Toelichting bij COM(2010)618 - Beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)618 - Beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval. |
|---|---|
| bron | COM(2010)618   |
| datum | 03-11-2010 |
Achtergrond en doelstellingen van het voorstel
Na vaststelling van de richtlijn inzake nucleaire veiligheid is de uitwerking van een gewijzigd voorstel voor wetgeving inzake het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2010 (item 2010/ENER/021).
De voorgestelde richtlijn omvat een EU-regelgevingskader voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval. Het voorstel van de Commissie voor een richtlijn (Euratom) van de Raad inzake het veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval[1] wordt hierbij gewijzigd.
Alle lidstaten hebben radioactief afval. Dat is afkomstig van tal van nuttige activiteiten, zoals de productie van elektriciteit in kerncentrales en een reeks toepassingen met radio-isotopen in de geneeskunde, de industrie, de landbouw, onderzoek en onderwijs.
Ook de werking van kernreactoren genereert verbruikte splijtstof. Voor het beheer van verbruikte (d.w.z. bestraalde) splijtstof zijn er momenteel twee opties: opwerking om het plutonium en uranium te recupereren voor mogelijk hergebruik, of tijdelijke opslag en uiteindelijk directe opberging indien de verbruikte splijtstof in het kader van het nationale beleid als afval wordt beschouwd. Zelfs indien de verbruikte splijtstof is opgewerkt[2], is er nog finaal afval, d.w.z. het gescheiden verglaasde restmateriaal met de niet-gerecycleerde fractie, dat eveneens moet worden verwijderd. Meer dan de helft van de lidstaten beschikt over kerncentrales. Er worden kernreactoren gebouwd terwijl andere worden ontmanteld. Bovendien zijn er in een aantal lidstaten plannen om nieuwe installaties te bouwen.
Afhankelijk van de kenmerken van het afval (met name de hoeveelheid radionucliden dat het bevat) zijn specifieke maatregelen noodzakelijk om mens en milieu tegen de gevaren van ioniserende straling te beschermen. Het basisbeginsel voor het beheer van radioactieve afvalstoffen is inkapseling en isolatie om de mensen en de biosfeer te beschermen zolang het afval stralingsgevaar oplevert. Dit gevaar vermindert met de tijd als gevolg van radioactief verval. Dankzij een reeks kunstmatige barrières en, in het geval van langlevend afval, de eigenschappen van het gastgesteente kan het radioactief afval van de omgeving worden geïsoleerd.
Naar gelang van hun activiteitsgraad worden radioactieve afvalstoffen ingedeeld als laag-, middel- of hoogactief afval. Er kan ook een onderscheid worden gemaakt tussen kortlevend en langlevend afval[3]. Kortlevend laag- en middelactief afval (LMAA) wordt doorgaans op geringe diepte verwijderd. Voor hoogactief afval (HAA) daarentegen, is er wereldwijd wetenschappelijke en technische consensus dat diepe geologische berging de veiligste en meest duurzame optie is[4].
Van het gegenereerde volume radioactief afval in de EU is meer dan 85% kortlevend LMAA, ongeveer 5% langlevend LMAA en minder dan 10% HAA, waartoe verglaasd afval afkomstig van de opwerking, en als afval beschouwde verbruikte splijtstof behoren[5].
Ongeacht de toekomst van nucleaire en niet-nucleaire toepassingen is het eindpunt van het beheer van het huidige en toekomstige radioactief afval de opberging ervan om de veiligheid op lange termijn te waarborgen.
Tijdelijke opslag is een belangrijke stap in het totale beheer van radioactief afval, met name voor verbruikte splijtstof en HAA, zodat het goed kan afkoelen en het stralingsniveau kan afnemen, wat verdere verwerking veiliger maakt. Men is het er echter in het algemeen over eens dat opslag van verbruikte splijtstof en radioactief afval, met inbegrip van opslag op lange termijn, slechts een tijdelijke oplossing is die actieve en voortdurende institutionele controle vereist. Op langere termijn kan alleen berging, waarbij passieve veiligheidsmaatregelen worden toegepast, tegen alle mogelijke gevaren bescherming bieden.
