Toelichting bij COM(2010)527 - Preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)527 - Preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden. |
|---|---|
| bron | COM(2010)527   |
| datum | 07-10-2010 |
Toen de crisis in alle hevigheid losbarstte, bleken de omvangrijke macro-economische onevenwichtigheden, waaronder grote, hardnekkige verschillen in de ontwikkeling van het concurrentievermogen, uiterst schadelijk voor de Europese Unie, en met name voor de euro. In de jaren vóór de crisis hebben lage financieringskosten een onjuiste bestemming van middelen voor veelal weinig productieve doeleinden in de hand gewerkt. Dat heeft in sommige lidstaten geleid tot een op termijn niet vol te houden consumptieniveau, zeepbellen op de huizenmarkt en de opbouw van binnen- en buitenlandse schulden. Daarom is het van belang een nieuwe gestructureerde procedure te ontwikkelen voor de preventie en correctie van ongunstige macro-economische onevenwichtigheden in elke lidstaat.
In haar mededeling en verslag, getiteld 'Tien jaar Economische en Monetaire Unie: successen, knelpunten en nieuwe uitdagingen'[1] stelde de Commissie een brede beleidsagenda voor om de werking van de EMU te verbeteren. Daarin werd met name benadrukt dat het economische toezicht moet worden verruimd om macro-economische onevenwichtigheden in een vroeg stadium te kunnen detecteren en aanpakken. Er werd gesteld dat een scherper toezicht met name nodig was op het gebied van het externe concurrentievermogen en de lopende rekening, waar sinds de lancering van de euro merkbare verschillen tussen lidstaten waren opgetreden. Om deze uitdagingen het hoofd te bieden, kwam de Eurogroep in juli 2008 overeen een regelmatige evaluatie van de ontwikkelingen inzake het concurrentievermogen in het eurogebied te starten, die reeds haar vruchten heeft afgeworpen.
Europa 2020 is een ambitieuze en alomvattende strategie om te komen tot een slimme, duurzame en inclusieve groei van de EU-economie. Tegen de achtergrond van de crisis legt deze strategie een nieuwe klemtoon op het aanpakken van Europa's zwakke punten wat het toezicht op macrofinanciële en structurele problemen betreft. Gezien de grote economische en financiële verwevenheid van het eurogebied en de gevolgen daarvan voor de eenheidsmunt vereist Europa 2020 dat een specifiek beleidskader voor het eurogebied wordt ontwikkeld om de ruimere macro-economische onevenwichtigheden aan te pakken[2]. Vanuit dit oogpunt moet er een in wetgeving verankerd mechanisme komen om toe te zien op bronnen van macro-economische onevenwichtigheden en ervoor te zorgen dat de passende corrigerende maatregelen worden genomen. De noodzakelijke koppeling tussen preventieve en corrigerende maatregelen is van cruciaal belang om te voorkomen dat pijnlijke economische aanpassingen moeten worden doorgevoerd doordat onevenwichtigheden uit de hand lopen.
Inhoudsopgave
Tegen de achtergrond van een crisis van een ongekende omvang en na de dringende maatregelen die zijn genomen om op de onmiddellijke behoeften in te spelen, heeft de Commissie snel gereageerd met een ambitieuze maar realistische hervormingsagenda. Deze reactie kwam in de vorm van twee mededelingen aan het Europees Parlement en de Raad, die respectievelijk op 12 mei en 30 juni 2010 werden uitgebracht. Door te kiezen voor communicatie via openbare wettelijke documenten wilde de Commissie uitdrukkelijk laten zien dat zij gecommitteerd is aan de dialoog met de lidstaten, het Europees Parlement en alle andere belanghebbenden, en tegelijk met praktische voorstellen voor maatregelen komt.
