Toelichting bij COM(2009)91 - Wijziging van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en Verordening (EG) nr. 562/2006 wat het verkeer van personen met een visum voor verblijf van langere duur betreft - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)91 - Wijziging van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en Verordening (EG) nr. 562/2006 wat het verkeer van personen met een visum ... |
|---|---|
| bron | COM(2009)91   |
| datum | 27-02-2009 |
Inhoudsopgave
Deze voorstellen hebben tot doel ervoor te zorgen dat onderdanen van derde landen die legaal in een van de lidstaten[1] verblijven op grond van een door die lidstaat afgegeven 'D-visum' voor verblijf van langere duur, zich gemakkelijker kunnen verplaatsen binnen het Schengengebied zonder binnengrenzen.
Overeenkomstig het huidige Schengenacquis mag een onderdaan van een derde land die houder is van een nationaal visum voor verblijf van langere duur ("D"-visum) voor een verblijf van langer dan drie maanden, alleen op het grondgebied verblijven van de lidstaat die het visum heeft afgegeven. Overeenkomstig artikel 18 van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord (de Schengenuitvoeringsovereenkomst)[2], gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1091/2001[3], verleent dit visum de houder ervan alleen het recht op doorreis over het grondgebied van de overige lidstaten om zich naar het grondgebied te begeven van de lidstaat die het visum heeft afgegeven.
Volgens het huidige Gemeenschapsrecht mogen houders van een D-visum gedurende hun verblijf dus niet naar de overige lidstaten reizen en evenmin hebben zij het recht op doorreis over het grondgebied van de overige lidstaten om naar hun land van herkomst terug te keren, aangezien de Schengenuitvoeringsovereenkomst daarin niet voorziet.
Dat bovengenoemde bepaling van de Schengenovereenkomst zo geformuleerd is, gaat terug op de procedure die vroeger doorgaans door de lidstaten werd gevolgd, waarbij D-visa na aankomst op het grondgebied in een verblijfstitel werden omgezet. Met een dergelijke verblijfstitel konden onderdanen van derde landen zich vervolgens binnen het Schengengebied verplaatsen. Om die reden achtten de lidstaten het bij de sluiting van de Schengenuitvoeringsovereenkomst niet nodig om een regeling te treffen voor het personenverkeer en de terugreis met een D-visum of voor een tweede doorreis naar de lidstaat die het D-visum heeft afgegeven.
De Schengenuitvoeringsovereenkomst voorziet derhalve slechts in het beginsel van gelijkwaardigheid van Schengenverblijfstitels en in het Schengengebied toepasselijke visa: een onderdaan van een derde land die houder is van een door een lidstaat afgegeven verblijfstitel en een geldig reisdocument, mag zich tijdens zijn verblijf gedurende een periode van ten hoogste drie maanden vrij verplaatsen op het grondgebied van de overige lidstaten (artikel 21 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst).
Artikel 5, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 562/2006 (Schengengrenscode)[4] voorziet voorts in de mogelijkheid voor onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een geldige door een lidstaat afgegeven verblijfstitel, om zonder een visum voor een verblijf van ten hoogste drie maanden de buitengrenzen van een andere lidstaat te overschrijden.
Meer en meer lidstaten vervangen het D-visum niet door een verblijfstitel nadat de onderdaan van een derde land op hun grondgebied is binnengekomen, of zij doen dit pas veel later. Deze juridische en praktische situatie heeft belangrijke negatieve gevolgen voor het verkeer van personen in het Schengengebied van onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven op grond van een D-visum. Aangezien die personen hun verblijf voortzetten op grond van een D-visum, kunnen zij tijdens hun verblijf legaal niet voor andere legitieme doeleinden (bijvoorbeeld zaken, conferenties, bezoeken) naar de overige lidstaten reizen, noch hebben zij recht op doorreis over het grondgebied van de overige lidstaten om naar hun land van herkomst terug te keren.
