Toelichting bij COM(2006)157 - Uitvoering van het Lissabon-programma van de EG - Naar een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB): balans en vooruitblik - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)157 - Uitvoering van het Lissabon-programma van de EG - Naar een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de ... |
|---|---|
| bron | COM(2006)157   |
| datum | 05-04-2006 |
|
52006DC0157
Mededeling van de Commissie aan de Raad, het europees Parlement en het europees Economisch en Sociaal Comité - Uitvoering van het Lissabon-programma van de Gemeenschap - Naar een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB): balans en vooruitblik /* COM/2006/0157 def. */
[afbeelding - zie origineel document] COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Inhoudsopgave
- Brussel, 5.4.2006
- 1. Chronologisch overzicht 3
- 2. Balans 4
- 2.1. Doelstellingen van de werkzaamheden van de werkgroep 4
- 2.2. Opzet van de werkgroep 5
- 2.3. Resultaten van de werkgroep 6
- 3. Vooruitblik 7
- 3.1. Algemene aanpak 7
- 3.2. Het verband tussen internationale standaarden voor jaarrekeningen en de belastinggrondslag 7
- 3.3. Consolidatie 8
- 3.4. Facultatieve of verplichte belastinggrondslag 8
- 3.5. Werkprogramma na 2006 9
- 4. Conclusies 9
- Balans
- Opzet van de werkgroep
- Resultaten van de werkgroep
- Vooruitblik
- Het verband tussen internationale standaarden voor jaarrekeningen en de belastinggrondslag
- Consolidatie
- Facultatieve tegen verplichte belastinggrondslag
- Werkprogramma na 2006
- Conclusies
- BIJLAGEN
- Algemeen
- Structureel-technische elementen van de belastinggrondslag
- Structureel-juridische elementen
- Consolidatie en toerekening
- Bijlage 2
- Fiscale beginselen
- Structurele elementen van de belastinggrondslag
- Vaste activa en afschrijving (inclusief vermogenswinst)
- Reserves, voorzieningen en verplichtingen
- Belastbaar inkomen
- Internationale aspecten
COM(2006) 157 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ
Uitvoering van het Lissabon-programma van de Gemeenschap:Naar een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB): balans en vooruitblik
INHOUDSOPGAVE
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ Uitvoering van het Lissabon-programma van de Gemeenschap: Naar een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB): balans en vooruitblik
3.2. Het verband tussen internationale standaarden voor jaarrekeningen en de belastinggrondslag 7
BIJLAGEN
Bijlage 1Overzicht van het werkprogramma van de CCCTB-werkgroep 12
Bijlage 2Overzicht van de technische vorderingen in de CCCTB-werkgroep 14
Chronologisch overzicht
De Lissabon-strategie is een sleutelrol toebedacht bij de totstandbrenging van concurrentiekracht, groei en werkgelegenheid in de EU. De opheffing van fiscale obstakels, zoals de hoge nalevingskosten voor grensoverschrijdende bedrijvigheid of de toepassing van verrekenprijzen, en het ontbreken van de mogelijkheid tot grensoverschrijdende verliescompensatie in de interne markt, kan aan de verwezenlijking van deze doelstellingen bijdragen. De gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB) zou de nalevingskosten voor bedrijven die op de hele interne markt actief zijn, sterk doen dalen, een oplossing bieden voor bestaande verrekenprijsproblemen, de consolidatie van winsten en verliezen mogelijk maken, vele internationale herstructureringen vereenvoudigen, de complexiteit die het gevolg is van het naast elkaar bestaan van de klassieke stelsels en vrijstellingstelsels , op sommige punten aanpakken (zonder in de sfeer van de inkomstenbelasting terecht te komen), vele gevallen van dubbele belastingheffing voorkomen en een einde maken aan talrijke discriminerende situaties en beperkingen. De CCCTB zou meer efficiency, effectiviteit, eenvoud en transparantie in de vennootschapsbelastingstelsels brengen en de hiaten tussen de nationale stelsels opvullen.
Sinds 2001, het jaar waarin de mededeling “Naar een interne markt zonder belastingbelemmeringen - Een strategie voor het verschaffen van een geconsolideerde heffingsgrondslag aan ondernemingen voor de vennootschapsbelasting op hun activiteiten in de gehele EU” (COM(2001) 582) is verschenen, ijvert de Europese Commissie voor een CCCTB voor bedrijven die in meer dan een EU-lidstaat actief zijn. In 2003 bevestigde zij dit beleid in haar mededeling “Een interne markt zonder belemmeringen op het gebied van de vennootschapsbelasting: verwezenlijkingen, lopende initiatieven en resterende uitdagingen” (COM(2003) 726).
In 2004 werd, na een stimulerende discussie op de informele bijeenkomst van de Ecofin-Raad in september onder Nederlands voorzitterschap, waar een non-paper van de Commissie over een gemeenschappelijke geconsolideerde EU-heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting werd gepresenteerd, de werkgroep Gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB-werkgroep) opgericht.
In oktober 2005 wees de Commissie in haar mededeling “Tenuitvoerlegging van het Lissabon-programma van de Gemeenschap – Bijdrage van het belasting- en douanebeleid aan de Lissabon-strategie” (COM(2005) 532) op het verband tussen haar CCCTB-werkzaamheden en het Lissabon-programma en legde zij zich vast op de politieke doelstelling om in 2008 een wetgevingsmaatregel te presenteren.
In december 2005 nam het Europees Parlement een resolutie i aan (het rapport-Bersani) over “het belastingstelsel voor ondernemingen in de Europese Unie: een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting” en in februari 2006 bracht het Europees Economisch en Sociaal Comité een advies i uit over “de invoering van een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting”. In beide teksten werd steun uitgesproken voor de werkzaamheden van de Commissie op dit gebied.
In december 2005 beschreef de Commissie een methode voor de aanpak van enkele specifieke fiscale problemen voor het MKB op de korte termijn. In haar mededeling “Op zoek naar oplossingen voor de obstakels op het gebied van de vennootschapsbelasting waarmee het MKB op de interne markt wordt geconfronteerd – hoofdlijnen van een mogelijke proef met belastingheffing volgens de regels van de thuisstaat” (COM(2005) 702) zijn alle bijzonderheden van deze regeling uiteengezet en worden de lidstaten aangemoedigd dit pragmatische en bescheiden initiatief met een open en constructieve geest te bekijken.
