Toelichting bij COM(2011)593 - Basisnormen voor de bescherming tegen de gevaren van blootstelling aan ioniserende straling - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)593 - Basisnormen voor de bescherming tegen de gevaren van blootstelling aan ioniserende straling. |
|---|---|
| bron | COM(2011)593   |
| datum | 29-09-2011 |
1.1. Achtergrond en doelstellingen
Blootstelling aan ioniserende straling is schadelijk voor de gezondheid. In normale omstandigheden zijn de doses zeer laag, zodat er geen klinisch waarneembaar effect op het celweefsel is. Er is echter een mogelijk vertraagd effect, met name kanker. Er wordt aangenomen dat dit effect niet aan een bepaalde drempeldosis gebonden is: elke blootstelling, hoe beperkt ook, kan later de oorzaak van kanker zijn. Voorts wordt er aangenomen dat de waarschijnlijkheid van het optreden van een vertraagd effect in verhouding staat tot de dosis. Daarom is er voor stralingsbescherming een specifieke aanpak nodig die gebaseerd is op drie algemene beginselen, met name rechtvaardiging, optimalisatie en dosislimieten. Deze beginselen zijn de hoekstenen van het beschermingssysteem dat decennia geleden werd ingesteld door de International Commission on Radiological Protection (ICRP).
De Euratom-wetgeving heeft de aanbevelingen van de ICRP altijd gevolgd. Deze organisatie geniet in wetenschappelijke kringen groot aanzien en bracht onlangs nieuwe richtlijnen uit bij het systeem van stralingsbescherming (publicatie 103, 2007). Zonder afbreuk te doen aan de drie pijlers van het systeem zet de ICRP in detail uiteen hoe de beginselen in elke natuurlijke of door de mens veroorzaakte blootstellingssituatie moeten worden toegepast. Stralingsbescherming dekt niet alleen de blootstelling veroorzaakt door het gebruik van radioactieve bronnen (geplande blootstellingssituaties), maar ook de blootstelling in noodsituaties, bijvoorbeeld door een kernongeval, alsook een reeks andere situaties, met name situaties met blootstelling aan natuurlijke radioactieve bronnen, bestaande blootstellingssituaties genaamd. Daarnaast heeft de ICRP de methoden om de effectieve dosis te beoordelen en de dosislimieten toe te passen aan de meest recente wetenschappelijke gegevens aangepast.
Hoewel een groot deel van de werknemers in industrieën die in de natuur voorkomend radioactief materiaal (NORM) verwerken, aan grotere doses dan gewone burgers blootstaat, worden zij nog steeds niet beschermd als werknemers die uit hoofde van hun beroep aan straling worden blootgesteld. Deze tegenstrijdigheid is niet langer houdbaar. Daarom wil de ICRP met haar nieuwe aanbevelingen natuurlijke radioactieve bronnen in het algemene systeem opnemen. In 1996 introduceerde de huidige Euratom-wetgeving [1] al voorschriften voor werkactiviteiten met natuurlijke radioactieve bronnen. Deze werden echter in een afzonderlijk artikel bijeengebracht en niet in het algemene kader voor de stralingsbescherming opgenomen. Daarnaast konden de lidstaten bijvoorbeeld vrij beslissen om welke NORM-industrieën het precies ging. Dat heeft tot aanzienlijke verschillen geleid in de controle van NORM-industrieën en de bescherming van werknemers in deze industrieën. Deze situatie is niet verenigbaar met de rol van Euratom bij de vaststelling van uniforme normen.
De blootstelling aan radon binnenshuis is veel groter dan de blootstelling aan enige andere stralingsbron. Dit natuurlijke radioactieve edelgas komt uit de bodem woningen binnen. Recente epidemiologische studies hebben bevestigd dat longkanker kan worden veroorzaakt door blootstelling aan radon en de WGO [2] beschouwt dergelijke blootstelling voortaan als een belangrijk gezondheidsrisico [3]. Blootstelling aan radon in woningen werd al in 1990 in een aanbeveling van de Commissie behandeld. Gezien de bevestiging dat longkanker door blootstelling aan radon kan worden veroorzaakt, is een strenger radonverminderingsbeleid in Europa aan de hand van bindende voorschriften vereist. Radioactiviteit in bouwmaterialen is opgenomen in de bouwmaterialenrichtlijn [4], maar heeft tot dusverre nog niet geleid tot de vaststelling van desbetreffende normen door het Europees Comité voor Normalisatie (CEN). Bij de herziening van de richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid zal niet alleen de recycling van restmaterialen uit NORM-industrieën tot bouwmaterialen worden behandeld, maar zal ook een coherente en geharmoniseerde bescherming tegen andere bouwmaterialen met een verhoogd niveau van radioactiviteit worden verzekerd.
Naast gezondheidsbescherming van de bevolking biedt het systeem voor stralingsbescherming van de ICRP nu ook bescherming van de biota tegen blootstelling aan ioniserende straling. Hoewel algemeen wordt verondersteld dat de blootstelling van biota geen bijkomende maatregelen vergt, moet die veronderstelling voortaan worden bewezen door aan bepaalde criteria te voldoen en daarbij een overeengekomen methodologie te hanteren.
