Toelichting bij COM(2006)823 - Coördinatie van de directebelastingstelsels van de lidstaten op de interne markt - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)823 - Coördinatie van de directebelastingstelsels van de lidstaten op de interne markt. |
|---|---|
| bron | COM(2006)823   |
| datum | 19-12-2006 |
|
52006DC0823
Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité - Coördinatie van de directebelastingstelsels van de lidstaten op de interne markt /* COM/2006/0823 def. */
[afbeelding - zie origineel document] COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
COM(2006) 823 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ
Coördinatie van de directebelastingstelsels van de lidstaten op de interne markt
INHOUDSOPGAVE
Inleiding
3Inhoudsopgave
- Inleiding
- Brussel, 19.12.2006
- 2. Grondbeginselen voor gecoördineerde belastingstelsels 4
- 2.1. Grondbeginselen 4
- 2.2. Afschaffing van discriminatie en dubbele belastingheffing 5
- 2.3. Voorkoming van niet-heffing en misbruik 6
- 2.4. Verlaging van nalevingskosten en vereenvoudiging van procedures 6
- 3. Naar gecoördineerde oplossingen 7
- 4. Conclusie 9
- 2. GRONDBEGINSELEN VOOR GECOÖRDINEERDE BELASTINGSTELSELS
- 2.1. Grondbeginselen
- 2.2. Afschaffing van discriminatie en dubbele belastingheffing
- 2.3. Voorkoming van niet-heffing en misbruik
- 2.4. Verlaging van nalevingskosten en vereenvoudiging van procedures
- 3. NAAR GECOÖRDINEERDE OPLOSSINGEN
- 4. CONCLUSIE
Lidstaten zijn genoodzaakt nieuwe uitdagingen onder ogen te zien. De nationale belastingstelsels hebben als belangrijkste doel de overheid de inkomsten te verschaffen die zij nodig heeft om haar uitgaven te financieren. Globalisering van ondernemings- en private activiteiten zet de competitiviteit van belastingsystemen onder druk. Bij de huidige stand van het Gemeenschapsrecht kunnen de lidstaten nog altijd in grote mate zelf beslissen hoe zij hun directebelastingstelsel inrichten om hun binnenlandse beleidsdoelstellingen en –behoeften te realiseren. De interne markt staat voor de uitdaging om de wisselwerking tussen de uiteenlopende belastingstelsels in goede banen te leiden. Belastingsystemen vertegenwoordigen ook democratische basiskeuzes over hoe dergelijke fondsen naar redelijkheid opgebracht moeten worden en hoe inkomen verdeeld moet worden. Nationale belastingbepalingen echter, die uitsluitend of hoofdzakelijk zijn opgesteld in het licht van een binnenlandse situatie, kunnen tot een inconsistente fiscale behandeling leiden wanneer zij in een grensoverschrijdende context worden toegepast.
Een belastingplichtige particulier of vennootschap kan in een grensoverschrijdende situatie worden geconfronteerd met discriminatie, dubbele belastingheffing of extra nalevingskosten i. Dit werkt ontmoedigend voor particulieren die in een andere lidstaat willen werken of investeren. Het vormt ook een obstakel voor vennootschappen om zich buiten de eigen landsgrenzen te gaan vestigen, activiteiten te ontplooien en te investeren, en verhindert hen zo ten volle profijt te trekken van de interne markt i. Unilaterale maatregelen van de lidstaten en bestaande bilaterale belastingverdragen bieden slechts ten dele soelaas. Fiscale belemmeringen voor grensoverschrijdende activiteiten en investeringen behoren nog altijd niet tot het verleden en waren de afgelopen jaren het onderwerp van een intense juridische strijd, waarbij belastingplichtigen de nationale belastingregels aanvochten op basis van de Verdragsvrijheden i.