In haar mededeling van 12 mei 2010 presenteerde de Commissie een benadering voor de intensivering van de economische beleidscoördinatie die op verschillende pijlers berust. In de mededeling wordt er sterk voor gepleit ten volle gebruik te maken van de toezichtinstrumenten die het Verdrag te bieden heeft. Waar nodig moeten de bestaande instrumenten worden gewijzigd en aangevuld. In de mededeling wordt opgeroepen strikter de hand te houden aan het stabiliteits- en groeipact en het economische toezicht uit te breiden. Daartoe wordt een 'Europees semester' voor economische beleidscoördinatie ingevoerd, zodat lidstaten kunnen profiteren van een vroegtijdige coördinatie op Europees niveau. Ten slotte worden in de mededeling de beginselen uiteengezet die ten grondslag moeten liggen aan een solide kader voor crisisbeheersing voor de lidstaten van het eurogebied. Het merendeel van de voorstellen had betrekking op de EU als geheel, maar aangelegenheden die eigen zijn aan het eurogebied, zouden aan striktere voorschriften worden onderworpen.
Intussen liepen de spanningen op de financiële markten hoog op en werd op 9 mei 2010 in een buitengewone vergadering van de Raad (Ecofin), op voorstel van de Commissie, besloten tot de instelling van een Europees stabilisatiemechanisme en werd de krachtige toezegging gedaan meer vaart achter de begrotingsconsolidatie te zetten waar zulks noodzakelijk blijkt.
Op 30 juni 2010 nam de Europese Commissie een bijgewerkte mededeling aan waarin de in de mededeling van 12 mei genoemde beginselen van het economische toezicht nader werden gespecificeerd. Daarbij ging de aandacht in de eerste plaats naar uitvoerings- en handhavingskwesties. Er werd benadrukt dat de EU behoefte heeft aan een scherper macro-economisch landentoezicht, dat alle relevante gebieden van het economisch beleid omvat. Daarbij moesten macro-economische onevenwichtigheden in samenhang met het begrotingsbeleid en de groeibevorderende hervormingen in het kader van Europa 2020 worden bezien. Scherper toezicht moest worden verankerd in het begrip 'Europees semester' en worden vergezeld van een reeks sancties ter preventie of correctie van overschrijdingen die de financiële stabiliteit van de EU en het eurogebied in gevaar zouden kunnen brengen. Op budgettair gebied moest zowel het preventieve als het corrigerende deel van het stabiliteits- en groeipact worden versterkt. Ook de aanpak van de macro-economische onevenwichtigheden tussen lidstaten werd in brede trekken geschetst.
Met de bovenvermelde mededelingen heeft de Commissie bijgedragen tot de werkzaamheden van de taskforce economische governance, die door de voorzitter van de Europese Raad wordt geleid en door de Europese Raad in maart is opgericht. De taskforce heeft erkend dat onevenwichtigheden een bijzonder probleem vormen, en met name voor leden van het eurogebied. Zij bevestigde dat er behoefte bestaat aan scherper toezicht op macro-economische ontwikkelingen aan de hand van een beperkt aantal kernindicatoren, met name via een waarschuwingsmechanisme. In het algemeen werd overeenstemming bereikt over het feit dat het macro-economische toezicht hand in hand moet gaan met het begrotingstoezicht op grond van het stabiliteits- en groeipact.
De Europese Raad heeft de werkzaamheden van de taskforce op de voet gevolgd. De eerste richtsnoeren werden gegeven in de conclusies van de Europese Raad van 17 juni, die overeenstemming bereikte over het tot stand brengen van een scorebord voor de vroegtijdige detectie van onhoudbare of gevaarlijke ontwikkelingen. In zijn conclusies van 16 september 2010 sprak de Europese Raad zijn tevredenheid uit over de ontwikkeling van een nieuw raamwerk voor macro-economisch toezicht, waarmee onhoudbare divergenties en onevenwichtigheden in de concurrentieposities tijdig aan het licht gebracht en gecorrigeerd kunnen worden.
Het volledige mechanisme voor de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden bestaat uit twee ontwerpvoorstellen voor verordeningen. In het eerste voorstel wordt de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden (PBO) geschetst, terwijl het tweede voorstel handelt over de daaraan gekoppelde handhavingsmaatregelen. De beide voorstellen worden in deze toelichting na elkaar beschreven.