De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval ligt bij de lidstaten. Bovendien is het een aanvaard ethisch principe dat de maatschappij moet vermijden dat er een te zware last op toekomstige generaties wordt gelegd, wat betekent dat de verantwoordelijkheid bij de huidige generatie ligt – de generatie die de vruchten heeft geplukt van elektriciteit op basis van kernenergie of van nucleaire medische interventies – om alle bestaande afval correct te beheren.
Ondanks deze overwegingen moeten de meeste landen nog belangrijke beslissingen nemen met betrekking tot het beheer van verbruikte splijtstof en radioactieve afvalstoffen. Dat is met name het geval voor verbruikte splijtstof en HAA; slechts een handvol lidstaten beschikt over goed uitgewerkte programma's voor de berging. Het gevolg van die vertraging is dat de last voor de berging van het afval en voor het behoud van de tijdelijke opslagfaciliteiten naar de toekomstige generaties verschuift. De risico's die daarmee samenhangen, zijn duidelijk: onvoldoende financiering, gebrek aan deskundigheid, verstoring ten gevolge van onvoorziene sociale beroering, terroristische dreiging, enz.
Een veilig beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof vereist in alle stadia van productie tot opberging een nationaal kader waarin politieke inspanningen zijn gewaarborgd, de verantwoordelijkheden duidelijk zijn vastgelegd en voor voldoende wetenschappelijke, technische en financiële middelen wordt gezorgd op het moment dat die nodig zijn. Gezien de bijzonder gevoelige aard van de materie moet er ook op worden toegezien dat het publiek wordt voorgelicht en bij de besluitvormingsprocessen wordt betrokken.
De algemene doelstelling van dit voorstel is dan ook de uitwerking van een EU-regelgevingskader voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval dat onlosmakelijk is verbonden met het veilig gebruik van kernenergie voor de productie van elektriciteit en van ioniserende straling in de geneeskunde, de industrie, de landbouw, onderzoek en onderwijs.
Om de algemene beleidsdoelstellingen te realiseren, is het noodzakelijk om:
- werknemers en de bevolking nu en in de toekomst, en grensoverschrijdend tegen de gevaren van ioniserende straling te beschermen;
- de striktste veiligheidsbeginselen voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof in te voeren;
- te vermijden dat er een te zware last op toekomstige generaties wordt gelegd;
- aanhoudende politieke inspanningen te leveren voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval op lange termijn;
- de politieke beslissingen in duidelijke bepalingen om te zetten voor de uitvoering van alle stappen inzake het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof, van productie tot berging;
- het beheersysteem onafgebroken te verbeteren op basis van een stapsgewijze besluitvorming en maatschappelijke aanvaarding;
- te zorgen voor geschikte, beschikbare en transparant beheerde financiële middelen overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt.
Bestaande wettelijke instrumenten met betrekking tot het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof; subsidiariteit
De bevoegdheden van de Gemeenschap inzake verbruikte splijtstof en radioactief afval afkomstig van niet-militaire nucleaire activiteiten worden uitgevoerd overeenkomstig het kader van het Euratom-Verdrag. In artikel 2, onder b) van het Euratom-Verdrag is bepaald dat er uniforme veiligheidsnormen voor de gezondheidsbescherming van de werknemers en de bevolking moeten worden vastgesteld. In artikel 30 van het Verdrag is bepaald dat er binnen de Gemeenschap basisnormen moeten worden vastgesteld voor de bescherming van de gezondheid van de werknemers en de bevolking tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren, en artikel 37 van het Verdrag stelt dat lidstaten ertoe gehouden zijn om aan de Commissie algemene gegevens te verstrekken van elk plan voor de lozing van radioactieve afvalstoffen.