De voorliggende mededeling heeft een dubbel doel, namelijk verslag uitbrengen over de tot dusver gemaakte vorderingen en de aandacht vestigen op de gebieden waar verdere politieke steun en sturing wenselijk is, zonder dat van de lidstaten wordt verlangd dat zij zich op het wetgevingsvoorstel vastleggen.
Doelstellingen van de werkzaamheden van de werkgroep
In overeenstemming met de Lissabon-doelstellingen en de doelstellingen die aan de oprichting van de CCCTB-werkgroep in 2004 ten grondslag lagen, wordt met de werkzaamheden beoogd:
- vast te stellen op welke wijze obstakels op het gebied van de vennootschapsbelasting die een efficiënte en goede werking van de interne markt in de weg staan, kunnen worden opgeheven,
- de administratieve lasten voor zowel bedrijven als belastingdiensten te verlagen en eenvoudige en transparante regels in te voeren,
- eventuele elementen van een gemeenschappelijke geconsolideerde belastinggrondslag in kaart te brengen die het internationale concurrentievermogen van de Europese bedrijven verbeteren en aan de economische vereisten van de 21e eeuw beantwoorden, en
- te garanderen dat de lidstaten hun legitieme financiële belangen kunnen handhaven, met name door de ruimte voor belastingfraude en –ontduiking te beperken.
De algemene werkwijze die de werkgroep sinds zijn oprichting heeft gevolgd, sluit aan bij de aanpak die is besproken in het oorspronkelijke non-paper dat op de informele Ecofin-bijeenkomst in september 2004 is voorgelegd en tot de oprichting van de werkgroep heeft geleid. Meer in het bijzonder betekent dit het volgende:
- het is niet de bedoeling het huidige belastingniveau te wijzigen,
- alle lidstaten moeten worden aangemoedigd aan het proces deel te nemen,
- de internationale standaarden voor jaarrekeningen (IAS) en de internationale standaarden voor financiële verslaggeving (IFRS) moeten dienen als instrument voor de definitie van de grondslag,
- een pakket fiscale beginselen, dat aansluit bij de Lissabon-doelstellingen, moet dienen als leidraad voor de werkzaamheden.
Het belastingniveau is en zal ook niet worden besproken, omdat dit zou betekenen dat ook het belastingtarief aan de orde moet worden gesteld en de Commissie is niet van plan de werkzaamheden over de grondslag uit te breiden tot het tarief . Als de nieuwe grondslag breder of smaller is dan de belastinggrondslag die sommige lidstaten nu hanteren, kunnen deze landen hun belastingniveau handhaven door hun belastingtarieven aan te passen. De Commissie zal niettemin een kwantitatieve en kwalitatieve studie verrichten naar het mogelijke effect van de CCCTB op de belastinginkomsten en de voorspelbaarheid ervan. De participatie van de lidstaten in de werkgroep is tot dusver bemoedigend geweest. Alle lidstaten hebben deelgenomen aan de vergaderingen van de werkgroep, ofschoon dit uiteraard niet automatisch betekent dat zij het concept van een CCCTB ondersteunen. De technische input die van alle deskundigen is ontvangen, werd evenwel naar waarde geschat en in de werkzaamheden meegenomen.
De CCCTB-werkgroep komt viermaal per jaar bijeen, onder het voorzitterschap van een ambtenaar van het directoraat-generaal Belastingen en douane-unie van de Europese Commissie, en bestaat hoofdzakelijk uit deskundigen van de nationale overheidsdiensten, maar wordt op ad-hocbasis aangevuld met deskundigen uit het bedrijfsleven en de academische wereld. De werkzaamheden zijn volledig transparant en kunnen worden gevolgd via een reeks specifieke webpagina’s i met nadere informatie over de bijeenkomsten van de werkgroep en de werkdocumenten.
Op de eerste bijeenkomst van de werkgroep is een voorlopig werkprogramma overeengekomen. Zoals blijkt uit het overzicht in bijlage 1 werden de werkzaamheden in vier hoofdcategorieën ingedeeld:
- algemene vraagstukken,
- structureel-technische elementen van de belastinggrondslag,
- structureel-juridische aspecten, en
- consolidatie op groepsniveau en toerekening van de belastinggrondslag.
De eerste twee categorieën zijn gemeenschappelijk voor iedere belastinggrondslag – het (eventuele) verband met financiële rekeningen en de desbetreffende beginselen, en de structurele “bouwstenen” maken deel uit van ieder belastingstelsel. De laatste twee categorieën betreffen aspecten die niet in alle belastinggrondslagen zijn opgenomen en derhalve voor sommige, mogelijkerwijs zelfs alle lidstaten nieuw zijn – de wettelijke aspecten van een geconsolideerde grondslag evenals de specifieke consolidatiemethode en het toerekeningsmechanisme om het aandeel van de lidstaten in de grondslag te bepalen. De laatste punten in het overzicht behoeven geen uitleg – de wetgeving zelf en de bijbehorende effectbeoordeling.
De Commissie heeft op iedere vergadering van de werkgroep telkens ten minste één nieuw onderwerp ter discussie voorgelegd op basis van een door haar opgesteld werkdocument. Naar gelang van de complexiteit van het onderwerp werd vervolgens een subgroep van deskundigen uit een aantal lidstaten gevormd om in aparte vergaderingen onder het voorzitterschap van een deskundige van een lidstaat dit onderwerp nader te analyseren. De subgroep bracht regelmatig verslag uit bij de werkgroep zodat alle deskundigen de vooruitgang konden volgen. Deze werkmethode garandeerde een maximale technische input van de deskundigen van de lidstaten. In 2004 en 2005 zijn vier subgroepen opgericht.
Op de eerste vergadering van de werkgroep zijn de fiscale beginselen besproken die als leidraad voor de werkzaamheden moeten dienen, en deze eerste discussies hebben een kader gevormd voor de lopende werkzaamheden met betrekking tot de structurele elementen. Het werd niet nodig geacht een subgroep op te richten, maar op een volgende vergadering zijn de fiscale beginselen opnieuw besproken en naar alle waarschijnlijkheid zal dat ook op latere vergaderingen het geval zijn.