Het eerste voorstel beoogt een kader tot stand te brengen voor het detecteren en aanpakken van macro-economische onevenwichtigheden, waaronder een dalend concurrentievermogen. Het voorstel vormt op die manier een aanvulling op het proces van macrostructureel landentoezicht op grond van Europa 2020.
De PBO is een volledig nieuw onderdeel van het proces van economisch toezicht. De procedure bestaat in een regelmatige beoordeling van het risico op onevenwichtigheden, met daarbij een waarschuwingsmechanisme, in combinatie met bepalingen die het mogelijk maken corrigerende maatregelen te nemen in geval van ongunstige macro-economische onevenwichtigheden die verder reiken dan het begrotingsbeleid. De PBO geldt voor alle lidstaten.
Het toezicht begint met een waarschuwingsmechanisme waarmee lidstaten met mogelijk problematische macro-economische onevenwichtigheden worden aangewezen. Het waarschuwingsmechanisme bestaat uit een scorebord (artikel 3) dat aangevuld wordt met een analyse op basis van oordeelsvorming. Het scorebord is opgevat als een transparant, vrij eenvoudig en op een economische logica gestoeld concept. Daarom is voorzien in een reeks indicatoren die zich aandienende onevenwichtigheden in verschillende deelgebieden van de economie tijdig moeten signaleren. Deze reeks indicatoren moet breed genoeg zijn om elke mogelijke grote onevenwichtigheid te bestrijken en voldoende gevoelig om onevenwichtigheden vroegtijdig te detecteren. Het scorebord zal voor elke lidstaat uit meerdere indicatoren zijn samengesteld.
Ter bevordering van de transparantie en de verantwoordingsplicht zullen voor elke indicator waarschuwingsdrempels worden vastgesteld en aangekondigd. Voor sommige indicatoren zullen de drempels symmetrisch zijn; zij zullen zowel buitensporig hoge als buitensporig lage waarden van de variabele detecteren. Er zij evenwel op gewezen dat indicatoren niet als beleidsdoelstellingen noch als beleidsinstrumenten mogen worden gezien. Zo kan een tekort op de lopende rekening van 3 % als aanvaardbaar worden beschouwd in een convergerend land met sterke investeringsbehoeften maar niet in een meer geavanceerd land met een snel vergrijzende bevolking. De drempels moeten dan ook worden gezien als indicatieve waarden ter ondersteuning van de beoordeling, en mogen niet op mechanische wijze worden geïnterpreteerd; zij moeten worden aangevuld door economische oordeelsvorming en landenspecifieke expertise.
Om de werking van het waarschuwingsmechanisme helemaal transparant te maken, zal de Commissie in een afzonderlijk document bekendmaken uit welke indicatoren het scorebord is samengesteld, wat hun respectieve waarden zijn en welke methodologie eraan ten grondslag ligt. De samenstelling van het scorebord kan gaandeweg worden gewijzigd, naargelang de bedreigingen voor de macro-economische stabiliteit veranderen of gegevens beter beschikbaar worden. Naar alle waarschijnlijkheid zullen de mogelijke indicatoren zowel extern als intern van aard zijn. Indicatoren van de externe positie (bv. de lopende rekening en de buitenlandse schuld) en het prijs- en kostenconcurrentievermogen (bv. reële effectieve wisselkoersen) zouden de detectie van externe onevenwichtigheden vergemakkelijken. Het gebruik van interne indicatoren (bv. particuliere en overheidsschuld) is gerechtvaardigd omdat externe onevenwichtigheden altijd een interne pendant hebben. Het toezicht op interne indicatoren is op zichzelf ook gerechtvaardigd omdat interne onevenwichtigheden een weerslag kunnen hebben op andere lidstaten, en met name via financiële besmetting. Deze indicatoren zouden samen voorzien in een groot deel van de analysebehoefte voor een eerste beoordeling van mogelijke onevenwichtigheden.