Zoals in de jurisprudentie van het Hof van Justitie wordt erkend, vormen de bepalingen van hoofdstuk 3 van het Euratom-Verdrag, met betrekking tot gezondheid en veiligheid, een samenhangend geheel, waarbij aan de Commissie vrij ruime bevoegdheden worden toegekend met het oog op de bescherming van de bevolking en het milieu tegen de gevaren van radioactieve besmetting[6]. Op grond van arrest C-29/99 van het Hof kunnen de basisveiligheidsnormen die hoofdzakelijk tot doel hadden de gezondheid van de werknemers en de bevolking te beschermen tegen de gevaren van ioniserende straling in de zin van het Euratom-Verdrag worden aangevuld met veiligheidseisen inzake het veilig beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof.
De problematiek van verbruikte splijtstof en radioactief afval is duidelijk een domein waar, wegens het grensoverschrijdende aspect van veiligheid, de nationale wetgeving met wetgeving op EU-niveau moet worden aangevuld. Tezelfdertijd vereist de interne markt dat de Commissie toeziet op gelijke spelregels binnen de EU om concurrentieverstoring te vermijden.
De bestaande Europese wetgeving dekt echter niet alle activiteiten en faciliteiten voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval. Aspecten zoals het nationale beleid en de uitvoering ervan, voorlichting en betrokkenheid van het publiek bij de besluitvorming zijn daar niet in opgenomen.
De recentelijk vastgestelde richtlijn van de Raad tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van nucleaire installaties (richtlijn inzake nucleaire veiligheid)[7] dekt uitsluitend opslagfaciliteiten voor verbruikte splijtstof en andere opslagfaciliteiten voor radioactief afval in dezelfde vestiging en die rechtstreeks met nucleaire installaties zijn verbonden. In deze richtlijn wordt echter gesteld dat het tevens belangrijk is om te zorgen voor het veilige beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, ook in opslag- en bergingsfaciliteiten. Het voorstel voor een richtlijn inzake het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval is na de richtlijn inzake nucleaire veiligheid dan ook de volgende logische stap.
Andere juridische instrumenten van de EU die betrekking hebben op het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval zijn communautaire regelingen voor de snelle uitwisseling van informatie in geval van stralingsgevaar[8], de controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen en weesbronnen[9], met inbegrip van afgedankte bronnen, het beheer van afval van winningsindustrieën[10] (exclusief aspecten betreffende radioactiviteit) en het toezicht en de controle op de overbrenging van radioactieve afvalstoffen en verbruikte splijtstof[11],[12]. Er is tevens een Aanbeveling van de Commissie betreffende het beheer van de financiële middelen voor de ontmanteling van nucleaire installaties en de verwerking van verbruikte splijtstof en radioactief afval[13].
Op internationaal niveau werden er door de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA) in samenwerking met andere organisaties veiligheidsnormen ontwikkeld die juridisch niet bindend zijn en die op vrijwillige basis in de nationale wetgeving kunnen worden omgezet. Alle EU-lidstaten zijn lid van de IAEA en zijn betrokken bij de goedkeuring van deze normen.
Het Gezamenlijk Verdrag inzake de veiligheid van het beheer van bestraalde splijtstof en inzake de veiligheid van het beheer van radioactief afval, dat onder de auspiciën van de IAEA tot stand is gekomen, is in dit domein de belangrijkste internationale overeenkomst. Er is echter niet in sancties voorzien voor het geval dit verdrag niet wordt nageleefd. Daarom kunnen de internationaal aanvaarde beginselen en vereisten zoals vastgelegd in het Gezamenlijk Verdrag en de daaraan gerelateerde IAEA-veiligheidsnormen geen uniforme Europese aanpak op EU-niveau waarborgen, zelfs al zijn alle EU-lidstaten (met uitzondering van Malta) en de Euratom-Gemeenschap verdragsluitende partijen.