Wat de structureel-technische elementen van de belastinggrondslag betreft, zijn tot dusver vier grote groepen van onderwerpen aan de orde gesteld: i bedrijfsmiddelen en afschrijvingen, i reserves, voorzieningen en verplichtingen, i belastbaar inkomen en i de internationale aspecten van de CCCTB. Voor deze structurele elementen zijn aparte subgroepen opgericht, die bijna allemaal al verschillende keren zijn bijeengekomen.
Iedere subgroep heeft voor de structurele elementen die hij bestudeert, enkele gebieden kunnen afbakenen (of zal dit binnenkort kunnen doen in het geval van de laatste twee subgroepen) waarvoor naar verwachting brede overeenstemming bestaat met betrekking tot de wijze van belastingheffing dan wel –ontheffing. Iedere subgroep heeft ook gebieden in kaart gebracht waarvoor duidelijk meer dan één mogelijkheid bestaat, en de deskundigen zijn het momenteel niet eens over welke de voorkeur verdient. De eerste aanwijzingen uit de laatste subgroep (internationale aspecten) lijken erop te wijzen dat deze kwesties bijzonder verreikend zijn omdat zij de betrekkingen met derde landen en mogelijke gevolgen voor bestaande bilaterale dubbelbelastingverdragen betreffen.
De werkgroep heeft nog geen CCCTB-specifieke kwesties - zoals de methode van consolidatie en toerekening - behandeld, maar omdat deze nauw verband houden met de grondslag, is de Commissie van mening dat de desbetreffende werkzaamheden later dit jaar moeten worden aangevat. Ondanks het feit dat er minder dergelijke kwesties lijken te zijn, moet toch worden aangetekend dat zij uiterst complex zijn en derhalve veel werk zullen vereisen, niet het minst omdat zij gebieden betreffen die verder gaan dan de traditionele elementen van een belastinggrondslag. De opzet van de CCCTB-werkgroep en het werkprogramma zien er degelijk uit en de output zal de Commissie van dienst zijn wanneer de werkzaamheden voor de effectbeoordeling en het wetgevingsvoorstel zelf van start gaan.
Algemene aanpak
Er wordt vaak gezegd dat de vennootschapsbelastinggrondslagen in de EU de afgelopen jaren breder zijn geworden als gevolg van de afbouw van bijzondere fiscale stimuleringsregelingen. Dit maakt de belastinggrondslag eenvoudiger en transparanter en derhalve efficiënt en neutraal (in de zin dat de grondslag neutraler is naarmate er minder bijzondere regelingen en prikkels zijn) en laat ook toe evenveel inkomsten te genereren met een lager wettelijk belastingtarief. Naarmate de CCCTB-werkzaamheden vorderen, wordt het steeds duidelijker dat de nieuwe grondslag het best zal functioneren als in deze richting wordt verder gewerkt, dat wil zeggen dat moet worden gestreefd naar uniformiteit en een algehele vereenvoudiging en verbreding van de vennootschapsbelastinggrondslag.
Algemeen blijft het oorspronkelijk werkprogramma dat voorlopig was overeengekomen op de eerste vergadering van de werkgroep, geldig. Het is de bedoeling van de Commissie dat de werkzaamheden van de eerste vier subgroepen (activa en afschrijvingen; reserves, voorzieningen en verplichtingen; belastbaar inkomen; internationale aspecten) tegen eind 2006 grotendeels voltooid zijn.
Voorts is het de bedoeling in 2006 drie andere elementen in de werkzaamheden te betrekken, namelijk 1) consolidatie, 2) het mechanisme voor de toerekening van de gemeenschappelijke geconsolideerde belastinggrondslag, en 3) het structurele en wettelijke kader omvattende het bestuurlijke kader, audit, juridische interpretatie en gerechtelijke procedures. Hierbij zal rekening worden gehouden met de bijzondere situatie van het MKB.
Ofschoon de CCCTB-werkzaamheden minder omslachtig zouden kunnen zijn als alle ondernemingen in alle lidstaten de IAS/IFRS zouden mogen toepassen en er dus voor alle ondernemingen één enkel startpunt zou zijn, erkent de Commissie dat dit thans niet het geval is. Gelet op het belang van de CCCTB voor het Lissabon-programma kan de Commissie de werkzaamheden voor de CCCTB niet uitstellen in afwachting van een eventuele harmonisatie van de verslaggevingsregels voor vennootschappen. Bovendien is de CCCTB-werkgroep een technische groep van belastingdeskundigen waarvan de rol beperkt is tot fiscaal-technische aangelegenheden. De regels die bepalen wat in de CCCTB is opgenomen, zullen van toepassing zijn ongeacht of op nationaal niveau ondernemingen hun fiscale rekeningen opstellen op basis van rekeningen die zijn opgesteld volgens de IAS/IFRS- of nationale standaarden. De IAS/IFRS zullen derhalve uitsluitend worden gebruikt als een instrument voor de concipiëring van de grondslag, omdat deze standaarden in een gemeenschappelijke taal en enkele gemeenschappelijke definities voorzien. In het bijzonder zullen elementen van deze internationale standaarden die niet geschikt zijn voor de CCCTB, niet in de CCCTB worden opgenomen en er zal dus geen direct formeel verband bestaan met deze voortdurend wijzigende standaarden (IAS/IFRS).
