Toelichting bij COM(2011)611 - Specifieke bepalingen voor steun uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling voor de doelstelling "Europese territoriale samenwerking" - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)611 - Specifieke bepalingen voor steun uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling voor de doelstelling "Europese ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)611   |
| datum | 06-10-2011 |
Op 29 juni 2011 heeft de Commissie een voorstel voor het volgende meerjarige financiële kader voor de periode 2014-2020 vastgesteld: een begroting voor de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie. In haar voorstel besloot de Commissie dat het cohesiebeleid een essentieel element van het volgende financiële pakket moet blijven, en onderstreepte zij de sleutelrol ervan bij de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie.
De Commissie stelde een aantal belangrijke veranderingen voor in de wijze waarop het cohesiebeleid wordt ontworpen en uitgevoerd. Enkele van de krachtlijnen van het voorstel zijn: het richten van de financiering op een kleiner aantal prioriteiten die nauwer gerelateerd zijn aan de Europa 2020-strategie, meer aandacht voor resultaten, voortgangsbewaking bij de verwezenlijking van de overeengekomen doelstellingen, het intensifiëren van het gebruik van voorwaardelijkheden, en het vereenvoudigen van de tenuitvoerlegging.
In deze verordening zijn de algemene bepalingen betreffende de Europese territoriale samenwerking vervat. Daarbij wordt voortgebouwd op de werkzaamheden die zijn uitgevoerd sinds de publicatie van het vierde cohesieverslag in mei 2007, waarin een overzicht werd gegeven van de belangrijkste uitdagingen voor de regio's in de komende decennia en waarmee de aanzet werd gegeven voor het debat over het toekomstige cohesiebeleid. Op 9 november 2010 heeft de Commissie het vijfde cohesieverslag vastgesteld. Daarin wordt een analyse van de sociale en economische trends gemaakt en worden richtsnoeren voor het toekomstige cohesiebeleid aangegeven.
Het cohesiebeleid is het belangrijkste investeringsinstrument voor de ondersteuning van de belangrijkste prioriteiten van de Unie, zoals vastgelegd in de Europa 2020-strategie. Met het oog daarop is het vooral gericht op de landen en regio's waar de behoeften het grootst zijn. Een van de grootste successen van de EU is haar vermogen om de levensstandaard voor al haar burgers te verhogen. Zij doet dit niet alleen door armere lidstaten en regio's te helpen bij hun ontwikkeling en groei, maar ook door een rol te spelen bij de integratie van de interne markt, die door zijn omvang markten beschikbaar stelt en schaalvoordelen oplevert voor alle delen van de EU, rijk en arm, groot en klein. De Commissie heeft in haar evaluatie van de in het verleden gedane uitgaven in het kader van het cohesiebeleid gewezen op talrijke voorbeelden van meerwaarde en van investeringen die voor groei en werkgelegenheid hebben gezorgd, verwezenlijkingen die niet mogelijk waren geweest zonder de steun uit de EU-begroting. Uit de resultaten blijkt echter ook wat de gevolgen zijn van versnippering en gebrek aan prioritering. In een tijd waarin overheidsgeld schaars is en groeibevorderende investeringen meer dan ooit nodig zijn, heeft de Commissie besloten belangrijke wijzigingen in het cohesiebeleid voor te stellen.
Het voorstel maakt deel uit van het wetgevingspakket op het gebied van het cohesiebeleid voor de periode 2014-2020. Europese territoriale samenwerking is een van de doelstellingen van het cohesiebeleid en biedt een kader voor de uitvoering van gezamenlijke acties en voor de uitwisseling van beleidsmaatregelen tussen nationale, regionale en lokale actoren uit verschillende lidstaten. Dit is des te belangrijker daar de uitdagingen voor de lidstaten en de regio's steeds meer de nationale/regionale grenzen overschrijden en een gezamenlijk optreden in samenwerking op het passende territoriale niveau vereisen. Zo kan de Europese territoriale samenwerking ook een belangrijke bijdrage leveren tot de bevordering van de territoriale samenhang, een nieuwe doelstelling in het Verdrag.
