Toelichting bij COM(2006)232 - Kader voor de bescherming van de bodem - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)232 - Kader voor de bescherming van de bodem. |
|---|---|
| bron | COM(2006)232   |
| datum | 22-09-2006 |
Motivering en doel van het voorstel
De bodem is in wezen een niet hernieuwbare hulpbron en een zeer dynamisch systeem dat talrijke functies vervult en diensten verleent die van vitaal belang zijn voor allerlei menselijke activiteiten en voor het voortbestaan van ecosystemen. Uit de beschikbare informatie komt naar voren dat er zich de jongste decennia een significante intensivering van de processen van bodemaantasting heeft voorgedaan, en er zijn aanwijzingen dat deze nog zullen toenemen als geen actie wordt ondernomen. Hoewel het communautaire acquis bepalingen ter bescherming van de bodem omvat, is er van specifieke communautaire wetgeving inzake bodembescherming vooralsnog geen sprake. Met dit voorstel wil de Commissie deze lacune opvullen en een gemeenschappelijke strategie voor de bescherming en het duurzame gebruik van de bodem vastleggen, die op de volgende beginselen is gebaseerd: integratie van de zorg voor de bodem in de andere takken van het beleid, behoud van de bodemfuncties in het kader van duurzaam gebruik, preventie van bedreigingen voor de bodem en vermindering van schadelijke effecten ervan, alsook het herstel van aangetaste bodems tot een zodanig niveau dat zij tenminste aan alle eisen in samenhang met het huidige en het goedgekeurde toekomstige gebruik ervan kunnen voldoen.
Algemene context
Overal in de Gemeenschap komt de bodem in ecologisch opzicht in toenemende mate onder druk te staan. Dit probleem wordt veroorzaakt of geaccentueerd door menselijke activiteiten zoals de toepassing van ongeschikte methoden in land- en bosbouw, industriële activiteiten, toerisme en verstedelijking. Deze activiteiten tasten het vermogen van de bodem aan om duurzaam een breed spectrum van cruciale functies te blijven vervullen. De bodem - hoewel hoofdzakelijk in particulier bezit - is voor de Gemeenschap een hulpbron van gezamenlijk belang, en als wij nalaten hem te beschermen, zal dit de mogelijkheden tot duurzame ontwikkeling en het concurrentievermogen op lange termijn van Europa ondermijnen. Bovendien heeft bodemaantasting ernstige gevolgen voor andere gebieden van gemeenschappelijk communautair belang, zoals waterkwaliteit, volksgezondheid, klimaatverandering, bescherming van de natuur en de biodiversiteit en voedselveiligheid. Besluit nr. 1600/2002/EG tot vaststelling van het Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap noemt als een van de doelstellingen van dat programma de bescherming van de natuurlijke hulpbronnen en de bevordering van duurzaam bodemgebruik. Daarbij heeft de Gemeenschap zich ertoe verbonden een thematische strategie voor bodembescherming aan te nemen teneinde de aantasting van de bodem een halt toe te roepen en terug te dringen. In haar mededeling van 2002, getiteld “Naar een thematische strategie inzake bodembescherming” (COM(2002) 179), heeft de Commissie de acht grootste bedreigingen gesignaleerd waaraan de bodem in de EU blootstaat. Het betreft erosie, verlies van organische stof, verontreiniging, verzilting, verdichting, verlies van bodembiodiversiteit, afdekking, aardverschuivingen en overstromingen.
N
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
De bodem was tot dusver nooit onderwerp van een specifiek beschermingsbeleid op Gemeenschapsniveau. Bepaalde aspecten van bodembescherming komen in diverse onderdelen van het acquis aan bod, en bijgevolg kunnen allerlei takken van het Gemeenschapsbeleid bijdragen tot de bescherming van de bodem. Dit is het geval voor een groot aantal bepalingen van de vigerende communautaire milieuwetgeving op gebieden zoals water, afvalstoffen, chemische stoffen, preventie van industriële verontreiniging, natuurbescherming en bestrijdingsmiddelen. Ook de invoering van de eis tot naleving van randvoorwaarden inzake de bescherming van landbouwgrond in het herziene gemeenschappelijk landbouwbeleid (“cross-compliance”) en de maatregelen inzake plattelandsontwikkeling zullen naar verwachting positieve resultaten opleveren voor de toestand van de bodem in landbouwgebieden. Toch zullen deze bestaande bepalingen, zelfs als zij volledig ten uitvoer worden gelegd, wegens hun uiteenlopende oogmerken en toepassingsgebieden en wegens het feit dat zij vaak op de vrijwaring van andere milieucompartimenten zijn toegespitst, slechts een fragmentarische en onvolledige bescherming van de bodem opleveren. Zij bestrijken immers niet alle bodemtypes en evenmin alle bekende bedreigingen voor de bodem. Zodoende komt er aan de aantasting van de bodem vooralsnog geen einde.
Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
De voorgestelde richtlijn, die gericht is op de bescherming van de bodem en het behoud van het vermogen van de bodem om zijn ecologische, economische, maatschappelijke en culturele functies te vervullen, spoort perfect met de doelstellingen van artikel 174 van het EG-Verdrag. Het houdt rekening met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Gemeenschap. Het is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Het is gebaseerd op een analyse van de potentiële kosten en baten van het al dan niet ondernemen van actie en houdt rekening met de noodzaak van economische en sociale ontwikkeling van de Gemeenschap als geheel en de evenwichtige ontwikkeling van haar regio’s.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De mededeling van 2002 is gunstig ontvangen door de andere Europese instellingen, die de belangrijke rol van de bodem ten aanzien van duurzaamheid op lange termijn in de Gemeenschap hebben erkend. Met ingang van februari 2003 heeft de Commissie een open raadpleging van belanghebbenden georganiseerd. Zij heeft een zeer breed, meer dan 400 leden tellend overlegplatform opgezet, dat vijf werkgroepen en een adviesforum met een sturende functie omvatte. In juni 2004 hebben de werkgroepen hun zeer gedetailleerde rapporten afgeleverd, die informatie bevatten over de toestand van de bodems in Europa, de druk waaraan deze blootstaan en de oorzaken van bodemaantasting, alsmede een reeks aanbevelingen aan de Commissie met het oog op de ontwikkeling van een bodembeleid op communautair niveau. In november 2004 hebben het Nederlandse voorzitterschap van de Raad en de Commissie een conferentie van de lidstaten en de deelnemers aan het overlegproces van belanghebbende partijen georganiseerd. Die conferentie heeft haar nadrukkelijke steun toegezegd voor een raamwerkbenadering die op communautaire actie is gebaseerd. De Commissie heeft gedurende acht weken via het internet een openbare raadpleging gehouden over de vraag, welke elementen eventueel in de thematische strategie voor bodembescherming dienden te worden geïntegreerd. Deze raadpleging heeft reacties opgeleverd van 1206 burgers, 377 bodemdeskundigen en 287 organisaties uit 25 landen.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Zowel de Europese burgers als de bodemdeskundigen en organisaties waren in meerderheid de mening toegedaan dat preventie en bestrijding van bodemaantasting in Europa belangrijk of zeer belangrijk is, en hebben zich uitgesproken voor het ondernemen van actie in de vorm van een op Gemeenschapsniveau vastgesteld kader en op nationaal of plaatselijk niveau vastgestelde concrete maatregelen. Een uitvoerig verslag, inclusief een statistische analyse van alle antwoorden, waarin ook de verdeling van de respondenten over de lidstaten is weergegeven en wordt vermeld op welke wijze met de reacties rekening is gehouden, is opgenomen in de effectbeoordeling. De meeste aanbevelingen van de werkgroepen en de meeste zorgpunten die bij de internetraadpleging naar voren zijn gekomen, zijn in het voorstel verwerkt. Aan de zeer talrijke verzoeken om stedelijke en toeristische ontwikkelingsprojecten juridisch aan banden te leggen, kon geen gevolg worden gegeven omdat de Gemeenschap over weinig bevoegdheden beschikt om beperkingen aan landgebruik op te leggen.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Bodemkunde, landbouwwetenschappen, bosbouw, hydrologie, biologie, ecologie, economie, sociale en politieke wetenschappen.
Gebruikte methode
n Het voorstel is gebaseerd op de beste beschikbare wetenschappelijke en technische informatie. Deze kennisbasis is tot stand gebracht middels het zeer uitgebreide overleg met de belanghebbende partijen en twee onafhankelijke contractstudies waarin de sociaal-economische en milieueffecten van het bodemaantasting enerzijds en van de voorgestelde maatregelen anderzijds onder de loep zijn genomen. De aldus vergaarde specialistische kennis vindt haar neerslag in de door de werkgroepen opgestelde en door de Commissie gepubliceerde verslagen, in het huidige voorstel en in de effectbeoordeling.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
Tot de geraadpleegde instanties behoorden nationale, regionale en lokale overheden, bedrijfs-, handels-, milieu- en consumentenorganisaties, wetenschappelijke instellingen en onderzoekinstituten, het Europees milieuagentschap, het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek en andere diensten van de Commissie, vakbonden, landbouworganisaties, verenigingen van landeigenaren en talrijke andere organisaties met een Europese werkingssfeer die blijk hebben gegeven van interesse voor de bodem.