De Commissie is van mening dat één systematische aanpak van de onderliggende fiscale belemmeringen voor vennootschappen die in meer dan een lidstaat actief zijn, erin bestaat om multinationale groepen voor hun EU-brede activiteiten gebruik te laten maken van een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB). Daarom wil zij in 2008 een gedetailleerd wetgevingsvoorstel voor een CCCTB voorleggen. Het blijft evenwel ook nodig meer gerichte maatregelen te nemen om de meest dringende problemen op de korte tot middellange termijn aan te pakken. Bovendien zullen sommige knelpunten, zelfs als een CCCTB wordt ingevoerd, niet verdwijnen, bijvoorbeeld omdat de CCCTB geen betrekking zou hebben op particulieren en niet noodzakelijk voor alle vennootschappen en/of lidstaten zou gelden of ook omdat de onderlinge relatie tussen de CCCTB en andere aspecten van de directe belastingstelsels zal moeten worden geregeld.
Er zullen dus verdere inspanningen nodig blijven om de ongeharmoniseerde nationale belastingstelsels goed samen te laten functioneren, niet alleen om de voornoemde obstakels te overwinnen maar ook om erosie van de belastinggrondslagen van de lidstaten te voorkomen. Het is immers steeds duidelijker geworden dat het gebrek aan coördinatie tussen de directebelastingstelsels ook tot onbedoelde niet-heffing of misbruik kan leiden en zo de belastingopbrengsten kan uithollen, wat het voor de lidstaten moeilijker maakt om een doeltreffend en evenwichtig stelsel van belastingen te handhaven. Dit kan gevolgen hebben voor de financiële houdbaarheid van de sociale modellen van de lidstaten i.
Daarom is deze mededeling gericht op de coördinatie en de verbetering van de werking van de ongeharmoniseerde directe belastingstelsels. In tegenstelling tot harmonisatie, waarbij een gemeenschappelijk geheel van Gemeenschapswetgeving tot stand wordt gebracht die voorrang heeft op nationale wetgeving, bouwt coördinatie voort op nationale stelsels met als doel deze in overeenstemming te brengen met het Verdrag en met elkaar. Het doel van coördinatie is niet om bestaande nationale belastingstelsels door een uniform communautair stelsel te vervangen, maar om deze naadloos met elkaar te laten samenwerken.
Zoals de Commissie in haar bijdrage aan de top van Hampton Court heeft onderstreept, moet de verbetering van de bestaande belastingstelsels in de hele EU voortvarend ter hand worden genomen. Betere samenwerking tussen de lidstaten en betere coördinatie van de nationale voorschriften zullen de belastingstelsels van de lidstaten aanzienlijk beter laten presteren. De lidstaten zullen beter in staat zijn om hun fiscale beleidsdoelstellingen te realiseren en hun belastinggrondslag te beschermen terwijl ze ook een einde maken aan discriminatie en dubbele belastingheffing, waarvan dan weer particulieren en bedrijven profiteren. De belastingstelsels zullen op die manier een meer effectieve bijdrage leveren aan het welslagen van de interne markt, aan grotere groei en werkgelegenheid, en aan een sterker concurrentievermogen van de Europese bedrijven op mondiaal niveau in overeenstemming met de hernieuwde Lissabon-strategie i.
Een coherente en gecoördineerde fiscale behandeling houdt in dat:
- een einde wordt gemaakt aan discriminatie en dubbele belastingheffing,
- onbedoelde niet-heffing en misbruik worden voorkomen, en
- de nalevingskosten als gevolg van de toepasselijkheid van meer dan een belastingstelsel worden gedrukt.
De coördinatiewerkzaamheden kunnen verschillende vormen aannemen, gaande van unilateraal nationaal optreden na onderling overleg enerzijds tot gezamenlijke actie in de vorm van een communautair instrument anderzijds. In sommige gevallen kan het volstaan dat lidstaten unilateraal gemeenschappelijk overeengekomen oplossingen ten uitvoer leggen, zoals het aanpassen van nationale voorschriften om een einde te maken aan discriminatie. In andere gevallen kan unilateraal optreden tekortschieten en kan bilaterale actie op grond van belastingverdragsbepalingen of gezamenlijke actie met behulp van een communautair instrument vereist zijn. Dit is met name zo wanneer dubbele heffing of onbedoelde niet-heffing optreedt als gevolg van incongruenties tussen nationale regelgevingen. Er dient ook een betere coördinatie te komen van de regelingen tussen de lidstaten en derde landen op bepaalde gebieden, in het bijzonder met betrekking tot antimisbruikmaatregelen, om de belastinggrondslag van de lidstaten veilig te stellen.