Europese territoriale samenwerking is van bijzonder belang om de volgende redenen:
- grensoverschrijdende problemen kunnen op de meest effectieve wijze worden opgelost als alle betrokken regio's samenwerken om te vermijden dat sommige regio's onevenredige kosten moeten dragen en andere regio's kosteloos mee profiteren van de inspanningen (bv. grensoverschrijdende milieuvervuiling);
- samenwerking kan een effectief mechanisme zijn om goede praktijken uit te wisselen en te leren hoe knowhow kan worden verspreid (bv. vergroting van het concurrentievermogen);
- door samenwerking kan ervoor worden gezorgd dat een oplossing voor een specifiek probleem meer effect sorteert als gevolg van schaalvoordelen en het bereiken van een kritische massa (totstandbrenging van clusters om onderzoek en innovatie te stimuleren);
- bestuur kan beter worden door de coördinatie van sectorale beleidsmaatregelen, acties en investeringen op grensoverschrijdende en transnationale schaal;
- de betrekkingen met buurlanden van de EU in het kader van programma's voor samenwerking aan de buitengrenzen van de EU kunnen bijdragen tot veiligheid en stabiliteit en tot wederzijds voordelige relaties;
- in sommige contexten zoals zeebekkens en kustregio's zijn samenwerking en transnationale actie onontbeerlijk om de groei, de werkgelegenheid en een op het ecosysteem gebaseerd beheer te ondersteunen.
De overkoepelende beleidsoriëntaties voor het toekomstige cohesiebeleid zijn ook van toepassing in het kader van de Europese territoriale samenwerking. Daarom bevat de voorgestelde verordening het nodige voor afstemming op de Europa 2020-strategie, elementen om de effectiviteit van de steunverlening uit fondsen te vergroten, en een over de hele lijn vereenvoudigde aanpak ten aanzien van de tenuitvoerlegging.
Inhoudsopgave
2.1. Raadpleging en advies van deskundigen
Voor deze verordening zijn de belanghebbenden, waaronder de lidstaten, de regio's en de sociale en economische partners, uitvoerig geraadpleegd.
De openbare raadpleging over de conclusies van het vijfde cohesieverslag heeft tussen 12 november 2010 en 31 januari 2011 plaatsgevonden. Er werden in totaal 444 bijdragen ontvangen. Tot de respondenten behoorden lidstaten, regionale en lokale autoriteiten, sociale partners, Europese belangenorganisaties, niet-gouvernementele organisaties, burgers en andere belanghebbenden. In het kader van de openbare raadpleging werden enkele vragen over de toekomst van het cohesiebeleid gesteld. Op 13 mei is een samenvatting van de resultaten gepubliceerd[1].
De resultaten van de ex-post-evaluaties van de programma's INTERREG 2000-2006[2], het door het Europees Parlement opgestelde 'Verslag over doelstelling 3'[3] en een breed scala van studies en deskundigenadviezen, bijvoorbeeld via het INTERACT-programma, werden als input gebruikt. Deskundigenadvies werd ook verstrekt via de Bezinningsgroep op hoog niveau over het toekomstige cohesiebeleid, die is samengesteld uit deskundigen van nationale overheidsinstanties. Deze groep heeft twee vergaderingen gehouden waarop meer specifiek werd gediscussieerd over de Europese territoriale samenwerking.
Uit de resultaten van de openbare raadpleging over het vijfde cohesieverslag blijkt dat er een brede consensus bestaat over de hoge meerwaarde van de Europese territoriale samenwerking. Er zijn echter ook oproepen voor een grotere standaardisering van de regels en procedures tussen de lidstaten[4]. In een aantal bijdragen van lidstaten wordt er ook op gewezen dat er een afzonderlijke verordening of een afzonderlijk rechtskader voor samenwerkingsprogramma's nodig is om beter te kunnen inspelen op de multinationale context[5].
Een van de belangrijkste punten van de ex-post-evaluatie is dat programma's voor territoriale samenwerking niet altijd gericht zijn op een beperkt aantal prioritaire thema's, maar werken met nogal brede strategieën voor steunverlening, waardoor het moeilijk is om duidelijk identificeerbare effecten te sorteren[6]. Een andere belangrijke aanbeveling betreft de noodzaak om een meer proactieve en doorlopende interactie tot stand te brengen met de programma's inzake convergentie en concurrentievermogen en andere programma's voor territoriale samenwerking die in het programmagebied opereren, teneinde te zorgen voor complementariteit, coördinatie en synergieën. In de evaluatie wordt uitdrukkelijk aanbevolen een meer complementaire en geïntegreerde aanpak te ontwikkelen voor de periode na 2013[7].