De Commissie, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité zijn ervan overtuigd dat de grondslag onmiddellijk als een geconsolideerde belastinggrondslag moet worden ingevoerd en de werkzaamheden in verband met consolidatie zullen, in overeenstemming met het oorspronkelijke werkprogramma van de CCCTB-werkgroep, dienovereenkomstig in de loop van 2006 van start gaan. Deze aanpak mag ambitieus zijn, maar zal ook de meeste voordelen voor de interne markt en de grootste bijdrage aan de verwezenlijking van de Lissabon-doelstellingen leveren. Het alternatief waarbij in twee fasen wordt gewerkt (eerst een gemeenschappelijke grondslag zonder consolidatie en vervolgens een geconsolideerde grondslag), biedt geen oplossing voor de problemen die verband houden met het ontbreken van de mogelijkheid om verliezen grensoverschrijdend in mindering te brengen, en vereenvoudigt ook niet de huidige verrekenprijsproblematiek. Bovendien bestaat het gevaar dat, als de werkzaamheden niet onmiddellijk op een geconsolideerde grondslag worden afgestemd, op de lange termijn consolidatie moeilijker wordt, bijvoorbeeld als een lager niveau voor de gemeenschappelijke behandeling van bepaalde structurele elementen of methoden wordt overeengekomen. Er kunnen dus bezwaarlijk vele argumenten worden aangevoerd om uitsluitend een “gemeenschappelijke” grondslag in te voeren die in iedere lidstaat op zichzelf functioneert en uiteindelijk opnieuw kan uiteenvallen in 25 verschillende grondslagen omdat nationale belangen voorrang krijgen boven de belangen van de interne markt als geheel.
Er zullen ook werkzaamheden moeten worden verricht met betrekking tot de toerekening van de geconsolideerde grondslag aan de verschillende lidstaten. Dit kan tegelijkertijd gebeuren, omdat de technische kwesties in zekere mate op zichzelf staan en zij wat personele input betreft andere deskundigheid en vaardigheden vereisen. De Commissiediensten hebben intern al enige voorlopige werkzaamheden verricht met betrekking tot mogelijke mechanismen zoals toerekening aan de hand van formules.
De Commissie en het Europees Parlement blijven ook de mening toegedaan dat de CCCTB voor ondernemingen aanvankelijk facultatief moet zijn, omdat in de eerste plaats wordt beoogd niet zozeer de nationale economieën van de lidstaten als wel de werking van de interne markt te verbeteren. Niet alle ondernemingen zijn in meer dan één lidstaat actief en het is niet nodig dat die ondernemingen hun belastinggrondslag wijzigen. Het gelijktijdige gebruik van twee vennootschapsbelastinggrondslagen (de CCCTB en de nationale belastinggrondslag) kan de belastingdiensten weliswaar voor specifieke problemen stellen, maar de Commissie verwacht toch eerder dat een facultatieve CCCTB de steun van alle lidstaten en van het bedrijfsleven zal krijgen dan een verplichte CCCTB. Voor ondernemingen zal het veel eenvoudiger zijn om één in plaats van tot 25 verschillende belastinggrondslagen toe te passen. Als de CCCTB facultatief wordt, is dit ook een stimulans om hem eenvoudig, uniform voor de gehele EU en zo concurrerend mogelijk te maken, ofschoon erop gelet zal moeten worden dat de staatssteunregels niet worden overtreden en dat passende regels tegen misbruik worden ingevoerd.
De planning voor de periode na 2006 is afhankelijk van de vooruitgang die in de CCCTB-werkgroep wordt geboekt. Begin 2007 is een volgend “voortgangsverslag” gepland. Op dat moment zouden de werkzaamheden in verband met fiscale stimuleringsmaatregelen en antimisbruikmaatregelen van start kunnen gaan, zodat de werkzaamheden tegen eind 2007 grotendeels voltooid zouden zijn. In de loop van het jaar zouden de werkzaamheden in verband met consolidatie en het toerekeningsmechanisme grotendeels voltooid kunnen worden en zou het proces waarbij de reeds besproken elementen opnieuw worden bekeken, in gang kunnen worden gezet. Dit zou de Commissie de mogelijkheid bieden de werkzaamheden te voltooien en eind 2008 een alomvattende communautaire wetgevende maatregel voor te stellen .
Er zij op gewezen dat de omschrijving “grotendeels voltooid” bewust wordt gebruikt: er zal immers niet worden gepoogd een definitieve overeenstemming te bereiken totdat de werkzaamheden in verband met alle structurele elementen voltooid zijn. Ook dan zullen geen formele beslissingen moeten worden genomen omdat de CCCTB-werkgroep een technische groep van deskundigen is. Er zal echter wel een “tweede discussieronde” over de structurele elementen in de werkgroep moeten plaatsvinden voordat met de opstelling van de wettekst zelf wordt begonnen om ervoor te zorgen dat de werkzaamheden in verband met de afzonderlijke elementen in een samenhangend en acceptabel algemeen kader passen.
Op het interne vlak stelt de Commissie de noodzakelijke middelen ter beschikking om het ambitieuze werkprogramma van deze mededeling uit te voeren zodat zij in 2008 een wetgevingsvoorstel kan indienen. Op het externe vlak is de CCCTB-werkgroep opgericht die toelaat om de nodige discussies te voeren met deskundigen van de nationale overheden, het bedrijfsleven en de academische wereld.
Die opzet vormt evenwel een grote uitdaging, die alleen maar kan worden gerealiseerd met meer inzet van meer lidstaten. Ondanks de aanvankelijk goede vooruitgang op een aantal gebieden zijn er drie punten die zorgen kunnen baren. Ten eerste hebben sommige deskundigen de neiging om hoofdzakelijk aspecten van hun eigen belastingstelsel te verdedigen in plaats van een oplossing te zoeken die in de gehele EU zou kunnen worden toegepast. Ten tweede bestaat er een neiging om discussies over “moeilijkere” elementen uit te stellen of te proberen voor ieder discussiepunt twee verschillende oplossingen te handhaven door middel van een keuzemogelijkheid. Ten derde is er een groeiende discrepantie in de middelen die de lidstaten voor de werkzaamheden ter beschikking stellen, wat – gelet op het ambitieuze tijdschema – kan leiden tot vertragingen in de tenuitvoerlegging van een fundamenteel onderdeel van de strategie voor de verwezenlijking van de Lissabon-doelstellingen.
Het is misschien begrijpelijk dat deskundigen een voorkeur voor “het bekende” hebben en het standpunt verdedigen dat er geen reden is om te wijzigen wat nationaal al jarenlang goed heeft gefunctioneerd, maar deze houding belemmert iedere vooruitgang bij de opstelling van een gemeenschappelijke belastinggrondslag. Juist omdat er zoveel verschillen tussen de huidige nationale voorschriften bestaan moet er één gemeenschappelijke oplossing moet komen. Als iedere lidstaat absoluut zijn eigen bestaande voorschriften wil handhaven, is een gemeenschappelijke grondslag niet haalbaar – kort gezegd: de vaststelling van een gemeenschappelijke grondslag vereist onvermijdelijk dat de bestaande nationale berekeningsregels worden aangepast. In deze context is het zaak de ontwikkeling van een nieuwe gemeenschappelijke belastinggrondslag aan te grijpen als een mogelijkheid voor economische hervorming door te streven naar een modernisering en vereenvoudiging van de belastingvoorschriften.
