Toelichting bij COM(2010)132 - Europese milieu-economische rekeningen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)132 - Europese milieu-economische rekeningen. |
|---|---|
| bron | COM(2010)132   |
| datum | 09-04-2010 |
Motivering en doel van het voorstel
De begrippen in het Europees systeem van rekeningen (ESR) hebben verschillende toepassingen: voor een groot aantal toepassingen worden de ESR-concepten geaccepteerd, maar voor bepaalde doeleinden moeten deze worden aangevuld. Voor een aantal specifieke gegevensbehoeften, zoals de analyse van de wisselwerking tussen het milieu en de economie, is het opstellen van aparte satellietrekeningen de beste oplossing.
In zijn conclusies van juni 2006 roept de Europese Raad de Europese Unie en haar lidstaten op de nationale rekeningen uit te breiden tot de kernaspecten van duurzame ontwikkeling. De nationale rekeningen moeten derhalve worden aangevuld met een geïntegreerde milieu-economische boekhouding die voorziet in geheel consistente gegevens.
Het voorstel zal naar verwachting de middelen bieden om de volgende drie doelstellingen te bereiken:
- De ideeën uitvoeren die zijn vastgelegd in het onderdeel milieurekeningen van het nieuwe hoofdstuk over satellietrekeningen dat bij de komende herziening in het ESR wordt opgenomen.
- Prioriteit geven aan de regelmatige productie van een basispakket rekeningen op basis van de herziene Europese strategie voor milieuboekhouding (2008), die in november 2008 door het Comité voor het Statistiekprogramma is goedgekeurd.
- Garanderen dat de nationale bureaus voor de statistiek hun werkzaamheden op het gebied van milieuboekhouding blijven uitvoeren en eventueel uitbreiden, met als hoofddoel geharmoniseerde en actuele gegevens van redelijke kwaliteit te leveren.
Dit zal ertoe bijdragen dat de nationale bureaus voor de statistiek voldoende middelen vrijmaken voor de ontwikkeling van milieu-economische rekeningen.
Algemene context
Na het Verdrag van Amsterdam kwam milieu- en duurzaamheidsbeleid hoger op de politieke agenda te staan, waarbij de nadruk lag op de integratie van milieu- en economische beleidsvorming en op de integratie van milieuaspecten in andere beleidsgebieden. Op EU-niveau is een aantal beleidsinitiatieven belangrijk voor de milieurekeningen, zoals het Zesde Milieuactieprogramma, de EU-strategie voor duurzame ontwikkeling, en verschillende beleidsinitiatieven op sectorniveau in het kader van het proces van Cardiff. Cruciale terreinen zijn onder andere klimaatverandering, duurzaam vervoer, natuur en biodiversiteit, gezondheid en milieu, gebruik van natuurlijke hulpbronnen en afvalbeheer en het internationale karakter van duurzame ontwikkeling. De structurele indicatoren die zijn ontwikkeld om toezicht te verkrijgen op de vorderingen die zijn gemaakt met de Lissabondoelstellingen, zijn uitgebreid met milieu-indicatoren.
Zolang de primaire statistieken nog onvolledig zijn, kan milieuboekhouding een nuttige rol spelen door te voorzien in een kader en ramingsmethoden voor ontbrekende gegevens, bijvoorbeeld op basis van niet-statistische bronnen.
De gebruikers leggen sterk de nadruk op analyses en toepassingen van milieurekeningen in modellering en voorspellingen/verwachtingen, zowel bij het opstellen van beleidsvoorstellen als in verslagen over de uitvoering en effecten van het beleid. Voorbeelden zijn de ontwikkeling van fiscaal beleid in verband met bijvoorbeeld klimaatverandering en energiegebruik of de beoordeling van de effecten van de internationale handel op emissies en grondstoffengebruik.
De gebruikersbehoeften kunnen per land licht verschillen, afhankelijk van de rijkdom aan natuurlijke hulpbronnen en ecologische rijkdom of specifieke nationale beleidsprioriteiten, maar de vaste onderdelen van milieurekeningen zijn vergelijkbaar: rekeningen over specifieke natuurlijke hulpbronnen, luchtemissie- en energierekeningen en materiaalstroomrekeningen, milieu-uitgaven, activiteiten en belastingen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
In 1994 heeft de Europese Commissie de belangrijkste beleidslijnen aangegeven voor de ontwikkeling van een kader voor een groene nationale boekhouding op basis van satellieten bij de nationale rekeningen[1]. Sindsdien heeft Eurostat, in samenwerking met de bureaus voor de statistiek in de lidstaten en met de financiële steun van Directoraat-generaal Milieu, Europese landen door middel van een aantal pilotstudies geholpen gegevens te verzamelen.