Evenzo hebben deskundigen in de groep op hoog niveau erop gewezen dat meer coördinatie en strategische gerichtheid nodig zijn, zowel op het niveau van algemeen beleid als van afzonderlijke programma's[8]. Zij gaven ook aan dat de banden met de programma's inzake convergentie en concurrentievermogen moeten worden versterkt, en deden een oproep voor specifieke regelgevingsbepalingen inzake territoriale samenwerking alsook voor de algemene harmonisatie van de toepasselijke regels en voor vereenvoudiging[9].
In het verslag van het Europees Parlement wordt onderstreept dat de Europese territoriale samenwerking beter moet worden geïntegreerd op alle niveaus van de strategische planning, dat de planning van samenwerkings- en regionale programma's beter moet worden gecoördineerd, en dat de tenuitvoerlegging moet worden vereenvoudigd door middel van afzonderlijke regelgeving voor samenwerking die de specifieke aspecten beter tot hun recht laat komen[10].
Effectbeoordeling
De in de effectbeoordeling geëvalueerde opties hebben betrekking op de verbetering van de strategische gerichtheid en van de coördinatie tussen samenwerkings- en regionale programma's. De in overweging genomen opties omvatten de voortzetting van het status-quo (brede prioriteiten, geen formele band tussen samenwerkings- en regionale programma's), een scenario gericht op thematische concentratie en integratie van samenwerking in een algemeen strategisch kader (beperkt aantal thematische doelstellingen die voor grensoverschrijdende en transnationale programma's kunnen worden gekozen, integratie van samenwerkingsaspecten in het gemeenschappelijke strategische kader en het partnerschapscontract), en ten slotte een scenario waarin samenwerkingsaspecten volledig worden geïntegreerd in de regionale programma's zonder dat afzonderlijke samenwerkingsprogramma's nodig zijn. De voorkeur ging uit naar de tweede optie, omdat deze zal zorgen voor een grotere gerichtheid op Europese prioriteiten, de steunverleningslogica van de programma's zal versterken en een betere band en samenhang met de regionale programma's tot stand zal brengen.
De raadplegingen, de effectbeoordeling en de ontvangen input hebben ertoe geleid dat het wetgevingsvoorstel voor de gemeenschappelijke verordening voorziet in een stevige integratie van de Europese territoriale samenwerking zowel in het gemeenschappelijke strategische kader als in het partnerschapscontract, alsook in de gerelateerde rapportageprocedures. Bovendien maken elementen inzake samenhang tussen de regionale en de samenwerkingsprogramma's die in hetzelfde gebied opereren, deel uit van de programmeringsdocumenten. Daardoor zal de samenhang van het cohesiebeleid in zijn geheel worden verbeterd.
Om te voorzien in een beter op de behoeften afgestemd kader voor samenwerkingsprogramma's, wordt een afzonderlijke verordening voor programma's inzake Europese territoriale samenwerking voorgesteld. Deze verordening bevat bepalingen inzake thematische concentratie en een sterkere gerichtheid op resultaten alsook een aantal vereenvoudigingselementen (zie hieronder).
Artikel 174 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verzoekt om maatregelen van de Europese Unie om haar economische, sociale en territoriale samenhang te versterken en de algehele harmonieuze ontwikkeling te bevorderen door de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de regio's te verkleinen en de ontwikkeling in de minst begunstigde regio's te bevorderen.
De doelstelling 'economische, sociale en territoriale samenhang' wordt door middel van drie EU-fondsen bevorderd. Zoals bepaald in artikel 176 van het VWEU, is het EFRO bedoeld om de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand en van industriegebieden met afnemende economische activiteit te bevorderen.