Bijzonder belangrijk voor de lidstaten, met name in het licht van de sterke stijging van rechtszaken die belastingplichtigen de afgelopen jaren hebben aangespannen, is dat zij ervoor zorgen dat hun belastingregels in overeenstemming zijn met de vereisten van het Gemeenschapsrecht. Doordat dergelijke initiatieven een einde helpen te maken aan discriminatie, zouden zij de lidstaten ook moeten helpen hun Verdragsverplichtingen na te komen en eventuele verstoringen door rechtszaken zo beperkt mogelijk te houden.
Afschaffing van fiscale discriminatie is een basisvereiste van het Gemeenschapsrecht. Een lidstaat mag grensoverschrijdende en binnenlandse situaties alleen dan anders behandelen als dit gerechtvaardigd wordt door een verschil in de situatie van de belastingplichtige. In de loop der jaren is duidelijk geworden dat er talrijke aspecten zijn in de nationale regelgevingen die in strijd zijn met het Verdrag, waaronder antimisbruikbepalingen en voorschriften betreffende de belasting van winsten (bijvoorbeeld exitheffingen), van dividenden (bijvoorbeeld bronbelastingen), van groepen (bijvoorbeeld het ontbreken van grensoverschrijdende verliesverrekening) en van filialen. Toch is het, ondanks uitgebreide jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie, niet altijd even gemakkelijk om te begrijpen hoe de algemeen geformuleerde Verdragsvrijheden van toepassing zijn op het complexe gebied van de belastingwetgeving. Een groot deel van deze jurisprudentie is recent, zij blijft zich verder ontwikkelen en heeft doorgaans betrekking op specifieke belastingbepalingen van individuele lidstaten. Het is voor belastingplichtigen, belastingdiensten en nationale rechtbanken niet altijd even gemakkelijk om de volledige reikwijdte van arresten te begrijpen of deze in een breder kader te plaatsen.
De Commissie is van mening dat er richtsnoeren nodig zijn om duidelijkheid te verschaffen over de beginselen die uit de jurisprudentie voortvloeien en de toepassing daarvan op de belangrijkste gebieden van de directe belastingen. Deze richtsnoeren zullen bijdragen aan een grotere rechtszekerheid, wat de belastingplichtigen, belastingdiensten en nationale rechtbanken ten goede komt.
Dat is evenwel slechts een eerste stap. Er moeten oplossingen worden gevonden die een coherente grensoverschrijdende fiscale behandeling garanderen. De ervaring heeft geleerd dat het niet altijd mogelijk is om met unilaterale maatregelen de non-discriminatieverplichting op coherente of optimale wijze ten uitvoer te leggen. De lidstaten hebben in sommige gevallen unilateraal besloten om binnenlandse belastingvoordelen te schrappen of verplichtingen bij grensoverschrijdende situaties ook van toepassing te verklaren op binnenlandse situaties wanneer dit uit overwegingen van belastingbeleid niet wenselijk was. Dit gaat tegen de belangen van de interne markt in en ondergraaft het concurrentievermogen van de economieën van de lidstaten i. De Commissie wil een reeks initiatieven voorleggen om de lidstaten te helpen gecoördineerde oplossingen te vinden die hen in staat zullen stellen om zowel hun fiscale beleidsdoelstellingen te realiseren als aan de vereisten van het Gemeenschapsrecht te voldoen.
De afschaffing van dubbele belasting op de interne markt is uitdrukkelijk opgenomen in artikel 293 van het EG-Verdrag. Internationale dubbele belasting is een grote belemmering voor grensoverschrijdende activiteiten en investeringen in de EU. De afschaffing ervan is derhalve een hoofddoel en grondbeginsel van iedere gecoördineerde oplossing. Internationale dubbele belasting ontstaat per definitie wanneer een belastingplichtige onder meer dan een fiscale jurisdictie valt. Het is een klassiek voorbeeld van een belemmering voor de interne markt die voortvloeit uit een gebrek aan coördinatie tussen nationale belastingstelsels en alleen kan worden opgelost door samenwerking tussen de lidstaten.
