Toelichting bij COM(2010)95 - Voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)95 - Voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers. |
|---|---|
| bron | COM(2010)95   |
| datum | 29-03-2010 |
Motivering en doel van het voorstel
Mensenhandel wordt beschouwd als een van de meest ernstige vormen van criminaliteit ter wereld, een grove schending van de mensenrechten, een moderne vorm van slavernij, en een zeer winstgevende bezigheid voor de georganiseerde misdaad. Het misdrijf bestaat in het werven, overbrengen of opnemen van personen, met gebruik van dwang, misleiding of andere onrechtmatige middelen, met het oog op seksuele of arbeidsuitbuiting, gedwongen arbeid, huishoudelijke slavernij of andere vormen van uitbuiting zoals het wegnemen van organen.
Mensenhandel moet derhalve krachtig worden bestreden; de voorkoming en vervolging van het misdrijf, en de bescherming van de slachtoffers staan hierbij centraal.
Algemene context
Verschillende EU-lidstaten vormen een belangrijke bestemming voor mensenhandel vanuit niet-EU-landen. Er zijn ook aanwijzingen voor stromen van mensenhandel binnen de EU. Op basis van de beschikbare cijfers kan redelijkerwijs worden geschat dat verschillende honderdduizenden mensen jaarlijks het slachtoffer worden van mensenhandel naar de EU of binnen de EU.
Sociale kwetsbaarheid is waarschijnlijk de hoofdoorzaak van mensenhandel. Kwetsbaarheid vloeit voort uit economische en sociale factoren zoals armoede, discriminatie op grond van het geslacht, gewapende conflicten, huiselijk geweld, een verstoord gezinsleven en persoonlijke omstandigheden zoals leeftijd, gezondheidstoestand of handicaps. Die kwetsbaarheid wordt door internationale georganiseerde misdaadnetwerken misbruikt om migratie in de hand te werken en vervolgens mensen zwaar uit te buiten door middel van geweld, bedreiging, dwang of diverse vormen van misbruik zoals schuldslavernij. De grote winsten die ermee worden behaald, vormen in feite een belangrijke onderliggende drijfveer. Daarnaast speelt ook de vraag naar seksuele diensten en goedkope arbeidskrachten een rol.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Het in 1989 goedgekeurde VN-Verdrag inzake de rechten van het kind heeft tot doel kinderen te beschermen tegen alle vormen van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik. Deze verplichting geldt ook in geval van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen in het kader van mensenhandel.
In 2000 keurde de VN een Protocol goed inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het VN-Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. Het Protocol was het eerste internationale instrument over mensenhandel in al zijn aspecten. In maart 2009 is het Protocol reeds door 24 EU-lidstaten geratificeerd, en de overige drie hebben het ondertekend. De Europese Gemeenschap heeft het Protocol ondertekend en aangenomen.
Het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel biedt een ruim en coherent kader en behandelt uiteenlopende aspecten, zoals preventie, samenwerking tussen de verschillende partijen, bescherming van en bijstand aan slachtoffers, en de verplichting om mensenhandel strafbaar te stellen. De uitvoering van deze maatregelen zou de situatie aanzienlijk verbeteren. Het Verdrag is reeds door 16 EU-lidstaten geratificeerd. Tien andere hebben het ondertekend en zijn bezig met de ratificatie.
Het kaderbesluit inzake bestrijding van mensenhandel is op 19 juli 2002 aangenomen om in te spelen op de algemeen erkende noodzaak van een Europese aanpak voor het ernstige misdrijf dat mensenhandel is. In mei 2006 heeft de Commissie een rapport over de uitvoering van het kaderbesluit goedgekeurd.
