Toelichting bij COM(2008)436 - Wijziging van richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)436 - Wijziging van richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde ... |
|---|---|
| bron | COM(2008)436   |
| datum | 08-07-2008 |
Motivering en doel van het voorstel
In 2006 hebben het Europees Parlement en de Raad de Commissie verzocht een verslag op te stellen inzake een algemeen toepasselijk, transparant en begrijpelijk model voor de beoordeling van de externe kosten, zoals vervuilings- en congestiekosten, van het vervoer dat als basis zou kunnen dienen voor de berekening van heffingen voor het gebruik van infrastructuur. De Commissie werd verzocht een strategie voor te stellen voor de stapsgewijze invoering van dat model voor alle soorten vervoer, zo nodig gepaard aan een voorstel tot wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen[1].
Meer recentelijk heeft het Europees Parlement, in zijn resolutie van 11 maart 2008 over een duurzaam Europees vervoersbeleid, er bij de Commissie op aangedrongen een dergelijk model in te dienen en een strategie voor te stellen voor de stapsgewijze invoering van dat model voor alle wijzen van vervoer, gepaard aan wetgevingsvoorstellen, beginnend met de herziening van bovengenoemde richtlijn.
Samen met dit voorstel heeft de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een mededeling ingediend met daarin een model en een strategie (zie COM(2008) 435). Het doel is te komen tot een correcte vaststelling van de vervoersprijs zodat die beter de reële kosten van het feitelijke gebruik van motorvoertuigen, treinen, vliegtuigen en/of schepen, in termen van verontreiniging, congestie en klimaatverandering, weerspiegelt.
Dit vergt een stapsgewijze benadering voor alle takken van het vervoer en met name het wegvervoer, gezien de grote invloed daarvan op het transportsysteem en de bijdrage ervan aan het verkeer en de emissies. Voor deze sector houdt dit in dat er meer gebruik moet worden gemaakt van tolheffingen, die variëren naar gelang van de afgelegde afstand, de plaats en het tijdstip van het gebruik, in verhouding tot de door het gebruik van de voertuigen veroorzaakte externe kosten.
Het bijgevoegde voorstel draagt bij tot deze bredere strategie. De doelstelling ervan is de lidstaten ertoe aan te sporen gedifferentieerde heffingen in te voeren om de efficiëntie en milieuprestaties van het vrachtvervoer over de weg te verbeteren. Het doel is Richtlijn 1999/62/EG te wijzigen om zo een kader tot stand te brengen waarbinnen de lidstaten heffingen kunnen berekenen en variëren, uitgaande van de daadwerkelijke verkeerskosten op basis van de veroorzaakte vervuiling en congestie, en dit op een wijze die verenigbaar is met de interne markt.
Dergelijke heffingen zullen vervoersondernemingen ertoe aansporen schonere voertuigen te gebruiken, routes waarop minder congestie is te selecteren, de belading van hun vrachtwagens te optimaliseren en uiteindelijk een efficiënter gebruik van de infrastructuur te maken.
Algemene context
Vervoer speelt een cruciale rol in de economie en de samenleving. Het hangt echter voor het overgrote deel af van aardolie en veroorzaakt maatschappelijke kosten zoals gezondheidskosten en verlies aan productie ten gevolge van luchtverontreiniging, lawaaihinder en ongevallen, ten gevolge van congestie verspilde tijd en brandstof en milieuschade in de breedste zin van het woord, bijvoorbeeld bijdrage tot de klimaatverandering.
Momenteel worden deze externe kosten gedragen door de rest van de samenleving, hetzij via algemene belastingsheffingen ter betaling van politioneel toezicht, wegbeheersdiensten en ziekenhuisopnamen, hetzij door het effect van geluidsoverlast, uitstoot en ongevallen op de volksgezondheid en de levenskwaliteit.
Ongeveer 90% van deze negatieve effecten wordt doorgaans toegeschreven aan het wegvervoer en 25% aan het goederenvervoer over de weg. Gezien de gestage toename van het vrachtvervoer over de weg, met name bij het internationale vervoer waarvan wordt voorspeld dat het tussen 2000 en 2020 kan verdubbelen, zullen deze maatschappelijke kosten naar alle waarschijnlijkheid blijven toenemen.
Zoals geschetst in het overzicht van het Europese vervoersbeleid van 2006, is een hele reeks beleidsinstrumenten op EG- en lidstaatniveau vereist om de Europese logistieke ketens te optimaliseren, alle transporttakken groener en efficiënter te maken en uiteindelijk te komen tot een duurzamer vervoer. Een goede mix van beleidsinstrumenten moet niet alleen inwerken op de aanbodzijde van het vervoer, maar moet ook invloed uitoefenen op de tarifering, wat in een markteconomie een doeltreffende manier is om de vervoersvraag beter te beheren en een efficiënter infrastructuurgebruik te bewerkstelligen.
