Toelichting bij COM(2007)677 - Wijziging van enkele bepalingen van de btw-richtlijn - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)677 - Wijziging van enkele bepalingen van de btw-richtlijn. |
|---|---|
| bron | COM(2007)677   |
| datum | 07-11-2007 |
Motivering en doel van het voorstel
Uit reacties van het bedrijfsleven en de lidstaten is gebleken dat Richtlijn 2006/112/EG van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (hierna 'de btw-richtlijn' genoemd) op verschillende punten moet worden gewijzigd. Geen van deze wijzigingen stelt de grondbeginselen van de btw-richtlijn ter discussie of is op zich belangrijk genoeg voor een afzonderlijk voorstel voor een richtlijn. Daarom leek het raadzaam om al deze noodzakelijke verbeteringen in één voorstel samen te brengen. Het gaat met name om de btw-regeling die op de levering van aardgas, elektriciteit, warmte en/of koude van toepassing is, de fiscale behandeling van gemeenschappelijke ondernemingen die krachtens artikel 171 van het EG-Verdrag zijn opgericht, een aanpassing in verband met de uitbreiding van de Unie en de wijze van uitoefening van het recht op aftrek van voorbelasting.
Algemene context
De huidige btw-regeling voor gas en elektriciteit is hoofdzakelijk gebaseerd op Richtlijn 2003/92/EG van 7 oktober 2003. Er is echter gebleken dat de nieuwe belastingregeling waarin die richtlijn voorziet, door de gebruikte technische terminologie een te beperkt toepassingsgebied heeft en niet met de economische realiteit overeenstemt. Dit geldt met name voor de plaats van heffing van btw op de levering van aardgas en de vrijstelling van btw voor invoer van aardgas. Daarnaast is gebleken dat deze regeling ook zou moeten worden toegepast op de levering van warmte of koude via warmte- en/of koudenetten, omdat deze sector op dezelfde wijze functioneert als de aardgas- en de elektriciteitssector. Krachtens artikel 171 van het EG-Verdrag kan de Gemeenschap gemeenschappelijke ondernemingen of andere structuren in het leven roepen die noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering van programma's voor communautair onderzoek en communautaire ontwikkeling en demonstratie. In zijn beschikking van 19 december 2006 (2006/971/EG) heeft de Raad bevestigd dat het in verband met de uitvoering van het kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (2007-2013) nodig kan zijn om gemeenschappelijke ondernemingen op te zetten en dat dit in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid steeds vaker zal gebeuren. Er dient derhalve een passend belastingkader voor dit soort ondernemingen te worden vastgesteld. Net als andere nieuwe lidstaten zijn Bulgarije en Roemenië in het kader van hun toetreding gemachtigd om van de normale regels af te wijken wat betreft de vrijstelling van belasting voor kleine en middelgrote ondernemingen en de btw-regeling voor internationaal personenvervoer. Met het oog op transparantie en samenhang is het passend om deze derogaties in de btw-richtlijn op te nemen. Wat het recht op aftrek betreft, luidt een van de bestaande grondbeginselen dat een belastingplichtige de btw op verrichtingen in een vroeger stadium slechts mag aftrekken voor zover hij de goederen en diensten in kwestie gebruikt ten behoeve van zijn handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat. In dit verband heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen geoordeeld dat een belastingplichtige het recht heeft om goederen voor gemengd gebruik geheel of ten dele op te nemen in dan wel uit te sluiten van zijn onderneming. Wanneer hij beslist de goederen in kwestie volledig aan zijn onderneming toe te rekenen, heeft hij recht op onmiddellijke en volledige aftrek van voorbelasting, ongeacht of het goed tegelijkertijd voor zakelijke en niet-zakelijke doeleinden wordt gebruikt. In tweede instantie wordt het niet-zakelijke gebruik van het goed aangemerkt als een dienst onder bezwarende titel en met btw belast op basis van de gemaakte uitgaven. Ofschoon de keuze van de belastingplichtige in theorie steeds tot hetzelfde resultaat zou moeten leiden, moet worden vastgesteld dat wanneer de goederen voor gemengd gebruik volledig tot het bedrijfsvermogen worden gerekend, dit doorgaans een kasvoordeel oplevert in die zin dat het niet-zakelijke gebruik de belastingdruk vermindert en deze vermindering kan toenemen naarmate het aandeel van het niet-zakelijke gebruik groter is. Dit geldt met name voor onroerende goederen, aangezien de aankoopprijs vaak zeer hoog is, een combinatie van zakelijk en niet-zakelijk gebruik op hetzelfde tijdstip mogelijk en gebruikelijk is, en de economische levensduur van een