Richtlijn 2004/81/EG voorziet in bijstand aan en een verblijfstitel voor onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel. De Commissie brengt in 2010 verslag uit over de uitvoering van Richtlijn 2004/81/EG en zal passende maatregelen overwegen om de bescherming die de lidstaten aan de slachtoffers verlenen, verder te versterken.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
De strijd tegen alle vormen van gendergerelateerd geweld waaronder mensenhandel vormt een integrerend deel van de verbintenis die de Commissie is aangegaan in de routekaart voor de gelijkheid van vrouwen en mannen[1]. De strijd tegen kinderhandel is ook opgenomen in de strategie voor de rechten van het kind[2]. De strijd tegen mensenhandel en de bijstand aan slachtoffers sluiten aan bij de bepalingen van Kaderbesluit 2001/220/JBZ van de Raad inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure[3], en van Richtlijn 2004/81/EG van de Raad inzake verblijfsvergunningen[4], die immigratieaangelegenheden betreft en enkel van toepassing is op onderdanen van derde landen. De bepalingen van deze richtlijn zijn van toepassing voor zover de kwestie niet onder bovengenoemde richtlijn valt. De strijd tegen mensenhandel sluit tevens aan bij Richtlijn 2004/80/EG van de Raad betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven[5], die de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties beoogt te bevorderen, en bij Kaderbesluit 2008/841/JBZ ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit[6]. Mensenhandel is opgenomen in de lijst misdrijven die overeenkomstig Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad betreffende het Europees aanhoudingsbevel kunnen leiden tot overlevering op grond van een dergelijk Europees aanhoudingsbevel[7]. De hierboven vermelde doelstellingen zijn volledig in overeenstemming met deze instrumenten, met het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel en met de mandaten van Europol en Eurojust.
Elke maatregel die de EU op dit gebied neemt, moet de grondrechten eerbiedigen en de beginselen naleven van met name het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest) en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De lidstaten moeten bij de tenuitvoerlegging van de regelgeving van de Unie deze rechten en beginselen in acht nemen.
Aan dit voorstel is grondig onderzoek voorafgegaan om ervoor te zorgen dat de bepalingen volledig in overeenstemming zijn met de grondrechten, met name de bescherming van de menselijke waardigheid, het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, het verbod van slavernij en dwangarbeid, de rechten van het kind, het recht op vrijheid en veiligheid, de vrijheid van meningsuiting en van informatie, de bescherming van persoonsgegevens, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, alsmede het legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen.
Bijzondere aandacht werd besteed aan artikel 5, lid 3, van het EU-Handvest dat mensenhandel uitdrukkelijk verbiedt. Artikel 24 van het EU-Handvest was ook belangrijk, want kinderen zijn vaak het slachtoffer van mensenhandel. Bepalingen inzake de bescherming van en bijstand aan slachtoffers hebben een positieve invloed op de grondrechten. Het recht op bescherming tegen slavernij, gedwongen arbeid en dienstbaarheid werd erkend door het Europees Hof voor de rechten van de mens. Ook het recht van het slachtoffer op een accuraat, onpartijdig, doeltreffend en snel onderzoek is in dit verband van belang; dit zou in de hand worden gewerkt door een grotere erkenning van de rol van het slachtoffer in de strafprocedure.
Een grotere rol van het slachtoffer in de strafprocedure zou evenwel ook een negatief gevolg kunnen hebben, indien daardoor afbreuk zou worden gedaan aan de procedurerechten van de verdediging, met name het recht op een onpartijdig gerecht (artikel 47 van het EU-Handvest) en het recht op verdediging (artikel 48 van het EU-Handvest). Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft echter duidelijke beginselen vastgesteld om de respectieve rechten van de verdediging en die van het slachtoffer met elkaar te verzoenen. Daarom werd er door een zorgvuldige redactie van de wettekst, die de basis vormt voor een correcte uitvoering door de lidstaten, op toegezien dat de rechten van de verdediging onverkort worden geëerbiedigd.
Indien nodig kan een beroep worden gedaan op de financieringsmogelijkheden die op het niveau van de Europese Unie beschikbaar zijn, om de lidstaten te helpen om aan de eisen van deze richtlijn te voldoen.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbenden
2.1.1. Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Op verzoek van de Raad heeft de Commissie in december 2007 ter beoordeling van de uitvoering van het EU-plan[8] aan de lidstaten een vragenlijst toegezonden. 23 lidstaten en Noorwegen hebben deze beantwoord. De resultaten werden verwerkt in het werkdocument van de Commissie van 17 oktober 2008[9].
Er vonden met het oog op het opstellen van de effectbeoordeling drie overlegvergaderingen plaats. De Deskundigengroep mensenhandel kwam op 2 en 3 oktober 2008 samen, en bracht na uitvoerige besprekingen een schriftelijk advies uit. Op 7 oktober 2008 vond een overlegvergadering plaats met deskundigen met diverse achtergronden, waaronder regeringen, rechtshandhavingsinstanties, ngo’s, internationale organisaties en universiteiten. De deelnemers werd vervolgens gevraagd schriftelijk hun opmerkingen kenbaar te maken, en verschillende deskundigen hebben dat gedaan. Op 17 oktober 2008 vond een bijeenkomst met de vertegenwoordigers van de lidstaten plaats.