De gegevens met betrekking tot milieurekeningen worden op verschillende manieren aan Eurostat doorgegeven. Op verplichte basis:
- Een aantal gegevens over de milieu-uitgaven van de industrie wordt verzameld in verband met de Verordening betreffende structurele bedrijfsstatistieken (SBS-verordening)[2].
- Er worden gegevens aan Eurostat doorgegeven in verband met de ESR 95-verordening[3] met betrekking tot de nationale rekeningen (bv. aanbod- en gebruikstabellen, input-outputtabellen, COFOG en belastingstatistieken).
Op basis van een gentlemen’s agreement worden gegevens over milieurekeningen die door de nationale bureaus voor de statistiek zijn verzameld, regelmatig (jaarlijks of tweejaarlijks) doorgegeven aan Eurostat door middel van:
- de gezamenlijke vragenlijst van Eurostat en OESO (milieubeschermingsuitgaven en -inkomsten)
- een aparte vragenlijst over materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie
- een aparte vragenlijst over luchtemissierekeningen
- een aparte vragenlijst over milieubelastingen van de industrie
Besluit nr. 1578/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2007 betreffende het communautair statistisch programma voor de periode 2008-2012 maakt duidelijk gewag van de behoefte aan statistieken en rekeningen op milieugebied van hoge kwaliteit. Verder wordt met betrekking tot de initiatieven voor de periode 2008-2012[4] gesteld dat “waar nodig rechtsgronden [moeten worden] ontwikkeld voor kerngebieden voor de verzameling van milieugegevens, die momenteel nog niet door wetgevingsbesluiten worden gedekt”.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
De duurzame ontwikkeling van Europa op basis van een evenwichtige economische groei en prijsstabiliteit, een zeer concurrerende sociale markteconomie, gericht op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu is verankerd in artikel 3 van het Verdrag.
Het Zesde Milieuactieprogramma[5] bevestigde dat gedegen informatie over de toestand en belangrijkste ontwikkelingen op milieugebied, de bedreigingen en onderliggende drijvende krachten voor milieuverandering van essentieel belang is voor de ontwikkeling van doeltreffend beleid, de uitvoering daarvan en meer in het algemeen de responsabilisering van de burgers.
Het huidige voorstel stemt overeen met de prioriteiten van de Commissie.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Het voorstel is besproken met de gegevensverstrekkers in het Europees Statistisch Systeem en de diensten van de Commissie (DG Milieu, GCO, Europees Milieuagentschap) door middel van schriftelijke raadplegingen, in de betreffende werkgroepen en taskforces, en met de directeurs voor milieustatistieken en -rekeningen.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Dit voorstel is het resultaat van intensieve onderhandelingen tussen alle betrokken partijen.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
De vertegenwoordigers van de lidstaten en van de Commissie (DG Milieu, GCO, Europees Milieuagentschap) in de vergaderingen van de taskforce 'Materiaalstroomrekeningen' van Eurostat, de werkgroepen “Milieurekeningen” en “Statistieken milieu-uitgaven”, en de directeursvergadering over “Milieustatistieken en -rekeningen” (DIMESA) waren zonder uitzondering deskundigen met kennis van de bestaande wetgeving, de nationale systemen voor het verzamelen van milieurekeningen en -statistieken en nieuwe ontwikkelingen in de milieuboekhouding.
Gebruikte methodologie
De deskundigen leverden bijdragen aan de vergaderingen van de taskforces, werkgroepen en DIMESA en aan schriftelijke raadplegingen in de voorbereidingsfase.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
De belangrijkste deskundigen waren afkomstig van de nationale bureaus voor de statistiek, de ministeries van Milieu en de agentschappen, alsmede van DG Milieu, het GCO en het Europees Milieuagentschap.