Om de uitvoering van grondbeginselen en vereisten met betrekking tot het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval die internationale steun genieten, te waarborgen, maakt de voorgestelde richtlijn deze juridisch bindend en afdwingbaar. In het voorstel worden daarom specifieke vereisten vastgelegd voor het toepassingsgebied, de inhoud en de beoordeling van nationale programma's inzake het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval.
De algemene aanpak is vergelijkbaar met de benadering van de richtlijn inzake nucleaire veiligheid; het zijn met name de nationale regelgevende autoriteiten die bevoegd zijn en er wordt uitgegaan van de internationaal erkende beginselen en vereisten van de IAEA-veiligheidsnormen en het Gezamenlijk Verdrag om zo de bijkomende belasting voor de autoriteiten van de lidstaten te beperken.
Krachtens de voorgestelde richtlijn zullen de meest stringente veiligheidsnormen voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactieve afvalstoffen op een samenhangende wijze ten uitvoer worden gelegd, wat een model en een benchmark zal opleveren voor derde landen en regio's. De voorgestelde richtlijn zal tenuitvoerlegging van de berging van radioactief afval waarborgen zonder dat daarbij onnodige vertraging optreedt.
Inhoudsopgave
Bij de uitwerking van het herziene voorstel heeft de Commissie in reactie op het verzoek van de Raad[14] ruim overleg gepleegd door middel van verschillende initiatieven binnen de EU.
Bij het overleg zijn regeringen, nationale regelgevende autoriteiten, organisaties voor het beheer van radioactief afval, producenten van radioactief afval en anderen in de lidstaten betrokken, alsook de verschillende Europese instellingen, niet-gouvernementele organisaties en andere partners. Er is rekening gehouden met een gedetailleerde bijdrage van de Groep Europese Regelgevers op het gebied van nucleaire veiligheid (ENSREG). Gezien de specifieke competentie van de ENSREG, die de nationale nucleaire regelgevende of veiligheidsautoriteiten – zowel nucleair als niet-nucleair – in alle lidstaten vertegenwoordigt, was dit bijzonder belangrijk.
Via uiteenlopend publiek overleg, met inbegrip van speciale Eurobarometer-onderzoeken[15] en een openbare raadpleging[16] is bijzondere aandacht besteed aan de maatschappelijke dimensie. In de context van het verdere gebruik van kernenergie zijn de Europese burgers bekommerd om de problematiek van het radioactief afval. Bovendien is een grote meerderheid voorstander van wetgeving op Europees niveau.
Een grondige effectbeoordeling heeft aangetoond dat het ontbreken van een bindende EU-wetgeving waarschijnlijk zal leiden tot uitstel van belangrijke beslissingen, met mogelijk negatieve milieugerelateerde, economische en maatschappelijke gevolgen, met inbegrip van een te zware last voor de toekomstige generaties en een mogelijke concurrentieverstoring op de elektriciteitsmarkt.
Een bindende EU-wetgeving, daarentegen, zou op lange termijn kunnen leiden tot een uniform hoog veiligheidsniveau in de EU voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, zonder een te zware last te leggen op toekomstige generaties of de mogelijkheid van de toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien, in gevaar te brengen.
De doelstelling van de richtlijn zoals vastgelegd in artikel 1 is de uitwerking van een communautair kader voor het verantwoord beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval dat ervoor moet zorgen dat de lidstaten de gepaste nationale maatregelen nemen om een hoog veiligheidsniveau te waarborgen en om informatie en publieke inspraak te waarborgen en te bevorderen.
Het toepassingsgebied ( artikel 2 ) omvat alle stadia van het beheer van voor niet-militaire toepassingen verbruikte splijtstof en radioactief afval, van de productie tot de opberging, maar niet het beheer van specifieke types van afval, zoals stoffen die zijn vrijgegeven en afval van winningsindustrieën die radioactief kunnen zijn, die reeds door de bestaande Europese wetgeving worden gedekt[17],[18].
