Toelichting bij COM(2009)29 - Administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)29 - Administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen. |
|---|---|
| bron | COM(2009)29   |
| datum | 02-02-2009 |
Motivering en doel van het voorstel
In dit tijdperk van globalisering moeten de lidstaten steeds vaker een beroep doen op wederzijdse bijstand bij de heffing van belastingen, met name directe belastingen. De mobiliteit van de belastingplichtigen, het aantal grensoverschrijdende transacties en de internationalisering van de financiële instrumenten hebben een hoge vlucht genomen, waardoor het voor de lidstaten, die hun nationale soevereiniteit bij de vaststelling van de hoogte van de belastingen niet wensen op te geven, steeds moeilijker wordt om de verschuldigde belasting juist te heffen.Doordat een juiste belastingheffing almaar moeilijker wordt, functioneren de belastingstelsels niet goed en worden belastingen tweemaal geheven, hetgeen op zich al de aanzet geeft tot belastingfraude en belastingontduiking, terwijl de controlebevoegdheid een nationale zaak blijft. Een lidstaat afzonderlijk kan bijgevolg zijn eigen belastingstelsel, met name wat de directe belastingen betreft, niet meer beheren zonder inlichtingen van andere lidstaten. Teneinde de negatieve gevolgen van deze ontwikkeling tot staan te brengen, is het absoluut zaak een nieuwe administratieve samenwerking tussen de belastingdiensten van de lidstaten op te zetten. Er is behoefte aan instrumenten die voor alle lidstaten in dezelfde regels, rechten en verplichtingen voorzien en aldus onderling vertrouwen kunnen wekken. In dit verband is in recente rechtszaken gebleken dat de lidstaten, ook al functioneren de samenwerkingsmechanismen in de praktijk niet op efficiënte en bevredigende wijze, zich niet kunnen beroepen op een ontoereikende samenwerking tussen hun belastingdiensten om beperkingen van fundamentele vrijheden te rechtvaardigen.Daarom moet er een volledig nieuwe aanpak komen op basis van een volledig nieuwe tekst die de lidstaten de bevoegdheden voor een efficiënte samenwerking op internationaal niveau verleent waarmee zij de negatieve gevolgen van een almaar toenemende globalisering van de interne markt kunnen overwinnen. Op die manier overstijgt de administratieve samenwerking nationale wetten zonder deze te vervangen of nader tot elkaar te brengen.
Algemene context
De bestaande Richtlijn 77/799/EEG van de Raad van 19 december 1977 betreffende de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten op het gebied van de directe belastingen en heffingen op verzekeringspremies voldoet niet langer. De grote tekortkomingen van deze richtlijn zijn aan de orde gesteld in een verslag van mei 2000 van de Groep op hoog niveau fraude van de Raad (document 8668/00) en meer recent in mededelingen van de Commissie in 2004 (COM(2004) 611 definitief) en 2006 (COM(2006) 254 definitief). Zij zijn ook behandeld in het standpunt dat lidstaten hebben ingenomen in de loop van het raadplegingsproces dat aan dit voorstel voor een richtlijn van de Raad is voorafgegaan.De richtlijn evenals haar latere wijzigingen zijn geschreven in een context die niet aan de eisen van de huidige interne markt beantwoordt. In 1977 was er geen sprake van vrij verkeer en stond de integratie nog in haar kinderschoenen. Nu moeten de lidstaten hun toevlucht zoeken tot andere instrumenten dan de richtlijn in het belang van de internationale wederzijdse bijstand. Dit veroorzaakt onzekerheid en staat op gespannen voet met transparantie, gelijke behandeling, eerlijke mededinging en de goede werking van de interne markt. In de praktijk kan de bestaande richtlijn niet langer voldoen aan de eisen die thans aan de administratieve samenwerking worden gesteld.Richtlijn 2003/48/EG betreffende belastingheffing op inkomsten uit spaargelden in de vorm van rentebetaling vormt een eerste aanzet tot het beperken van de negatieve fiscale gevolgen van internationale beleggingen. Deze richtlijn ziet evenwel alleen op een bepaalde vorm van spaartegoeden. Toch toont zij ook aan dat de lidstaten inlichtingen op degelijke en efficiënte wijze kunnen uitwisselen als er eenvormige middelen en instrumenten zijn gecreëerd.De volledige nationale soevereiniteit