Wanneer belastingstelsels door een gebrek aan coördinatie niet goed op elkaar aansluiten, kan dit ook tot onbedoelde niet-heffing leiden en de deur naar misbruik open zetten. Niet-heffing en misbruik doen evenzeer afbreuk aan de belangen van de interne markt, omdat zij de billijkheid en het evenwicht van de belastingstelsels van de lidstaten ondergraven. Dit probleem kan ook worden aangepakt door een betere coördinatie van de nationaalrechtelijke bepalingen en een betere samenwerking op handhavingsgebied. Dit wordt een wezenlijk onderdeel van de initiatieven van de Commissie en zij stelt voor om dit thema in de nabije toekomst, rekening houdende met de ontwikkelingen in de desbetreffende jurisprudentie van het Hof van Justitie, in een werkgroep met de lidstaten te bestuderen.
Het bestaan van verschillende belastingstelsels betekent automatisch dat er ook verschillende sets van nalevingsvoorschriften zijn. Een doorslaggevende factor in het besluit van de Commissie om te streven naar een CCCTB voor vennootschappen, was de noodzaak om multinationale ondernemingen te bevrijden van de verplichting om te voldoen aan tot wel 25 verschillende nationale belastingstelsels, naast de verrekenprijsregels die de toerekening van de belastinggrondslag tussen de verschillende lidstaten regelen. Tegelijkertijd heeft de Commissie, via het Gezamenlijk forum over verrekenprijzen, onderzocht welke mogelijkheden er bestaan om de nalevingslasten van de verrekenprijsregels te drukken. Het is wenselijk om in een breder kader te onderzoeken hoe grensoverschrijdende nalevingskosten kunnen worden verlaagd en procedures voor belastingplichtigen, waaronder midden- en kleinbedrijven en particulieren, kunnen worden vereenvoudigd, met name door middel van een betere administratieve samenwerking tussen de lidstaten.
De Commissie is van mening dat voornoemde doelstellingen vaak het best – en soms uitsluitend – kunnen worden gerealiseerd door coördinatie tussen de lidstaten. Zij heeft twee mededelingen gepresenteerd over specifieke onderwerpen die naar haar mening een gezamenlijk georganiseerd optreden vereisen.
De eerste mededeling heeft betrekking op exitheffingen. Dit onderwerp, dat ook de heffingen op de inbreng van activa in een andere belastingjurisdictie omvat, illustreert de behoefte aan goede coördinatie tussen de fiscale regelgeving van de lidstaten in combinatie met een doeltreffende samenwerking op handhavingsgebied. Uit het non-discriminatiebeginsel zoals dat in de jurisprudentie van het Hof van Justitie is uitgelegd, volgt dat grensoverschrijdende situaties niet ongunstiger mogen worden behandeld dan vergelijkbare binnenlandse situaties. Wat exitheffingen betreft, heeft het Hof geoordeeld dat een onmiddellijke inning van zulke heffingen op ongerealiseerde winsten in grensoverschrijdende situaties niet geoorloofd is wanneer dat ook niet in vergelijkbare binnenlandse situaties gebeurt i. Het Hof was ook van oordeel dat een uitstel van betaling niet afhankelijk mag worden gemaakt van bepaalde voorwaarden, zoals een zekerheidstelling of de aanwijzing van een fiscaal vertegenwoordiger. Zonder goede coördinatie en doeltreffende samenwerking op handhavingsgebied bestaat evenwel het gevaar dat winsten uit de vervreemding van activa aan belastingheffing ontsnappen of dubbel worden belast doordat de heffingsbevoegdheden die in nationale regelgeving en bilaterale belastingverdragen zijn vastgelegd, niet naadloos op elkaar aansluiten of doordat de noodzakelijke informatie of inningsinstrumenten ontbreken om de belastingclaims degelijk af te dwingen. In de mededeling over exitheffingen heeft de Commissie een aantal specifieke voorstellen gedaan voor een betere coördinatie van de desbetreffende nationale regelgeving, teneinde een einde te maken aan onwettige discriminatie en dubbele heffing of dubbele niet-heffing te voorkomen. Zij heeft ook enkele thema’s in kaart gebracht die nader moeten worden bestudeerd. Deze mededeling is voor zowel vennootschappen als particulieren van belang.