De Commissie zal de resultaten van het scorebord regelmatig bekendmaken en hierbij een Commissierapport voegen waarin mogelijk tegenstrijdige signalen van de diverse indicatoren in een breder perspectief worden geplaatst (artikel 4). De Commissie zal op basis van alle beschikbare informatie een lijst opstellen van lidstaten die geacht worden een risico op onevenwichtigheden te lopen. Een spoedige bespreking hiervan in de Raad en de Eurogroep zal de Commissie in staat stellen passende feedback van lidstaten te krijgen en ervoor zorgen dat de beraadslagingen van de Commissie transparant verlopen. Na deze besprekingen zal de Commissie met betrekking tot lidstaten waarvan het waarschuwingsmechanisme wijst op mogelijke onevenwichtigheden of een risico daarop, landenspecifieke diepgaande evaluaties maken (artikel 5). De diepgaande evaluatie zal bestaan in een gedetailleerd onderzoek van de onderliggende problemen in de betrokken lidstaat. De evaluatie mag zo nodig in combinatie met toezichtmissies in het betrokken land worden uitgevoerd. Er zal rekening worden gehouden met eventuele vroegtijdige waarschuwingen of aanbevelingen van het Europees Comité voor systeemrisico's, alsook met de beleidsintenties van de geëvalueerde lidstaat, zoals deze blijken uit zijn stabiliteits- en convergentieprogramma en nationaal hervormingsprogramma. Zoals bepaald in de artikelen 6 en 7, kan de diepgaande analyse van de Commissie drie verschillende resultaten opleveren.
- Als de macro-economische onevenwichtigheden niet problematisch worden geacht, zal de Commissie voorstellen dat geen verdere stappen worden ondernomen.
- Als de Commissie naar aanleiding van de diepgaande evaluatie van oordeel is dat er van macro-economische onevenwichtigheden (of een risico daarop) sprake is, zal zij de Raad aanbevelen overeenkomstig artikel 121, lid 2, van het Verdrag de nodige preventieve aanbevelingen tot de betrokken lidstaat te richten. In overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid en naar gelang van de aard van de onevenwichtigheid kunnen de preventieve aanbevelingen inspelen op uitdagingen op een breed scala aan beleidsterreinen.
- Als de diepgaande evaluatie wijst op ernstige onevenwichtigheden of onevenwichtigheden die de goede werking van de economische en monetaire unie in een specifieke lidstaat in gevaar brengen, kan de Raad, op aanbeveling van de Commissie, overeenkomstig artikel 121, lid 4, van het Verdrag aanbevelingen aannemen waarin het bestaan van een buitensporige onevenwichtigheid wordt gemeld en de betrokken lidstaat wordt aanbevolen binnen een gespecificeerde termijn corrigerende maatregelen te nemen en zijn beleidsintenties in een plan met corrigerende maatregelen voor te leggen. Lidstaten met buitensporige onevenwichtigheden in de zin van de PBO zouden aan verhoogde collegiale pressie worden onderworpen. Deze 'PBO-aanbevelingen' moeten openbaar worden gemaakt; zij moeten meer gedetailleerd en normatief zijn dan de in artikel 6 bepaalde 'preventieve' aanbevelingen. Naar gelang van de aard van de onevenwichtigheid kunnen de beleidsvoorschriften betrekking hebben op budgettaire, loongerelateerde, macrostructurele en macroprudentiële beleidsaspecten waarover overheidsinstanties controle hebben.