De huidige heffingen op het goederenvervoer over de weg weerspiegelen de zeer diverse benaderingen in de onderscheiden lidstaten. Sommige landen maken in hoofdzaak gebruik van verschillende belastingsinstrumenten (brandstofaccijnzen en voertuigbelastingen). In andere landen is de belastingsmix diverser en omvat die ook rechten voor het gebruik van wegen die bedoeld zijn om de infrastructuurkosten te doen betalen door vervoerders welke van autosnelwegen gebruik maken. Dergelijke gebruiksrechten nemen de vorm aan van heffingen die op de tijd zijn gebaseerd (bv. het eurovignet[2]), vaak als overgangsstelsel ingevoerd, dan wel van op de afstand gebaseerde heffingen (tolgelden) die gelden voor afzonderlijke wegentrajecten of op het volledige hoofdwegennet.
In de meeste gevallen zenden de huidige door de lidstaten ingevoerde heffingsregelingen nog steeds ontoereikende prijssignalen uit. De weggebruikers worden allemaal gelijk behandeld, ongeacht de door hen veroorzaakte congestie- of vervuilingsproblemen. Zij gaan niet gepaard met doeltreffende stimulansen om schonere voertuigen te gebruiken en/of hun keuze- en mobiliteitsgedrag te beïnvloeden. Een vrachtwagen moet wellicht een tol betalen voor het gebruik van autosnelwegen die doorgaans landelijke gebieden doorkruisen, maar betaalt zelden gebruiksrechten wanneer hij rijdt in een dichtbevolkt gebied, hoewel de vervuilings- en congestiekosten daar doorgaans vijf keer hoger liggen.
Met uitzondering van de klimaatverandering worden de meeste externe kosten gedragen door de bevolking en de lokale of nationale regeringen van het grondgebied waarop het vervoer plaatsvindt en niet waar het voertuig geregistreerd is, noch waar brandstof wordt getankt. Deze kosten variëren naar gelang van de afgelegde afstand, de milieuprestaties van het voertuig (bv. de euro-uitstootnormen), het tijdstip (piek- of daluren) en de geografische ruimte (al dan niet dichtbevolkt gebied). Dit geldt met name voor de kosten van luchtverontreiniging, lawaai en congestie.
De beste prijsinstrumenten om deze kosten op een billijke en efficiënte wijze door te rekenen aan de gebruikers zijn tolheffingen. Dat komt vooral doordat tolheffingen kunnen worden gevarieerd naar gelang van de voornaamste veroorzakers van kosten, verontreiniging en congestie. Zij kunnen variëren naar gelang van de emissienormen van de voertuigen, wat bij brandstofaccijnzen niet het geval is. In tegenstelling tot voertuigbelastingen of op de tijd gebaseerde gebruiksrechten (vignetten), kunnen zij variëren naar gelang van de intensiteit, de plaats en het tijdstip van gebruik. Dit maakt het mogelijk tolheffingen vast te stellen op een niveau dat beter het echte gebruik van de voertuigen, en dus de daadwerkelijk veroorzaakte externe kosten, weerspiegelt.
Uit de door de Commissie uitgevoerde effectbeoordeling blijkt dat zelfs als slechts een eenvoudige differentiatie wordt ingevoerd, tolheffingen - berekend op basis van de kosten van door het verkeer veroorzaakte luchtverontreiniging en lawaaihinder en de aan andere voertuigen opgelegde congestiekosten - aanzienlijk welzijnsbaten opleveren in de zin van tijdwinst, uitstootvermindering, verbetering van de verkeersveiligheid en optimalisering van het gebruik van de infrastructuur en het hele transportsysteem. Aangezien een dergelijk systeem ook de congestie terugdringt en dus brandstofverspilling tegengaat, wordt ook de CO2-uitstoot ten gevolge van het wegvervoer teruggedrongen. Dergelijke tolregelingen zouden dus een welkome bijdrage leveren tot het welslagen van de klimaatveranderingsstrategie. Er moet worden beklemtoond dat een in een lidstaat ingevoerde tolheffing op basis van de congestie- en verontreinigingskosten op directe wijze in verband staat met het gebruik van zijn infrastructuur. De centrale doelstelling is het vervoersysteem te optimaliseren en de mobiliteit duurzamer te maken. De tolgelden vormen een betaling van de kosten aan de lidstaat in kwestie, de relevante infrastructuurleverancier en de plaatselijke bevolking. Deze betaling geeft vervolgens het recht om van de infrastructuur gebruik te maken en schaarse capaciteit en middelen te consumeren. Overeenkomstig het aangehechte voorstel zullen de inkomsten worden gebruikt om vervoersalternatieven (schonere voertuigen, nieuwe infrastructuur) te ontwikkelen. Aangezien een tolheffing wordt betaald door alle gebruikers, ongeacht de lidstaat van registratie (waar de binnenlandse belastingen op voertuigen moeten worden betaald) of waar het voertuig brandstof tankt (waar binnenlandse brandstofaccijnzen worden betaald), wordt de mededinging tussen vervoersondernemingen van verschillende lidstaten op geen enkele wijze verstoord.
