en afzet, vakbonden, NGO’s en de onderzoeksgemeenschap georganiseerd. Met name: i) twee ontmoetingen met de lidstaten waarin over toekomstige steunverlening werd gediscussieerd, vonden plaats in Gent (12-14 september 2010) respectievelijk Noordwijk (9-11 maart 2011); ii) een specifiek seminar over het toekomstige Europees Fonds voor visserij, waaraan door belanghebbenden uit de industrie, vakbonden en lidstaten werd deelgenomen, vond plaats op 13 april 2010 te Brussel; iii) een conferentie over de toekomst van lokale ontwikkelingen op visserijgebied vond plaats te Brussel (12-13 april 2011).
Uit de resultaten van de verschillende openbare raadplegingen kwam een aantal gemeenschappelijke conclusies naar voren waarmee het volgende werd bevestigd:
– een meerderheid van de belanghebbenden verzocht om voortzetting van financiële steun voor deze beleidsmaatregelen;
– EU-steun moet zich richten op een aantal prioriteiten en de verschillende beleidsmaatregelen moeten in overeenstemming zijn met de Europa 2020-strategie;
– met betrekking tot met name het cohesiebeleid riepen belanghebbenden op tot een resultaatgerichtere aanpak en was er veel steun voor transparantere en eenvoudigere procedures voor financieel beheer.
Een meerderheid van de belanghebbenden riep op tot een meer geïntegreerde aanpak of koppeling van strategieën aan andere EU-beleidsmaatregelen en financieringsinstrumenten.
Effectbeoordeling
Dit voorstel is gebaseerd op drie effectbeoordelingen: een die voor het EFRO, het CF en het ESF gezamenlijk is uitgevoerd, en twee die voor het Elfpo enerzijds respectievelijk het EFMZV anderzijds hebben plaatsgevonden. In deze effectbeoordelingen werden onder meer de kwesties van Europese meerwaarde, prestaties en verwezenlijking van de beleidsmaatregelen geanalyseerd, alsmede vereenvoudiging en harmonisatie van regelgeving. De in de effectbeoordelingen beoordeelde opties hadden betrekking op i) verbetering van het beleid om Europese meerwaarde te leveren, ii) verbetering van de beleidsprestaties en iii) vereenvoudiging – waarbij de administratieve kosten worden verminderd en het gevaar van fouten wordt geminimaliseerd.
2.2.1. Het leveren van Europese meerwaarde
Teneinde een grotere Europese meerwaarde te leveren moeten de structuurprogramma’s zowel: a) hun steunverlening op EU-prioriteiten concentreren en b) met andere EU-beleidsmaatregelen en financieringsinstrumenten coördineren. De Europa 2020-strategie stelt een duidelijke reeks gemeenschappelijke doelstellingen vast, met inbegrip van kerndoelen en vlaggenschipinitiatieven en een duidelijk kader voor de vaststelling van financieringsprioriteiten. Onder de belanghebbenden bestaat brede consensus over de rol van de verschillende beleidsmaatregelen (cohesiebeleid, plattelandsontwikkelingsbeleid en beleid inzake maritieme zaken en visserij) bij de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie [7].
Wat de concentratie op EU-prioriteiten aangaat, omvatten de beoordeelde opties een flexibele benadering van concentratie door toewijzingsbepalingen; een zichtbaardere en uitgebreidere koppeling aan de Europa 2020-kerndoelen en de geïntegreerde richtsnoeren waardoor een kritische massa voor ESF wordt gewaarborgd, en ten derde concentratie op EU-prioriteiten uitsluitend in de minder ontwikkelde lidstaten.. De voorkeursoptie is die waarbij in sterke mate koppeling aan de EU 2020-streefdoelen plaatsvindt waardoor het meest aan het bereiken van de kerndoelen wordt bijgedragen.