Na het inleiden van een PBO zal de betrokken lidstaat verplicht zijn binnen een bepaalde termijn een plan met corrigerende maatregelen aan te nemen, zoals bepaald in artikel 8, om een routekaart op te stellen voor het uitvoeren van beleidsmaatregelen. Door een plan met corrigerende maatregelen aan te nemen, zou de betrokken lidstaat bevestigen dat hij vastberaden is zich in te zetten voor het wegwerken van zijn onevenwichtigheden. Binnen twee maanden na het voorleggen van een plan met corrigerende maatregelen beoordeelt de Raad het plan met corrigerende maatregelen aan de hand van een rapport van de Commissie. Indien het plan, op basis van een voorstel van de Commissie, toereikend wordt geacht, brengt de Raad een advies uit waarin het plan wordt onderschreven. Als de genomen of voorgenomen maatregelen in het plan met corrigerende maatregelen of het tijdschema voor de tenuitvoerlegging ontoereikend worden geacht ter uitvoering van de aanbevelingen, verzoekt de Raad, op basis van een voorstel van de Commissie, de lidstaat zijn plan met corrigerende maatregelen binnen een nieuwe termijn te wijzigen. De in de procedure verankerde flexibiliteit moet de Raad bij het uitbrengen van PBO-aanbevelingen in staat stellen een passende termijn vast te stellen, rekening houdend met de omvang en de urgentie van de onevenwichtigheden en het vermogen van het beleid om de situatie het hoofd te bieden. Wat het wegwerken van onevenwichtigheden betreft, staan niet alle beleidshefbomen onder de directe controle van nationale regeringen, anders dan bij het begrotingsbeleid. Voorts is het naar gelang van de aard van de onevenwichtigheden mogelijk dat corrigerende beleidslijnen slechts met vertraging effect sorteren. Zo zijn in de tien jaar die aan de crisis in 2008 voorafgingen, de concurrentieposities en de lopende rekeningen van de lidstaten van het eurogebied gestaag uit elkaar gegroeid. Een correctie van het concurrentievermogen en externe onevenwichtigheden vereist ingrijpende veranderingen in de relatieve prijzen en kosten, alsook een reallocatie van vraag en aanbod tussen de sector van de niet-verhandelbare goederen en de exportsector. De economie van vele lidstaten van het eurogebied wordt gekenmerkt door een relatief hoge starheid van de arbeids- en productmarkten. De kans is groot dat de aanpassingsperiode hierdoor langer wordt, indien geen passende hervormingen worden doorgevoerd. In alle gevallen zal de Commissie toezien op de uitvoering van corrigerende maatregelen door de betrokken lidstaten, die, zoals bepaald in artikel 9, regelmatige voortgangsverslagen moeten indienen. Als de economische omstandigheden veranderen, kunnen de PBO-aanbevelingen worden aangepast op basis van een aanbeveling van de Commissie.
Op basis van een aanbeveling van de Commissie zal de Raad concluderen of de betrokken lidstaat al dan niet de aanbevolen corrigerende maatregelen heeft getroffen. In artikel 10 worden de voorwaarden voor deze beoordeling beschreven. Als de Raad besluit dat de betrokken lidstaat passende maatregelen heeft genomen, zal de procedure worden opgeschort. Opschorting betekent dat de lidstaat voldoende vorderingen maakt met zijn corrigerende maatregelen. Aangezien het lang kan duren voordat de getroffen corrigerende maatregelen effect sorteren op het terrein, kan het effectief wegwerken van macro-economische onevenwichtigheden evenwel enige tijd in beslag nemen. De betrokken lidstaat zal aan periodieke verslaggeving en periodiek toezicht onderworpen zijn tot de PBO daadwerkelijk is afgesloten.
Op termijn zullen volgehouden en succesvolle corrigerende maatregelen ertoe bijdragen dat onevenwichtigheden worden weggewerkt. Zoals in artikel 11 bepaald, zal de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden worden afgesloten zodra de Raad op basis van een aanbeveling van de Commissie concludeert dat er in de lidstaat niet langer van buitensporige onevenwichtigheden sprake is.
Als de betrokken lidstaat geen passende maatregelen heeft getroffen, zal deze aan de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden onderworpen blijven. De Raad zou herziene aanbevelingen voor het treffen van corrigerende maatregelen moeten aannemen met een nieuwe termijn, die waarschijnlijk korter zou zijn. Voor lidstaten van het eurogebied zou het handhavingsmechanisme uiteindelijk kunnen leiden tot de sancties die beschreven worden in de verordening betreffende handhavingsmaatregelen voor de correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden in het eurogebied. Bovendien zou het onvoldoende gevolg geven aan de aanbevelingen op basis van het toezicht op onevenwichtigheden ook als een verzwarende factor kunnen worden gezien bij de beoordeling van de begrotingssituatie in het kader van het stabiliteits- en groeipact, hetgeen zou leiden tot zelfversterkende synergieën tussen verschillende beleidslijnen op het gebied van de handhaving.