over de vormen en de hoogte van de belastingen zal door een aangescherpt instrument voor administratieve samenwerking bij de heffing van belastingen worden gegarandeerd en gehandhaafd. Door het gebrek aan harmonisatie op dit gebied is een sterkere administratieve samenwerking in belastingzaken de enige manier om belastingen juist te heffen en aldus belastingfraude en belastingontduiking te voorkomen en te bestrijden. Een sterkere vorm van administratieve samenwerking in belastingzaken, die in de eerste plaats tot doel heeft de financiële belangen van de lidstaten doeltreffender te beschermen en verstoringen op de markt te voorkomen, is cruciaal voor de belangen van de lidstaten en de EU.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Van 1979 tot 1992 viel ook de btw onder het toepassingsgebied van Richtlijn 77/799/EEG. Hetzelfde geldt voor de accijnzen van 1992 tot 2004. Naar aanleiding evenwel van het verslag van mei 2000 van de Groep op hoog niveau fraude van de Raad, waarin werd geconcludeerd dat de richtlijn haar doelstellingen niet kon verwezenlijken, heeft de Commissie twee aparte ontwerpverordeningen voorgelegd die tot doel hadden de administratieve samenwerking op het gebied van de btw en de accijnzen volledig nieuw in te richten. Deze ontwerpverordeningen zijn aangenomen op 7 oktober 2003 wat de btw betreft (Verordening (EG) nr. 1798/2003) en op 16 november 2004 wat de accijnzen betreft (Verordening (EG) nr. 2073/2004). De btw en de accijnzen werden daarmee aan het toepassingsgebied van Richtlijn 77/799/EEG onttrokken.In voorliggend voorstel is een vergelijkbare aanpak gevolgd. De nieuwe aangescherpte richtlijn voorziet in een organisatiekader, gemeenschappelijke procedureregels, en gemeenschappelijke formulieren, formaten en kanalen voor inlichtingenuitwisseling. Voorts wordt een comitéprocedure ingesteld om technische aangelegenheden en de uitwisseling van inlichtingen te regelen, alsook om de middelen en instrumenten te creëren waarmee de obstakels voor een efficiënte inlichtingenuitwisseling zoveel mogelijk kunnen worden opgeheven.Terwijl het toepassingsgebied van Richtlijn 77/799/EEG tot directe belastingen en verzekeringspremies beperkt blijft, omvat voorliggend voorstel alle indirecte belastingen die nog niet in EG-wetgeving geregeld zijn, dat wil zeggen alle andere indirecte belastingen dan btw en accijnzen. Op die manier wordt voor het eerst een reeks voorschriften vastgelegd voor een aantal belastingen die tot dusver buiten het bestaande communautaire rechtskader vielen.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Niet van toepassing.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De raadplegingen zijn gevoerd in werkgroepen en met behulp van een vragenlijst over mogelijkheden ter verbetering van de bestaande situatie.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
De algemene opinie bij de lidstaten luidt dat de bestaande richtlijn in haar geheel moet worden aangescherpt. Er werd benadrukt dat de richtlijn in haar huidige vorm geen verplichtingen op een gemeenschappelijk niveau tot stand kan brengen, hetgeen de gestelde doelen zou helpen te verwezenlijken. Er werden ook duidelijke standpunten ingenomen over de inhoud van het nieuwe instrument.De Commissie heeft rekening gehouden met de standpunten van de lidstaten in bijgaand voorstel voor een richtlijn van de Raad.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Er is voor dit voorstel geen effectbeoordeling verricht. Er is ook overwogen om de bestaande richtlijn te wijzigen. Om de hierboven beschreven redenen werd dit evenwel niet passend geacht.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De Commissie stelt de Raad voor een nieuwe richtlijn betreffende administratieve samenwerking op het gebied van belastingen aan te nemen.Doel is een degelijk rechtsinstrument ter versterking van de administratieve samenwerking bij de heffing van belastingen te creëren, zodat de negatieve gevolgen van schadelijke belastingpraktijken worden vermeden waardoor de interne markt goed kan functioneren.Deze aanpak zal ervoor zorgen dat de samenwerking in overeenstemming wordt gebracht met de bestaande bepalingen inzake administratieve samenwerking op het gebied van de btw en de accijnzen.