In de Euratom-wetgeving komen verschillende kwesties van stralingsbescherming uitvoerig aan bod die in het Euratom-Verdrag tot de basisnormen behoren. Aangezien deze kwesties doorheen de jaren zijn ontwikkeld, zijn er onvermijdelijk bepaalde onverenigbaarheden tussen bepalingen onderling, alsook onjuiste verwijzingen ten gevolge van bijgewerkte wetgeving. Deze onverenigbaarheden moeten worden opgelost in overeenstemming met het beleid van de Commissie ter vereenvoudiging van de Europese wetgeving.
Het probleem kan als volgt worden samengevat:
– wetenschappelijke vooruitgang komt niet ten volle tot uiting in de huidige wetgeving;
– er zijn onverenigbaarheden tussen de bestaande stukken wetgeving;
– het toepassingsgebied van de huidige wetgeving dekt de natuurlijke stralingsbronnen of de bescherming van het milieu niet volledig.
Dat vertaalt zich in vier specifieke doelstellingen:
– de vereiste wijzigingen aan het voorwerp aanbrengen zodat het met de laatste wetenschappelijke gegevens en praktijkervaring overeenstemt;
– de voorschriften verduidelijken en voor coherentie zorgen binnen het geheel van Europese wetgeving;
– voor coherentie met de internationale aanbevelingen zorgen;
– het hele gamma van blootstellingssituaties en -categorieën bestrijken.
Subsidiariteit
In artikel 2, onder b), van het Verdrag is bepaald dat de Gemeenschap uniforme veiligheidsnormen moet vaststellen voor de gezondheidsbescherming van de bevolking en de werknemers, en erop moet toezien dat deze worden toegepast. Dienovereenkomstig verklaren de lidstaten in de preambule van het Euratom-Verdrag dat zij vastbesloten zijn de voorwaarden te scheppen tot ontwikkeling van een krachtige industrie op het gebied van de kernenergie en verlangende zijn veiligheidsvoorwaarden te scheppen waardoor de gevaren voor het leven en de gezondheid van de bevolking worden afgewend. Euratom is bevoegd om uniforme veiligheidsnormen vast te stellen voor de gezondheidsbescherming van de bevolking en de werknemers en erover te waken dat deze worden toegepast. De bevoegdheid van Euratom om bepaalde zaken te regelen op het vlak van gezondheidsbescherming tegen ioniserende straling wordt bijgevolg uitdrukkelijk door het Euratom-Verdrag erkend.
Het uitsluitende karakter van Euratoms wetgevende bevoegdheden onder artikelen 30 en 31 van het Euratom-Verdrag vereist in principe niet de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. Krachtens deze artikelen moet de Commissie voor haar wetgevende voorstellen de mening vragen van een door het Wetenschappelijk en Technisch Comité van Euratom aangeduide deskundigengroep.
1.3. De huidige wetgeving
Na de inwerkingtreding van het Euratom-Verdrag werd er op basis van artikel 31 van het verdrag een uitgebreide wetgeving met basisnormen vastgesteld.
De belangrijkste pijler van die wetgeving is Richtlijn 96/29/Euratom van de Raad tot vaststelling van de basisnormen voor de bescherming van de gezondheid der bevolking en der werkers tegen de aan ioniserende straling gebonden gevaren (BSS-richtlijn van Euratom). Verdere wetgeving op basis van artikel 31 van het Euratom-Verdrag omvat:
- Beschikking 87/600/Euratom van de Raad van 14 december 1987 inzake communautaire regelingen voor snelle uitwisseling van informatie in geval van stralingsgevaar;
- Verordening (Euratom) nr. 3954/87 van de Raad van 22 december 1987 tot vaststelling van maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting van levensmiddelen en diervoeders ten gevolge van een nucleair ongeval of ander stralingsgevaar, Verordening (Euratom) nr. 944/89 van de Commissie van 12 april 1989 tot vaststelling van maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting in minder belangrijke levensmiddelen na een nucleair ongeval of ander stralingsgevaar en Verordening (Euratom) nr. 770/90 van de Commissie van 29 maart 1990 tot vaststelling van maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting van diervoeders ten gevolge van een nucleair ongeval of ander stralingsgevaar [5];
- Richtlijn 89/618/Euratom van de Raad van 27 november 1989 betreffende de informatie van de bevolking over de bij stralingsgevaar toepasselijke maatregelen ter bescherming van de gezondheid en over de alsdan te volgen gedragslijn;
- Aanbeveling 90/143/Euratom van de Commissie van 21 februari 1990 inzake de bescherming van de bevolking tegen blootstelling aan radon binnenshuis;
- Richtlijn 90/641/Euratom van de Raad van 4 december 1990 inzake de praktische bescherming van externe werkers die gevaar lopen aan ioniserende straling te worden blootgesteld tijdens hun werk in een gecontroleerde zone;
- Verordening (Euratom) nr. 1493/93 van de Raad van 8 juni 1993 betreffende de overbrenging van radioactieve stoffen tussen lidstaten van de Europese Gemeenschap;
- Richtlijn 97/43/Euratom van de Raad van 30 juni 1997 betreffende de bescherming van personen tegen de gevaren van ioniserende straling in verband met medische blootstelling en tot intrekking van Richtlijn 84/466/Euratom van 3 september 1984;
- Aanbeveling 2001/928/Euratom van de Commissie van 20 december 2001 betreffende de bescherming van de bevolking tegen blootstelling aan radon in drinkwater;
- Richtlijn 2003/122/Euratom van de Raad van 22 december 2003 inzake de controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen en weesbronnen;
- Richtlijn 2006/117/Euratom van de Raad van 20 november 2006 betreffende toezicht en controle op overbrenging van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstof;
- Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad van 25 juni 2009 tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties.