D+C-visa – Verordening (EG) nr. 1091/2001
Om de situatie ingevolge de vertragingen in de afgifte van verblijfstitels na aankomst ten dele te verhelpen, werd in 2001 het D+C-visum ingevoerd (Verordening (EG) nr. 1091/2001[5], gebaseerd op een Frans initiatief), waardoor houders van een door een lidstaat afgegeven D-visum voor verblijf van langere duur zich vrij in het Schengengebied mogen verplaatsen gedurende de eerste drie maanden van de geldigheid van het D-visum, mits het is afgegeven overeenkomstig de Schengenregels die gelden voor visa voor kort verblijf (waaronder controle van de lijst van onderdanen van derde landen aan wie toegang kan worden geweigerd in het Schengeninformatiesysteem (SIS)).
In de praktijk blijkt echter dat de meeste lidstaten in het geheel geen of slechts zeer weinig D+C-visa afgeven. Tevens werd herhaaldelijk vastgesteld dat de consulaire medewerkers weinig tot geen kennis hebben over dit type visum of de voorwaarden waaronder het kan worden afgegeven, en dat aanvragers dus niet op deze mogelijkheid worden gewezen. Bovendien werd vastgesteld dat in veel gevallen de nationale programma's voor registratie en behandeling van visa zelfs niet voorzien in de mogelijkheid om aanvragen voor dergelijke visa te behandelen of de visumsticker af te drukken. Terzelfder tijd staat een aantal lidstaten hun diplomatieke en consulaire posten toe om rechtstreeks verblijfstitels af te geven, waarmee het D+C-visum overbodig wordt.
Wanneer bovendien de periode van drie maanden na de ingangsdatum van de geldigheid van het D+C-visum is verstreken, mogen de houders - die zich dan legaal op het grondgebied bevinden van de lidstaat die het visum heeft afgegeven - zich niet langer over het gehele grondgebied van de lidstaten verplaatsen indien hun D+C-visum inmiddels niet door een verblijfstitel is vervangen.
Op grond van Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad[6] zijn deze personen onderworpen aan de visumplicht voor kort verblijf en om naar een andere lidstaat te kunnen reizen, moeten zij in hun lidstaat van verblijf een afzonderlijk C-visum voor kort verblijf aanvragen. In de praktijk weigeren echter sommige lidstaten om Schengenvisa af te geven aan personen die reeds in het Schengengebied verblijven. Voorts kunnen deze onderdanen van derde landen volgens de interpretatie van bepaalde lidstaten niet langer binnen deze zes maanden een verder Schengenvisum voor kort verblijf aanvragen, omdat zij reeds drie maanden op grond van het D+C-visum in het Schengengebied hebben verbleven. Volgens dezelfde redenering hebben deze onderdanen van derde landen die houder zijn van een D+C- of een D-visum, geen recht op doorreis over het grondgebied van de overige lidstaten om naar hun land van herkomst terug te keren, omdat de periode van 90 dagen van toegestaan verblijf per periode van zes maanden reeds verstreken is.
Op grond van bovenstaande vaststellingen heeft de Commissie in haar voorstel voor een verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode[7] ter vereenvoudiging voorgesteld om het D+C-visum af te schaffen en de lidstaten te verplichten om sneller verblijfstitels af te geven aan onderdanen van derde landen.
De meeste lidstaten lijken echter om diverse redenen niet bereid of in staat om tijdig verblijfstitels af te geven aan onderdanen van derde landen die op hun grondgebied verblijven. Daarom stelt de Commissie voor visa voor kort verblijf en visa voor verblijf van langere duur die zijn afgegeven door de lidstaten die het Schengenacquis volledig toepassen, als gelijkwaardig te beschouwen, teneinde de huidige problemen van onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven op grond van een visum voor verblijf van langere duur, te verhelpen.
De invoering van de gelijkwaardigheid van D-visa en C-visa werd voor het eerst door sommige lidstaten en de Commissie geopperd tijdens de besprekingen van de informele Werkgroep visa te Ljubljana op 21 en 22 januari 2008 en kwam op 26 en 27 januari 2008 opnieuw aan bod in die werkgroep tijdens de besprekingen over de gemeenschappelijke visumcode tegen de achtergrond van de afschaffing van het D+C-visum.