Het is eveneens begrijpelijk dat de behoefte om eerste vorderingen te maken, ertoe heeft geleid dat de discussie van enkele punten werd uitgesteld om geen vertraging op te lopen. Dit kan evenwel niet oneindig voortduren. Nog belangrijker is dat het onwenselijk is naar “compromissen” te zoeken waarbij voor ieder punt twee sterk uiteenlopende technische oplossingen als nationale keuzemogelijkheden naast elkaar kunnen bestaan, omdat de vereenvoudiging dan niet ten volle kan doorwerken. Wanneer een groep van ondernemingen in verschillende lidstaten actief is, is het belangrijk dat deze ondernemingen een gemeenschappelijke werkwijze kunnen volgen om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen – het zou niet zeer handig zijn als zij nog altijd aan verschillende vereisten moeten voldoen afhankelijk van waar zij actief zijn. Als dergelijke “opties” niet alleen voor berekeningsmethoden, maar ook voor de feitelijke fiscale behandeling van bepaalde transacties gelden, zou niet alleen de eenvoud verloren gaan, maar zouden er ook moeilijkheden ontstaan met het consolidatieproces zoals eerder al werd uiteengezet.
Naarmate het tempo van de werkzaamheden voor de CCCTB versnelt, moeten meer personele middelen worden ingezet. De politieke prioriteit die wordt gegeven aan de verwezenlijking van de Lissabon-doelstellingen, waaraan de CCCTB een belangrijke bijdrage zal leveren, moet tot uiting komen in de toewijzing van personele middelen. De Commissie heeft dienovereenkomstig gehandeld door extra personeel aan het project toe te wijzen, evenals enkele lidstaten. De voordelen van een gespecialiseerd team liggen voor de hand en door te zorgen voor voldoende middelen zal iedereen ten volle aan het project kunnen deelnemen. De eerste fase van de werkzaamheden voor elk structureel element van de belastinggrondslag omvat onvermijdelijk een zekere mate van “informatieverzameling”, maar het risico bestaat dat wie onvoldoende middelen voor het project ter beschikking stelt, minder tevreden zal zijn met het uiteindelijke Commissievoorstel dan wie actiever heeft meegewerkt. De keuze van de individuele deskundigen die de vergaderingen van de werkgroep en de subgroepen bijwonen, is bewust aan de lidstaten gelaten zodat zij een beroep kunnen doen op een brede waaier van deskundigen die gespecialiseerd zijn in het specifieke aspect van de belastinggrondslag dat op een bepaalde vergadering op de agenda staat.
De Commissie erkent dat de technische deskundigen op sommige gebieden de werkzaamheden voor een specifiek element niet kunnen ondersteunen zonder verdere steun van hogerhand of politieke steun. Deze mededeling heeft daarom een dubbel doel, namelijk verslag uitbrengen over de tot dusver gemaakte vorderingen en de aandacht vestigen op de gebieden waar verdere politieke steun en sturing wenselijk is. Er wordt erkend dat de lidstaten pas definitief kunnen besluiten of zij de CCCTB al dan niet ondersteunen nadat de Commissie een formeel voorstel heeft voorgelegd, maar duidelijke steun voor het algemene concept en het werkprogramma is van wezenlijk belang voor verdere vooruitgang.
Ter conclusie:
- Ofschoon de definitie van de CCCTB conceptueel kan worden geënt op overeenkomstige internationale standaarden voor jaarrekeningen (IAS/IFRS), mag geen formeel verband tussen beide worden vastgelegd omdat niet alle ondernemingen de IAS/IFRS kunnen gebruiken en deze standaarden vaak wijzigen. De CCCTB-wetgeving moet daarom in een op zichzelf staande tekst worden neergelegd met alle noodzakelijke definities voor de vaststelling van belastbare winsten.
- Het oorspronkelijke werkprogramma voor de CCCTB, dat in een geconsolideerde en voor ondernemingen facultatieve belastinggrondslag en in toerekening tussen de lidstaten voorziet, blijft de beste aanpak om de CCCTB in de praktijk te realiseren en bijgevolg aan de Lissabon-doelstellingen bij te dragen. Zonder vooruit te lopen op toekomstige politieke beslissingen moeten de technische werkzaamheden derhalve volgens deze lijnen worden voortgezet.
- De huidige aanpak waarbij nauw wordt samengewerkt met deskundigen van de lidstaten, is de beste manier om ervoor te zorgen dat het uiteindelijke wetgevingsvoorstel van de Commissie acceptabel zal zijn voor de lidstaten. Op deze manier kunnen de lidstaten aan de werkzaamheden deelnemen zonder dat zij zich voorbarig of definitief op de CCCTB vastleggen. Ook de samenwerking met het bedrijfsleven en de academische wereld, zoals die tot uitdrukking kwam in de “uitgebreide samenstelling” van de vergadering van de CCCTB-werkgroep in december, is nuttig.
- Er is redelijke vooruitgang geboekt met de opstelling van de CCCTB, met goede input van deskundigen van de lidstaten in de CCCTB-werkgroep. De kwaliteit van de verdere werkzaamheden zal afhangen van de actieve betrokkenheid van zowel de lidstaten als de Commissie.
- De invoering van een eenvoudige, moderne en transparante gemeenschappelijke geconsolideerde belastinggrondslag zal onvermijdelijk betekenen dat iedere lidstaat enkele wijzigingen moet aanbrengen, omdat de voordelen van een gemeenschappelijke grondslag anders niet gerealiseerd kunnen worden; daarom is het zaak dat alle betrokkenen met een open geest en een flexibele instelling aan dit proces deelnemen.
De Commissie hoopt voor de bovenstaande conclusies op politieke steun en sturing van de lidstaten te kunnen rekenen.