Ontvangen en gebruikte adviezen
Eerder is al gewezen op het bestaan van potentieel ernstige risico’s met onomkeerbare gevolgen voor de bodem. Over de realiteit van deze risico’s zijn alle partijen het eens.
Er bestaat algemene eensgezindheid over het feit dat de bodem hetzelfde beschermingsniveau dient te genieten als andere milieucompartimenten zoals lucht of water, aangezien de bodemfuncties van cruciaal belang zijn voor het voortbestaan van de mens en de ecosystemen. Van meet af aan is benadrukt dat, gezien de immense variabiliteit van de bodems in Europa, een ongedifferentieerde benadering geen geschikte basis vormt voor een communautair bodembeleid. De meeste geraadpleegde partijen pleiten voor een soepel systeem dat het mogelijk maakt, rekening te houden met specifieke plaatselijke omstandigheden inzake bodem en landgebruik. Bijgevolg bestaat er een brede consensus ten gunste van de vaststelling van een Europees kader dat de gemeenschappelijke doelstellingen en beginselen vastlegt, waarbij het aan de lidstaten wordt overgelaten om op het passende administratieve en geografische niveau nadere uitvoeringsmaatregelen vast te stellen.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
De verslagen van de werkgroepen zijn door het Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen gepubliceerd en zijn ook gratis beschikbaar op het internet (ec.europa.eu/comm/environment/soil/index). Op dezelfde website kunnen de antwoorden worden ingezien die de “vragenlijst voor organisaties en experts” heeft opgeleverd.
Effectbeoordeling
De volgende opties, met een in toenemende mate restrictief karakter, zijn in overweging genomen: (1) een tot de lidstaten gerichte aansporing om actie te ondernemen in het raam van een algemene, niet-verbindende communautaire bodemstrategie; (2) een flexibel rechtsinstrument in de vorm van een kaderrichtlijn inzake de bodem, ambitieus en breed georiënteerd maar zonder overdreven veel dwingende bepalingen; (3) op de diverse specifieke bedreigingen voor de bodem afgestemde wetgevingsvoorstellen, die tevens alle doelstellingen alsmede de in te zetten middelen op Gemeenschapsniveau vastleggen.
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd, die kan worden ingezien op ec.europa.eu/comm/environment/soil/index. Daarin worden de bevindingen met betrekking tot de sociaal-economische en milieueffecten die met dit voorstel samenhangen, uitvoerig behandeld.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De voorgestelde Richtlijn behelst: de totstandbrenging van een gemeenschappelijk kader inzake bodembescherming op basis van de beginselen van behoud van de bodemfuncties, preventie van bodemaantasting, vermindering van de effecten van bodemaantasting, herstel van aangetaste bodems en integratie in andere sectorale beleidsvelden; de eis tot vaststelling, omschrijving en beoordeling van de effecten van bepaalde sectorale beleidsoriëntaties op de processen van bodemaantasting, met het oog op vrijwaring van de bodemfuncties; de verplichting voor landeigenaren om voorzorgsmaatregelen te treffen wanneer het zich laat aanzien dat het gebruik dat zij van de bodem maken, de normale bodemfuncties aanzienlijk belemmert; een aanpak van het probleem van de bodemafdekking die een rationeler gebruik van het land overeenkomstig artikel 174 van het EG-Verdrag garandeert en die erop gericht is, zo veel mogelijk bodemfuncties in stand te houden; het in kaart brengen van de gebieden waar een gevaar bestaat voor erosie, verlies aan organische stof, verzilting, verdichting en aardverschuivingen, en de vaststelling van een nationaal maatregelenprogramma. De omvang van de aldus bedreigde gebieden moet worden nagegaan. Om een samenhangende en onderling vergelijkbare aanpak te garanderen, dient de risicobepaling plaats te vinden op basis van gemeenschappelijke elementen. Het betreft met name de parameters waarvan bekend is dat zij de drijvende krachten zijn achter de verschillende bedreigingen voor de bodem. Er zullen risicobeperkingsdoelstellingen moeten worden aangenomen, alsook maatregelenprogramma’s om die doelstellingen te bereiken. Voor deze programma’s kan worden voortgebouwd op de normen en maatregelen die reeds in nationaal en communautair verband zijn geformuleerd en worden toegepast; maatregelen ter beperking van het inbrengen van gevaarlijke stoffen in de bodem, teneinde te vermijden dat dergelijke stoffen zich in zodanige mate in de bodem ophopen dat dit de bodemfuncties in het gedrang brengt en een risico doet ontstaan voor de volksgezondheid en het milieu; het opzetten van een inventaris van verontreinigde