2.1.2. Overzicht van de standpunten en hoe hiermee rekening is gehouden
- In zijn schriftelijk advies noemde de Deskundigengroep mensenhandel van de Europese Commissie de volgende uitgangspunten: de noodzaak van een adequaat juridisch kader in elk land, de noodzaak om mensenrechten centraal te plaatsen en een holistische, gecoördineerde en geïntegreerde aanpak te hanteren waarbij het overheidsbeleid inzake mensenhandel en dat inzake migratie samen worden bekeken, alsmede de noodzaak om de kinderrechten te eerbiedigen, onderzoek over mensenhandel te bevorderen en de impact van het beleid ter bestrijding van mensenhandel te monitoren.
- Vele belanghebbenden waren het eens over de noodzaak van specifieke bepalingen ter versterking van onderzoek en vervolging. De cruciale rol van bijstand aan de slachtoffers werd algemeen beklemtoond.
- De belanghebbenden waren het niet eens over het al dan niet invoeren van een specifieke verplichting om klanten die zich bewust seksuele diensten laten verstrekken door een slachtoffer van mensenhandel, strafbaar te stellen. Verschillende lidstaten wezen erop dat een dergelijke bepaling in geen geval bindend mag zijn.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
SEC(2009) 358 en Samenvatting van de effectbeoordeling SEC(2009) 359
Ten behoeve van het vorige voorstel voor een kaderbesluit van 25 maart 2009 werd voor verschillende beleidsopties nagegaan of ze de doelstellingen, namelijk mensenhandel doeltreffender voorkomen en bestrijden en slachtoffers beter beschermen, konden helpen verwezenlijken.
- Beleidsoptie (1): geen nieuwe maatregelen op EU-niveau
De EU zou geen maatregelen treffen ter bestrijding van mensenhandel; de lidstaten kunnen de ondertekenings- en ratificatieprocedure van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel voortzetten.
- Beleidsoptie (2): niet-wetgevende maatregelen
Kaderbesluit 2004/629/JBZ zou niet worden gewijzigd. Niet-wetgevende maatregelen zouden kunnen worden genomen op het gebied van bijstand aan slachtoffers, monitoring, preventiemaatregelen in landen van bestemming en in landen van herkomst, opleiding en samenwerking op het gebied van rechtshandhaving.
- Beleidsoptie (3): nieuwe wetgeving inzake vervolging, bijstand aan slachtoffers, preventie en monitoring
Een nieuwe wetgevingshandeling zou worden vastgesteld, met daarin bepalingen van het bestaande kaderbesluit, een aantal bepalingen van het Verdrag van de Raad van Europa en aanvullende elementen. Het nieuwe kaderbesluit zou met name bepalingen bevatten op het gebied van materieel strafrecht, rechtsmacht en vervolging, de rechten van het slachtoffer in de strafprocedure, bijstand aan slachtoffers, bijzondere beschermingsmaatregelen voor minderjarigen, preventie en monitoring.
- Beleidsoptie (4): nieuwe wetgeving (zoals in optie 3) + niet-wetgevende maatregelen (zoals in optie 2)
- Een nieuwe wetgevingshandeling zou worden vastgesteld, met daarin de bepalingen van het bestaande kaderbesluit aangevuld met nieuwe bepalingen. De nieuwe wetgevingshandeling zou worden aangevuld met de in optie 2 beschreven niet-wetgevende maatregelen.
- Op basis van de economische en de sociale impactanalyse, en de analyse van de impact op de grondrechten, vormen opties 3 en 4 de beste aanpak van het probleem; de gestelde doelstellingen zouden op die manier volledig bereikt kunnen worden. Optie 4 zou de voorkeur genieten.
- De Commissie voerde een effectbeoordeling uit met betrekking tot het vorige voorstel voor een kaderbesluit van 25 maart 2009 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers, die mutatis mutandis ook geldt voor dit voorstel voor een richtlijn. Aangezien het voorstel voor een richtlijn waarop deze toelichting betrekking heeft naar inhoud zo goed als identiek is aan het vorige voorstel voor een kaderbesluit, mag de bestaande effectbeoordeling geacht worden geldig te blijven voor het nieuwe voorstel. Het verslag over de effectbeoordeling is te vinden op:ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
De nieuwe richtlijn zou naast de bepalingen van het huidige kaderbesluit de volgende nieuwe elementen bevatten:
3.1.1. Bepalingen van materieel strafrecht
- een definitie;
- verzwarende omstandigheden en sancties;
- de niet-toepassing van sancties ten aanzien van het slachtoffer.