Artikel 174 van het VWEU bepaalt dat bijzondere aandacht moet worden besteed aan de plattelandsgebieden, de regio's die een industriële overgang doormaken, en de regio's die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen, zoals de meest noordelijke regio's met een zeer geringe bevolkingsdichtheid, alsmede insulaire, grensoverschrijdende en berggebieden.
Artikel 349 van het VWEU bepaalt dat specifieke maatregelen moeten worden aangenomen om rekening te houden met de structurele economische en sociale situatie van de ultraperifere gebieden, die wordt bemoeilijkt door bepaalde specifieke factoren die hun ontwikkeling ernstig schaden. De specifieke maatregelen moeten de voorwaarden voor toegang tot de structuurfondsen omvatten.
Er wordt een afzonderlijke verordening voor de Europese territoriale samenwerking voorgesteld zodat beter rekening kan worden gehouden met de multinationale context van de programma's en specifiekere bepalingen kunnen worden geformuleerd voor samenwerkingsprogramma's en concrete acties, zoals door een groot aantal belanghebbenden werd gevraagd. Het voorstel stelt het toepassingsgebied van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling vast wat de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' betreft. Het definieert de prioritaire doelstellingen en de organisatie van het EFRO, de subsidiabiliteitscriteria, de beschikbare financiële middelen en de criteria voor de toekenning ervan. In het voorstel worden ook de regelingen voor de tenuitvoerlegging omschreven, met inbegrip van bepalingen voor financieel beheer en financiële controle. De gemeenschappelijke verordening en de EFRO-verordening gelden beide met inachtneming van de specifieke bepalingen in deze verordening.
Het wetgevingsinstrument en het soort maatregel (d.i. financiering) zijn beide gedefinieerd in het VWEU, dat voorziet in de rechtsgrondslag voor de structuurfondsen en bepaalt dat de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen worden vastgesteld in verordeningen. Zoals hierboven vermeld is het voorstel voor een afzonderlijke verordening gerechtvaardigd aangezien de algemene bepalingen die van toepassing zijn op de fondsen, en de EFRO-verordening naar een samenwerkingscontext moeten worden vertaald.
Het voorstel van de Commissie voor het meerjarige financiële kader voorziet in een bedrag van 376 000 000 000 EUR voor economische, sociale en territoriale samenhang voor de periode 2014-2020.
Voorgestelde begroting 2014- (miljard EUR)
Minder ontwikkelde regio's Overgangsregio's Meer ontwikkelde regio's Territoriale samenwerking Cohesiefonds Extra toewijzing voor ultraperifere en dunbevolkte gebieden 162,6 39 53,1 11,7 68,7 0,
Financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen voor vervoer, energie en ICT 40 000 000 000 EUR (met een afgeschermd aanvullend bedrag van 10 000 000 000 EUR binnen het Cohesiefonds)
* Alle cijfers in constante prijzen voor 2011.
In de voorgestelde verordening worden de voor territoriale samenwerking uitgetrokken financiële middelen als volgt verdeeld over de verschillende componenten van samenwerking:
a) 73,24 % (d.i. in totaal 8 569 000 003 EUR) voor grensoverschrijdende samenwerking;
b) 20,78 % (d.i. in totaal 2 431 000 001 EUR) voor transnationale samenwerking;
c) 5,98 % (d.i. in totaal 700 000 000 EUR) voor interregionale samenwerking.
VAN DE INHOUD VAN DE VERORDENING
Het doel van een afzonderlijke verordening voor Europese territoriale samenwerking (ETS) is een duidelijkere presentatie van de specifieke aspecten van ETS mogelijk te maken teneinde de tenuitvoerlegging te vergemakkelijken, aangezien de terminologie rechtstreeks kan worden aangepast aan de multinationale context van samenwerkingsprogramma's. Het voorstel maakt dan ook melding van de deelneming van derde landen waar dat nodig is om de samenwerkingsrealiteit beter weer te geven. Voorts bevat het meer systematische verwijzingen naar de rol die Europese groeperingen voor territoriale samenwerking (EGTS) kunnen spelen in een samenwerkingscontext.
De verordening stelt het toepassingsgebied van het EFRO vast wat de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' betreft.