onroerend goed in beginsel veel langer is dan die van andere goederen die voor zakelijke doeleinden worden gebruikt. Daarom moet de aftrek van btw voor onroerende goederen worden aangepast in die zin dat de initiële uitoefening van het recht op aftrek van voorbelasting nauwer aansluit bij het bovengenoemde grondbeginsel en dat bepaalde constructies die tot doel hebben een ongerechtvaardigd kasvoordeel te creëren, worden voorkomen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Het gemeenschappelijke btw-stelsel is thans geregeld bij Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006. Deze richtlijn is het resultaat van de herschikking van de vroegere zesde btw-richtlijn 77/388/EEG van 17 mei 1977.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Niet van toepassing.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Aangezien het voorstel hoofdzakelijk technische aanpassingen behelst, zijn uitsluitend de lidstaten geraadpleegd in het kader van het btw-comité en werkgroep 1.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Het voorstel voor een richtlijn bevat hoofdzakelijk technische bepalingen, die geen afbreuk doen aan de grondslagen van de communautaire btw-wetgeving. Wat de uitoefening van het recht op aftrek betreft, zal de bevestiging van het grondbeginsel er eerst toe leiden dat de potentiële verschillen tussen belastingplichtigen verdwijnen. Daarna zijn de gevolgen neutraal, zowel voor de belastingplichtigen als voor de belastingdiensten. Het was derhalve niet nodig een effectbeoordeling te verrichten.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Wat de btw-regeling voor aardgas en elektriciteit betreft, wordt voorgesteld om deze ook van toepassing te verklaren op de levering en invoer van aardgas via alle soorten gasleidingen en op de levering en invoer via gastransportschepen. Er wordt ook voorgesteld om dezelfde regels van toepassing te verklaren op de levering en invoer van warmte of koude via warmte- en/of koudenetten. Wat de plaats van heffing van btw op diensten betreft, voorziet het voorstel erin dat btw wordt geheven in de lidstaat van de ontvanger van alle diensten die verband houden met het bieden van toegang tot het elektriciteits-, aardgas-, warmte- en/of koudenet en niet alleen de diensten die verband houden met het bieden van toegang tot de distributienetten. Tot slot voorziet het voorstel in een vereenvoudiging van de procedure die de lidstaten toestaat om een verlaagd btw-tarief toe te passen op de levering van aardgas, elektriciteit en stadswarmte. Wat de gemeenschappelijke ondernemingen betreft die krachtens artikel 171 van het EG-Verdrag zijn opgericht, wordt de btw-status verduidelijkt. Aangezien deze ondernemingen zijn opgericht op communautair niveau ter ondersteuning van de communautaire inspanningen op het gebied van onderzoek, dient rekening te worden gehouden met hun communautaire karakter en specifieke financiering. De financiering met gemeenschappelijke middelen krachtens artikel 185 van het Financieel Reglement leidt er namelijk toe dat de voorbelasting (die in de regel niet aftrekbaar is omdat er geen sprake is van belastbare handelingen) ten onrechte naar de nationale begroting van sommige lidstaten zou vloeien. Om dit te voorkomen, dienen deze ondernemingen te worden aangemerkt als internationale instellingen voor zover zij door de Europese Gemeenschappen in het leven zijn geroepen, rechtspersoonlijkheid hebben en daadwerkelijk subsidies ten laste van de algemene begroting ontvangen. Er moet worden gepreciseerd dat de vrijstelling niet kan gelden voor de levering van goederen en diensten ten behoeve van het privégebruik door de medewerkers van die ondernemingen. Bulgarije en Roemenië zijn in het kader van hun toetreding gemachtigd om belastingvrijstelling te verlenen aan kleine ondernemingen en een btw-vrijstelling te blijven toepassen op het internationale personenvervoer. Het lijkt derhalve nuttig deze derogaties in de tekst van de btw-richtlijn op te nemen, zoals dat ook bij de andere lidstaten is gebeurd. Met het oog op een betere toepassing van het beginsel dat het recht op aftrek pas ontstaat voor zover de goederen en diensten in kwestie worden gebruikt ten behoeve van de handelingen die recht op aftrek geven, wordt voorgesteld om de initiële uitoefening van dit recht te beperken naar rato van het werkelijke zakelijke gebruik wanneer onroerende goederen voor gemengd gebruik tot het bedrijfsvermogen worden gerekend. Tegelijkertijd wordt een correctiemechanisme voorgesteld om rekening te houden met de schommelingen tussen zakelijk en persoonlijk (of niet-zakelijk) gebruik van deze onroerende goederen.