De BSS-richtlijn werd bijgewerkt in 1962, 1966, 1976, 1980, 1984 en 1996, rekening houdend met recente wetenschappelijke gegevens over de effecten van ioniserende straling in overeenstemming met de aanbevelingen van de ICRP en op basis van praktijkervaring. Sinds 1984 wordt medische blootstelling in een specifieke wetgeving ondergebracht, terwijl specifieke probleemgebieden in drie bijzondere richtlijnen worden behandeld, namelijk de richtlijn inzake de controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen, de richtlijn inzake de praktische bescherming van externe werkers en de richtlijn betreffende de informatie van de bevolking. Uit een analyse van de onder artikel 31 van het Euratom-Verdrag vastgestelde wetgeving blijkt dat de medische richtlijn en de drie bovengenoemde bijzondere richtlijnen nauw verwant zijn met BSS-richtlijn 96/29, aangezien zij de voorschriften van de BSS-richtlijn verder uitwerken of naar verschillende bepalingen van de BSS-richtlijn verwijzen. Daarom zal het voorstel voor een nieuwe richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid het voorwerp en toepassingsgebied van deze richtlijnen overnemen.
De Commissie zal een afzonderlijke richtlijn voorstellen tot vaststelling van voorschriften voor de bescherming van de volksgezondheid tegen radioactieve stoffen in voor menselijk gebruik bestemd water (COM(2011) 385). Deze Euratom-richtlijn vervangt de huidige Richtlijn 98/83/EG wat betreft de toepassing ervan op radioactieve stoffen en vormt er een aanvulling op met technische bijlagen over bemonsteringsfrequenties, analysemethoden en detectieniveaus. Het voorwerp van deze richtlijn is van dien aard dat het op een gepast tijdstip in een herschikking met de basisnormen kan worden opgenomen. Aangezien de richtlijn louter bedoeld is om bestaande voorschriften onder het EG-Verdrag om te zetten zonder als inhoudelijke wijziging te worden geïnterpreteerd, lijkt het in deze fase echter meer gepast om het niet in een voorstel voor een herziene richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid op te nemen. Op het ogenblik dat de in artikel 31 bedoelde deskundigengroep haar mening gaf over de herziene richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid, bestond er bovendien nog onenigheid over het feit of een richtlijn inzake radioactieve stoffen in voor menselijk gebruik bestemd water op het Euratom-Verdrag dan wel op het EG-Verdrag moest zijn gebaseerd. Daarom werd er besloten om voort te gaan met het voorstel voor een herziene richtlijn inzake basisnormen voor veiligheid zoals overeengekomen in februari 2010 door de in artikel 31 bedoelde deskundigengroep.
De andere wetgeving op basis van artikel 31 van het Euratom-Verdrag, zoals besproken in het effectbeoordelingsverslag, hanteert een ander instrument, heeft een toepassingsgebied buiten stralingsbescherming of is specifiek voor bepaalde soorten installaties.
Vereenvoudiging
In 2005 publiceerde de Europese Commissie Uitvoering van het Lissabon-programma van de Gemeenschap - Een strategie voor de vereenvoudiging van de regelgeving (COM/2005/535 definitief) als antwoord op het verzoek van het Europees Parlement en de Raad om de Europese wetgeving te vereenvoudigen en de kwaliteit te verbeteren. Dit initiatief vormt de basis voor de poging om de vijf bovengenoemde richtlijnen te consolideren. Het is haalbaar noch praktisch om deze richtlijnen te herschikken samen met de andere stukken wetgeving onder titel II, hoofdstuk 3, van het Euratom-Verdrag.
1.5. Internationale context
De internationale basisnormen weerspiegelen een internationale consensus over het precieze veiligheidsniveau voor de bescherming van mens en milieu tegen de schadelijke effecten van ioniserende straling. Zij zijn door de raad van bestuur van de IAEA aangenomen en zijn niet bindend van aard. Het belangrijkste document over stralingsbescherming is basisnorm nr. 115 International Basic Safety Standards for Protection against Ionising Radiation and for the Safety of Radiation Sources, IAEA, 1996. In 2006 begon de IAEA samen met verschillende andere internationale organisaties (FAO, IAO, het NEA/OESO, PAHO en WGO) aan de herziening van basisnorm nr. 115. Deze lopende activiteit wordt ook aangestuurd door de nieuwe aanbevelingen van de ICRP in publicatie 103, uitgegeven in 2007.