Wat de klimaatverandering betreft, doet het effect van motorvoertuigen zich wereldwijd gevoelen. De desbetreffende kosten hangen niet af van het tijdstip en de plaats waar het voertuig wordt gebruikt, maar van het brandstofverbruik. Brandstofaccijnzen worden doorgaans dan ook als een eenvoudig en efficiënt instrument beschouwd om deze kosten te internaliseren, ongeacht andere maatregelen die worden getroffen om de CO2-reductiedoelstelling van de Gemeenschap te behalen. In dat verband heeft de Commissie reeds voorgesteld artikel 93 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap in te roepen om de coördinatie van accijnzen op motorbrandstoffen te verbeteren, deels door de minimale communautaire heffing op commerciële dieselbrandstof te verhogen[3]. De Commissie zal voorts de algemene richtlijn betreffende de belasting van energieproducten herzien om ervoor te zorgen dat die beter inspeelt op de klimaatveranderings- en energiedoelstellingen van de Gemeenschap. Als de eind 2013 bereikte resultaten onbevredigend zijn, zal de Commissie echter nagaan of de richtlijn betreffende het in rekening brengen van het gebruik van infrastructuur aan zware vrachtvoertuigen verder moet worden gewijzigd om ervoor te zorgen dat die de lidstaten niet belemmert om in de tolheffing een CO2-heffingscomponent op te nemen.
Ten slotte vormen verkeersongevallen een belangrijk onderdeel van de maatschappelijke kosten. In 2003 heeft de Commissie voorgesteld het mogelijk te maken bij de berekening van de tolheffing de kosten van ongevallen als kostenelement op te nemen. Het Europees Parlement en de Raad hebben deze specifieke bepaling echter geschrapt[4]. Het ongevallenrisico hangt niet alleen samen met de afgelegde afstand, maar ook met ingewikkelde elementen zoals te hoge snelheid, rijden onder invloed van alcohol en het niet-dragen van de veiligheidsgordel. Instrumenten zoals verzekeringstarieven zijn op dit gebied dus wellicht doeltreffender. Deze kwestie zal verder worden besproken bij de evaluatie van het Europese actieprogramma inzake verkeersveiligheid, die de Commissie voornemens is te maken tegen 2010.
De huidige richtlijn
In Richtlijn 1999/62/EG wordt het beginsel dat 'de gebruiker betaalt' erkend, waarbij de lidstaten de mogelijkheid krijgen op afstand gebaseerde heffingen (tolgelden) op te leggen teneinde de kosten van aanleg, onderhoud en exploitatie van infrastructuur terug te verdienen. Krachtens de richtlijn mogen, beneden een maximumtarief, ook tijdsgebonden heffingen worden opgelegd.
Er mag een variatie worden aangebracht in de hoogte van de tolgelden naar gelang van de voertuiguitstootnormen of de congestieniveaus, maar onder voorwaarde van inkomstenneutraliteit en toepassing op tweejaarlijkse basis. Behalve in Duitsland en Tsjechië is echter nauwelijks gebruik gemaakt van deze optie. Een van de redenen daarvoor is de grote complexiteit voor infrastructuurexploitanten om hun heffingsstructuur op een dergelijke manier aan de vraag aan te passen dat hun inkomsten constant blijven.
In 2006 is de richtlijn gewijzigd bij Richtlijn 2006/38/EG waarbij regels werden ingevoerd voor het in rekening brengen van infrastructuurkosten. Bij de gewijzigde richtlijn werd toegestaan de tolgelden in bergachtige gebieden te verhogen met maximaal 25%, teneinde de ontwikkeling van een zekere categorie alternatieve infrastructuurprojecten te financieren, namelijk trans-Europese netwerken van prioritair belang. Deze verhoging wordt thans toegepast op de Brenner-autosnelweg (Oostenrijk) als bijdrage voor de financiering van de Brenner-spoorwegtunnel die een onderdeel is van de prioritaire as Berlijn-Palermo. Krachtens de gewijzigde richtlijn kunnen ook specifieke heffingen worden opgelegd ter bestrijding van verontreiniging en congestie, maar er bleven juridische onzekerheden bestaan over de wijze en het tijdstip waarop dat kan gebeuren. Dit heeft de lidstaten terughoudend gemaakt om dergelijke specifieke heffingen in te voeren.