Wat coördinatie met andere EU-beleidsmaatregelen en -financieringsinstrumenten aangaat, omvatten de onderzochte opties een geringe afstemming op niet-bindende communautaire strategische richtsnoeren, een verdergaande afstemming op de Europa 2020-doelstellingen op basis van het gemeenschappelijk strategisch kader en partnerschapscontract, en een afstemming op andere EU-beleidsmaatregelen en financieringsinstrumenten die niet verder reikt dan louter formele overeenstemming. Regelingen voor strategische planning zoals het gemeenschappelijk strategisch kader op Unieniveau en partnerschapscontracten op nationaal niveau worden geacht een doeltreffende coördinatie tussen Uniebeleidsmaatregelen en -instrumenten te waarborgen.
2.2.2. Verbetering van de beleidsprestaties
De doeltreffendheid van de verschillende structuurinstrumenten is afhankelijk van gezonde institutionele, beleids- en regelgevingskaders. In veel sectoren is voor een doeltreffende aanpak van knelpunten voor groei een combinatie van strategische en regelgevingsvoorwaarden alsmede overheidsinvesteringen vereist. De tegen deze achtergrond onderzochte opties hadden betrekking op: a) de status quo (macrofiscale voorwaarden in het kader van het CF, naleving van procedurele vereisten, EU-sectorwetgeving en strategische kaders ofschoon deze niet systematisch worden toegepast, geen bepalingen ten aanzien van prestaties; b) ex-antevoorwaarden die voorafgaand aan de goedkeuring van de programma’s moeten worden vervuld; c) ex-postvoorwaarden waaronder het prestatiekader en de prestatiereserve; d) verdergaande macrofiscale voorwaarden; en e) een combinatie-optie. De combinatie-optie genoot de voorkeur aangezien hiermee de voorwaarden vooraf waaraan voor daadwerkelijke gebruikmaking van de GSK-fondsen moet worden voldaan, kunnen worden bezien, het bereiken van vooraf vastgestelde doelstellingen en streefdoelen wordt gestimuleerd en de uitvoering van de programma’s op het economisch bestuur van de Unie wordt afgestemd.
2.2.3. Vereenvoudiging – verlaging van de administratieve kosten en minimalisering van het gevaar van fouten
Gezond, doeltreffend en efficiënt beheer van de structuurinstrumenten vergt passende, doeltreffende en transparante systemen waarbij alle verschillende bestuursinstanties die het betreft, worden betrokken. Deze systemen moeten waarborgen dat concrete acties van hoge kwaliteit worden geselecteerd en daadwerkelijk worden uitgevoerd om de beleidsdoelstellingen te bereiken. De beheers- en controlesystemen moeten tevens zorgen voor preventie en opsporing van onregelmatigheden, met inbegrip van fraude, en derhalve redelijke zekerheid bieden dat uitgaven regelmatig zijn gedaan. Tegelijkertijd moet het systeem voor uitvoering zo eenvoudig en gestroomlijnd mogelijk zijn, om efficiënte uitvoering en vermindering van de administratieve belasting voor begunstigden te waarborgen.
De voor het cohesiebeleid onderzochte opties omvatten verschillende opties voor vergoeding (gebaseerd op de werkelijk kosten en op vereenvoudigde kostenopties), e-governance en betrouwbaarheid. De voornaamste verschillen tussen de opties houden verband met het niveau waarop de Commissie bij de beoordeling van beheers- en controlesystemen betrokken is, met de beschikbaarheid van aan resultaten gekoppelde vergoedingsopties, en met mechanismen ter bevordering van e-governance bij het dagelijks beheer van EU-middelen. De voorkeursoptie is die waarbij er sprake is van een evenredige benadering met op risico gebaseerde controleregelingen, de beschikbaarheid van een breed scala aan vergoedingsopties, en geavanceerde e-governance op het niveau van de lidstaten en de regio’s, aangezien deze optie een aanzienlijke potentiële verlaging van de kosten, controles en werklast inhoudt en daarmee ook het subsidiariteitsbeginsel beter in acht zou worden genomen.