Rechtsgrondslag
Artikelen 93 en 94 van het EG-Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
De bevoegdheid van de nationale belastingdiensten reikt traditioneel niet verder dan het nationale grondgebied. De strijd tegen belastingfraude vereist, zoals in vele Commissiedocumenten wordt bevestigd, een optreden op EU-niveau.
De administratieve samenwerking tussen voornoemde autoriteiten kan geschieden op basis van bilaterale of multilaterale overeenkomsten. Bepalingen in die zin zijn doorgaans opgenomen in dubbelbelastingverdragen, waarvan de reikwijdte gewoonlijk beperkt is tot inkomstenbelastingen. Voor de juiste heffing van de belastingen en de aanpak van grensoverschrijdende belastingfraude en belastingontduiking moeten evenwel gemeenschappelijke maatregelen op EU-niveau worden genomen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
De lidstaten hebben zelf aangegeven dat er behoefte is aan een geheel van dwingender EU-voorschriften die van toepassing zijn op alle vormen van belastingen waarvoor nog geen EU-wetgeving is vastgesteld. Als voor de administratieve samenwerking betreffende deze belastingen dezelfde voorwaarden, dezelfde methoden en dezelfde praktijken worden toegepast, zou het werk van de overheid er gemakkelijker op worden en zowel de kwantiteit van de uitgewisselde inlichtingen toenemen als de kwaliteit ervan verbeteren. De vaststelling van een nader uitgewerkte, aangescherpte richtlijn zal dit doel helpen te verwezenlijken.
De omvang van de belastingfraude, waarvan het niet-betalen van belastingen een essentieel onderdeel is, is zeer groot in de Europese Unie. Deze fraude moet met vereende krachten worden bestreden, hetgeen beter kan worden gerealiseerd met een sterker communautair instrument dat gemeenschappelijke procedureregels en bepalingen betreffende gemeenschappelijke methoden, formulieren, formaten en communicatiekanalen omvat.
De Commissie verwacht dat er meer gebruik zal worden gemaakt van de verschillende vormen van administratieve samenwerking na de vaststelling van de nieuwe richtlijn (meer verzoeken om inlichtingen, spontane uitwisselingen, automatische uitwisselingen, gelijktijdige controles, aanwezigheid van controleurs in de kantoren van een andere lidstaat, en delen van inlichtingen).
Deze materie vereist een gemeenschappelijke benadering van procedurevoorwaarden en -voorschriften, beginselen en middelen, hetgeen alleen mogelijk is met een gemeenschappelijk wetsbesluit.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorgestelde optreden voorziet uitsluitend in gemeenschappelijke procedurevoorschriften en instrumenten ter vergemakkelijking van de dagdagelijkse administratieve samenwerking tussen de lidstaten, die derhalve volledig vrij blijven te bepalen hoe zij zich intern organiseren en welke middelen zij inzetten, welke gevallen onder de internationale administratieve samenwerking vallen, en welk gebruik er van de resultaten wordt gemaakt.
Het voorgestelde optreden zal geen extra financiële of administratieve lasten veroorzaken voor de Gemeenschap, nationale regeringen, regionale en lokale overheden, bedrijven en burgers; integendeel, het zou de personele en financiële kosten moeten rationaliseren door de internationale administratieve samenwerking op gemeenschappelijke leest te schoeien.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn.Dit voorstel strekt ertoe de bepalingen van de bestaande richtlijn te versterken en te moderniseren om een betere werking van de interne markt en een doeltreffender administratieve samenwerking te bewerkstelligen. Te dien einde is het nodig de voorschriften van de bestaande richtlijn te vervangen. Een richtlijn is daarvoor het passende rechtsinstrument.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van de wetgeving en van de administratieve procedures voor overheidsinstanties (EU of nationaal) en private partijen.