Er werd met bijzondere aandacht op toegezien dat de richtlijn in overeenstemming is met de bestaande Europese wetgeving terwijl internationaal aanvaarde principes en eisen, zoals vastgelegd in de veiligheidsnormen van de IAEA en het Gezamenlijk Verdrag, in de EU wettelijk bindend en afdwingbaar werden gemaakt. Alle definities in artikel 3 komen dan ook overeen met de definities die worden gegeven in zowel de bestaande Europese wetgeving als de IAEA Safety Glossary (Gezamenlijk Verdrag)[19].
De algemene principes inzake het veilig en duurzaam beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval zijn in artikel 4 vastgelegd.
Er werd tevens op toegezien dat de voorgestelde richtlijn in overeenstemming is met de richtlijn inzake nucleaire veiligheid zodat alle faciliteiten voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval aan eenzelfde veiligheidsniveau beantwoorden. Derhalve hebben het voorstel voor een richtlijn en de richtlijn inzake nucleaire veiligheid een vergelijkbare structuur, met name de artikelen 5 t/m 7, 9, 12 en 16 t/m 18.
Verplichtingen met betrekking tot de toepassing van de algemene beginselen omvatten:
- een nationaal kader voor het beheer op lange termijn van verbruikte splijtstof en radioactief afval ( artikel 5 );
- een bevoegde regelgevende autoriteit op het gebied van veiligheid van verbruikte splijtstof en het beheer van radioactief afval ( artikel 6 );
- vergunninghouders bij wie de hoofdverantwoordelijkheid voor de veiligheid berust ( artikel 7 );
- opleiding en training teneinde de vereiste deskundigheid en bekwaamheden te ontwikkelen ( artikel 9 );
- transparantie inzake de besluitvorming rond het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval ( artikel 12 ).
Vanwege de specificiteit van het beheer van radioactief afval worden ook specifieke verplichtingen ingevoerd:
- artikel 8 legt de benadering van de veiligheidsproblematiek vast, met inbegrip van de vereisten voor een veiligheidsanalyse en een ondersteunende veiligheidsbeoordeling van faciliteiten en activiteiten op het gebied van het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval;
- artikel 10 stelt dat er indien nodig voldoende financiële middelen moeten worden vrijgemaakt voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, overeenkomstig het beginsel dat 'de vervuiler betaalt';
- artikel 11 heeft tot doel een voldoende kwaliteit van de veiligheid te waarborgen.
Het voorstel houdt een voorwaardelijke reeks eisen in met betrekking tot de nationale programma's voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof, nodig om de doelstellingen te realiseren en aan de vereisten inzake veiligheid te voldoen:
- artikel 13 voert de basiseisen voor de nationale programma's in;
- artikel 14 voert de inhoud van een nationaal programma in;
- artikel 15 legt de kennisgeving van de nationale programma's aan de Commissie op.
Enkele slotbepalingen worden vermeld in de volgende artikelen:
- bij artikel 16 worden, conform het rapporteringsmechanisme voor de richtlijn inzake nucleaire veiligheid, eisen voor de rapportering vastgesteld. De lidstaten brengen verslag uit aan de Commissie over de uitvoering van voorgestelde richtlijn en maken daarbij gebruik van de rapporteringscycli van het Gezamenlijk Verdrag. Op grond van de verslagen van de lidstaten zal de Commissie bij de Raad en het Europees Parlement over de voortgang rapporteren. Om de voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval vereiste hoge normen te bereiken, zullen de lidstaten een internationale collegiale toetsing vragen van hun nationale kader en hun nationale programma's. De resultaten van elke collegiale toetsing zullen aan de lidstaten en de Commissie worden bekendgemaakt;
- bij artikel 17 worden de vereisten vastgelegd voor de omzetting van het richtlijnvoorstel in nationale wetgeving;
- artikelen 18 en 19 leggen de datum van inwerkingtreding van het richtlijnvoorstel en de adressaten vast.
Er zijn geen gevolgen voor de EU-begroting.