Toelichting bij COM(2007)701 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1782/2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, wat de steunregeling voor katoen betreft - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)701 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1782/2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake ... |
|---|---|
| bron | COM(2007)701   |
| datum | 09-11-2007 |
·
Motivering en doel van het voorstel
Op 7 september 2006 heeft het Europees Hof van Justitie de uit de hervorming van 2004 voortgekomen katoenregeling nietig verklaard op basis van de conclusie dat het evenredigheidsbeginsel was geschonden aangezien:
– de EG geen effectstudie had verricht;
– de EG bij het evaluatie- en besluitvormingsproces geen rekening had gehouden met de directe arbeidskosten;
– de EG geen rekening had gehouden met het effect van de nieuwe regeling op de egreneringsindustrie, die weliswaar niet in het protocol wordt genoemd, maar rechtstreeks van belang is voor de katoenproductie.
Daarom is bij de verschillende stappen van de door de diensten van de Commissie verrichte effectanalyse bijzondere aandacht aan die elementen besteed.
Het bijgaande voorstel voorziet in een nieuwe katoenregeling die tot doel heeft een concurrerende, duurzame en marktgerichte katoensector te bevorderen en tegelijk de in het protocol aangegane verbintenissen na te komen.
·
Algemene context
Voor de EU als geheel is de katoensector met een bijdrage van slechts 0,15% aan de eindoutput van de landbouw van beperkte betekenis, maar in de twee belangrijkste katoenproducerende lidstaten is het regionale belang van die sector groot. Ongeveer 76% van de totale productie van de EU (circa 1,45 miljoen ton ruwe katoen) wordt geteeld in Griekenland. In 2005 had katoen in Griekenland een aandeel van 9,0% in de totale landbouwproductie, terwijl dat in Spanje, de andere belangrijke EU-producent, 1,3% was. Ook in Bulgarije wordt een kleine hoeveelheid katoen verbouwd; Portugal produceert niet langer katoen.
In Griekenland ligt het katoenareaal van 380.000 ha voor het grootste deel in drie regio's: Thessalië, Macedonië-Thracië en Sterea Ellada. In Spanje is de productie geconcentreerd in Andalusië, hoofdzakelijk in de provincies Sevilla en Córdoba. In 2007 bedroeg het totale katoenareaal in Spanje ongeveer 65.000 ha.
De katoenboerderijen in de EU zijn meestal klein (gemiddeld 4,5 ha in Griekenland en 11,0 ha in Spanje) en ze zijn talrijk (79.700 in Griekenland en 9.500 in Spanje). In Griekenland zijn de bedrijven die katoen verbouwen, sterker gespecialiseerd; de landbouwgrond in Thessalië wordt nagenoeg uitsluitend voor de katoenproductie gebruikt.
De laatste jaren hebben de milieueffecten van de katoenteelt veel aandacht getrokken. Deze teelt is afhankelijk van irrigatie en kunstmest en wordt door velen gezien als een oorzaak van een geringe biodiversiteit en bodemverarming. Ook het intensieve gebruik van bestrijdingsmiddelen, vooral tegen insecten, en het gebruik van ontbladeringsmiddelen bij de oogst zijn een bron van zorg.
De ruwe katoen wordt in bruikbare vezels omgezet door egrenering, d.w.z. verwijdering van de zaden. Zowel particuliere bedrijven als coöperaties houden zich met deze egrenering bezig. De capaciteit van de 29 egreneringsbedrijven in Spanje, waarvan bijna de helft door coöperaties wordt beheerd, is veel groter dan de productie in dat land. In Griekenland is de egreneringscapaciteit meer in evenwicht met de katoenproductie en worden verhoudingsgewijs ook minder egreneringsbedrijven beheerd door coöperaties (20 van de in totaal 73 egreneringsbedrijven).
Internationaal is de EU een kleine speler met een aandeel van slechts ongeveer 2% in de totale wereldproductie van katoen. De belangrijkste producenten zijn China (24%), de VS (20%) en India (14%).
De EU is een van de netto-importeurs van katoen in de wereld. De werelduitvoer van katoen wordt gedomineerd door de VS, die momenteel ongeveer 2,75 miljoen ton uitvoeren, dat is 36,5% van de wereldhandel.
De grootste verbruikers van katoen in de wereld zijn de landen met een gevestigde textielindustrie. China is goed voor 32% van het wereldverbruik en wordt gevolgd door de VS (14%) en India (7%). Het EU-verbruik van ongeveer 0,6 miljoen ton geëgreneerde katoen (2,7% van het wereldverbruik) is hoofdzakelijk geconcentreerd in Italië, Portugal en Duitsland.