Het optreden op EU-niveau is zowel op grond van de doelstellingen van artikel 174 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) als van het subsidiariteitsbeginsel gerechtvaardigd. Het recht om op te treden is vastgelegd in artikel 175 van het VWEU, dat de Unie uitdrukkelijk oproept tot uitvoering van het betrokken beleid via structuurfondsen, gelezen in samenhang met artikel 177, dat de rol van het CF omschrijft. De doelen van het ESF, EFRO en CF zijn omschreven in de artikelen 162, 176 respectievelijk 177 van het VWEU. De maatregelen met betrekking tot landbouw en visserij worden gerechtvaardigd door de artikelen 38 en 39 van het VWEU.
Volgens artikel 174 van het VWEU wordt bijzondere aandacht besteed aan de plattelandsgebieden, de regio’s die een industriële overgang doormaken en de regio’s die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen, zoals de meest noordelijke regio’s met een zeer geringe bevolkingsdichtheid, alsmede insulaire, grensoverschrijdende en berggebieden.
Artikel 349 van het VWEU bepaalt dat specifieke maatregelen worden getroffen om rekening te houden met de structurele economische en sociale situatie van de ultraperifere gebieden, die wordt bemoeilijkt door bepaalde specifieke kenmerken die de ontwikkeling van deze gebieden ernstig schaden.
Het voorstel van de Commissie voor een meerjarig financieel kader voorziet in een bedrag van 376 miljard euro voor economische, sociale en territoriale samenhang voor de periode 2014-2020.
*Cijfers uitgedrukt in constante prijzen voor 2011
In het voorstel van de Commissie worden, met het oog op een grotere bijdrage van de GSK-fondsen aan het bereiken van de kerndoelen van de Europa 2020-strategie, ook minimumaandelen van het ESF per categorie regio’s vastgesteld. Dit betekent dat het minimumaandeel van het ESF in de begrotingstoewijzing voor het cohesiebeleid in elk geval 25% bedraagt, of 84 miljard euro. Er zij echter opgemerkt dat de aangegeven minimum ESF-toewijzing de begroting voor een komend Commissievoorstel inzake voedselsteun aan de meest behoeftigen omvat.
Het Commissievoorstel voor de financiering van het Elfpo en het EFMZV is vervat in de specifieke voorschriften voor elk fonds.
VAN DE INHOUD VAN DE VERORDENING
5.1. Gemeenschappelijke bepalingen voor alle GSK-fondsen
5.1.1. Algemene beginselen
De algemene beginselen voor steun van alle GSK-fondsen omvatten partnerschap en meerlagig bestuur, naleving van het toepasselijke nationale en EU-recht, bevordering van gelijkheid van vrouwen en mannen en duurzame ontwikkeling.
Tegen deze achtergrond zal de Commissie zich voor het ESF blijven laten bijstaan door het in artikel 163 van het Verdrag bedoelde comité dat wordt samengesteld uit telkens een vertegenwoordiger van de overheid, van de werknemersorganisaties en van de werkgeversorganisaties uit elke lidstaat.
5.1.2. Strategische aanpak
Teneinde de effecten van het beleid inzake Europese prioriteiten te optimaliseren, stelt de Commissie voor om meer aandacht aan de strategische programmering te besteden. Hiertoe wordt in de verordening een met de Europa 2020-strategie corresponderende lijst van thematische doelstellingen opgenomen:
1) versterking van onderzoek, technologische ontwikkeling en innovatie;
2) verbetering van de toegang tot, alsmede het gebruik en de kwaliteit van informatie- en communicatietechnologie;
3) vergroting van de concurrentiekracht van kleine en middelgrote ondernemingen, alsmede van de landbouwsector (voor het Elfpo) en de visserij- en aquacultuursector (voor het EFMZV);
4) ondersteuning van de overgang naar een koolstofarme economie in alle bedrijfstakken;
5) bevordering van de aanpassing aan de klimaatverandering, risicopreventie en -beheer;
6) bescherming van het milieu en bevordering van efficiënt gebruik van hulpbronnen;
7) bevordering van duurzaam vervoer en opheffing van knelpunten in centrale netwerkinfrastructuren;
8) bevordering van werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit;
9) bevordering van sociale inclusie en bestrijding van armoede;
10) investering in onderwijs, vaardigheden en een leven lang leren;
11) vergroting van de institutionele capaciteit en een doelmatig openbaar bestuur.