De wetgeving wordt vereenvoudigd aangezien het voorgestelde besluit gemeenschappelijke maatregelen bevat die gemakkelijk te interpreteren en uit te voeren zijn.
De overheid zal gebruik kunnen maken van gemeenschappelijke middelen en instrumenten in een vooraf gedefinieerd organisatorisch kader. Deze maatregelen zullen het eenvoudiger maken om een beroep te doen op internationale administratieve samenwerking. Dankzij de uitbreiding van het toepassingsgebied van de EU-wetgeving zullen de administratieve autoriteiten niet langer een beroep hoeven te doen op verschillende onderdelen van de wetgeving, elk met hun eigen voorschriften en voorwaarden, naar gelang van het soort schuldvordering waarvoor zij om samenwerking vragen.
Private partijen ten aanzien van wie een procedure van internationale administratieve samenwerking loopt, zullen op gelijke voet worden behandeld, met vereenvoudigde procedures.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
Nadere uitleg van het voorstel per hoofdstuk en artikelHoofdstuk I heeft betrekking op algemene kwesties. Artikel 1 omschrijft het doel van de richtlijn en de wijze waarop de lidstaten met elkaar moeten samenwerken.Artikel 2 betreft het toepassingsgebied van de richtlijn, waarbij de samenwerking tussen de lidstaten wordt uitgebreid tot alle vormen van belastingen. Dit artikel knoopt aan bij het Verdrag inzake wederzijdse administratieve bijstand in belastingzaken van de Raad van Europa en de Oeso. Het toepassingsgebied strekt zich uit tot indirecte belastingen die nog niet onder EU-wetgeving inzake administratieve samenwerking vallen. Met uitzondering van de btw en de accijnzen is de richtlijn dus van toepassing op alle indirecte belastingen (en ook de directe belastingen) met als doel de samenwerking doeltreffender te maken. Artikel 3 omvat definities die nog niet in de bestaande bepalingen zijn opgenomen. Artikel 4 is gebaseerd op de inrichting van taken zoals vastgesteld in de bestaande btw-verordening betreffende de administratieve samenwerking, waar nodig aangepast.De artikelen 5 en 6 van hoofdstuk II, dat aan de uitwisseling van inlichtingen is gewijd, hebben betrekking op de uitwisseling van inlichtingen op verzoek en administratieve onderzoeken. Artikel 7 regelt de termijnen voor de verstrekking van inlichtingen. De leden 5 en 6 van artikel 7 zijn geïnspireerd op het Oeso-Modelverdrag van 2002 inzake de uitwisseling van inlichtingen in fiscale aangelegenheden.Artikel 8 heeft betrekking op de automatische uitwisseling van inlichtingen. Het voorstel voorziet in de automatische uitwisseling van inlichtingen voor een aantal inkomensvormen die volgens de comitologieprocedure moeten worden vastgesteld. Voor andere inkomensvormen mogen de lidstaten aanvullende overeenkomsten sluiten.Artikel 9 heeft betrekking op de spontane uitwisseling van inlichtingen. Hoofdstuk III heeft betrekking op andere vormen van administratieve samenwerking. Afdeling I regelt de aanwezigheid van ambtenaren in de administratiekantoren van andere lidstaten en hun deelname aan administratieve procedures. Aan ambtenaren van de verzoekende lidstaat wordt toegestaan de controlebevoegdheden uit te oefenen die aan de ambtenaren van de aangezochte lidstaat zijn verleend. Artikel 11 in afdeling II (gelijktijdige controles) behoudt de formulering van het bestaande artikel 8 ter van de in 2004 aangenomen richtlijn. Artikel 12 in afdeling III (administratieve notificatie) is ook een relatief nieuwe bepaling in de bestaande richtlijn en wordt derhalve gehandhaafd. Artikel 13 in afdeling IV versterkt de terugmeldingsverplichting naar aanleiding van de wens van de lidstaten om een strengere