De Europese Commissie heeft nauw samengewerkt met de IAEA en andere internationale organisaties om de internationale basisnormen voor veiligheid te herzien. Het moet echter worden benadrukt dat de richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid van Euratom geen instrument is om de internationale voorschriften een wettelijk bindende status te verlenen. Er zijn twee belangrijke redenen waarom het niet haalbaar is om in Europese wetgeving naar de internationale BSS-richtlijn te verwijzen of ze erin op te nemen. Enerzijds is de taal van de internationale BSS-richtlijn niet conform de Europese wettelijke redactionele regels. De internationale voorschriften zijn vaak ook te gedetailleerd en gaan voorbij aan het idee van basisnormen zoals bepaald in het Euratom-Verdrag. De voorschriften van de BSS-richtlijn van Euratom moeten bovendien ook met internationale marktregels rekening houden. Anderzijds laat de internationale BSS-richtlijn toe dat landen over de hele wereld met een verschillende regelgevende en technologische infrastructuur de voorschriften kunnen naleven. De Europese wetgeving is veel ambitieuzer. Euratom is door het verdrag gebonden om uniforme basisnormen voor veiligheid op te stellen. Bijgevolg is het niet alleen moeilijk om de internationale BSS-richtlijn in een Europese wet op te nemen, maar het zou ook strijdig zijn met de voornaamste rol die Euratom sinds 1959 vervult en met de uitgebreide wetgeving die al werd opgebouwd. Toch streeft de Commissie naar de grootst mogelijke coherentie tussen Euratom en internationale normen, en heeft zij een eventuele bijdrage aan die normen door Euratom op het oog.
Inhoudsopgave
2.1. Belanghebbende partijen
De Commissie (DG ENER) heeft verschillende projecten en studies opgestart en ondersteund inzake specifieke kwesties van stralingsbescherming. De resultaten werden in de Radiation Protection Series van de Europese Commissie gepubliceerd [6]. De uiteenlopende projecten, studies en conferenties brengen de uitdagingen voor de tenuitvoerlegging van de huidige wetgeving op het gebied van stralingsbescherming aan het licht, alsook de probleemgebieden die in het huidige beschermingssysteem onvoldoende aan bod komen.
In 2009 lanceerde de Commissie een raadpleging over een voorstel voor nieuwe voorschriften betreffende natuurlijke stralingsbronnen in de richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid. De werkgroep Natuurlijke bronnen van de in artikel 31 bedoelde deskundigengroep stelde voor om de regelgeving voor NORM-industrieën, radon en bouwmaterialen op een alomvattende wijze aan te pakken. Dit document werd op de website van de Commissie gepubliceerd en werd ook vermeld op de EANNORM-website [7]. De raadpleging liep van 2 februari 2009 tot en met 20 april 2009.
Bij de herziening van de Euratom-richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid bestond er een continue interactie met twee organisaties ter vertegenwoordiging van belangrijke belanghebbenden, namelijk de Heads of European Radiological Protection Competent Authorities (HERCA) en de International Radiation Protection Association (IRPA). Tijdens bijeenkomsten in december 2008 en 2009, alsook in juni 2010 werd een samenvatting van de herziening van de BSS aan HERCA voorgesteld. De stralingsbeschermingsinstanties reageerden positief en HERCA kaartte geen enkele belangrijke kwestie aan waarbij een wijziging van de aanpak zich opdrong. De herziening werd voorgesteld tijdens het internationale IRPA-congres (Buenos Aires 2008) en door IRPA georganiseerde Europese congressen (Brasov 2006, Helsinki 2010), alsook tijdens jaarlijkse vergaderingen van de Europese IRPA-verenigingen. De Europese IRPA-tak heeft een werkgroep opgericht die de verenigingen moet polsen naar hun mening over de lopende herziening van zowel de internationale richtlijn als de Euratom-richtlijn. Er was ook geregeld contact met het Europees Atoomforum (FORATOM) dat belanghebbenden uit de nucleaire industrie vertegenwoordigt.
De belangrijkste interactie met belanghebbenden verloopt via de in artikel 31 bedoelde deskundigengroep, m.a.w. de deskundigen die krachtens artikel 31 van het Euratom-Verdrag moeten worden geraadpleegd. In februari 2010 gaf de deskundigengroep zijn standpunt over de mogelijke herziening van de Europese wetgeving in de vorm van een ontwerprichtlijn. Deze tekst is het resultaat van de grote inspanningen van de verschillende werkgroepen binnen de deskundigengroep die daarbij rekening hielden met de studies van de Commissie en andere informatiebronnen (conferenties, netwerken).
Het voorstel van de Commissie is in grote lijnen hetzelfde als het voorstel waarop het standpunt van de in artikel 31 bedoelde deskundigengroep is gebaseerd. Er werden alleen enkele redactionele correcties doorgevoerd en enkele definities toegevoegd. De deskundigen lieten de Commissie vrij om te beslissen of de definitie van hoogactieve bronnen dezelfde moest blijven als in de huidige Richtlijn 2003/122/Euratom, dan wel moest worden aangepast aan de IAEA-gedragscode inzake de veiligheid en beveiliging van radioactieve bronnen. De Commissie koos voor de laatste optie.
In haar standpunt stelt de in artikel 31 bepaalde deskundigengroep ook voor om de tekst van artikel 54 van Richtlijn 96/29/Euratom ongewijzigd te laten. Daarin wordt lidstaten de mogelijkheid geboden om van de uniforme basisnormen voor veiligheid af te zien en strengere dosislimieten vast te stellen om zo mogelijke nieuwe wetenschappelijke bevindingen na aanvaarding van de richtlijn beter weer te geven. Op die manier zou echter de tenuitvoerlegging van het Euratom-Verdrag in het gedrang kunnen komen aangezien dat de vastlegging van uniforme normen vereist. Bijgevolg ontbreekt in de voorgestelde tekst van de richtlijn een dergelijke bepaling. In het arrest van 25 november 1992 in de zaak Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen koninkrijk België (zaak C-376/90 [8]) stelt het Hof dat 'bij gebreke van een uitdrukkelijke andersluidende bepaling, de richtlijn aldus [moet] worden uitgelegd dat de lidstaten ... strengere limietdoses mogen vaststellen'. In dat opzicht werd er in de voorgestelde tekst van de herziene richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid een expliciete verklaring over de uniformiteit van de normen opgenomen.