Het gemeenschappelijk strategisch kader vertaalt de doelstellingen en streefcijfers van de prioriteiten van de Unie voor slimme, duurzame en inclusieve groei in kernacties voor het EFRO, het CF, het ESF, het Elfpo en het EFMZV, wat waarborgt dat er geïntegreerd gebruik van de GSK-fondsen wordt gemaakt om gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken.
De verbintenissen van partners op nationaal en regionaal niveau en de Commissie worden vastgelegd in partnerschapscontracten tussen de Commissie en elke lidstaat. Deze worden gekoppeld aan de doelstellingen van de Europa 2020-strategie en de nationale hervormingsprogramma’s. Er zal een door alle GSK-fondsen ondersteunde geïntegreerde strategie voor territoriale ontwikkeling in worden aangegeven en zij omvatten doelstellingen op basis van overeengekomen indicatoren, strategische investeringen alsmede een aantal voorwaarden. Er zullen verbintenissen in worden opgenomen tot het jaarlijks verantwoording over de geboekte vooruitgang af te leggen in de jaarverslagen over het cohesiebeleid, het plattelandsontwikkelingsbeleid en andere openbare verslagen.
5.1.3. Voorwaarden en prestaties
Teneinde meer uit de financiering door de EU te halen worden nieuwe voorwaarden ingevoerd om ervoor te zorgen dat de steunverlening door de EU de lidstaten krachtig stimuleert de Europa 2020-doelstellingen en streefcijfers te halen. De voorwaarden omvatten zowel ex-antevoorwaarden, waaraan moet zijn voldaan voordat er middelen worden overgemaakt, als ex-postvoorwaarden, op grond waarvan de vrijmaking van extra middelen wordt gekoppeld aan prestatie.
Door het stellen van strengere ex-antevoorwaarden met betrekking tot de bedoelde fondsen moet worden gewaarborgd dat aan de voorwaarden voor daadwerkelijke steun hieruit is voldaan. Uit de opgedane ervaring blijkt dat de doeltreffendheid van de investeringen uit de fondsen in een aantal gevallen is ondermijnd door knelpunten in institutionele, beleids- en regelgevingskaders. Het begrip voorwaardelijkheid is in het kader van het cohesiebeleid niet nieuw. Gedurende opeenvolgende programmeringsperioden is een aantal mechanismen ingevoerd om de steunmaatregelen zo doeltreffend mogelijk te laten zijn. Sommige hebben betrekking op beheer en controle, andere op strategische en regelgevingskaders alsmede op administratieve capaciteit. Uit de ervaring met de toepassing van voorwaarden blijkt echter van verschillen tussen de programma’s. Derhalve is een transparantere en systematischere toepassing gerechtvaardigd.
Ex-postvoorwaarden leiden tot meer prestatiegerichtheid en dragen bij aan het bereiken van de Europa 2020-doelstellingen. Zij worden gebaseerd op het bereiken van mijlpalen wat streefcijfers voor output en resultaten betreft die gekoppeld aan de Europa 2020-doelstellingen voor programma’s in de partnerschapscontracten zijn neergelegd. 5% Van de begroting van de betrokken fondsen wordt apart gezet en bij een evaluatie van de prestaties halverwege toegewezen aan de lidstaten waarvan de programma’s de betrokken mijlpalen hebben bereikt. Naast de prestatiereserve kunnen middelen worden geschorst als mijlpalen niet worden bereikt, en worden ingetrokken in geval van ernstig onderpresteren wat het bereiken van de programma-streefdoelen betreft.