Samenvatting van de ingewonnen en benutte adviezen
De reacties waren zeer positief. Er zijn geen potentiële ernstige risico's met onomkeerbare gevolgen genoemd.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
De werkdocumenten en notulen van de vergaderingen van de taskforce, werkgroepen en DIMESA zijn beschikbaar via CIRCA.
Effectbeoordeling
Er zijn twee opties vastgesteld:
- Optie 1: de “gentlemen’s agreement” zoals tot op heden voortzetten;
- Optie 2: een rechtsgrondslag vaststellen om de gegevensverzameling over milieu-economische rekeningen te ondersteunen.
2.3.1. Optie 1: De gentlemen’s agreement voortzetten zoals tot op heden
Effecten voor burgers en huishoudens
Voor hen worden geen rechtstreekse effecten of consequenties verwacht. Zij zullen indirect worden geraakt als beleidsmakers verspreide en onvolledige informatie blijven gebruiken waardoor hun werk versnippert raakt en minder goed wordt afgestemd op de informatie over de economie en de maatschappij.
Effecten voor bedrijven
Voor hen worden geen rechtstreekse effecten of consequenties verwacht. Zij zullen indirect worden geraakt als beleidsmakers verspreide en onvolledige informatie blijven gebruiken.
Effecten voor de lidstaten
In de huidige situatie, waarin wordt uitgegaan van een “gentlemen’s agreement” zonder enige rechtsgrondslag, zullen in het gunstigste geval de kwaliteit en de beschikbaarheid van de gegevens op het huidige ontoereikende niveau blijven of zal, en dit is waarschijnlijker, de beschikbaarheid van de gegevens afnemen. In verband met de studie “Environmental Accounts – State of play of recent work” die de Commissie in 2007 heeft laten uitvoeren, heeft een aantal landen duidelijk gemaakt dat zij vrijwel volledige prioriteit gaven aan de wettelijk verplichte rapportering en dat de gegevens die op grond van een gentlemen’s agreement werden samengesteld en ingediend, niet meer zouden worden samengesteld als dit niet meer wettelijk verplicht zou zijn. Dit zou ook opgaan voor de gangbare statistieken in milieurekeningen als gevolg van budgettaire beperkingen.
Effecten voor het beleid op EU-niveau
Er is een groeiende behoefte om informatie over het milieu te koppelen aan informatie over de economie. In verschillende EU-actieplannen en -strategieën wordt gevraagd om geïntegreerde beoordelingen. De beoordeling van de milieustrategieën kan alleen plaatsvinden als betrouwbare gegevens beschikbaar zijn. De huidige situatie op basis van de gentlemen’s agreement garandeert de kwaliteit, tijdigheid en reikwijdte van de gegevens onvoldoende om deze beoordeling naar behoren te kunnen uitvoeren.
Als de gentlemen’s agreement blijft gelden, bestaat het risico dat ontbrekende gegevens zullen worden geraamd en op ad-hocbasis elders zullen worden ingewonnen wanneer voor beleidsdoeleinden behoefte is aan informatie over de samenhang tussen de economie en het milieu. De mogelijkheden om een kennisbasis op te bouwen en voldoende gegevens te verzamelen om aan beleidsbehoeften te voldoen, zullen onder de huidige voorwaarden dan ook beperkt zijn.
2.3.2. Optie 2: Een rechtsgrondslag vaststellen om de gegevensverzameling over milieu-economische rekeningen te ondersteunen
Effecten voor burgers en huishoudens
Voor hen worden geen rechtstreekse effecten of consequenties verwacht. Zij worden indirect geraakt als beleidsmakers verspreide en onvolledige informatie blijven gebruiken.
Effecten voor bedrijven
Er kunnen zich enkele gevallen voordoen waarin de vertrouwelijkheid van de gegevens moet worden gewaarborgd.
Milieuboekhouding heeft voornamelijk betrekking op het reorganiseren van bestaande gegevens en niet op het verzamelen van nieuwe statistieken van bedrijven.
Voor de drie modules in deze verordening, namelijk luchtemissierekeningen, milieubelastingen naar economische activiteiten en materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie, worden de benodigde gegevens samengesteld op basis van eerder vastgestelde rapporteringsverplichtingen. Zo zijn de luchtemissierekeningen gebaseerd op de gegevens die voor luchtemissie-inventarissen worden geproduceerd (in het kader van het UNFCCC en het CLRTAP vermeld in bijlage I). De gegevens in de tweede module over milieubelastingen naar economische activiteiten worden afgeleid uit belastingstatistieken en statistieken van de overheidsfinanciën, alsmede belastinggegevens uit de nationale rekeningen. Tot slot worden de gegevens voor de materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie afgeleid uit de landbouwstatistieken, de industriëleproductiestatistieken en de handelsstatistieken.