Effectbeoordeling
Er werd een uitgebreide effectbeoordeling uitgevoerd om na te gaan op welke mogelijke manieren de volgende doelstellingen kunnen worden bereikt:
1. de gezondheidsbescherming van werknemers, de bevolking en patiënten in overeenstemming brengen met de meest recente wetenschappelijke gegevens en praktijkervaring;
2. de bestaande Europese wetgeving op het vlak van stralingsbescherming stroomlijnen;
3. voor coherentie zorgen met internationale normen en aanbevelingen;
4. alle mogelijke blootstellingssituaties, met inbegrip van blootstelling aan natuurlijke stralingsbronnen in woningen, alsook de bescherming van het milieu behandelen.
In het licht van deze doelstellingen vermeldt het effectbeoordelingsverslag uiteenlopende opties met betrekking tot de omvang van de consolidatie met andere wetgeving en tot het toepassingsgebied en voorwerp van de opgenomen wetgeving:
Optie 1: Het status quo van de bestaande wetgeving handhaven.
Optie 2: De richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid en de medische richtlijn herzien. Deze optie beoogt wijzigingen in de twee richtlijnen teneinde ze in overeenstemming te brengen met de laatste ICRP-aanbevelingen en de wetenschappelijke vooruitgang.
Optie 3: De richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid en de medische richtlijn herzien en consolideren, en de richtlijn inzake de praktische bescherming van externe werkers, de richtlijn betreffende de informatie van de bevolking en de richtlijn inzake de controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen erin opnemen. De kwesties van natuurlijke straling en de bescherming van niet-menselijke soorten worden daarbij in niet-wetgevende maatregelen behandeld. Deze optie omvat een herziening van de richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid door de voorschriften uit te breiden naar medische blootstelling, informatie van de bevolking, bescherming van externe werknemers en hoogactieve ingekapselde bronnen. Bij deze beleidsoptie worden de BSS-richtlijn 96/29 en de bijbehorende wetgevingsbesluiten (Medische Richtlijn 97/43/Euratom, Richtlijn 90/641/Euratom inzake de praktische bescherming van externe werkers, Richtlijn 2003/122/Euratom inzake de controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen, Richtlijn 89/618/Euratom betreffende de informatie van de bevolking en de aanbeveling van de Commissie 90/143/Euratom) bijeengevoegd en worden de voorschriften van de BSS-richtlijn en de medische richtlijn tegelijkertijd aangepast aan de meest recente wetenschappelijke gegevens en regelgevende ervaring.
Optie 4: De richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid herzien en het toepassingsgebied uitbreiden tot de blootstelling aan natuurlijke straling in woningen. Bij deze optie wordt een alomvattende aanpak van het beheer van blootstellingen aan natuurlijke stralingsbronnen opgenomen in het geheel van voorschriften van de Euratom-richtlijn. In deze voorschriften zal een onderscheid worden gemaakt tussen geplande en bestaande blootstellingssituaties, zoals in publicatie 103 van de ICRP. Terwijl beroepsmatige blootstelling aan natuurlijke stralingsbronnen (alsook blootstelling van de bevolking aan restmaterialen of afvalstoffen van NORM-industrieën) al in opties 1 tot 3 aan bod komt, hebben de bovengenoemde blootstellingen aan natuurlijke stralingsbronnen specifiek betrekking op de blootstelling van de bevolking in de woonomgeving.
Optie 5: De richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid herzien en het toepassingsgebied uitbreiden tot de bescherming van niet-menselijke soorten. Het voorwerp en algemene doel van BSS-richtlijn 96/29/Euratom is de gezondheidsbescherming van de bevolking en werknemers tegen gevaren van ioniserende straling. Deze richtlijn is van toepassing op de bescherming van de menselijke omgeving, maar dan enkel als verspreidingsroute vanaf milieubronnen tot aan de blootstelling van de mens. Overeenkomstig de nieuwe ICRP-aanbevelingen zal daarbij in het bijzonder de blootstelling van biota in de omgeving als geheel in aanmerking worden genomen. Het is de bedoeling dat lidstaten in hun wetgeving voor stralingsbescherming een gepaste bescherming van niet-menselijke soorten in overweging nemen.
Optie 6: De richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid en de medische richtlijn herzien en consolideren, en de richtlijn inzake de praktische bescherming van externe werkers, de richtlijn betreffende de informatie van de bevolking en de richtlijn inzake de controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen erin opnemen, en het toepassingsgebied uitbreiden tot bescherming van niet-menselijke soorten. Deze optie omvat alle elementen van optie 3 (de richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid herzien en de andere vier richtlijnen erin opnemen). De herziening van de basisnormen inzake veiligheid omvat alle bovengenoemde kwesties en breidt het toepassingsgebied uit tot het geheel van blootstellingssituaties, met inbegrip van blootstelling aan radon binnenshuis en bouwmaterialen, en tot alle categorieën van menselijke en niet-menselijke blootstelling.