Opdat de effectiviteit van de fondsen niet door ongezond macrofiscaal beleid wordt ondermijnd, stelt de Commissie voor de regels inzake macrofiscale voorwaarden voor de fondsen uit te breiden en op één lijn te brengen met de nieuwe handhavingsmaatregelen van het stabiliteits- en groeipact die in het kader van het Zesde pakket economische governance worden vastgesteld.
Tegelijkertijd kan een hoger medefinancieringspercentage (10 procentpunten hoger) worden toegepast wanneer een lidstaat financiële bijstand ontvangt op grond van de artikelen 136 of 143 VWEU, zodat de nationale begrotingen in tijden van begrotingsconsolidatie minder onder druk komen te staan, terwijl de EU-financiering in totaal op hetzelfde niveau blijft.
5.1.4. Gemeenschappelijke beheersregelingen
Het voorstel omvat een beheers- en controlesysteem dat wat instrumenten voor gedeeld beheer betreft, vergelijkbaar is en op gemeenschappelijke beginselen is gebaseerd. Er wordt een systeem van nationale accreditatie ingevoerd zodat de nadruk op het engagement van de lidstaten voor gezond financieel beheer komt te liggen. De regelingen die de Commissie moeten verzekeren dat de uitgaven volgens de regels plaatsvinden, zijn geharmoniseerd en ter verhoging van de betrouwbaarheid zijn nieuwe gemeenschappelijke elementen geïntroduceerd zoals de beheersverklaring en de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen.
5.1.5. Vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling
De lidstaten zullen kunnen werken met gemeenschappelijke processen voor voorbereiding, onderhandeling, beheer en uitvoering, en hiertoe met name worden aangemoedigd wanneer de noodzaak voor meer coördinatie van investeringen in menselijk kapitaal en infrastructuur het grootst is.
Met de GSK-fondsen moeten veel ontwikkelingsbehoeften op subregionaal en lokaal niveau worden aangepakt. Om de uitvoering van multidimensionale en transsectorale steunmaatregelen te vergemakkelijken, stelt de Commissie voor vanuit de gemeenschap geleide initiatieven, uitvoering van geïntegreerde lokale ontwikkelingsstrategieën en de vorming van lokale actiegroepen te bevorderen, waarbij gebruik kan worden gemaakt van de met LEADER opgedane ervaring.
5.1.6. Financieringsinstrumenten
Er wordt voorgesteld om ondernemingen en projecten die substantiële financiële return on investment moeten opleveren, behalve door toekenning van financiële middelen primair door middel van vernieuwende financieringsinstrumenten te ondersteunen.
Hoewel de financieringsinstrumenten vergelijkbaar met die voor de periode 2007-2013 blijven, moeten enkele vereenvoudigingen worden benadrukt. Ten eerste zal de Commissie kant-en-klare oplossingen bieden door toegang tot op EU-niveau ingestelde financieringsinstrumenten, en tot modellen voor nationale en regionale fondsen op basis van door de Commissie opgestelde standaardvoorwaarden. Ten tweede geeft het voorstel een duidelijk kader voor de tenuitvoerlegging van deze instrumenten, en pakt zij de in de context van het regelgevingskader voor 2007-2013 gerezen ambiguïteiten aan, wat voor alle partijen de rechtszekerheid vergroot. Ten derde kunnen financieringsinstrumenten in de toekomst worden gebruikt voor alle soorten investeringen en begunstigden, waarmee de mogelijkheden om van deze innovatieve instrumenten gebruik te maken, aanzienlijk worden uitgebreid.
5.1.7. Toezicht en evaluatie
Gemeenschappelijke bepalingen voor alle GSK-fondsen op het gebied van toezicht en evaluatie hebben onder meer betrekking op de rol en samenstelling van het toezichtcomité, jaarverslagen over de uitvoering, jaarlijkse evaluatievergaderingen, verslagen over de voortgang van de uitvoering van het partnerschapscontract alsmede op ex-ante- en ex-post-evaluaties.