De tweede mededeling heeft betrekking op grensoverschrijdende verliesverrekening voor groepen en vennootschappen. Als een dergelijke verrekening niet mogelijk is, bestaat het gevaar dat winsten en verliezen van groepsmaatschappijen of verschillende vestigingen van een vennootschap geblokkeerd raken in verschillende jurisdicties, met het gevolg dat een groep of een vennootschap wordt belast over een bedrag dat groter is dan het totale EU-brede resultaat. Dit vormt een duidelijke belemmering voor Europese groepen en vennootschappen om grensoverschrijdende activiteiten te ontplooien, en ondergraaft hun concurrentievermogen. De CCCTB zou, wanneer hij is aangenomen, voorzien in een volledige EU-brede consolidatie van de resultaten van de groepen die onder de regeling vallen. De mededeling is gericht op meer onmiddellijk coördinatie van de nationale regelgeving van lidstaten. Zij bouwt voor op recente jurisprudentie van het Hof, met name het arrest in Marks & Spencer, en pleit voor een minimumnorm voor grensoverschrijdende verliesverrekening inclusief verrekening van verliezen van dochtermaatschappijen op het niveau van de moedermaatschappij.
Samenwerking tussen de lidstaten is absoluut onontbeerlijk op gebieden zoals hierboven beschreven, waar incongruenties tussen de nationale belastingstelsels van de lidstaten tot dubbele heffing of dubbele niet-heffing leiden. Maar ook wanneer de lidstaten met unilaterale maatregelen een oplossing kunnen bieden, kan het de voorkeur verdienen om een gemeenschappelijke oplossing te zoeken. Volgens de Commissie is dat bijvoorbeeld het geval bij antimisbruikbepalingen, zoals cfc-regels i (controlled foreign companies). Uit recente jurisprudentie is gebleken dat dit een delicaat onderwerp is waarbij een juist evenwicht moet worden gevonden tussen een doeltreffende bestrijding van misbruik in de EU enerzijds en het vermijden van onevenredige beperkingen op grensoverschrijdende activiteiten in strijd met het Gemeenschapsrecht anderzijds. Het is ook dringend nodig om de toepassing van dergelijke regels met betrekking tot derde landen beter te coördineren om de belastinggrondslagen van de lidstaten te beschermen.
De Commissie is voornemens volgend jaar een mededeling over antimisbruikbepalingen te presenteren. Zoals hierboven is uiteengezet, moeten er in dit verband dringend evenwichtige oplossingen worden gevonden die aan de behoeften van de lidstaten voldoen en ook in overeenstemming zijn met de vereisten van het Gemeenschapsrecht.
Er kunnen zich ook incongruenties voordoen in de wijze waarop de lidstaten schuld en aandelen definiëren. Een lening kan door sommige lidstaten als een inbreng van aandelen worden beschouwd, wat betekent dat zij de inkomsten uit dit kapitaal niet in de belastingheffing betrekken, terwijl diezelfde lening door andere lidstaten als een schuld kan worden aangemerkt, in welk geval zij toestaan dat de vennootschap die de rente betaalt, deze in mindering brengt. Dit kan resulteren in aftrek in een lidstaat zonder overeenkomstige belastingheffing in een andere lidstaat. Een ander knelpunt zijn de zogenaamde hybride lichamen, dat wil zeggen de lichamen die door sommige lidstaten als een vennootschap worden beschouwd (niet-transparant), terwijl ze door andere juist niet als een vennootschap worden beschouwd (transparant). Deze verschillende kwalificatie kan tot dubbele vrijstelling of dubbele aftrek leiden. De Commissie onderzoekt ook actief of er initiatieven moeten worden genomen op andere gebieden zoals bronbelastingen, belasting van filialen en successierechten. Samen met de lidstaten, het bedrijfsleven en andere belanghebbenden wil zij indien nodig nog andere gebieden bekijken waarop er een specifieke behoefte aan dergelijke initiatieven bestaat.