Bovengenoemde bepalingen zijn een stap in de juiste richting om het prijssignaal te versterken. Zij maken het de lidstaten echter nog altijd niet mogelijk om een optimale tarifering in te voeren. Bij de richtlijn worden de inkomsten uit tolheffingen immers beperkt tot wat strikt noodzakelijk is om de infrastructuurkosten terug te verdienen, zelfs in gebieden waar het verkeer grote verontreinigings- en congestiekosten veroorzaakt die hoger liggen dan de terugverdienbare kosten voor de aanleg van infrastructuur. Daardoor ontbreken de nodige effectieve stimulansen om de heffingen te differentiëren en ze aan te passen aan de voornaamste kostenfactoren, meer bepaald de relevante tijdsperiodes, de plaats en het voertuigtype. Bovendien hebben deze bepalingen uitsluitend betrekking op het gebruik van het trans-Europese wegennet, wat kan leiden tot niet-samenhangende tariefstructuren tussen de voornaamste corridors en andere voor het internationale vervoer gebruikte interlokale wegen.
1.4. Efficiëntere en groenere heffingsregelingen mogelijk maken
De bestaande heffingsregelingen voor het gebruik van de wegeninfrastructuur zijn niet in staat gebleken om de externe kosten van het vrachtvervoer over de weg te internaliseren. Tolheffingsregelingen kunnen doeltreffender worden gemaakt, maar de bestaande richtlijn houdt dit tegen.
De Commissie pleit reeds geruime tijd voor de invoering van gedifferentieerde heffingen voor het gebruik van infrastructuur waarbij de externe kosten daadwerkelijk in rekening worden gebracht. Reeds in 1996[5] heeft zij wetgevingsmaatregelen voorgesteld die het de lidstaten mogelijk zouden maken externe kosten te integreren in de tolgelden die worden geheven voor zware vrachtwagens. Op dat tijdstip vonden de lidstaten een dergelijke maatregel voorbarig, gezien de toen nog heersende onzekerheden qua berekening van de externe kosten en de marktrijpheid van de vereiste tolheffingstechnologieën.
Deze redenen zijn niet langer geldig.
Er zijn nu methoden beschikbaar om de externe kosten van door motorvoertuigen veroorzaakte verontreiniging, lawaaihinder en congestie in geld uit te drukken. De meeste daarvan worden trouwens al in meer of mindere mate gebruikt in bijna alle lidstaten om een kosten/batenanalyse te maken van infrastructuurprojecten. Het door de Commissie, in reactie op het initiatief van het Europees Parlement uitgewerkte model (zie COM(2008)…), biedt bovendien betrouwbare methoden en een reeks eenheidswaarden die als basis kunnen worden gebruikt voor de berekening van rechten voor het gebruik van wegeninfrastructuur.
Wat de tolheffingstechnologieën betreft, zijn er in verscheidene lidstaten al elektronische systemen in werking gesteld met automatische betalingstransacties naar gelang van de plaats van het voertuig, en die systemen hebben zich betrouwbaar en kosteneffectief getoond. Een aantal andere lidstaten heeft verklaard van plan te zijn dergelijke systemen vóór 2011 op hun hoofdwegennet te installeren. Bij Richtlijn 2004/52/EG wordt reeds volledige technische en contractuele interoperabiliteit voor de gebruikers van dergelijke systemen gegarandeerd. Bedoelde systemen hebben ook andere voordelen: zij veroorzaken geen plaatselijke wachtrijen en hinder aan de tolbarrières waar vrachtwagens herhaaldelijk halt moeten houden.
Om efficiëntere en groenere heffingsregelingen mogelijk te maken, stelt de Commissie een stapsgewijze aanpak voor. In de momenteel voorgestelde fase kunnen de lidstaten een tolheffing berekenen op basis van de kosten van de lokale verontreiniging en, waar het door congestie getroffen wegen tijdens de piekperiodes betreft, van de congestie. De gewijzigde richtlijn voert ook stimulansen in om de tolgelden naar gelang van het bovenstaande te differentiëren en tolinningssystemen in te voeren waarbij geen tolhuisjes vereist zijn.