5.1.8. Vereenvoudigde en gestroomlijnde regels ten aanzien van subsidiabiliteit
In de huidige periode worden veel begunstigden die van middelen uit verschillende steuninstrumenten van de Unie gebruikmaken, geconfronteerd met verschillende regels ten aanzien van subsidiabiliteit, waardoor het beheer ingewikkelder wordt en het gevaar van fouten toeneemt. Derhalve is de nadruk gelegd op maatregelen die ervoor moeten zorgen dat de administratieve kosten evenredig zijn en de aan het beheer van EU-fondsen door begunstigden verbonden belasting wordt verminderd. Het doel is deze basisregels voor instrumenten in het kader van gedeeld beheer zoveel mogelijk te harmoniseren, zodat de werkvloer minder verscheiden regels kan toepassen. Dankzij vereenvoudigde kostenopties zoals vaste tarieven en forfaitaire bedragen kunnen lidstaten op het niveau van afzonderlijke concrete acties prestatiebeheer invoeren.
Gemeenschappelijke bepalingen over de uitvoering van het beleid omvatten gemeenschappelijke voorschriften inzake subsidiabiliteit van uitgaven, de verschillende vormen van financiële steun, vereenvoudigde kosten en duurzaamheid van concrete acties. Het voorstel omvat ook gemeenschappelijke beginselen voor de beheers- en controlesystemen.
In de context van het gemeenschappelijk landbouwbeleid worden de huidige regels over administratieve kosten en de beheerssystemen gehandhaafd.
5.2. Algemene bepalingen voor het EFRO, ESF en CF.
Deel 3 van de verordening omschrijft de taak en de doelen van het cohesiebeleid, de geografische dekking van de steun, de financiële middelen en de beginselen van de bijstandsverlening, programmering, gezamenlijke actieplannen, territoriale ontwikkeling, toezicht en evaluatie, informatie en communicatie, subsidiabiliteit van uitgaven en beheers- en controlesystemen.
5.2.1. Geografische spreiding van de steun
Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen minder ontwikkelde, overgangs- en meer ontwikkelde regio’s.
Minder ontwikkelde regio’s: Ondersteuning van de minder ontwikkelde regio’s blijft in overeenstemming met het VWEU een belangrijke prioriteit voor het cohesiebeleid. Het inhaalproces van regio’s met een economische en sociale achterstand vraagt ook op de lange termijn om voortdurende inspanningen in een wereld waarin steeds minder zekerheden bestaan. Deze categorie heeft betrekking op de regio’s waarin het bbp per inwoner minder dan 75% van het gemiddelde bbp van de EU-27 bedraagt.
Overgangsregio’s: er wordt een nieuwe categorie regio’s – “overgangsregio’s” - ingevoerd ter vervanging van het huidige systeem van “phasing-out” en “phasing-in”. Deze categorie omvat alle regio’s met een bbp per inwoner tussen 75% en 90% van het gemiddelde van de EU-27.
Meer ontwikkelde regio’s: terwijl steunmaatregelen voor de minder ontwikkelde regio’s de prioriteit voor het cohesiebeleid blijven, staan alle lidstaten voor belangrijke uitdagingen zoals de mondiale concurrentie in de kenniseconomie, de overgang naar een koolstofarme economie en sociale polarisatie die wordt verergerd door het huidige economische klimaat. Deze categorie heeft betrekking op de regio’s waarin het bbp per inwoner meer dan 90% van het gemiddelde bbp van de EU-27 bedraagt.
Aan alle regio’s waarvan het bbp per inwoner voor de periode 2007-2013 minder dan 75% van het gemiddelde van de EU-25 voor de referentieperiode bedroeg, maar waarvan het bbp per inwoner is toegenomen tot meer dan 75% van het gemiddelde van de EU-27, wordt tweederde van hun toewijzing voor 2007-2013 toegewezen.
Er zullen minimumpercentages voor het ESF worden vastgsteld voor elke categorie regio’s (25% voor convergentieregio’s, 40% voor overgangsregio’s en 52% voor regio’s die onder de doelstelling “concurrentievermogen” vallen).