Een betere coördinatie van de belastingstelsels van de lidstaten vereist volgens de Commissie dat er, naast de genoemde specifieke initiatieven, ook op een algemener niveau naar een oplossing moet worden gezocht voor belastingplichtigen die het slachtoffer zijn van dubbele belastingheffing als gevolg van conflicterende heffingsbevoegdheden. Het Arbitrageverdrag, waarvan de Commissie de werking wil verbeteren, is beperkt tot geschillen over verrekenprijzen. De Commissie stelt voor om samen met de lidstaten de mogelijkheden te bekijken voor een efficiënt en veralgemeend bindend geschillenbeslechtingsmechanisme om op een algemener niveau de problemen van internationale dubbele belastingheffing in de EU aan te pakken. Belastingplichtigen in grensoverschrijdende situaties, met name particulieren en midden- en kleinbedrijven, zouden werkelijk profijt trekken van een dergelijke mechanisme.
Een passende coördinatie en samenwerking tussen de lidstaten kan ervoor zorgen dat zij hun fiscale beleidsdoelstellingen kunnen realiseren en hun belastinggrondslagen kunnen beschermen terwijl ook een einde wordt gemaakt aan discriminatie en dubbele belastingheffing en de nalevingskosten worden gedrukt. De belastingstelsels zullen op die manier een grotere bijdrage leveren aan het welslagen van de interne markt en het concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven op mondiaal niveau helpen te versterken in overeenstemming met de hernieuwde Lissabon-strategie.
De Commissie is bereid om de lidstaten de beginselen voor de gecoördineerde oplossingen die in deze mededeling zijn beschreven, te helpen vaststellen en de praktische regelingen voor administratieve samenwerking te helpen verbeteren. Meer in het bijzonder stelt zij voor om een reeks initiatieven op te zetten op een aantal cruciale gebieden van de directe belastingen, zoals die welke hierboven zijn beschreven, samen met een algemener initiatief dat de daadwerkelijke afschaffing van internationale dubbele belastingheffing in de EU tot doel heeft.
Het welslagen van deze initiatieven zal afhangen van de bereidheid van de lidstaten om samen te werken aan en te investeren in gecoördineerde oplossingen. Als de lidstaten nalaten actie te ondernemen, kan dit hun vermogen om hun belastinginkomsten te beschermen, alleen maar verder in het gedrang brengen en tot nog meer geschillen over afzonderlijke bepalingen leiden. De Commissie roept de lidstaten daarom op de voorstellen in deze mededeling en de twee mededelingen over grensoverschrijdende verliezen en exitheffingen te bestuderen en samen met haar snel en doeltreffend de daarin genoemde knelpunten aan te pakken.
Dit initiatief is zo opgezet dat alle belastingplichtigen in grensoverschrijdende situaties er onmiddellijk profijt van kunnen trekken, daarmee helpend de interne markt te voltooien in combinatie met de initiatieven die al op de rails zijn gezet, met name de werkzaamheden voor de invoering van een CCCTB. De Commissie roept de lidstaten, bedrijven en EU-instellingen op om de perspectieven die dit initiatief opent, te benutten.
De Commissie verzoekt de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité hun standpunt over deze mededeling kenbaar te maken.
– the way forward', COM (2004)312) die adviseert over de verwijdering van fiscale compliance barrières met betrekking tot de clearing en settlement van grensoverschrijdende aandelen transacties binnen de EU.
“Een dergelijke uitbreiding van wetgeving tot situaties die volkomen buiten de ratio legis ervan vallen, met louter formalistische bedoelingen en met een aanzienlijke extra administratieve last voor nationale ondernemingen en fiscale autoriteiten, is volstrekt zinloos en heeft een averechts effect op de economische efficiency. Als zodanig vormt zij een anathema voor de interne markt.”