Overeenkomstig het voorgestelde kader is het aan de lidstaten om te beslissen of zij bij de tolberekening al dan externekostenelementen opnemen. Er bestaat nog steeds enige twijfel over de kosten/batenverhouding van tolsystemen op een aantal minder gefrequenteerde netwerken van lidstaten. In dergelijke omstandigheden is een stapsgewijze aanpak, waarbij proefprojecten worden opgezet en een geleidelijke opbouw en uitwisseling van ervaring wordt aangemoedigd, te verkiezen boven een bindende aanpak waarbij gebruiksrechten verplicht worden ingevoerd. De Commissie zal deze strategie echter in 2013 opnieuw tegen het licht houden om na te gaan of een meer bindende aanpak, gericht op internalisering van de externe kosten, wellicht haalbaar is geworden gezien de verwachte daling van de kosten van technologieën voor automatische tolinning. Wanneer er in het kader van de richtlijn inzake belasting van energieproducten vooruitgang wordt geboekt bij de vaststelling van een gemeenschappelijk brandstofbelastingselement met het oog op de bestrijding van de klimaatverandering, zal bij bovengenoemde evaluatie tevens worden afgewogen of ook de CO2-uitstoot een kostenelement bij de vaststelling van tolheffingen mag worden.
Om te waarborgen dat een op externe kosten gebaseerde tolheffing gelijkmatig wordt toegepast binnen de interne markt, bevat de voorgestelde wetgeving bepaalde regels analoog aan die van de huidige richtlijn betreffende tolheffingen met het oog op het terugverdienen van infrastructuurkosten. Deze regels moeten discriminatie voorkomen tussen binnen- en buitenlandse vervoerders. Zij verhinderen dat tolheffingen buitensporige belemmeringen voor het vrije verkeer doen ontstaan of controles aan interne grenzen in het leven roepen. Met name worden gemeenschappelijke heffingsbeginselen en -mechanismen vastgesteld die te hoge heffingen vanwege de infrastructuurmonopolies moeten voorkomen. Zij leggen het gebruik op van een gemeenschappelijke en transparante methode voor het in rekening brengen van de relevante kosten. Voorts bevorderen zij de invoering van elektronische tolinningssystemen die een vlotte doorstroming van het verkeer mogelijk maken. Ten slotte waarborgen zij dat aan de vervoerder een document wordt uitgereikt waarmee hij bedoelde kosten kan doorberekenen ten laste van de expediteur.
Om tot duurzaam vervoer te komen, moeten er betere tariferingsinstrumenten komen, maar moet er ook meer worden geïnvesteerd in onderzoek en ontwikkeling en infrastructuur. Er zijn met name financiële middelen vereist om de verontreiniging door het wegvervoer aan de bron terug te dringen, de CO2-uitstoot te verminderen en de energieprestaties te verbeteren, alsmede om een bredere keuze aan realistische alternatieven voor de gebruikers aan te bieden. Een heffingsregeling zal doeltreffender worden wanneer naar behoren aan deze behoeften is voldaan. De huidige richtlijn bevat de aanbeveling de inkomsten uit infrastructuurheffingen te gebruiken om de vervoerssector te ondersteunen en het gehele transportsysteem te optimaliseren. In het geval van de verhoging van de heffing in bergachtige gebieden, heeft de wetgever gespecificeerd dat een dergelijke verhoging op de tolgelden, betaald door gebruikers uit de gehele Gemeenschap, mag worden ingevoerd, maar uitsluitend wanneer de desbetreffende opbrengsten expliciet worden bestemd voor specifieke projecten van het trans-Europese wegennet, meer bepaald projecten van algemeen Europees belang. Uitgaande van hetzelfde beginsel stelt de Commissie voor dat extra inkomsten uit het deel van de tolheffing dat verband houdt met verontreiniging en congestie, gebruikt worden om het vervoer duurzamer te maken, meer bepaald in het belang van de Gemeenschap en het langetermijnvoordeel van de gebruikers van vervoer in het algemeen.
Tot slot moet ook worden beklemtoond dat uitstel van introductie van een efficiëntere en groenere prijszetting geen optie is, noch voor duurzame mobiliteit, noch voor de interne markt. Gezien de toenemende milieu-impact van het vervoer dringt de tijd, en een doeltreffende tarifering is een goede manier om de negatieve effecten van het vervoer terug te dringen tegen de laagste kosten voor de economie. De plaatselijke overheden in gebieden die blootstaan aan grote door het internationale vervoer veroorzaakte congestie- en verontreinigingsproblemen zien anders wellicht geen andere keuze dan op ongecoördineerde wijze allerlei maatregelen te treffen, bijvoorbeeld een verbod van bepaald sectoraal verkeer. Dit zou de leveringsketens verstoren en buitensporige belemmeringen veroorzaken voor het vrije verkeer.