Doordat de EU een marginale katoenproducent is, heeft haar productie slechts een verwaarloosbaar klein effect op de ontwikkeling van de wereldmarktprijzen. Dit is temeer het geval daar de EU in deze sector geen uitvoersubsidies toekent en rechtenvrije toegang verleent. Hoewel het beleid van zowel andere ontwikkelde landen als ontwikkelingslanden een aanzienlijk effect op de katoenprijzen heeft gehad, is de belangrijkste oorzaak van de prijsdaling een verscherpte concurrentie met synthetische vezels.
De eerste steunregeling voor katoen in Europa is ingesteld bij de toetreding van Griekenland tot de EG in 1980 en vervolgens is de regeling in 1986 uitgebreid tot Spanje en Portugal. In een protocol bij het Toetredingsverdrag staat dat de Gemeenschap de katoenproductie moet ondersteunen in de gebieden waar deze van belang is voor de landbouweconomie. De steunregeling moet de betrokken producenten in staat stellen een redelijk inkomen te verwerven en moet de toekenning van productiesteun omvatten.
De oorspronkelijke regeling was gebaseerd op variabele prijssteun aan de verwerkers, die op hun beurt een minimumprijs betaalden aan de landbouwers die hun niet-geëgreneerde katoen leverden. De steun en de minimumprijs waren gebaseerd op het verschil tussen een interne streefprijs en de wereldmarktprijs. Deze regeling heeft geleid tot een enorme uitbreiding van de hele katoensector in de EU.
In de afgelopen jaren heeft het GLB een fundamentele hervorming ondergaan die erop is gericht het concurrentievermogen te vergroten, de veiligheid en de kwaliteit van de levensmiddelen te verbeteren, de boereninkomens te stabiliseren, milieuoverwegingen te integreren in het landbouwbeleid, de vitaliteit van de plattelandsgebieden te vergroten, de regels te vereenvoudigen en de uitvoering sterker te decentraliseren. Het belangrijkste leidende beginsel bij de hervorming van het GLB in 2003 was over te schakelen van prijs- en productiesteun op ontkoppelde inkomenssteun.
Om de katoenregeling meer in overeenstemming te brengen met het in andere sectoren gevoerde beleid, heeft de Raad in april 2004 een nieuwe regeling voor katoen vastgesteld die is gebaseerd op ontkoppelde inkomenssteun en een gewasspecifieke (areaal)betaling, welke vormen van steun allebei rechtstreeks aan de katoenboeren worden betaald. Die regeling is in januari 2006 van kracht geworden.
·
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Regels betreffende de gewasspecifieke betaling voor katoen zijn vastgesteld in hoofdstuk 10 bis van titel IV van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers. De bepalingen van dat hoofdstuk zijn nietig verklaard bij het arrest van het Hof van Justitie van 7 september 2006 in zaak C-310/04. De gevolgen van die nietigverklaring zijn opgeschort totdat binnen een redelijke termijn een nieuwe verordening is vastgesteld.
·
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Niet van toepassing.
2)
Inhoudsopgave
·
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Om te helpen bij de opstelling van dit voorstel en van de effectbeoordeling ervan, is opdracht gegeven tot de uitvoering van twee onafhankelijke studies die erop waren gericht enerzijds de sociaaleconomische aspecten van de katoenproductie te analyseren en anderzijds de milieueffecten van de regeling te evalueren. In het kader van die twee studies is voor het verzamelen van gegevens en het beoordelen van effecten gewerkt met tot belanghebbenden gerichte specifieke vragenlijsten en door deskundigen afgenomen interviews.
De diensten van de Commissie hebben voorts workshops en seminars georganiseerd waarbij de belanghebbende partijen waren betrokken. Naast dat overleg waren er in de sector ook nog de gewone vergaderingen van de Raadgevende Groep katoen en het Comité van beheer voor natuurlijke vezels. Tevens werden vergaderingen belegd met vertegenwoordigers van de werknemers, niet-gouvernementele organisaties die werkzaam zijn op het gebied van ontwikkelingsbeleid en milieubescherming, academici die over een gespecialiseerde kennis van de katoensector beschikken, en de overheden in de regio's waar de katoenteelt een belangrijke rol speelt.
Van 8 mei 2007 tot en met 22 juni 2007 heeft een openbare raadpleging plaatsgevonden via het internet. De Commissie heeft 320 antwoorden ontvangen. Op die manier is aanvullende informatie van een breder publiek verkregen.