locaties, het in het leven roepen van een financieringsmechanisme voor de sanering van “weeslocaties”, de opstelling van bodemrapporten en de vaststelling van een nationale strategie voor de sanering van de geïnventariseerde verontreinigde locaties. Er wordt een definitie gegeven van “verontreinigde locatie” en een lijst vastgesteld van potentieel bodemverontreinigende activiteiten. Die vormen de basis voor het lokaliseren van de potentieel verontreinigde locaties, wat een voorbereidende stap is voor het opstellen van een inventaris van daadwerkelijk verontreinigde locaties. Ter aanvulling van een en ander wordt de verplichting ingesteld voor de verkoper of de potentiële koper om bij elke vervreemding van een perceel waar een potentieel verontreinigende activiteit plaatsvindt of heeft plaatsgevonden, een rapport over de toestand van de bodem (“bodemrapport”) beschikbaar te maken. Een soortgelijke bepaling betreffende de energieprestaties van gebouwen maakt nu reeds deel uit van het Gemeenschapsrecht (zie artikel 7 van Richtlijn 2002/91EG).
Rechtsgrondslag
De bepalingen van deze richtlijn houden verband met milieubescherming, en bijgevolg is als rechtsgrondslag gekozen voor artikel 175, lid 1, van het EG-Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing in de mate dat het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Bodemaantasting in één lidstaat of regio kan grensoverschrijdende consequenties hebben. De verhoogde sedimentvracht die het gevolg is van grootschalige erosie in één land kan bijvoorbeeld het dichtslibben van stuwbekkens en de beschadiging van infrastructuur in een ander, stroomafwaarts gelegen land veroorzaken. Grondwatermassa’s in landgrensoverschrijdende watervoerende bodemlagen kunnen door vervuilde locaties aan één kant van de grens in hun geheel worden verontreinigd. Verliezen van organisch materiaal in de bodem van één lidstaat kunnen het bereiken van de Kyoto-doelstellingen door de Gemeenschap als geheel bemoeilijken. In al deze gevallen worden de kosten die aan het herstel van de milieukwaliteit zijn verbonden, door andere lidstaten gedragen dan de lidstaten waar de tot bodemaantasting leidende praktijken worden toegepast.
Grote verschillen tussen de bodembeschermingsregelingen in de lidstaten, met name met betrekking tot bodemverontreiniging, kunnen er in bepaalde gevallen toe leiden dat bedrijven aan sterk verschillende wettelijke verplichtingen moeten voldoen; dat leidt tot een ongelijke situatie qua vaste kosten, en bijgevolg tot concurrentieverstoring op de interne markt. De opname van verontreinigende stoffen in de bodem door voedsel- en voedergewassen kan gevolgen hebben voor de kwaliteit van producten die vrij worden verhandeld op de interne markt, waardoor een risico voor de gezondheid van mensen of dieren zou kunnen ontstaan. Communautaire maatregelen die bij de bron worden genomen, vormen een nuttige aanvulling op de kwaliteitscontroles die op nationaal niveau worden toegepast om de voedselveiligheid te garanderen. De gezondheid van de Europese burger kan op diverse manieren te lijden hebben van bodemaantasting. In sommige gevallen ligt de oorzaak bij de directe of indirecte blootstelling aan verontreinigende stoffen in de bodem. Ook aardverschuivingen kunnen mensenlevens eisen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
Aantasting van de bodem heeft gevolgen voor andere aspecten van het milieu die reeds krachtens de bestaande communautaire wetgeving worden beschermd (bijvoorbeeld water, natuur, biodiversiteit en klimaat). Communautaire actie ter bescherming van de bodem zal de resterende lacunes opvullen en een uniforme en adequate bescherming van de kwaliteit van alle milieucompartimenten garanderen. Bodembescherming draagt bij tot het garanderen van de voedselveiligheid en de productiviteit van de landbouw op lange termijn, die de basis vormt van het door de Gemeenschap gefinancierde gemeenschappelijk landbouwbeleid. Beschikken we eenmaal over gemeenschappelijke beginselen ter vaststelling van wát als duurzaam bodemgebruik dient te worden aangemerkt, dan wordt het mogelijk de onderzoekagenda’s van de lidstaten en de Gemeenschap te structureren en zodoende een doeltreffender gebruik te maken van de O&O-financieringsmiddelen om de lacunes in onze kennis op te vullen. Door zichzelf een ambitieus en coherent kader te verschaffen dat moet resulteren in een betere kennis en een beter beheer van de bodem, kan de Gemeenschap ervoor zorgen dat zij het voortouw neemt in een wereld waar vele landen een grote behoefte hebben aan kennisoverdracht en technische bijstand.