Samenhang met andere beleidslijnen en doelstellingen van de Unie
De voorgestelde richtlijn is een onderdeel van het werkprogramma van de Commissie (TREN/2008/073) en van het pakket ter bevordering van een groener vervoer. Meer in het algemeen draagt zij bij tot zowel de Lissabonagenda van de EU als de strategie van de Unie voor duurzame ontwikkeling, aangezien zij maatregelen mogelijk maakt om congestieproblemen beter aan te pakken, de door het wegvervoer veroorzaakte luchtverontreiniging terug te dringen en de ontwikkeling van schonere transporttechnologieën te bevorderen.
Inhoudsopgave
De openbare raadpleging en de effectbeoordeling hadden zowel betrekking op de bredere strategie met betrekking tot alle takken van het vervoer als op het onderhavige voorstel.
Tussen 29 oktober en 31 december 2007 werd een internetraadpleging uitgevoerd, op 31 januari 2008 gevolgd door een hoorzitting van belanghebbenden.
De respondenten ondersteunden het beginsel van internalisering van de externe kosten van het vervoer, waren van mening dat luchtverontreiniging en congestie de twee grootste problemen van het wegvervoer zijn en waren van oordeel dat het beste economische instrument om de desbetreffende kosten aan te pakken gedifferentieerde gebruiksrechten zijn. Voor de aanpak van de klimaatverandering waren zij van mening dat het gebruik van energiebelastingen of de integratie van het vervoer in het emissiehandelssysteem meer geschikte instrumenten zijn. In het algemeen werd ervan uitgegaan dat de inkomsten uit internaliseringsheffingen moeten worden gebruikt om te investeren in alternatieve vervoersinfrastructuur en schonere technologieën of meer algemeen moeten worden gebruikt om de negatieve externe effecten van het vervoer te verminderen[6].
In de effectbeoordeling wordt een overzicht gegeven van de externe deskundigheid die methodologische en modelleringsondersteuning heeft geleverd voor de uitwerking van het voorstel. Met name heeft de Commissie een studie doen uitvoeren om de meest recente theoretische en praktische stand van zaken op te maken bij de raming en internalisering van de externe kosten[7].
Uit de effectbeoordeling blijkt dat het 'business as usual'-scenario, d.w.z. geen nieuwe acties om efficiënte tarifering te bevorderen, onmogelijk kan resulteren in duurzame mobiliteit. Aangetoond werd dat gedifferentieerde gebruiksrechten doeltreffender zijn dan de gebruikelijke verkeersbelastingen om luchtverontreiniging, lawaaihinderkosten en congestie bij het wegvervoer te bestrijden.
De voor- en nadelen van verplichte versus optionele heffingsregelingen voor het goederenvervoer over de weg werden tegen elkaar afgewogen. Daarbij bleek dat in lidstaten met zeer intens verkeer heffingsregelingen duidelijke en onmiddellijke voordelen opleveren, maar dat de financiële levensvatbaarheid van heffingssystemen ter compensatie van de externe kosten in lidstaten met minder intens verkeer verder moeten worden bestudeerd.
Er werd ook gekeken naar het effect van een specifieke CO2-heffing of -belasting, opgelegd bovenop de heffingen in verband met luchtverontreiniging en lawaaihinder. De conclusie was dat, hoewel een dergelijke extra heffing bijkomende baten kan opleveren, dit aspect beter kan worden aangepakt via een meer gecoördineerde actie op EU-niveau ter vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, gebaseerd op hetzij het systeem van handel in emissierechten, hetzij een gemeenschappelijk brandstofbelastingselement in het kader van de richtlijn inzake de belasting van energieproducten.
Ook het effect van een congestieheffing, toegepast op verzadigde verkeersassen, werd geëvalueerd. Deze optie zou leiden tot een vermindering van de congestie, en tevens tot een aanzienlijke vermindering van zowel de luchtverontreiniging als de CO2-uitstoot, zeker wanneer een soortgelijke heffing ook zou gelden voor personenwagens.
Uit de effectbeoordeling bleek voorts dat een uitbreiding van het toepassingsgebied van heffingsregelingen voor het trans-Europese wegennet tot andere interlokale wegen kan verhelpen aan het probleem van afleiding van het verkeer naar interlokale routes waarop geen tol wordt geheven.
De voor- en nadelen van het geven van een duidelijke bestemming aan de inkomsten uit externekostenheffingen werden onderzocht uit het oogpunt van zowel het economisch effect als met het oog op het vergroten van het begrip van en het draagvlak bij de weggebruikers.