bepaling in te voeren. Terugmelding motiveert ambtenaren in het veld om beter gebruik te maken van de verschillende vormen van inlichtingenuitwisseling. Artikel 14 in afdeling V regelt de verplichting van de lidstaten om hun ervaringen te delen. Dit artikel verleent het in artikel 24 bedoelde comité ook een raadgevende rol.Artikel 15 van hoofdstuk IV heeft betrekking op de mededeling van inlichtingen en documenten. Het voorstel bevat een ruimhartige benadering die zowel de belangen van de lidstaten als van de belastingplichtigen moet beschermen. Artikel 16 introduceert het beginsel van de onevenredige administratieve last en het uitputtingsbeginsel, en bepaalt op welke gronden de samenwerking kan worden geweigerd.Artikel 17 heeft betrekking op de grenzen die gelden ten aanzien van de verplichtingen. In het eerste lid, dat op artikel 26, lid 4, van het Oeso-Modelbelastingverdrag is gebaseerd, worden eigen belastingdoeleinden en binnenlandse belangen uitgesloten als weigeringsgrond, terwijl het tweede lid, dat op artikel 26, lid 5, van het Oeso-Modelbelastingverdrag is gebaseerd, moet voorkomen dat de beperkingen van artikel 16, leden 2 en 4, worden aangevoerd om de verstrekking van inlichtingen te weigeren uitsluitend omdat zij in het bezit zijn van een bank of een andere financiële instelling, wanneer deze inlichtingen betrekking hebben op een persoon die voor belastingdoeleinden inwoner van de verzoekende lidstaat is. Artikel 18 introduceert het beginsel van de meest begunstigde natie, op grond waarvan een lidstaat een andere lidstaat medewerking moet verlenen onder dezelfde voorwaarden als die welke hij ten aanzien van een derde land toepast. Artikel 19 heeft betrekking op gemeenschappelijke formulieren en geautomatiseerde formaten voor de uitwisseling van inlichtingen. Er is al begonnen met het ontwerpen van gemeenschappelijke formulieren, die al in een proefproject worden gebruikt. Het formulier voor de automatische uitwisseling van inlichtingen zal worden gebaseerd op het formaat dat wordt gebruikt voor de automatische uitwisseling van inlichtingen krachtens artikel 9 van Richtlijn 2003/48/EG (belastingheffing van spaargelden).Artikel 20 speelt in op de wensen van de lidstaten betreffende minimumbedragen en taalgebruik. Het CCN/CSI-netwerk wordt algemeen gebruikt in de lidstaten en komt tegemoet aan het streven van de Commissie om alle belastingstelsels te laten gebruikmaken van dezelfde kanalen. Artikel 21 bevat specifieke verplichtingen inzake administratieve samenwerking in fiscale aangelegenheden binnen en tussen lidstaten. Artikel 22 van hoofdstuk V stelt de betrekkingen tussen de Commissie en de lidstaten vast. De lidstaten hebben de taak alle nuttige informatie over de werking van de richtlijn mee te delen.Artikel 23 van hoofdstuk VI regelt de betrekkingen met derde landen. Het voorstel voorziet in de verplichte uitwisseling van inlichtingen afkomstig van buiten de EU en houdt aldus rekening met de recente fraudezaken waarbij een EU-lidstaat en een derde land betrokken waren. Artikel 24 van hoofdstuk VII voorziet in de oprichting van een comité inzake administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen om toe te zien op de werking van de richtlijn. Dit comité kan ook als raadgevend comité optreden.Artikel 25 voert de verplichting in om de werking van de richtlijn te evalueren, meer bepaald vijf jaar na haar inwerkingtreding.Artikel 26 strekt ertoe de bestaande bepalingen in te trekken, terwijl artikel 27 op de omzetting van de richtlijn door de lidstaten ziet en artikel 28 voorschrijft dat zij met ingang van 1 januari 2010 in werking moet treden en van toepassing moet zijn.
|