In de onderhavige voorstellen werd ook rekening gehouden met een reeks klachten en vragen uit de lidstaten en van onderdanen van derde landen die op grond van een D+C- of een D-visum in een lidstaat verblijven.
Deze voorstellen hebben niet tot doel de lidstaten aan te moedigen om niet langer verblijfstitels af te geven en onderdanen van derde landen op grond van een visum voor verblijf van langere duur op hun grondgebied te laten verblijven. Dit zou indruisen tegen verschillende richtlijnen op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn aan bepaalde categorieën onderdanen van derde landen een verblijfstitel af te geven.
Volgens Richtlijn 2005/71/EG van de Raad betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek[8] moet het besluit over de aanvraag van een verblijfstitel zo spoedig mogelijk worden genomen en moet er in voorkomend geval in versnelde procedures worden voorzien.
Richtlijn 2004/114/EG van de Raad betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk[9] voorziet in de verplichting aan onder deze richtlijn vallende studenten een verblijfstitel met een geldigheidsduur van tenminste een jaar af te geven (die kan worden verlengd) of ten minste voor de duur van de studie indien die korter is dan een jaar. Het besluit over een dergelijke aanvraag moet worden genomen en de aanvrager moet ervan in kennis worden gesteld binnen een termijn die de voortzetting van de studie in kwestie niet belemmert. Voorts kunnen de instanties die in de lidstaten bevoegd zijn voor de toegang en het verblijf met de instellingen voor hoger onderwijs overeenkomsten sluiten betreffende de invoering van verkorte procedures voor de afgifte van een verblijfstitel of visum aan studenten.
Ook in Richtlijn 2003/86/EG van de Raad inzake het recht op gezinshereniging[10] is de verplichting vastgesteld een verblijfsvergunning met een geldigheidsduur van ten minste een jaar af te geven aan gezinsleden van onderdanen van derde landen die reeds legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven.
Op grond van Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden[11] moet aan de familieleden van EU-onderdanen die met de burger van de Unie langer dan drie maanden in een andere lidstaat dan diens land van herkomst verblijven, uiterlijk binnen zes maanden na de datum van indiening van de aanvraag een verblijfskaart worden afgegeven. Een verklaring dat de aanvraag om een verblijfskaart is ingediend, wordt onmiddellijk afgegeven.
Ook Richtlijn 2003/109/EG van de Raad betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen[12] is relevant, aangezien een langdurig ingezetene in bepaalde omstandigheden het recht heeft in de overige lidstaten te verblijven, die aan een dergelijke onderdaan van een derde land uiterlijk binnen zes maanden na de aanvraag een verblijfstitel moeten afgeven.
De voorstellen laten deze regels onverlet.
De onderhavige voorstellen breiden het beginsel van gelijkwaardigheid van verblijfstitels en visa voor kort verblijf uit tot D-visa voor verblijf van langere duur. Wat het personenverkeer in het Schengengebied betreft, zou een visum voor verblijf van langere duur bijgevolg dezelfde effecten hebben als een verblijfstitel.
Een onderdaan van een derde land die houder is van een D-visum voor verblijf van langere duur dat door een lidstaat is afgegeven, zou onder dezelfde voorwaarden als de houder van een verblijfstitel gedurende drie maanden per half jaar naar de overige lidstaten kunnen reizen. De regels inzake de afgifte van visa voor verblijf van langere duur blijven ongewijzigd, zoals het geval was met de regels inzake de afgifte van verblijfstitels toen het beginsel van gelijkwaardigheid van verblijfstitels en visa voor kort verblijf werd ingevoerd. Het basisconcept van het Schengengebied zonder binnengrenzen, namelijk dat een persoon gedurende drie maanden per half jaar voor korte verblijven in het Schengengebied kan reizen met het document op grond waarvan hij legaal in een lidstaat verblijft, zou op die manier worden hersteld.