Bijlage 1
Overzicht van het werkprogramma van de CCCTB-werkgroep
CCCTB – overzicht van het werkprogramma en balans van de werkzaamheden
Gevolgen en toepassing van de IAS/IFRS i Fiscale balans/afhankelijkheid Fiscale beginselen → Eerste discussies in de werkgroep
Activa en fiscale afschrijving – materieel en immaterieel Vermogenswinst – materieel en immaterieel Leasing/economisch eigendom → Eerste discussies in de werkgroep Verdere discussies in de subgroep
Reserves/voorzieningen/verplichtingen → Eerste discussies in de werkgroep Verdere discussies in de subgroep
Belastbaar inkomen Aftrekbare kosten Achterwaartse/voorwaartse verliescompensatie → Eerste discussies in de werkgroep Verdere discussies in de subgroep
Financiële activa Financiële activiteiten → Eerste discussies in de werkgroep
Internationale aspecten Territoriale werkingssfeer (“water’s edge”) – EU/niet-EU Voorkoming van dubbele belasting → Eerste discussies in de werkgroep Verdere discussies in de subgroep
Fusies en splitsingen Dividenden en andere uitkeringen → Nog niet besproken
Stimuleringsmaatregelen incl. O&O → Nog niet besproken
Uitvoeringsaspecten Controle Interpretatie/gerechtelijke procedures enz. → Nog niet besproken
Antimisbruik → Nog niet besproken
Verplichte/facultatieve toepassing door ondernemingen Beperking – omvang/sector → Te bespreken buiten de technische werkgroep
Consolidatiemethode, -regels enz. Toerekeningsmethode → Interne Commissiewerkzaamheden van start gegaan Discussies in de werkgroep nog niet van start gegaan
Algemene discussies om structurele elementen met elkaar te verbinden Andere kwesties die in de loop van de werkzaamheden aan de oppervlakte zijn gekomen → Nog niet van start gegaan
Effectbeoordeling van de CCCTB Opstelling van het wetgevingsvoorstel → Nog niet van start gegaan
International Accounting Standards/International Financial Reporting Standards
Overzicht van de technische vorderingen in de CCCTB-werkgroep
Standaarden voor jaarrekeningen en afhankelijkheid tussen financiële en fiscale verslaggeving
De relatie tussen financiële rekeningen en fiscale rekeningen of de belastinggrondslag is een steeds weerkerend thema. Ofschoon talrijke ondernemingen hun financiële rekeningen tegenwoordig opstellen volgens de internationale standaarden voor jaarrekeningen en de internationale standaarden voor financiële verslaggeving (IAS/IFRS) i, moeten vele van hen nog altijd nationale verslaggevingsnormen toepassen in plaats van de IAS/IFRS.
Omdat niet alle ondernemingen dezelfde verslaggevingsregels toepassen, kan niet worden voortgebouwd op het concept dat de fiscale rekeningen “afhangen” van de financiële rekeningen en/of omgekeerd. Op dit ogenblik zijn er 25 verschillende samenstellen van nationale regels voor financiële verslaggeving. Financiële rekeningen die volgens deze 25 verschillende samenstellen van regels zijn opgesteld, kunnen echter niet rechtstreeks worden gekoppeld aan één identieke gemeenschappelijke belastinggrondslag. Enige aanpassing op nationaal niveau zal dus noodzakelijk zijn. In de CCCTB-wetgeving zullen met andere woorden uitdrukkelijk definities moeten worden opgenomen die vele lidstaten nu voor de vaststelling van hun nationale belastinggrondslag gewoon ontlenen aan hun nationale verslaggevingsregels.
Aan een nieuwe belastinggrondslag moeten degelijke fiscale beginselen ten grondslag liggen - daarom is op de eerste vergadering van de werkgroep een reeks mogelijke beginselen besproken. Deze moeten een handige “checklist” vormen waartegen mogelijke oplossingen die tijdens de discussie van afzonderlijke elementen komen bovendrijven, kunnen worden getoetst. Bij het begin van dit proces werd het evenwel niet wenselijk of nodig geacht om een definitieve reeks van beginselen formeel overeen te komen noch om een rangorde vast te stellen van de afzonderlijke beginselen die in bepaalde omstandigheden tegenstrijdig kunnen zijn. Er werd ook geen beslissing genomen over de vraag of er een formele verklaring van beginselen moest worden aangenomen in het kader van de CCCTB, ofschoon werd opgemerkt dat momenteel geen enkele lidstaat een dergelijke verklaring in zijn wetgeving heeft. Er blijkt een brede consensus te bestaan dat de huidige flexibele aanpak de meest geschikte werkwijze is en er zijn geen plannen om in dit stadium voor te stellen om een formele verklaring van fiscale beginselen op te stellen.
Tijdens de discussie van de beginselen werd opgemerkt dat deze doorgaans aan de orde worden gesteld in het kader van een belastingstelsel als geheel, dat wil zeggen inclusief grondslag en tarief, onderneming en aandeelhouder. Zij kunnen dus niet zonder meer worden overgezet naar dit initiatief, dat betrekking heeft op de vennootschapsbelastinggrondslag. Sommige elementen zijn echter onmiskenbaar relevant, met name de beginselen van efficiency (ook omschreven als neutraliteit, in het bijzonder met betrekking tot verschillende investeringsvormen), eenvoud, transparantie en zekerheid. Met het opzetten van een nieuwe belastinggrondslag doet zich een gouden gelegenheid voor om deze beginselen te vervullen en de Commissie wenst met name het belang van eenvoud te onderstrepen.
Zoals in het hoofddocument werd vermeld, zijn de werkzaamheden met betrekking tot vier belangrijke structurele elementen reeds van start gegaan: (i) vaste activa en afschrijving (inclusief vermogenswinst), (ii) reserves, voorzieningen en verplichtingen, (iii) netto belastbaar inkomen en (iv) internationale aspecten.