Het tweede voorstel voor een verordening heeft betrekking op het handhaven van maatregelen voor de correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden. Het begeleidt deze PBO-verordening en is gericht op handhaving ten aanzien van lidstaten van het eurogebied. In dit voorstel staat gespecificeerd dat wanneer een lidstaat van het eurogebied herhaaldelijk nalaat gevolg te geven aan aanbevelingen van de Raad om buitensporige macro-economische onevenwichtigheden aan te pakken, deze een jaarlijkse boete zal moeten betalen tot de Raad besluit dat er corrigerende maatregelen zijn getroffen. Herhaaldelijk nalaten wordt gedefinieerd als het nalaten gevolg te geven aan de aanbevelingen van de Raad binnen de nieuwe termijn die is vastgesteld overeenkomstig artikel 10, lid 4, van Verordening (...). Bovendien zal de lidstaat ook een jaarlijkse boete moeten betalen als deze herhaaldelijk nalaat de Raad en de Commissie een plan met corrigerende maatregelen voor te leggen waarmee voldoende gevolg wordt gegeven aan de aanbevelingen van de Raad. In dit geval wordt herhaaldelijk nalaten gedefinieerd als het nalaten een toereikend plan met corrigerende maatregelen voor te leggen binnen de nieuwe termijn die is vastgesteld overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (...). De jaarlijkse boete zal voor de lidstaten van het eurogebied de nodige stimulans betekenen om gevolg te geven aan de aanbevelingen of een toereikend plan met corrigerende maatregelen op te stellen, zelfs nadat de eerste boete is betaald.
Om te zorgen voor gelijke behandeling tussen lidstaten moet de boete identiek zijn voor alle lidstaten van het eurogebied, namelijk 0,1 % van het bbp van de betrokken lidstaat in het vorige jaar. In de regel zal de Commissie het hoogste boetebedrag voorstellen waarin de verordening voorziet, en zal dit voorstel worden geacht te zijn goedgekeurd, tenzij de Raad bij gekwalificeerde meerderheid anders besluit binnen tien dagen nadat de Commissie haar voorstel heeft aangenomen. Overeenkomstig artikel 293, lid 1, van het Verdrag mag de Raad het voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen wijzigen.
De Raad kan op basis van een voorstel van de Commissie besluiten de boete te annuleren of te verminderen. De Commissie zou daartoe een voorstel kunnen doen na beoordeling van een met redenen omkleed verzoek van de lidstaat, hetgeen de bewijslast voor de toepassing van de sanctie zou omkeren. Voorts zou de Commissie ook een voorstel in dezelfde zin kunnen doen op grond van uitzonderlijke economische omstandigheden, zoals gedefinieerd in het stabiliteits- en groeipact (SGP) (Verordening (EG) nr. 1467/97).
Besluiten van de Raad betreffende deze boeten zullen uitsluitend worden genomen door de leden die lidstaten vertegenwoordigen die de euro als munt hebben. Er zal geen rekening worden gehouden met de stem van het lid van de Raad dat de door de besluiten getroffen lidstaat vertegenwoordigt.
De boeten waarin dit voorstel voor een verordening voorziet, vormen andere ontvangsten als bedoeld in artikel 311 van het Verdrag. Overeenkomstig de in het corrigerend gedeelte van het SGP (Verordening (EG) nr. 1467/97) vastgestelde praktijk, zullen deze ontvangsten worden verdeeld onder de lidstaten die de euro als munt hebben en ten aanzien waarvan geen procedure bij buitensporige onevenwichtigheden in de zin van Verordening (…), noch een buitensporigtekortprocedure in de zin van Verordening (EU) nr. 1467/1997 loopt, in verhouding tot hun aandeel in het totale bni van de in aanmerking komende lidstaten.