Mede wegens het ontbreken van communautaire actie om de inspanningen terzake te ondersteunen, hebben tot dusver slechts negen lidstaten specifieke wetgeving inzake bodembescherming ingevoerd; de overige moeten het stellen met enkele bepalingen inzake bodembehoud die een onderdeel vormen van diverse andere beleidsvelden. De meeste bestaande nationale bepalingen beogen de bestrijding van bodemverontreiniging, en hoewel de realiteit van de andere dreigingen niet wordt ontkend, is er toch te weinig gerichte aandacht voor de instandhouding van de bodemfuncties in een breder verband. Het beste bewijs dat deze doelstelling beter door middel van gezamenlijke communautaire actie kan worden gerealiseerd, vormt de vaststelling dat er tussen de lidstaten enorme verschillen bestaan wat betreft de vooruitgang die zij op het stuk van duurzaam bodemgebruik tot stand hebben gebracht.
Het is de bedoeling dat dit voorstel resulteert in gemeenschappelijke beginselen, doelstellingen en acties voor alle lidstaten, teneinde eerlijke en uniforme concurrentievoorwaarden tot stand te brengen en ervoor te zorgen dat alle lidstaten alle dreigingen waaraan de bodem op hun grondgebied blootstaat, aanpakken en zich niet tot een eenzijdige benadering van de bodembescherming beperken.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorgestelde instrument is een richtlijn waarbij een kader voor de bescherming van de bodem en het behoud van de functies daarvan in het leven wordt geroepen. Met het oog op een evenredige aanpak wordt de lidstaten een grote vrijheid gelaten bij de keuze van de meest geschikte specifieke maatregelen en het meest geschikte geografische en administratieve niveau om deze ten uitvoer te leggen. Dit is van cruciaal belang om te garanderen dat met de regionale en plaatselijke karakteristieken qua bodemdiversiteit, bodemgebruik, klimatologische omstandigheden en sociaal-economische aspecten naar behoren rekening kan worden gehouden.
Hoe ver de interventie dient te reiken, bepalen de lidstaten zelf. Dit biedt hun de mogelijkheid, hun nationale administratieve capaciteit efficiënter te gebruiken. Met name voor sommige lidstaten die zich tot dusver niet met bodembescherming op nationaal of regionaal niveau hebben beziggehouden, zullen daardoor bepaalde extra financiële en administratieve lasten ontstaan. Dat neemt niet weg dat de economische, maatschappelijke en milieuvoordelen van de maatregelen - zoals uiteengezet in de effectbeoordeling - de veroorzaakte kosten in aanzienlijke mate zullen overtreffen.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: kaderrichtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn. Een dwingender instrument, bijvoorbeeld een verordening, biedt noch de mogelijkheid rekening te houden met de diversiteit qua bodemsituatie, noch de soepelheid die nodig is om in te spelen op plaatselijke omstandigheden. Een niet-verbindend instrument zou anderzijds onvoldoende waarborgen bieden voor het duurzame gebruik van een gemeenschappelijke natuurlijke hulpbron in heel Europa, en zou evenmin de concurrentiedistorsie kunnen voorkomen die het gevolg is van sterk uiteenlopende nationale regimes.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Toetsings-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een toetsingsclausule.
Transponeringstabel
De lidstaten dienen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mede te delen, alsmede een tabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde richtlijn is relevant voor de EER en dient derhalve ook voor de EER te gelden.
E-
1. 2006/0086 (COD)