De discussies over activa en fiscale afschrijving en over vermogenswinsten en -verliezen zijn in het algemeen vruchtbaar geweest en de desbetreffende subgroep is op verschillende gebieden tot overeenstemming gekomen, onder meer met betrekking tot de definitie van een afschrijfbaar activum, de behoefte aan een uniforme definitie voor het tijdstip waarop een activum dient te worden opgevoerd, en de aanpak van immateriële activa, met name het onderscheid tussen aangekochte en zelfvervaardigde immateriële activa. Ook een aantal betrekkelijk gedetailleerde punten zijn aan de orde gesteld, zoals activa met zeer geringe waarde en juridisch tegenover economisch eigendom. De standpunten blijven uiteenlopen op andere gebieden zoals de behandeling van grote reparaties aan beschadigde activa. De discussies en analyses van de subgroep en de werkgroep zullen een waardevolle inbreng in en het startpunt voor het uiteindelijk Commissievoorstel vormen, maar er zal ook rekening moeten worden gehouden met andere bijdragen.
De belangrijkste kwestie waarover de meningen verdeeld zijn, betreft de keuze tussen afschrijving van afzonderlijke activa en pooling. Bij afschrijving van afzonderlijke activa moet de nuttige levensduur van ieder activum bij de aanschaf worden geraamd en ieder activum afzonderlijk volgens die levensduur worden afgeschreven. In de praktijk gebruiken de belastingdiensten die deze methode toepassen, gedetailleerde tabellen van activa met de overeenkomstige nuttige levensduur. Afschrijving via pooling houdt in dat alle activa in een pool een gemeenschappelijke “levensduur” hebben en de afschrijving gebeurt op de pool in plaats van op de afzonderlijke activa. Dit is veel eenvoudiger omdat er geen gedetailleerde lijsten van afzonderlijke activa met de overeenkomstige geraamde nuttige levensduur ervan moeten worden bijgehouden, maar het kan wel minder nauwkeurig zijn. Het loont volgens de Commissie de moeite verder onderzoek te doen naar de mogelijkheid om een reeks van pools te gebruiken, als een eventueel compromis.
De Commissie is ervan overtuigd dat in het geval van de CCCTB pooling de voorkeur verdient omdat het eenvoudig en efficiënt is, en zij gelooft dat een compromis op basis van een klein aantal pools haalbaar moet zijn. Eenvoud en efficiency zijn de basisdoelstellingen van de CCCTB en de vereiste harmonisatie van de diverse bestaande nationale tabellen met de nuttige levensduur van ettelijke duizenden afzonderlijke afschrijfbare activa zou een veeleisende en tijdrovende bezigheid zijn die, ook als zij tijdig zou kunnen worden afgerond, de eenvoud noch de efficiency ten goede zou komen. Pooling heeft bovendien het extra voordeel dat een aantal gerelateerde kwesties worden aangepakt, zoals het verlenen van belastingvermindering bij de verkoop van bepaalde activa (“rollover relief” ofwel belastingvermindering door belastingvrije overboeking), die bij een individuele aanpak van de activa nog moeten worden opgelost.
Als een belastingaftrek wordt verleend op het ogenblik dat een voorziening wordt getroffen in plaats van op het ogenblik dat de werkelijke uitgaven worden verricht, wordt de aftrek “slechts” naar voren gehaald; het mogelijke inkomstenverlies van de belastingdienst is dus “slechts” de tijdswaarde van de vroege toerekening van de aftrek. In de lidstaten worden momenteel evenwel tal van uiteenlopende werkwijzen toegepast en een aantal van de mogelijke voorzieningen, bijvoorbeeld voor milieusaneringskosten, zou omvangrijk kunnen zijn in verhouding tot de belastinggrondslag van een afzonderlijke entiteit.
Wat definities betreft, is goede vooruitgang geboekt, waarbij in sterke mate een beroep is gedaan op de huidige beschikbare definities in de IAS/IFRS, zoals de definitie dat een “voorziening een verplichting van een onzekere omvang en met een onzeker tijdstip” is en dat een “verplichting een bestaande verplichting van een onderneming is die voortvloeit uit gebeurtenissen in het verleden”. Het is evenwel moeilijk gebleken om de verschillende methoden die de lidstaten toepassen bij het verlenen van belastingaftrek, met elkaar in overeenstemming te brengen. De Commissie is van oordeel dat de twee belangrijkste werkwijzen die besproken zijn (voorzieningen in de regel fiscaal niet-aftrekbaar met een lijst van fiscaal aftrekbare uitzonderingen dan wel voorzieningen in de regel fiscaal aftrekbaar met een lijst van fiscaal niet-aftrekbare uitzonderingen), niet zo tegengesteld zijn als op het eerste gezicht lijkt. Het resultaat bij beide werkwijzen zou hetzelfde moeten zijn, op voorwaarde dat de onderliggende beginselen van wat fiscaal aftrekbaar dient te zijn, dezelfde zijn. De Commissie geeft de voorkeur aan het concept waarbij een algemene definitie wordt opgesteld van fiscaal aftrekbare voorzieningen met een lijst van niet-aftrekbare uitzonderingen, omdat dit de efficiëntste werkwijze lijkt te zijn.
Meer in het bijzonder is bij de discussies over voorzieningen voor milieusaneringskosten een van de situaties onder de aandacht gebracht waarbij een onderneming op grond van nationale niet-fiscale wetgeving wettelijk verplicht kan zijn bepaalde voorzieningen te treffen. Er blijkt thans op technisch niveau een algemene overeenstemming te bestaan dat een zekere mate van wederzijdse erkenning van nationale wettelijke verplichtingen noodzakelijk zal zijn, wat belangrijke gevolgen heeft die verder reiken dan het milieubeleid, bijvoorbeeld wanneer bepaalde uitgaven het gevolg zijn van nationale wetgeving. Wat voorzieningen betreft, lijkt dit ook te voldoen aan het beginsel van het “vermogen om te betalen”, in die zin dat een onderneming, als zij een voorziening voor saneringskosten pas kan opvoeren wanneer die worden verricht – wat het tijdstip kan zijn waarop de werkzaamheden zijn voltooid -, mogelijkerwijs niet over de middelen beschikt waarmee het de sanering moet “betalen”.