De doelmatigheid van de voorgestelde opties wordt beoordeeld ten opzichte van de doelstellingen, de efficiëntie van bijkomende voorschriften inzake gezondheids- en milieueffecten, economische voordelen en administratieve kosten, alsook de coherentie van de richtlijn met de algemene Euratom- en EU-wetgeving. De wijzigingen aan de richtlijn inzake de basisnormen voor veiligheid en aan de medische richtlijn zullen op de volgende vlakken belangrijke effecten hebben:
- Sociale en gezondheidseffecten: De sociale effecten hebben betrekking op een gepaste bescherming van werknemers in NORM-industrieën. De gezondheidseffecten zijn het duidelijkst bij medische blootstellingen, in het bijzonder bij de preventie van radiologische onderzoeken die onnodig vaak of met te hoge dosering bij patiënten worden uitgevoerd (bijvoorbeeld, CT-scans) en die de kans op kanker in de toekomst vergroten. Specifieke beroepsgroepen (bijvoorbeeld cardiologen) hebben baat bij een verlaging van de dosislimiet voor de ooglens, waardoor zij minder kans lopen op cataract door blootstelling aan straling.
- Economische effecten: Hoewel een gekwantificeerde economische beoordeling in deze fase nog niet mogelijk is, zullen de NORM-industrieën zeker baat hebben bij een harmonisatie van voorschriften tussen de lidstaten.
- Administratieve kosten: Het beginsel van optimalisatie van bescherming eist dat doses zo laag als redelijkerwijs mogelijk is (ALARA) dienen gehouden te worden, rekening houdend met de sociale en economische factoren. Hoewel dat beginsel van cruciaal belang is voor een goede kosten-batenverdeling van de stralingsbescherming in de praktijk, breidt het nieuwe concept van een graduele aanpak dit beginsel uit om de officiële controle doeltreffender te maken en de administratieve kosten voor de industrieën te verlagen.
In de drie andere richtlijnen worden de volgende bijkomende wijzigingen aangebracht:
- harmonisatie van de definitie van hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen (HASS) met de internationale normen;
- specifieke voorschriften voor de bescherming van externe werknemers met een duidelijke definitie van de verantwoordelijkheden van hun werkgevers en de ondernemingen bij wiens praktijken zij aan straling worden blootgesteld;
- voorschriften voor informatie aan het publiek vóór en tijdens een noodsituatie binnen het globaal herziene toepassingsgebied voor het beheer van blootstelling in noodsituaties.
Het bijeenbrengen van deze vijf richtlijnen is een belangrijke stap in de richting van een meer coherente Euratom-wetgeving. Doordat dit bredere toepassingsgebied van de BSS-richtlijn een herschikking vergt, wordt de tekst ook duidelijker en zijn de voorschriften in de praktijk beter toepasbaar.
Het bredere toepassingsgebied van de nieuwe richtlijn omvat nog andere belangrijke wijzigingen:
Op het vlak van bestaande blootstellingssituaties worden referentieniveaus bepaald voor radonconcentraties binnenshuis en voor externe blootstelling aan bouwmaterialen. Lidstaten wordt gevraagd om een uitgebreid en transparant radonactieplan uit te werken dat aangepast is aan de nationale behoeften en de geologische eigenschappen van verschillende regio's. Dankzij geharmoniseerde voorschriften voor bouwmaterialen is een verdere normalisatie onder de bouwmaterialenrichtlijn (Richtlijn 89/106/EEG van de Raad) mogelijk. Terwijl consumenten en bouwberoepen baat hebben bij de controle en etikettering van materialen, wordt de administratieve last voor industrieën tot een minimum beperkt door de juiste keuze van referentieniveaus en een lijst van soorten materialen die een probleem kunnen vormen.
Dankzij specifieke voorschriften in de Euratom-richtlijn voor de bescherming van niet-menselijke soorten kunnen lidstaten het zo in hun nationale milieubeleid opnemen dat het overeenstemt met de huidige aanpak van gezondheidsbescherming tegen ioniserende straling. De beoordeling van de milieueffecten van deze nieuwe voorschriften heeft in essentie betrekking op de preventie van milieuschade in het geval van een ongeval. Voor de normale exploitatie van een installatie betreft het veeleer een demonstratie van het feit dat er geen effect is op het milieu.
De herschikking van vijf richtlijnen levert één omvangrijke richtlijn op met meer dan 100 artikelen en tal van bijlagen. Gezien de omvang en complexiteit van de veranderingen wordt er geen formele herschikkingsprocedure gevolgd. Het is niet mogelijk om elk afzonderlijk element van het voorstel toe te lichten. De volgende punten geven een samenvattende beschrijving van de belangrijkste kenmerken van elk hoofdstuk.
3.1. Hoofdstuk I: Onderwerp en toepassingsgebied
Dit hoofdstuk bepaalt het toepassingsgebied van de nieuwe richtlijn (algemeen doel van de richtlijn over de verschillende blootstellingscategorieën en in verschillende blootstellingssituaties, en specifieke doelstellingen ten gevolge van de integratie van de voorschriften voor hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen en voor informatie aan de bevolking, alsook de uitsluiting van niet-controleerbare blootstellingen). Het toepassingsgebied wordt uitgebreid tot de blootstelling van ruimtevaarders aan kosmische straling, blootstelling aan radongas in binnenlucht, externe blootstelling aan gammastraling van bouwmaterialen en ten slotte bescherming van de omgeving buiten de verspreidingsroutes via het milieu die tot menselijke blootstelling leiden.
