Toelichting bij COM(2006)817 - Europese Politiedienst (Europol) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)817 - Europese Politiedienst (Europol). |
|---|---|
| bron | COM(2006)817   |
| datum | 20-12-2006 |
●
Motivering en doel van het voorstel
De Europese politiedienst (Europol) werd opgericht in 1995, op basis van een overeenkomst tussen de lidstaten[1]. Europol was de eerste organisatie die werd opgericht op grond van de bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie. In die tijd was de internationale georganiseerde criminaliteit minder wijd verbreid en bleef de Europese samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken voornamelijk beperkt tot het Trevi-kader.
Sindsdien is er een aanzienlijke hoeveelheid regelgeving tot stand gekomen op dit gebied, waaronder besluiten van de Raad tot oprichting van andere organen, zoals Eurojust en de EPA (de Europese politieacademie). Het belangrijkste voordeel van een besluit boven een overeenkomst is dat een besluit betrekkelijk eenvoudig kan worden aangepast aan veranderende omstandigheden omdat het niet hoeft te worden geratificeerd.
Dat is zeker van belang voor Europol als organisatie, want de ervaring heeft geleerd dat er regelmatig behoefte is om de rechtsgrond aan te passen. Sinds de goedkeuring van de overeenkomst in 1995 zijn drie verschillende protocollen vastgesteld tot wijziging van de Europol-overeenkomst, respectievelijk in 2000, 2002 en 2003, waarin bepalingen zijn opgenomen die Europol veel doeltreffender zullen maken[2]. Bij het opstellen van dit voorstel was nog geen van deze instrumenten in werking getreden, omdat niet alle lidstaten ze hebben geratificeerd.
Bovendien is uit discussies over de werking van Europol gebleken dat ook na de inwerkingtreding van de drie protocollen verdere verbeteringen wenselijk zijn. Dat is gedeeltelijk het gevolg van het feit dat zich nieuwe of grotere veiligheidsrisico's voordoen, zoals terrorisme, die nieuwe eisen stellen aan Europol en om een nieuwe aanpak vragen. Ook de toenemende informatie-uitwisseling en de toepassing van het beschikbaarheidsbeginsel, waarop in het Haags programma wordt aangedrongen, maken het noodzakelijk het rechtskader van Europol verder aan te passen, met behoud van degelijke gegevensbeschermingsregels.
Het voorstel om Europol uit de Gemeenschapsbegroting te financieren, betekent een belangrijke verandering. Hierdoor komt Europol op gelijke voet te staan met Eurojust en de EPA en krijgt het Europees Parlement een belangrijkere rol bij de controle op Europol, waardoor het democratische toezicht op Europol op Europees niveau wordt versterkt. De toepassing van het personeelsstatuut van de EU betekent ook een aanzienlijke vereenvoudiging. Dit sluit aan bij de resolutie van het Europees Parlement[3].
Met dit voorstel wordt beoogd Europol op te richten op basis van een besluit van de Raad waarin naast alle in de drie protocollen vervatte wijzigingen, ook verdere verbeteringen worden ingevoerd om de nieuwe problemen waarmee Europol te maken krijgt, aan te pakken.
●
Algemene context
De discussie over de rechtsgrond van Europol is niet nieuw. Al in 2001 werd in de Raad de mogelijkheid besproken om de Europol-overeenkomst te vervangen door een besluit van de Raad. Toen werd besloten deze kwestie te behandelen in de Europese Conventie en de daarop volgende Intergouvernementele Conferentie ter voorbereiding van het grondwettelijk verdrag. De daar ontwikkelde visie op de toekomst van Europol is vervat in artikel III-276 van het grondwettelijk verdrag en is meegewogen bij de voorbereiding van dit voorstel.
Onlangs heeft het Oostenrijkse voorzitterschap van de Raad de toekomst van Europol weer hoog op de politieke agenda geplaatst. Een eerste discussie tijdens de informele JBZ-Raad in januari 2006 werd in februari gevolgd door een conferentie op hoog niveau over de toekomst van Europol, waarna de werkzaamheden werden voortgezet tijdens een aantal bijeenkomsten van de groep 'Vrienden van het voorzitterschap', die zijn werkzaamheden heeft gebundeld in een 'options paper' over manieren om de werking van Europol te verbeteren (doc. 9184/1/06 van de Raad). Vele daarvan vereisen wijzigingen van het rechtskader van Europol. Deze opties zijn zorgvuldig bestudeerd bij de voorbereiding van dit voorstel.