In het voorstel worden de voor elk onderdeel beschikbare financiële middelen aangegeven alsook de criteria voor de toewijzing ervan aan de lidstaten. Dit omvat ook de voortzetting van het mechanisme voor de overdracht van middelen voor samenwerkingsactiviteiten aan de buitengrenzen van de Unie, waarvoor steun zal worden verleend in het kader van het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument en het Instrument voor pretoetredingssteun. Synergieën en complementariteit tussen programma's in het kader van de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' en programma's die in het kader van externe instrumenten worden gefinancierd, moeten worden bevorderd.
Een nieuw element in het voorstel zijn de bepalingen betreffende thematische concentratie en investeringsprioriteiten. Dit moet worden gezien in de algemene context van de verbetering van de strategische gerichtheid en de resultaatgerichtheid van programma's. Voor de programma's kan een beperkt aantal prioriteiten worden gekozen uit een thematisch menu met overeenkomstige investeringsprioriteiten, waardoor ervoor wordt gezorgd dat de programma's gericht zijn op Europese prioriteiten en steunverlening waar samenwerking de hoogste meerwaarde oplevert. Bovendien zijn de selectiecriteria strenger gedefinieerd om ervoor te zorgen dat de financiering gaat naar echt gezamenlijke acties. De programma's zullen een prestatiekader bevatten waarin voor elk programma specifieke mijlpalen worden gedefinieerd, aan de hand waarvan de voortgang bij de uitvoering kan worden gemeten.
In de programmeringsperiode 2007-2013 zijn nieuwe vormen van territoriale samenwerking naar voren gekomen, waarbij met een aangepaste reactie wordt ingespeeld op macroregionale uitdagingen. Op verzoek van de Europese Raad heeft de Commissie twee macroregionale strategieën opgesteld voor respectievelijk het Oostzeegebied en het Donaugebied[11]. Bovendien betreft een aanzienlijke component van het geïntegreerde maritieme beleid de systematische aanpak ten aanzien van geïntegreerde beleidsmaatregelen in het kader van het maritieme beleid en het kustbeleid in de context van zeebekkens en ecosystemen. Macroregionale en zeebekkenstrategieën zijn breed opgezette geïntegreerde instrumenten die verschillende lidstaten en regio's bestrijken en erop gericht zijn beleidsmaatregelen op elkaar af te stemmen en financiële steun te verlenen om de beleidssamenhang en het algehele effect van overheidsuitgaven te vergroten. Gezien de mogelijke overlapping van bestaande en toekomstige macroregio's, zeebekkens en gebieden van transnationale programma's is in de voorgestelde verordening uitdrukkelijk bepaald dat transnationale samenwerking ook de ontwikkeling en uitvoering van macroregionale strategieën en zeebekkenprogramma's (met inbegrip van die betreffende een gebied aan de buitengrenzen van de EU) kan ondersteunen.
De uitvoeringsbepalingen zijn gestroomlijnd voor samenwerkingsprogramma's. Het aantal bij de uitvoering van programma's betrokken autoriteiten is verminderd en hun rol en verantwoordelijkheid zijn verder verduidelijkt. De eisen waaraan de inhoud van samenwerkingsprogramma's en uitvoeringsverslagen moet voldoen, zijn nauwkeuriger omschreven om de administratieve lasten voor de programma-autoriteiten te verminderen. Er zijn gemeenschappelijke indicatoren gedefinieerd om de geleverde prestaties beter te kunnen meten en in het algemeen een grotere resultaatgerichtheid te bewerkstelligen.
Het voorstel voorziet in een sterkere harmonisatie van de voorschriften. De subsidiabiliteitsregels zullen hetzij op EU-niveau of door het toezichtcomité voor het programma in zijn geheel worden vastgesteld. Nationale regels zullen slechts gelden als niet in dergelijke regels is voorzien. Daardoor zal ook een gezamenlijke aanpak bij de uitvoering van de beheersverificaties en -audits door de auditautoriteit worden vergemakkelijkt, wat zal bijdragen tot een sterkere harmonisatie op dit gebied.
Ten slotte zal de uitvoering van het programma verder worden vergemakkelijkt door de verlenging van de termijn voor de doorhalingsregel en door specifieke bepalingen voor de toepassing van de regels inzake staatssteun en de omrekening van vreemde valuta's in euro.