3.1.2. Rechtsmacht en vervolging
- een ruimere en meer bindende regeling inzake extraterritoriale rechtsmacht;
- onderzoeksinstrumenten.
3.1.3. Bijstand en steun aan slachtoffers
- de totstandbrenging van mechanismen voor vroegtijdige opsporing van en bijstand aan slachtoffers;
- een minimumnorm voor bijstand, waaronder toegang tot de noodzakelijke medische behandelingen, counseling en psychologische bijstand;
- bijzondere maatregelen voor minderjarigen.
3.1.4. Bescherming van slachtoffers in strafprocedures
- een speciale behandeling ter voorkoming van secundaire victimisatie;
- bescherming op basis van een risicobeoordeling;
- juridisch advies en vertegenwoordiging in rechte, ook voor het vorderen van schadeloosstelling.
3.1.5. Preventie
- maatregelen die de vraag naar seksuele diensten en goedkope arbeidskrachten moeten doen afnemen;
- opleiding;
- de strafbaarstelling van personen die diensten laten verrichten door een persoon van wie zij weten dat die het slachtoffer van mensenhandel is.
3.1.6. Monitoring
- de aanstelling van nationale rapporteurs of de totstandbrenging van gelijkwaardige mechanismen.
3.2. Toegevoegde waarde van het voorstel ten opzichte van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel van 2005
Het voorstel bouwt voort op het Verdrag van de Raad van Europa en gaat uit van dezelfde holistische benadering waarbij rekening wordt gehouden met preventie, vervolging, bescherming van de slachtoffers, en monitoring. Het voorstel biedt bovendien toegevoegde waarde op de volgende punten:
- een aan de ernst van de strafbare feiten aangepast niveau van bestraffing (artikel 4);
- een ruimere en meer bindende regeling inzake extraterritoriale rechtsmacht, op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn onderdanen en personen die gewoonlijk op hun grondgebied verblijven te vervolgen wanneer deze zich buiten het grondgebied van de lidstaat schuldig maken aan mensenhandel (artikel 9);
- een bredere reikwijdte van de bepaling inzake de niet-toepassing van sancties ten aanzien van de slachtoffers voor hun betrokkenheid bij criminele activiteiten, ongeacht de onwettige methoden die door de mensenhandelaars worden gebruikt (artikel 6);
- hogere normen voor de bijstand aan slachtoffers, in het bijzonder wat medische behandeling betreft (artikel 10);
- bijzondere beschermingsmaatregelen ten behoeve van minderjarige slachtoffers van mensenhandel (artikelen 12-14);
- het opnemen in het EU-acquis van bepalingen met een gelijkaardige inhoud als de verdragsbepalingen biedt bovendien de voordelen die voortvloeien uit de sterkere verbindende kracht van de EU-rechtsorde, met name de onmiddellijke inwerkingtreding en het toezicht op de naleving.
Rechtsgrondslag
Artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Subsidiariteitsbeginsel
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt.
Om de strijd tegen mensenhandel te kunnen winnen, moeten de lidstaten hun inspanningen op elkaar afstemmen en internationaal samenwerken. Verschillen in de juridische aanpak in de lidstaten staan gecoördineerde inspanningen in de weg en belemmeren internationale rechtshandhaving en justitiële samenwerking.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door een optreden van de Europese Unie worden verwezenlijkt.
Het voorstel zal het materiële strafrecht en het strafprocesrecht van de lidstaten sterker harmoniseren dan met het bestaande kaderbesluit het geval is. Dit zal de internationale rechtshandhaving en justitiële samenwerking, en de bescherming van en bijstand aan de slachtoffers ten goede komen. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het is beperkt tot het minimum dat vereist is om de vastgestelde doelstellingen op Europees niveau te bereiken, en gaat niet verder dan wat daartoe nodig is.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: richtlijn.
In de strijd tegen mensenhandel is de onderlinge aanpassing van het strafrecht van de lidstaten noodzakelijk om de samenwerking in strafzaken te verbeteren. Daartoe voorziet het Verdrag specifiek alleen in de vaststelling van richtlijnen.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
8.2. Territoriale werkingssfeer
Het voorstel is gericht tot de lidstaten. De toepassing van de eruit voortvloeiende richtlijn op het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken wordt geregeld door de bepalingen van Protocol nr. 21 en Protocol nr. 22 bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.