·
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Landbouweconomie en statistiek
Gebruikte methode
Onafhankelijke studies en raadpleging van belanghebbenden
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
Zie boven
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
De resultaten van de raadpleging zullen beschikbaar zijn op:
ec.europa.eu/agriculture/consultations/cotton
·
Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling verricht zoals was aangegeven in haar wetgevings- en werkprogramma voor 2007, dat te vinden is op de Europa-website.
3)
·
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Met de nieuwe katoenregeling dienen de volgende doelstellingen te worden nagestreefd:
o voortzetting van de landbouwactiviteit als onderdeel van de duurzame ontwikkeling van de katoenproducerende regio's;
o verenigbaarheid van de mogelijkheden om steun aan de katoenproducenten te verlenen met de beginselen van het hervormde GLB;
o verenigbaarheid van de mogelijkheden om steun aan de katoenproducenten te verlenen met de door de EU in WTO-verband aangegane verbintenissen en beperking van eventuele negatieve effecten op de ontwikkelingslanden;
o stabiliteit en beheersing van de EU-begroting;
o een concurrerende en marktgerichte katoensector in de EU;
o vermindering van het effect dat de katoenproductie heeft op het milieu;
o vereenvoudiging van het beheer van de steunregeling voor katoenproducenten.
Ter verwezenlijking van deze doelstellingen wordt in het bijgaande voorstel aanbevolen om de in de bedrijfstoeslagregeling geïntegreerde 65% van de middelen die vóór de hervorming van 2004 voor steunverlening aan de katoensector waren bestemd, te handhaven. Net als de andere landbouwers die ontkoppelde steun ontvangen, zullen de katoentelers profiteren van enige inkomensstabiliteit, terwijl zij toch vrij zullen zijn om hun activiteiten aan te passen aan de ontwikkelingen op de markt.
De resterende 35% zou aan de katoenproductie gekoppeld blijven als een areaalbetaling. Die gekoppelde betaling moet de voortzetting van de katoenteelt garanderen op een niveau dat het mogelijk maakt een egreneringsindustrie te handhaven in die regio's waar deze voor een belangrijke economische activiteit zorgt.
Het Europees Hof van Justitie heeft zich vooral afgevraagd wat de motivering voor het gekozen ontkoppelingspercentage was. De vraag is hoe de katoenregeling in de hervorming van het GLB kan worden ingepast en tegelijk recht kan worden gedaan aan de doelstellingen van het katoenprotocol bij de Akten van toetreding van Griekenland en van Spanje en Portugal.
De resultaten van de in het kader van de effectbeoordeling gebruikte analyses en aanvullende vragenlijsten illustreren de verschillende productiestructuren en -factoren die van invloed zijn op het besluitvormingsproces bij de landbouwers. Met instrumenten voor kwantitatieve modellering kan niet met zekerheid worden bepaald wat de relatie is tussen aanbod en gekoppelde betalingen. Alle verrichte simulaties geven echter aan dat op middellange termijn de koppeling van ongeveer 35% van de steun de voortzetting van de katoenproductie zou bevorderen, en dus in overeenstemming met het protocol zou zijn, terwijl daarmee tevens recht zou worden gedaan aan de beginselen van de hervorming van het GLB.
In 2004 heeft de Raad besloten het koppelingspercentage op 35% vast te stellen hoewel de Commissie 40% had voorgesteld. Een terugkeer naar een hoger koppelingspercentage zou nu een enorme hoeveelheid werk betekenen voor de betrokken overheidsdiensten van de lidstaten en zou ook tot een verlaging van de aan de katoenboeren betaalde bedrijfstoeslag leiden.
Bezien uit administratief oogpunt, zou elke verhoging van het koppelingspercentage leiden tot een verlaging van het ontkoppelingspercentage en dus tot de herberekening van alle toeslagrechten die in 2006 aan de historische katoenproducenten in de betrokken lidstaten zijn toegekend. Daarentegen zou handhaving van het koppelingspercentage op 35% geen nieuwe administratieve werklast veroorzaken.
Als de ontkoppeling op een hoger percentage dan 65% zou worden vastgesteld, zou dat een sterke ontwrichting van de katoensector tot gevolg kunnen hebben. Daarom is de Commissie, na de mogelijke scenario's zoals beschreven in de effectbeoordeling te hebben geanalyseerd, tot de conclusie gekomen dat, ter verwezenlijking van de genoemde doelstellingen, de huidige verhouding tussen gekoppelde en ontkoppelde steun dient te worden gehandhaafd, zij het dat in de regeling enkele kleine wijzigingen zouden moeten worden aangebracht.