T
Rechtsgrondslag
Artikel 93 van het EG-Verdrag
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
De punten die in dit voorstel aan de orde komen, zijn reeds geregeld bij communautaire wetgeving, namelijk bij Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006. De bepalingen van de bestaande communautaire wetgeving kunnen bijgevolg alleen bij een besluit van de Gemeenschap worden gewijzigd.
De lidstaten mogen geen nationale wetgeving vaststellen die indruist tegen de geharmoniseerde communautaire wetgeving, zonder dat de bestaande communautaire wetgeving eerst wordt gewijzigd.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt:
De bestaande communautaire wetgeving kan alleen met communautaire wetgeving worden gewijzigd.
Aangezien deze wijziging betrekking heeft op reeds geharmoniseerde wetgeving, kan alleen een optreden van de Gemeenschap doeltreffend zijn.
Het voorstel voorziet slechts in de wijziging van bestaande wetsbepalingen die ontoereikend zijn gebleken.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
De voorgestelde maatregelen zijn opgenomen in een voorstel voor een richtlijn. Wat de plaats van heffing van btw betreft, kan evenwel slechts één plaats worden vastgesteld. Tevens is het zaak dat de wijze van uitoefening van het recht op aftrek van de btw wordt geharmoniseerd.
De voorgestelde maatregelen behelzen hoofdzakelijk een verduidelijking en een vereenvoudiging van de thans geldende btw-voorschriften: zij kunnen het bedrijfsleven, de burger en de overheid derhalve alleen maar ten goede komen.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn. Aangezien de te wijzigen communautaire btw-wetgeving is opgenomen in een richtlijn, is een richtlijn het meest geschikte instrument voor deze wijziging.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Vereenvoudiging
Het voorstel leidt tot vereenvoudiging van het wetgevingskader en van de administratieve procedures die van toepassing zijn op de (nationale of Europese) overheden en op particuliere partijen en personen.
Het voorstel bevat een bepaling die ertoe strekt het gemeenschappelijke btw-stelsel te verduidelijken.
Het voorstel bevat een bepaling met een voorstel tot vereenvoudiging van de procedure die een lidstaat moet volgen wanneer hij een verlaagd btw-tarief wil toepassen op levering van aardgas, elektriciteit of stadswarmte.
De maatregelen betreffende de plaats van heffing van btw op de levering van aardgas vormen een vereenvoudiging voor de ondernemingen in deze sector. Het voorstel betreffende het recht op aftrek voorziet in de introductie van een correctiemechanisme om rekening te houden met de wijzigingen in het zakelijke en niet-zakelijke gebruik van onroerende goederen. In dat geval zal artikel 26 van de btw-richtlijn in de correctieperiode niet meer van toepassing zijn op het niet-zakelijke gebruik van deze goederen, voor zover dit gebruik initieel nog geen recht op aftrek had gegeven. Het feit dat persoonlijk (of niet-zakelijk) gebruik niet apart en aanvullend hoeft te worden belast, wordt als een vereenvoudiging beschouwd.