Wanneer alle lidstaten kiezen voor tolheffingen, als toegestaan overeenkomstig de voorgestelde richtlijn, zou dit resulteren in een aanzienlijke vermindering van de uitstoot van plaatselijk verontreinigende stoffen en kooldioxide ten gevolge van het goederenvervoer over de weg, alsook tot een vermindering van de congestie en het aantal verkeersslachtoffers. Een differentiatie van de heffing naar gelang van de euro-emissienormen van voertuigen zal de vernieuwing van het voertuigpark versnellen, wat tot betere milieuprestaties zal leiden. Het positieve effect op de congestie zal op zijn beurt leiden tot een vermindering van het dieselverbruik door vrachtwagens met 8% en dus tot een verlaging van de CO2-uitstoot. Dit zou een duidelijke bijdragen leveren tot het terugdringen van de luchtverontreinigings- en klimaatveranderingsproblemen. Er wordt geen effect verwacht op het algemene mobiliteitsniveau (voor nadere gegevens, zie SEC(2008) 2208).
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
De voorgestelde richtlijn maakt het mogelijk om in de tolgelden die worden geheven op zware vrachtwagens een bepaald bedrag op te nemen dat betrekking heeft op de door het vervoer veroorzaakte kosten van luchtverontreiniging en lawaaihinder. Zij maakt het ook mogelijk om die tol tijdens piekperioden te berekenen op basis van de congestiekosten die door het goederenvervoer voor andere voertuigen worden veroorzaakt. Om deze externe kosten zo goed mogelijk te weerspiegelen, zal de hoogte van het tolgeld variëren naar gelang van de afgelegde afstand, de plaats en het tijdstip dat de wegen worden gebruikt. De opbrengsten moeten door de lidstaten worden gebruikt om het vervoer duurzamer te maken via projecten zoals onderzoek en ontwikkeling met betrekking tot schonere en energie-efficiëntere voertuigen, om de effecten van door het wegvervoer veroorzaakte verontreiniging te verminderen en/of alternatieve infrastructuurcapaciteit aan de gebruikers aan te bieden.
Lidstaten die voor dit systeem kiezen, moeten gemeenschappelijke heffingsbeginselen in acht nemen, samen met mechanismen ter kennisgeving van en rapportering over tolheffingsregelingen aan de Commissie. De lidstaten moeten onafhankelijke instanties in het leven roepen om de in rekening te brengen kosten vast te stellen met gebruikmaking van een gemeenschappelijke methode die op eenvoudige wijze kan worden gemonitord en kan worden aangepast aan de wetenschappelijke vooruitgang. Dit moet waarborgen dat de heffingsregelingen transparant zijn, evenredig zijn met het nagestreefde doel en de vervoerders niet discrimineren op basis van hun nationaliteit.
De tolgelden moeten worden geïnd via elektronische systemen die vrije doorstroming van het verkeer mogelijk maken en plaatselijke lawaaihinder aan de tolbarrières voorkomen, en die in een later stadium kunnen worden uitgebreid tot andere delen van het netwerk zonder dat dit aanzienlijke aanvullende investeringen vergt. Er is een overgangsperiode voor het huidige systeem met slagbomen gepland. Om een onterechte belasting van gebruikers te vermijden, moet aan andere voorwaarden worden voldaan wanneer een op de kosten van congestie en verontreiniging gebaseerde heffing wordt gecombineerd met een heffing met het oog op het terugverdienen van de infrastructuurkosten.
Om onsamenhangende tariefsystemen tussen de voornaamste verkeersassen en andere interlokale wegen te voorkomen, wordt de werkingssfeer van de huidige richtlijn uitgebreid tot meer dan alleen het trans-Europese wegennet. Bovendien worden de bepalingen in de huidige richtlijn betreffende de verhoging van tolgelden in bergachtige gebieden ter medefinanciering van door de EU als prioritair aangemerkte projecten praktischer gemaakt.
De voorgestelde richtlijn belemmert de lidstaten niet om op wegen in stedelijke gebied heffingen op te leggen ter vermindering van de congestie of ter bestrijding van negatieve milieueffecten in dichtbebouwde gebieden.
Rechtsgrondslag en subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen
Het voorstel is gebaseerd op artikel 71 van het Verdrag, aangezien een verbetering van de efficiëntie en milieuprestaties van het goederenvervoer over de weg een centrale doelstelling is van het gemeenschappelijk vervoersbeleid.
Het voldoet aan de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Gezien het belang van het vervoer voor de interne markt moeten er gemeenschappelijke heffingsbeginselen worden vastgesteld voor alle wegen tussen steden, inclusief het trans-Europese wegennet, om het voor de lidstaten mogelijk te maken hun externe kosten via een tolheffing terug te krijgen. Dit kan alleen worden bereikt door een bestaande richtlijn te wijzigen en kan dus niet worden bewerkstelligd door de lidstaten alleen.
Het voorstel geeft de lidstaten de vrijheid om te beslissen of en op welke wegen tol wordt geheven en of lokale congestie- en milieukosten al dan niet in die tol worden doorberekend. Ook de keuze van de projecten die met de geïnde tolgelden worden gefinancierd, wordt aan de lidstaten gelaten op voorwaarde dat de geselecteerde projecten bijdragen tot duurzame mobiliteit. Het voorstel gaat dus niet verder dan wat nodig is om de vastgestelde doelstellingen te bereiken.