Voorgesteld wordt het maximumareaal ongewijzigd te handhaven op 450.597 ha (370.000 ha in Griekenland, 70.000 ha in Spanje, 360 ha in Portugal en 10.237 ha in Bulgarije). De hoogte van de areaalbetaling zou eveneens onveranderd blijven, waarbij in het geval dat de betalingsaanvragen het maximumareaal van een lidstaat overschrijden, die betaling verhoudingsgewijs zou worden verlaagd.
Niet alleen voor de ontkoppelde steun maar ook voor de gewasspecifieke areaalbetaling zullen de randvoorwaarden blijven gelden, wat op een inkomensneutrale wijze tot een milieuvriendelijker katoenproductie zal leiden.
De gewasspecifieke betaling zou worden toegekend per subsidiabele hectare katoen, op voorwaarde dat de katoenvelden ten minste tot de oogst in stand worden gehouden zonder verplichting om de katoen te leveren of te verkopen. De katoen zou aan minimumeisen moeten voldoen: hij zou van gezonde handelskwaliteit moeten zijn.
Voorgesteld wordt brancheorganisaties te steunen die tot taak zouden hebben bij te dragen tot een betere coördinatie van de afzet van katoen, contracten tussen telers en verwerkers op te stellen en een betere kwaliteit te bevorderen.
De financiële overdracht voor herstructurering in de katoenproducerende regio's waarin artikel 143 quinquies van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad voorziet (22 miljoen euro per jaar vanaf het begrotingsjaar 2007), is reeds bij Besluit 2006/410/EG van de Commissie beschikbaar gesteld aan het ELFPO en is opgenomen in de bij Beschikking 2006/636/EG van de Commissie vastgestelde verdeling over de lidstaten van de jaarbedragen aan communautaire steun voor plattelandsontwikkeling. Bijgevolg zal in de periode 2007-2013 een bedrag van 154 miljoen euro beschikbaar zijn als extra communautaire steun voor maatregelen in katoenproducerende regio's. Daarmee zouden de lidstaten verder steun kunnen verlenen voor bijvoorbeeld de herstructurering van de katoenboerderijen en de egreneringsindustie.
Om de afzetbevordering voor katoen uit de EU te ondersteunen is aanbevolen een oorsprongsmerk in te voeren. Tijdens het raadplegingsproces hebben belanghebbenden daar uitdrukkelijk om verzocht.
In maart 2006 heeft de Commissie toegezegd een beleidsevaluatie te zullen uitvoeren met betrekking tot het functioneren van Verordening (EG) nr. 510/2006 inzake de bescherming van geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen van landbouwproducten en levensmiddelen. In dat kader zal de Commissie onderzoeken of katoen in de werkingssfeer van die verordening kan worden opgenomen.
De Commissie zal onderzoeken of het, om het imago van katoen uit de Gemeenschap te ontwikkelen en het gebruik ervan te bevorderen, relevant, doeltreffend en doelmatig zou zijn bepaalde katoenproducten die volledig in de EU worden vervaardigd uit in de EU geteelde katoen, op te nemen in de lijst van de producten die in aanmerking komen voor voorlichtings- en afzetbevorderingsacties.
·
Rechtsgrondslag
Artikel 37, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en Protocol nr. 4 betreffende katoen (gehecht aan de Toetredingsakte van 1979).
·
Subsidiariteitsbeginsel
Volgens het voorstel blijven de lidstaten verantwoordelijk voor de belangrijkste elementen:
– goedkeuring van de voor de katoenproductie te gebruiken oppervlakten,
– goedkeuring van de katoenrassen,
– erkenning van de brancheorganisaties,
– toewijzing van de rechten op de betaling,
– vaststelling van de milieuvoorschriften.
·
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel omdat het in overeenstemming is met de algemene doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en er tegelijk voor zorgt dat de bij Protocol nr. 4 opgelegde verplichtingen worden nagekomen.
·
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: verordening van de Raad tot instelling van een nieuwe steunregeling voor katoen ter vervanging van de regeling die nietig is verklaard door het arrest van het Hof van Justitie van 7 september 2006 in zaak C-310/04.
4)
Het nationale basisareaal en het steunbedrag per subsidiabele hectare blijven onveranderd in vergelijking met de huidige situatie. De extra gekoppelde betaling voor de landbouwers die lid zijn van een erkende brancheorganisatie, wordt echter verlaagd van 10 euro/ha tot 3 euro/ha. Daardoor zal die betaling aan de betrokken landbouwers slechts 1,4 miljoen euro kosten in plaats van 4,4 miljoen euro, zodat ruimte ontstaat voor eventuele extra uitgaven voor voorlichting en afzetbevordering.