3.2. Hoofdstuk II: Definities
Dit hoofdstuk bevat alle definities uit de vorige richtlijnen die enigszins zijn aangepast om onverenigbaarheden weg te werken, alsook om in overeenstemming te zijn met de nieuwe terminologie uit publicatie 103 van de ICRP en uit het ontwerp van de internationale basisnormen voor veiligheid.
3.3. Hoofdstuk III : Systeem van stralingsbescherming
Dit hoofdstuk bevat de algemene beginselen van stralingsbescherming: rechtvaardiging, optimalisatie en dosislimieten. Hierin wordt uitgelegd welke belangrijke rol dosisbeperkingen en referentieniveaus vervullen bij de optimalisatie van bescherming. Zo vermeldt bijlage I de groepen van referentieniveaus die door de ICRP voor bestaande en onverwachte blootstellingssituaties worden voorgesteld. De dosislimieten worden niet gewijzigd, tenzij voor een uniforme definitie van de jaarlijkse dosislimieten voor beroepsmatige blootstelling (geen gemiddelde over 5 jaar) en een lagere orgaandosislimiet voor de ooglens, zoals aanbevolen door de ICRP. De nieuwe richtlijn bevat niet langer technische metingen bij de definitie van de effectieve dosis of andere factoren bij de bepaling van individuele doses, maar verwijst daarvoor naar publicatie 103 van de ICRP. Daarenboven bevat de richtlijn niet langer de lange lijsten met specifieke dosiscoëfficiënten voor radionucliden (doses per via ingestie of inhalatie opgenomen eenheid), maar verwijst daarvoor naar een aangekondigde geconsolideerde publicatie van de ICRP die gratis kan worden gedownload.
3.4. Hoofdstuk IV: Voorschriften voor vorming, opleiding en voorlichting over stralingsbescherming
Dit hoofdstuk brengt de verscheidene voorschriften inzake vorming en opleiding uit de verschillende richtlijnen bijeen en bevat tevens bepalingen ter erkenning van de stralingsbeschermingsdeskundige en de medisch-fysisch deskundige.
3.5. Hoofdstuk V: Rechtvaardiging en officiële controle op handelingen
De toepassing van het beginsel van rechtvaardiging blijft een nationale verantwoordelijkheid. Er wordt bijzondere aandacht besteed aan de rechtvaardiging van handelingen waarbij mensen doelbewust worden blootgesteld aan ioniserende straling voor niet-medische redenen (bv. beveiligingsonderzoeken in luchthavens).
De officiële controle verloopt voortaan via een systeem met drie niveaus (kennisgeving, registratie, vergunning) in plaats van via het vorige systeem met twee niveaus (rapportering en voorafgaande vergunning). Het hoofdstuk bevat een meer gedetailleerde lijst van alle handelingen waarvoor een registratie of vergunning geldt. Als onderdeel van de graduele aanpak van de officiële controle is met zoveel woorden bepaald dat een specifieke vrijstelling van handelingen (kennisgeving en vergunning) op nationaal niveau mogelijk is. De standaardwaarden voor vrijstelling op basis van activiteitsconcentraties komen nu uit de IAEA-veiligheidsgids RS-G-1.7. Dezelfde standaardwaarden gelden voor een vrijstelling van officiële controle (vrijgaveniveaus), maar laten specifieke waarden in Europese richtsnoeren toe. Zo kunnen lidstaten de standaardniveaus voor vrijgave in hun huidige nationale wetgeving behouden, alsook de bestaande vrijstellingswaarden voor matige hoeveelheden materiaal. De bijzonderheden van de vrijstellingscriteria en van de vrijstellings- en vrijgaveniveaus worden in bijlage VI gegeven.
Dit hoofdstuk bevat ook meer precieze voorschriften in verband met de informatie die moet worden verschaft bij een vergunningsaanvraag (het verstrekken van lozingsvergunningen voor radioactieve door de lucht verspreide of vloeibare afvalstoffen wordt in bijlage VIII behandeld).
3.6. Hoofdstuk VI: Bescherming van werknemers, leerlingen en studerenden
Dit hoofdstuk omvat, mits enkele wijzigingen, de bepalingen inzake beroepsmatige blootstelling uit Richtlijn 96/29/Euratom. Het bevat ook de specifieke voorschriften uit Richtlijn 90/641/Euratom inzake de praktische bescherming van externe werkers en maakt een duidelijk onderscheid tussen de rol van de werkgever en die van de onderneming waar de handeling wordt uitgevoerd. Het gegevenssysteem voor een individuele radiologische controle van blootgestelde werknemers en de minimumset van gegevens die aan externe werknemers moeten worden meegedeeld, werden bijgewerkt op basis van de aanbevelingen van HERCA.
Er werd geen onderscheid gemaakt tussen het beheer van beroepsmatige blootstelling in NORM-industrieën en andere handelingen, maar eerstgenoemde wordt gradueel aangepakt op basis van heersende blootstellingen en hun vermogen om mettertijd groter te worden.