Het voorgestelde instrument is een richtlijn, aangezien een verordening de bewegingsruimte van de lidstaten al te zeer kan beperken.
Het betreft een maatregel die van belang is voor de Europese economische ruimte en die dus tot die ruimte moet worden uitgebreid.
De voorgestelde maatregel heeft geen gevolgen voor de begroting.
In artikel 2 worden nieuwe definities gegeven in verband met tolgelden, infrastructuurheffingen, externekostenheffingen, kosten van door het verkeer veroorzaakte luchtverontreiniging en lawaaihinder en congestiekosten. Het vorige begrip van gewogen gemiddeld toltarief wordt vervangen door het begrip gewogen gemiddelde infrastructuurheffing.
In artikel 7 wordt bepaald dat een lidstaat niet zowel een voor het hele land geldende tolheffing als gebruiksrechten mag opleggen en bijgevolg tussen beide systemen moet kiezen.
In artikel 7 bis wordt de verhouding gespecificeerd tussen de dag-, week-, maand- en jaartarieven bij op het tijdsgebruik gebaseerde heffingen (vignetten), dit om te voorkomen dat de betaalde gebruiksrechten discriminatie veroorzaken voor gebruikers die slechts zelden van bedoelde wegen gebruik maken, doorgaans buitenlandse vervoerders.
Krachtens artikel 7 ter mogen de lidstaten via tolgelden, hetzij een heffing gebaseerd op de kosten van door het verkeer veroorzaakte lucht- en geluidsverontreiniging en congestie, hetzij een heffing om de aanleg, het onderhoud en de exploitatie van de infrastructuur terug te verdienen, hetzij beide opleggen.
Overeenkomstig artikel 7 quater moeten de op de externe kosten gebaseerde heffingen worden gevarieerd naar gelang van de het type voertuig, het soort weg en de tijdsperiode. De hoogte van de heffing wordt door een onafhankelijke instantie vastgesteld overeenkomstig de in bijlage III bis gespecificeerde methode.
Overeenkomstig artikel 7 sexies mag er een verhoging worden opgelegd op alternatieven voor de hoofdroute waarvoor een verhoging voor bergachtige gebieden geldt; bij dit artikel wordt een regel vastgesteld om dubbele heffingen te vermijden wanneer er een op de externe kosten gebaseerde heffing wordt opgelegd in combinatie met een verhoging.
Artikel 7 septies , lid 5, is bedoeld om dubbelbetalingen te voorkomen ten gevolge van een variatie van zowel de heffing in verband met de infrastructuurkosten als de heffing gebaseerd op de externe kosten.
In artikel 7 octies worden de kennisgevingseisen geactualiseerd.
Krachtens artikel 7 novies zijn kortingen op of verlagingen van de externekostenheffingen verboden.
Overeenkomstig artikel 7 decies moeten externekostenheffingen worden geïnd via een elektronisch tolsysteem, waarmee een belemmering van de vrije verkeersstromen wordt voorkomen en wat het mogelijk maakt het systeem in een later stadium uit te breiden zonder de bouw van tolbarrières noodzakelijk te maken, wat aanzienlijke investeringen zou vergen. Voor de bestaande tolsystemen is een overgangsperiode gepland. De vervoerder moet een document worden overhandigd waarin de hoogte van de heffing staat gespecificeerd.
Artikel 8 ter waarborgt dat de Commissie bij de zaak wordt betrokken wanneer verschillende lidstaten samenwerken om een tolheffingssysteem in te voeren.
In artikel 9, lid 1 bis, wordt bepaald dat het toegestaan is bestuursrechtelijke heffingen op te leggen op het gebruik van wegen in dichtbebouwde gebieden.
Overeenkomstig artikel 9 moet het deel van de tolheffing dat op de externe kosten is gebaseerd, worden bestemd voor verschillende maatregelen die bijdragen tot een duurzaam vervoer.
Krachtens artikel 9 ter en quater is de Commissie gemachtigd om de methode ter berekening van de hoogte van de heffingen aan te passen aan de wetenschappelijke vooruitgang.
Bij artikel 11 worden rapporteringseisen ingevoerd voor de lidstaten en de Commissie. Uiterlijk op 31 december 2013 moet een verslag worden ingediend over een verdere uitbreiding van de richtlijn.
In de andere artikelen worden met het oog op de juridische helderheid bestaande bepalingen herhaald.
(De nummering van de artikelen verwijst naar de gewijzigde richtlijn, niet naar de wijzigende richtlijn).