Transponeringstabel
De lidstaten delen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mee, alsmede een transponeringstabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
Btw-regeling voor gas, elektriciteit, warmte en koude (artikel 1, punten 1, 3 tot en met 5, 7 en 9). Gelet op de formulering van de door de Raad in 2003 aangenomen tekst is de bijzondere btw-regeling voor de levering en invoer van aardgas en elektriciteit, wat aardgas betreft, uitsluitend van toepassing op de levering en invoer via het distributiesysteem. Dit heeft tot gevolg dat de levering en invoer van aardgas via gasleidingen van het transportnet niet onder het toepassingsgebied van deze regeling valt. De bijzondere regeling geldt evenmin voor de levering en invoer van aardgas via gastransportschepen. Er is evenwel gebleken dat gas dat via gastransportschepen wordt geleverd of ingevoerd en, na hervergassing in de haven van aankomst, weer in de gasleidingen van het transportnet wordt ingebracht, dezelfde eigenschappen heeft als gas dat via gasleidingen wordt getransporteerd. Het voorstel wil derhalve de bijzondere regeling van toepassing verklaren op de levering en invoer van aardgas via alle soorten gasleidingen alsook op die via gastransportschepen. Recentelijk zijn ook de eerste grensoverschrijdende warmte- en koudenetten in bedrijf gesteld. De problematiek in verband met de levering en invoer van aardgas of elektriciteit komt echter op hetzelfde neer als die in verband met de levering en invoer van warmte of koude. Daarom voorziet het richtlijnvoorstel erin om de btw-regeling voor de levering en invoer van warmte of koude via warmte- en/of koudenetten af te stemmen op de regeling voor aardgas en elektriciteit. Wat de plaats van heffing van btw op diensten betreft, is overeenkomstig de huidige tekst van artikel 56 van de btw-richtlijn de verleggingsregeling slechts van toepassing op het bieden van toegang tot de aardgas- en elektriciteitsdistributiesystemen. Het voorstel beoogt een uitbreiding van deze verleggingsregeling tot alle diensten die verband houden met het bieden van toegang tot het elektriciteits-, aardgas-, warmte- en/of koudenet en niet alleen de diensten die verband houden met het bieden van toegang tot de distributienetten. De ervaring met de recente tenuitvoerlegging van de huidige procedure van artikel 102, waarbij de Commissie moet besluiten of er gevaar voor verstoring van de mededinging bestaat door de toepassing van een verlaagd tarief voor leveringen van aardgas of elektriciteit, heeft aangetoond dat deze procedure achterhaald en overbodig is. De artikelen 38 en 39 garanderen immers al, sinds de aanneming van Richtlijn 2002/93/EG, dat de btw wordt geheven op de plaats waar de elektriciteit of het via het aardgasdistributiesysteem geleverde aardgas door de afnemer daadwerkelijk worden verbruikt. In deze regels wordt bij de vaststelling van de plaats van levering rekening gehouden met het specifieke karakter van deze vorm van transport, waardoor verstoring van de mededinging tussen de lidstaten wordt voorkomen. Er wordt voorgesteld deze regels ook van toepassing te verklaren op de levering van warmte of koude via warmte- en/of koudedistributienetten. Het blijft evenwel zaak dat de Commissie en de overige lidstaten voldoende worden geïnformeerd wanneer een lidstaat in deze zeer gevoelige sector een verlaagd tarief instelt. Bijgevolg moet het btw-comité vooraf worden geraadpleegd wanneer een lidstaat een verlaagd tarief wil invoeren voor de levering van aardgas, elektriciteit of stadswarmte. Btw-regeling voor gemeenschappelijke ondernemingen (artikel 1, punt 10) Om in aanmerking te komen voor de vrijstelling van artikel 151 van de btw-richtlijn, moet een internationale instelling opgericht zijn door ten minste twee door de EU erkende landen of door een bestaande internationale organisatie (die in voorkomend geval gezamenlijk met andere internationale organisaties of landen optreedt) in het kader van legitieme doelstellingen die gemeenschappelijk worden nagestreefd en die niet hoofdzakelijk een economisch karakter hebben. Gemeenschappelijke ondernemingen kunnen niet worden aangemerkt als dergelijke internationale instellingen. Zij zijn immers belast met de uitvoering van communautair beleid waarvoor niet alleen een beroep wordt gedaan op communautaire financiering, maar waaraan ook de lidstaten bijdragen via hun nationale begroting. Om de gevolgen teniet te doen van belastingheffing op de aankopen van deze ondernemingen, die