Dit hoofdstuk behandelt voortaan beroepsmatige blootstelling in alle blootstellingssituaties waardoor het een duidelijkere bescherming biedt aan hulpverleners en werknemers die op hun werkplaats aan hoge radonconcentraties worden blootgesteld.
3.7. Hoofdstuk VII: Bescherming van patiënten en andere aan medische blootstelling onderworpen personen
Dit hoofdstuk bevat de relevante maar verscherpte voorschriften uit de medische richtlijn, met name inzake:
- de toepassing van het rechtvaardigingsbeginsel;
- informatie aan patiënten over gezondheidsrisico's en -voordelen;
- informatie over doses;
- diagnostische referentieniveaus;
- de betrokkenheid van de medisch-fysisch deskundige;
- de preventie van toevallige en onopzettelijke medische blootstellingen.
3.8. Hoofdstuk VIII: Bescherming van de bevolking
Dit hoofdstuk bevat de voorschriften voor blootstelling van de bevolking uit Richtlijn 96/29/Euratom met uitdrukkelijke aandacht voor het verstrekken van lozingsvergunningen voor radioactieve afvalstoffen (met verwijzing naar de aanbeveling van de Commissie 2004/2/Euratom).
Het deel over blootstelling in noodsituaties omvat de voorschriften van de richtlijn betreffende de informatie van de bevolking.
Het deel over bestaande blootstellingssituaties behandelt blootstelling aan radon binnenshuis, met een enigszins lager maximaal referentieniveau voor bestaande woningen dan in Aanbeveling 90/143/Euratom van de Commissie, in overeenstemming met de aanbevelingen van de ICRP en WGO. Het bevat ook voorschriften voor de classificatie van bouwmaterialen op basis van een radioactiviteitsindex en een uniform referentieniveau voor de jaarlijkse dosis als gevolg van het verblijf in een gebouw dat uit dergelijke materialen is opgebouwd.
3.9. Hoofdstuk IX: Milieubescherming
Gezien het bredere toepassingsgebied van de richtlijn, zoals in de internationale basisnormen voor veiligheid, tracht dit hoofdstuk een instrument aan te reiken om de overeenstemming met milieucriteria aan te tonen. Hoewel de ICRP al een methodologie voor de bepaling van doses voor biota publiceerde, is het nog wachten op een publicatie over de toepassing van de criteria. In afwachting van dergelijke verdere richtsnoeren moeten de nationale instanties zelf de doses voor representatieve dieren en planten met het oog op de bescherming van het ecosysteem bepalen.
Er moeten tevens gepaste technische maatregelen worden genomen om de milieugevolgen van een toevallig vrijkomen te vermijden en de bestaande radioactiviteitsniveaus in het milieu te controleren vanuit het oogpunt van zowel milieubescherming als gezondheidsbescherming van de bevolking.
3.10. Hoofdstuk X: Eisen inzake officiële controle
Dit hoofdstuk omvat alle verantwoordelijkheden van de regelgevende instanties in alle blootstellingssituaties. Een duidelijke structuur wordt verkregen door de volgende delen:
- Institutionele infrastructuur;
- Controle van ingekapselde radioactieve bronnen (met bijlagen II, XII, XIII, XIV en XV waarin verschillende aspecten van Richtlijn 2003/122/Euratom inzake de controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen zijn opgenomen);
- Weesbronnen (met nieuwe voorschriften voor verontreiniging door metalen);
- Blootstelling in noodsituaties (totstandbrenging van een beheersysteem voor noodsituaties en van internationale samenwerking, terwijl de bescherming van werknemers en van de bevolking bij blootstelling in een noodsituatie in respectievelijk hoofdstuk V en VIII worden behandeld);
- Bestaande blootstellingssituaties (algemene bepalingen voor het beheer van verontreinigde gebieden, radonactieplan);
- Handhavingssysteem (inspectieprogramma en reactie op tekortkomingen).
Het eerste deel over institutionele infrastructuur vergt een duidelijke definitie van de verantwoordelijkheden van de verschillende instanties. De Commissie zal geregeld actuele informatie ontvangen en in het Publicatieblad publiceren. Dit deel bepaalt tevens de verantwoordelijkheden van de stralingsbeschermingsdeskundige, de functionaris voor stralingsbescherming (in de huidige BSS zijn deze concepten samengevoegd tot de functie van bevoegde deskundige) en de medisch-fysisch deskundige.
3.11. Hoofdstuk XI: Slotbepalingen
De omzetting van de nieuwe richtlijn in nationale wetgeving zou geen grote inspanningen op wetgevend gebied mogen vergen. Een omzettingstermijn van twee jaar wordt bijgevolg als voldoende geacht. Specifieke nieuwe kenmerken, zoals de bescherming van het milieu, kunnen op een later tijdstip worden omgezet.
Overeenkomstig het Euratom-Verdrag moeten de basisnormen in alle lidstaten uniform worden toegepast, behoudens de voorschriften waarvoor uit de tekst duidelijk enige flexibiliteit blijkt te gelden. Dosislimieten, standaardwaarden voor vrijstelling, het referentieniveau voor bouwmaterialen enz. zijn echter uitdrukkelijk bedoeld voor een uniforme omzetting en toepassing.
Er zijn geen gevolgen voor de EU-begroting.