Ook andere niet-fiscale overwegingen hebben de discussies van dit onderwerp beïnvloed. Wanneer bijvoorbeeld financiële en fiscale rekeningen nauw met elkaar verbonden zijn en deze rekeningen “voor dubbele doeleinden” ook voor andere doeleinden worden gebruikt, zoals de vaststelling van de bedragen die als dividend aan de aandeelhouders kunnen worden uitgekeerd, kunnen wijzigingen van bestaande werkwijzen kennelijk problemen veroorzaken in sommige lidstaten. Met de CCCTB wordt evenwel geen harmonisatie van de wetgeving beoogd die verder reikt dan wat nodig is voor de berekening van de belastinggrondslag. Er moet dus voor worden gewaakt dat deze “niet-fiscale” overwegingen teveel gewicht krijgen. Het zou bijvoorbeeld mogelijk moeten zijn dat uitkeerbare reserves op het nationale niveau zodanig worden gedefinieerd dat de fiscale behandeling in de CCCTB wordt opgevoerd of niet wordt opgevoerd, naar gelang van het standpunt van de lidstaat in kwestie ten aanzien van de vraag welke reserves mogen worden uitgekeerd.
De werkzaamheden voor de definitie van het structurele element “belastbaar inkomen” zijn in september 2005 van start gegaan. Er zijn drie hoofdaspecten geïdentificeerd: de definitie van inkomen, de definitie van uitgaven en de methodologische kwestie van de berekeningswijze.
Wat het inkomen betreft, was een van de eerste vragen of er een onderscheid diende te worden gemaakt tussen zakelijke en niet-zakelijke inkomsten. Ofschoon er geen definitieve conclusies zijn getrokken, kan het maken van een dergelijk onderscheid in de werkgroep op betrekkelijk weinig steun rekenen. Op algemeen niveau zijn er duidelijke overeenkomsten tussen de nationale belastinggrondslagen, maar als verder in detail wordt getreden, ligt de kwestie ingewikkelder. Zo is bijvoorbeeld de vraag naar het tijdstip waarop een transactie moet worden geacht te hebben plaatsgevonden, bijzonder complex. Het nationale burgerlijke recht biedt momenteel doorgaans het antwoord, maar met de CCCTB zal niet noodzakelijkerwijs een beroep kunnen worden gedaan op het nationale burgerlijke recht, omdat dit tot verschillende resultaten zou kunnen leiden: de bijzonderheden van het burgerlijke recht zijn immers niet geharmoniseerd in de EU. De verrichte werkzaamheden in verband met kapitaalsuitgaven en afschrijvingen zullen een handig referentiepunt vormen voor verdere discussies.
Soortgelijke vragen doen zich voor met betrekking tot uitgaven en het zal belangrijk zijn ervoor te zorgen dat de definities van inkomen en uitgaven met elkaar overeenstemmen, omdat de uitgaven van een onderneming in de regel steeds een inkomenspost van een andere onderneming vormen. In dit verband vereist de behandeling van langetermijncontracten bijzondere aandacht. Ook het verlenen en afnemen van diensten, in tegenstelling tot goederen, is een “deelverzameling” van transacties waarvoor passende definities moeten worden vastgesteld.
Ten slotte zal ook de methodologische kwestie van de berekeningswijze moeten worden opgelost. De vraag in dit verband is in hoeverre formeel dient te worden verwezen naar de begin- en de eindbalans en of de berekening van het inkomen hierop moet worden gebaseerd dan wel of de winst-en-verliesrekening als belangrijkste bron van informatie moet fungeren. In dit verband zal het concept van de fiscale balans en de vraag of deze deel moet uitmaken van de CCCTB, aan de orde worden gesteld. Dit houdt in zekere mate verband met de afhankelijkheid tussen financiële en fiscale verslaggeving. Bij ontstentenis van gemeenschappelijke regels voor de opstelling van financiële rekeningen kan het nodig zijn dat, indien de balans als voornaamste uitgangspunt voor de berekening van de belastingen wordt gehanteerd, in de CCCTB specifieke regels worden opgenomen voor de definitie van de elementen van de “fiscale” balans.
De nationale belastingstelsels bevatten regels voor de fiscale behandeling van inkomsten die ingezetenen in derde landen verdienen en van inkomsten die niet-ingezetenen (dat wil zeggen in derde landen gevestigde ondernemingen) in het binnenland verdienen. Om dubbele belasting te voorkomen, sluiten de lidstaten traditioneel bilaterale dubbelbelastingverdragen met derde landen waarin regels worden neergelegd voor de vaststelling van de heffingsbevoegdheid. Momenteel bestaan er ook zulke verdragen tussen EU-lidstaten. Deze zullen aan belang verliezen wanneer de CCCTB wordt ingevoerd, maar als niet alle lidstaten de CCCTB invoeren, zal zich een reeks problemen voordoen tussen deze lidstaten en de “CCCTB”-landen. In dit stadium gaat de aandacht evenwel uit naar de bestudering van de kwesties die relevant zijn wanneer alle lidstaten de CCCTB invoeren.
De territoriale werkingssfeer van de CCCTB wordt in detail bestudeerd. Aangezien de geconsolideerde grondslag aan de lidstaten zal worden toegerekend, is het van bijzonder groot belang dat de grenzen van de CCCTB duidelijk worden afgebakend (“water’s edge”) en dat deze definitie in de gehele EU kan worden toegepast en met zo weinig mogelijk gevolgen voor de bestaande dubbelbelastingverdragen met derde landen kan worden aangenomen. Het kan wenselijk zijn om op de lange termijn enkele verbeteringen in de verdragen aan te brengen, maar de Commissie zal ervoor ijveren dat de CCCTB zoveel mogelijk binnen de bestaande verdragen kan functioneren.
De werkzaamheden bevinden zich nog in het stadium waarin de hoofdpunten in kaart worden gebracht, maar het is duidelijk dat dit gebied van fundamenteel belang is voor het welslagen van de CCCTB. Het zal bijvoorbeeld bijzonder belangrijk zijn ervoor te zorgen dat de lidstaten hun aandeel in de belastinggrondslag kunnen blijven beschermen tegen mogelijke uitholling, en te vermijden dat verliezen in derde landen in het CCCTB-gebied kunnen worden “ingevoerd” maar de winsten erbuiten blijven. Als de CCCTB de verwachte voordelen oplevert, zullen ook enkele aanpassingen in de bestaande nationale werkwijzen moeten worden doorgevoerd teneinde een uniforme grondslag voor de toerekening aan de lidstaten tot stand te brengen.