in de regel geen btw-plichtige activiteiten verrichten en dus geen recht op aftrek van voorbelasting hebben, moeten gemeenschappelijke ondernemingen eenzelfde behandeling krijgen als internationale instellingen. Daarom wordt voorgesteld om een nieuw artikel 151 bis in de btw-richtlijn in te voegen, waarbij gemeenschappelijke ondernemingen worden gelijkgesteld met internationale instellingen. Deze behandeling geldt evenwel uitsluitend voor door de Europese Gemeenschappen opgerichte lichamen met rechtspersoonlijkheid die daadwerkelijk subsidies ten laste van de algemene begroting ontvangen. De vrijstelling zal niet gelden voor de levering van goederen en diensten ten behoeve van het privégebruik door de medewerkers van deze ondernemingen. Aanpassing in verband met de uitbreiding (artikel 1, punten 2, 6, 8 en 12 tot en met 16) Bulgarije en Roemenië zijn in het kader van hun toetreding gemachtigd om vrijstelling van belasting te verlenen aan kleine ondernemingen. Om redenen van duidelijkheid en transparantie wordt deze derogatie in artikel 287 opgenomen. Teneinde rekening te houden met de aan deze nieuwe lidstaten in hetzelfde kader verleende machtiging om het internationale personenvervoer van btw te blijven vrijstellen, zijn de nieuwe artikelen 390 bis en 390 ter in de btw-richtlijn ingevoegd. Wijze van uitoefening van het recht op aftrek voor goederen en diensten ter zake van bepaalde onroerende goederen (artikel 1, punt 11) Wat het recht op aftrek betreft, luidt het basisbeginsel van artikel 168 van de btw-richtlijn dat een belastingplichtige het recht heeft om de btw af te trekken voor zover de goederen en diensten waarop de voldane of verschuldigde btw betrekking heeft, worden gebruikt voor handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat. De nieuwe bepaling strekt ertoe de uitoefening van het recht op aftrek te verduidelijken bij een onroerend goed dat tegelijkertijd voor zakelijk en niet-zakelijk gebruik bestemd is. Dit geldt met name voor de btw die betrekking heeft op de verwerving van onroerende goederen, maar ook op bepaalde diensten zoals de bouw, renovatie of ingrijpende verbouwing, die in economisch opzicht gelijkgesteld kunnen worden met de verwerving of vervaardiging van een onroerend goed. Eenvoudige herstellings- of verbeteringswerkzaamheden worden daarentegen van het toepassingsgebied van de voorgestelde maatregel uitgesloten. Volgens de nieuwe bepaling wordt de initiële aftrek in de in de vorige alinea genoemde gevallen beperkt tot het werkelijke gebruik van het goed voor handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat op het tijdstip waarop de belasting verschuldigd wordt. Bij gemengd gebruik zal het derhalve niet meer mogelijk zijn om onmiddellijk de volledige voorbelasting in aftrek te brengen. Gezien deze beperking van de aftrek voor de belastingplichtige wordt een correctiemechanisme ingesteld om rekening te houden met wijzigingen in het zakelijke en niet-zakelijke gebruik van de betrokken onroerende goederen gedurende een periode die overeenkomt met de bestaande herzieningstermijn voor onroerende investeringsgoederen. Dit mechanisme zal zowel voor op- als neerwaartse wijzigingen in het zakelijke gebruik gelden. De nieuwe regeling zal enerzijds in de plaats treden van de belastingheffing van het niet-zakelijke gebruik (artikel 26 van de btw-richtlijn) gedurende de periode van correctie en anderzijds voorzien in een correctiemechanisme ten behoeve van de belastingplichtige wanneer het zakelijke gebruik met betrekking tot handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat, toeneemt. Deze regeling kan worden vergeleken met de reeds bestaande regeling voor de herziening van de aftrek voor investeringsgoederen, die ervoor zorgt dat, wat het zakelijke gebruik betreft, rekening wordt gehouden met wijzigingen in het aandeel van belaste handelingen (en andere handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat) en vrijgestelde handelingen in de loop van de herzieningsperiode. Wat de verhouding tussen zakelijke en persoonlijke (of niet-zakelijke) handelingen betreft, wordt het nieuwe correctiemechanisme toegepast tezamen met de herzieningsregeling, zonder dat deze wordt gewijzigd wanneer het onroerend goed een investeringsgoed is. Teneinde de wijze van uitoefening van het recht op aftrek ter zake van onroerende goederen voor gemengd gebruik te verduidelijken, wordt derhalve voorgesteld in de btw-richtlijn een artikel 168 bis in te voegen.
1. 2007/0238 (CNS)