De vaststelling van deze verordening moet derhalve niet leiden tot grote nieuwe rapporteringsvereisten voor bedrijven.
Effecten voor de lidstaten
Voor milieurekeningen hoeven meestal geen nieuwe gegevens te worden verzameld, maar worden nieuwe toepassingen voor de gegevens van de nationale rekeningen gecreëerd (bv. aanbod- en gebruikstabellen en input-outputtabellen), voor milieustatistieken en andere gebieden van de statistiek. Naast de nationale rekeningen zijn primaire gegevens nodig over milieu, energie, vervoer, bosbouw, visserij, luchtemissie-inventarissen en andere statistieken, alsmede andere gegevens van ministeries, gespecialiseerde instellingen en milieu-instanties.
In de antwoorden op de studie “'Environmental Accounts – State of play of recent work” die in 2007 voor Eurostat is uitgevoerd, heeft een aantal Europese landen verklaard dat milieurekeningen niet ontwikkeld of zelfs gehandhaafd zullen worden zonder een Europese rechtsgrondslag waarin het wettelijk recht is vastgelegd om een beroep te doen op de nodige middelen om aan deze verplichting te voldoen.
Effecten voor het beleid op EU-niveau
De beoordeling van het Europees milieubeleid en de thematische strategieën die daarvan deel uitmaken, kan alleen plaatsvinden als betrouwbare gegevens beschikbaar zijn. Voor de thematische strategie inzake duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen zijn gegevens nodig voor de ontwikkeling van indicatoren over de ontkoppeling van economische groei en druk op de natuurlijke hulpbronnen en indicatoren over de milieu-effecten. Deze indicatoren zijn gebaseerd op gegevens die nu op basis van de gentlemen’s agreement worden verzameld. De benodigde consistente en regelmatige productie en rapportering van milieurekeningen zou bijdragen tot de kwaliteit van de statistieken. Tot nu toe waren de gegevens die voor een van de structurele indicatoren en drie van de indicatoren voor duurzame ontwikkeling werden gebruikt, niet gebaseerd op gegevens van de landen zelf maar op internationale databanken (bv. van de FAO en de VN). De gegevens voor de verslagen over de indicatoren in 2009 zijn voor het eerst gebaseerd op gegevens die de landen op grond van de huidige vrijwillige regeling voor gegevensverzameling hebben ingediend.
Anderzijds zou er veel beter toezicht zijn op ander EU-beleid (recycling en preventie van afval, luchtemissies en klimaatverandering, duurzame consumptie en productie) als er gegevens van goede kwaliteit zouden zijn over de samenhang tussen het milieu en de economie. Deze gegevens kunnen worden verzameld in het kader van de milieurekeningen, maar het is een vereiste dat elk land daaraan meewerkt en dat harmonisatie volledig gegarandeerd is. Een passende rechtsgrondslag voor deze gegevensverzameling kan ervoor zorgen dat aan deze vereisten wordt voldaan.
Daarnaast worden de volgende voordelen verwacht: gegevensverzameling op EU-niveau op een belangrijk terrein, grotere zichtbaarheid van milieurekeningen als instrument voor beleidstoezicht, waarbij de mogelijkheid wordt onderzocht milieu- en economische gegevens aan elkaar te koppelen, de mogelijkheid gebruik te maken van de huidige herziening van SNR/ESR en synergie voor gegevensverzameling tot stand brengen.
2.3.3. Samenvatting van de risico’s van behoud van de status quo
Als optie 2 niet wordt toegepast, zijn de volgende risico’s vastgesteld:
- Het risico dat gegevens niet naar behoren worden verzameld om te voorzien in ramingen voor de gehele EU en dat geen definitieve volledige gegevens over milieurekeningen beschikbaar zijn. Dit leidt tot onvolledige informatie over de samenhang tussen het milieu en de economie.