Met artikel 62, punt 2, onder a), en punt 3, en artikel 63, punt 3, onder a), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap als rechtsgrondslag zullen de voorgestelde verordeningen de volgende artikelen wijzigen:
- de artikelen 18, 21 en 25 van de Overeenkomst ter uitvoering van het op 14 juni 1985 te Schengen tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse republiek gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen;
- artikel 5, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), wat de toegangsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen betreft.
Omdat de rechtsgrondslag verschilt, waardoor er een andere besluitvormingsprocedure moet worden gevolgd, moest de Commissie twee afzonderlijke voorstellen opstellen:
- het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en Verordening (EG) nr. 562/2006 wat het verkeer van personen met een visum voor verblijf van langere duur betreft, is gebaseerd op artikel 62, punt 2, onder a), en punt 3, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en dient volgens de medebeslissingsprocedure te worden aangenomen;
- het voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van de Schengenuitvoeringsovereenkomst wat het visum voor verblijf van langere duur en signaleringen in het Schengeninformatiesysteem betreft, is gebaseerd op artikel 63, punt 3, onder a), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en dient met eenparigheid van stemmen door de Raad te worden aangenomen na raadpleging van het Europees Parlement.
De voorstellen werden opgesteld rekening houdend met de huidige tekst van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (hierna 'de visumcode' genoemd), dat de bepalingen in verband met het D+C-visum zal intrekken. Verwacht wordt dat de visumcode al is goedgekeurd wanneer deze verordeningen worden aangenomen. De datum van toepassing van deze verordeningen moet worden afgestemd op de toepassing van de visumcode (zes maanden na zijn inwerkingtreding).
Artikel 25 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst verplicht lidstaten die overwegen een verblijfstitel af te geven aan een onderdaan van een derde land, om het SIS te raadplegen. Indien de betrokken onderdaan van een derde land een ter fine van weigering van toegang gesignaleerde persoon is, treedt de lidstaat vooraf in overleg met de signalerende lidstaat en houdt hij rekening met diens belangen. In dergelijke gevallen wordt de verblijfstitel slechts om ernstige redenen, in het bijzonder uit humanitaire overwegingen of ingevolge internationale verplichtingen, afgegeven. Wanneer blijkt dat een onderdaan van een derde land die houder is van een door een andere lidstaat afgegeven verblijfstitel, ter fine van weigering van toegang is gesignaleerd, treedt de signalerende lidstaat in overleg met de andere lidstaat die de verblijfstitel heeft afgegeven teneinde na te gaan of er voldoende grond is voor intrekking van de verblijfstitel.
Dit artikel zal worden gewijzigd door het voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van de Schengenuitvoeringsovereenkomst wat het visum voor verblijf van langere duur en signaleringen in het Schengeninformatiesysteem betreft: er zal worden toegevoegd dat de verplichting het SIS en de overige lidstaten te raadplegen in het geval van signalering, ook geldt wanneer lidstaten overwegen een visum voor verblijf van langere duur af te geven aan een onderdaan van een derde land of wanneer lidstaten ontdekken dat een onderdaan van een derde land die houder is van een geldig visum voor verblijf van langere duur, ter fine van weigering van toegang gesignaleerd staat.
De verplichting het SIS te raadplegen bij de behandeling van een aanvraag voor een visum voor verblijf van langere duur, zal garanderen dat aanvragers van een visum voor verblijf van langere duur dezelfde controle ondergaan als de bestaande controle die moet worden verricht voor houders van een verblijfstitel die door een lidstaat is afgegeven. Voor de lidstaten zal het vrije verkeer van de houders van een visum voor verblijf van langere duur in de overige lidstaten derhalve geen aanvullend veiligheidsrisico vormen in vergelijking met de houders van een Schengenverblijfstitel of een visum voor kort verblijf.
Voorts maken de lidstaten volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, voor de afgifte van visa voor verblijf van langere duur gebruik van het streng beveiligde uniform model voor visa voor kort verblijf, dat is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad van 29 mei 1995 betreffende de invoering van een uniform visummodel[13].