Het CF stelt lidstaten met een bni per inwoner van minder dan 90% van het gemiddelde van de EU-27 in staat te investeren in TEN-T-vervoersnetwerken en milieu. Een deel van de toewijzingen uit het Cohesiefonds (10 miljard euro) wordt gereserveerd voor financiering van basisvervoersnetwerken in het kader van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen.
De ervaring met het huidige financiële kader leert dat veel lidstaten bij de opname, in een beperkt tijdsbestek, van grote hoeveelheden EU-middelen moeilijkheden ondervinden. Voorts is het door de begrotingssituatie in sommige lidstaten moeilijker om fondsen vrij te geven voor nationale cofinanciering. Teneinde een oplossing voor de kwestie van de middelenopname te vinden stelt de Commissie een aantal stappen voor:
– de aftoppingspercentages voor de cohesietoewijzingen vaststellen op 2,5% van het bbp;
– cofinancieringspercentages op het niveau van elke prioriteitsas binnen de operationele programma’s af te toppen op 85% in minder ontwikkelde regio’s (of in sommige gevallen 80% en 75%) en ultraperifere regio’s, 60% in overgangsregio’s en 50% in meer ontwikkelde regio’s;
– in de partnerschapscontracten bepaalde voorwaarden op te nemen inzake versterking van de administratieve capaciteit.
5.2.2. Een meer strategische, resultaatgerichte programmering
De Commissie stelt een resultaatgerichter programmeringsproces voor om te waarborgen dat cohesiebeleidsprogramma’s een duidelijke interventielogica kennen, resultaatgericht zijn en de passende maatregelen omvatten voor een geïntegreerde aanpak voor ontwikkeling en een doeltreffende uitvoering met betrekking tot de fondsen. De Commissie stelt met name invoering voor van de gezamenlijke actieplannen, bestaande in concrete acties die een groep projecten omvatten in het kader van een operationeel programma en waarvoor specifieke, tussen de lidstaten en de Commissie overeengekomen doelstellingen en resultaatsindicatoren bestaan. Deze bieden een resultaatgericht en vereenvoudigd beheers- en controlesysteem.
5.2.3. Stroomlijning van financieel beheer en controle
Beheers- en controlesystemen moeten het juiste midden vinden tussen de kosten voor beheer en controle en de betrokken risico’s.
De rol van de Commissie in het kader van de ex-ante-evaluatie van nationale beheers- en controlesystemen zal evenredig zijn, aangezien een verplichte evaluatie door de Commissie door een op risico gebaseerde aanpak wordt vervangen. Kleine programma’s zullen door de Commissie niet worden geëvalueerd. De op risico gebaseerde aanpak vermindert de administratieve kosten van kleine concrete programma’s en een solide administratie. Deze aanpak leidt ook tot grotere betrouwbaarheid, aangezien de middelen van de Commissie efficiënter en specifieker voor gebieden met een hoger risico kunnen worden ingezet.
Elektronisch gegevensbeheer kan de administratieve belasting aanzienlijk terugdringen en vergroot tegelijkertijd de controleerbaarheid van projecten en uitgaven. Derhalve wordt voorgesteld van elke lidstaat te verlangen dat eind 2014 systemen zijn opgesteld waarmee begunstigden alle inlichtingen door middel van elektronische gegevensuitwisseling kunnen verstrekken.
Een van de complexiteiten van het systeem voor financieel beheer voor de programmeringsperiode 2007-2013 is de algemene regel dat alle onderliggende documenten voor afzonderlijke concrete acties tot 3 jaar na de afsluiting van het programma moeten worden bewaard. Het voorstel voorziet derhalve in een verplichte jaarlijkse afsluiting van voltooide concrete acties of uitgaven in het kader van de jaarlijkse goedkeuring van rekeningen. Dit ter vermindering van de belasting die begunstigden door een lange bewaarperiode voor documenten ondervinden, en van het risico van verlies van voor de audit relevante stukken.