- Het risico dat analyses op basis van niet-officiële gegevens worden uitgevoerd. Dit omvat het risico dat andere actoren ramingen zullen opstellen met betrekking tot de samenhang tussen het milieu en de economie en datgene zullen doen wat Eurostat en het Europees Statistisch Systeem op meer systematische en geharmoniseerde wijze kunnen doen.
- Het risico dat de EU wereldwijd geen leidersrol speelt op het gebied van milieurekeningen. Het risico bestaat dat de inspanningen tot dusver verspilde moeite zijn geweest en zonder duidelijk resultaat blijven.
2.3.4. De gunstigste optie
Als een keuze moet worden gemaakt om gegevens over milieurekeningen op grond van gentlemen’s agreements te blijven verzamelen of de gegevens op grond van EU-wetgeving te verzamelen, is het duidelijk dat de tweede optie de beste resultaten oplevert.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Deze verordening beoogt de vaststelling van een gemeenschappelijk kader voor de verzameling, samenstelling, overdracht en evaluatie van Europese milieu-economische rekeningen.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor de Europese statistiek is artikel 338 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het Europees Parlement en de Raad moeten volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen aannemen voor de opstelling van statistieken wanneer dit voor de vervulling van de taken van de Gemeenschap nodig is Als eisen waaraan bij de productie van Europese statistieken moet worden voldaan, noemt dit artikel onpartijdigheid, betrouwbaarheid, objectiviteit, wetenschappelijke onafhankelijkheid, kosteneffectiviteit en statistische geheimhouding.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de EU vallen.
De doelstelling van de voorgestelde maatregel, namelijk de verzameling, samenstelling, overdracht en evaluatie van Europese milieu-economische rekeningen, kan niet voldoende door de lidstaten en derhalve beter op grond van een EU-besluit door de EU worden verwezenlijkt. Alleen de Commissie kan immers de nodige harmonisatie van statistische informatie op EU-niveau coördineren, terwijl de lidstaten de gegevensverzameling en de opstelling van vergelijkbare milieu-economische rekeningen kunnen organiseren. De EU kan dus maatregelen nemen overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel beperkt de verordening zich tot het vereiste minimum om deze doelstelling te bereiken en gaat niet verder dan hiertoe nodig is. Deze verordening schrijft niet voor elke lidstaat de mechanismen voor het verzamelen van gegevens voor, maar stelt slechts de te verschaffen gegevens vast om zo een geharmoniseerde structuur en een geharmoniseerd tijdschema te verzekeren.
Voor de meeste terreinen is er geen verplichting voor de lidstaten om wijzigingen aan te brengen in de samenstelling van milieu-economische rekeningen, waarvoor de gegevens in het kader van gentlemen’s agreements al op EU-niveau worden verzameld. Op sommige terreinen kunnen de enquêtes worden aangepast, hetgeen gevolgen kan hebben voor bedrijven. Milieuboekhouding heeft echter voornamelijk betrekking op het reorganiseren van bestaande gegevens en niet het verzamelen van nieuwe statistieken van bedrijven. Voor milieurekeningen hoeven meestal geen nieuwe gegevens te worden verzameld, maar worden nieuwe toepassingen voor de gegevens van de nationale rekeningen gecreëerd (bv. aanbod- en gebruikstabellen en input-outputtabellen), voor milieustatistieken en andere gebieden van de statistiek.
Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: verordening
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn:
Welk rechtsinstrument het meest geschikt is, hangt af van het doel van de wetgeving. Gezien de informatiebehoeften op Europees niveau wordt voor basisbesluiten over Europese statistieken gewoonlijk gekozen voor verordeningen in plaats van richtlijnen. Een verordening verdient de voorkeur omdat hierdoor in de gehele Europese Unie dezelfde regels gelden, zodat deze nauwkeurig en volledig door de lidstaten worden toegepast. Een verordening is rechtstreeks van toepassing en hoeft dus niet in nationaal recht te worden omgezet. Richtlijnen daarentegen hebben tot doel de nationale wetgevingen te harmoniseren; zij zijn voor de lidstaten bindend wat hun doelstellingen betreft, maar de nationale instanties kunnen zelf bepalen hoe en in welke vorm zij deze willen bereiken. Richtlijnen moeten ook in nationaal recht worden omgezet. Een verordening is sinds 1997 de voor statistische besluiten gebruikelijke vorm.
De gegevensverzameling heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.