Daarnaast werden conclusies van de Raad over de toekomst van Europol besproken in de werkgroepen van de Raad en goedgekeurd tijdens de JBZ-Raad van juni 2006. Deze conclusies bieden heldere politieke richtsnoeren voor het verdere verloop van de werkzaamheden betreffende de toekomst van Europol. Conclusie 4 luidt bijvoorbeeld als volgt: 'De bevoegde Raadsinstanties moeten beginnen met het overleg over de vraag of en hoe de Europol-overeenkomst nog vóór 1 januari 2008, of zo spoedig mogelijk daarna, kan worden vervangen door een besluit van de Raad, zoals voorzien is in artikel 34, lid 2, onder c), van het VEU, zo mogelijk op basis van een concreet initiatief of voorstel.'
●
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Het huidige rechtskader van Europol wordt gevormd door de Europol-overeenkomst, waarbij de organisatie wordt opgericht, waarin de bevoegdheden, de taken en het beheer worden geregeld en waarin bepalingen zijn opgenomen over de organen, het personeel en de begroting. De overeenkomst bevat ook een groot aantal bepalingen over gegevensverwerking, gegevensbescherming en andere punten, zoals de rechten van de burgers. Naast de Europol-overeenkomst is ook veel secundaire wetgeving vastgesteld, zowel door de Raad als door de raad van bestuur van Europol. Met al deze rechtsinstrumenten is rekening gehouden bij de voorbereiding van dit voorstel.
De overweging dat er een soepele overgang moet zijn van de huidige situatie naar de situatie die met het voorstel wordt beoogd, heeft een belangrijke rol gespeeld bij de voorbereidingen. Er is een groot aantal overgangsbepalingen in het voorstel opgenomen om ervoor te zorgen dat het overgangsproces niet ten koste gaat van de operationele werkzaamheden van Europol en de bestaande rechten van het personeel.
●
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Het voorstel sluit aan bij het bestaande beleid en de doelstellingen van de Europese Unie, in het bijzonder bij de doelstelling om de doeltreffendheid van de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten bij het voorkomen en bestrijden van ernstige vormen van criminaliteit te verbeteren.
Bij het opstellen van dit voorstel is ook rekening gehouden met de recente Commissie-voorstellen over de uitwisseling van informatie op basis van het beschikbaarheidsbeginsel en over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.
Het besluit is er ook op gericht het recht op vrijheid en veiligheid, het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, het recht op bescherming van persoonsgegevens, alsmede het legaliteits- en het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen (artikelen 6, 7, 8, 48 en 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie) onverkort te eerbiedigen.
De verwerking van persoonsgegevens in het kader van dit besluit zal gebeuren overeenkomstig Kaderbesluit 2007/XX/JBZ van de Raad over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken en overeenkomstig de specifieke bepalingen in dit voorstel, waarvan vele al deel uitmaakten van de Europol-overeenkomst.
Inhoudsopgave
●
Raadpleging van belanghebbende partijen
De Commissie heeft geen specifieke raadplegingsronde met belanghebbenden georganiseerd. Zoals hierboven al is opgemerkt, had het Oostenrijkse voorzitterschap immers al een overlegronde gehouden die kon worden beschouwd als een brede raadpleging op alle niveaus. Daarbij werd overleg gepleegd op ministerieel niveau, in het comité van artikel 36 (CATS) en met technische deskundigen, waaronder deskundigen op het gebied van gegevensbescherming. Zoals gezegd is bij de opstelling van dit voorstel zorgvuldig gekeken naar de resultaten van deze werkzaamheden.
●
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
●
Effectbeoordeling
Er zijn een aantal alternatieven tegen elkaar afgewogen voordat dit voorstel werd ingediend.
De eerste mogelijkheid was de situatie te laten zoals ze is. Van deze optie werd afgezien vanwege de problemen die de procedures voor wijziging van de Europol-overeenkomst met zich brengen. Een doeltreffende Europese rechtshandhavingsorganisatie kan niet optimaal functioneren als veranderingen van het belangrijkste rechtsinstrument ervan pas jaren nadat ertoe is besloten in werking kunnen treden. Bovendien bleek uit de raadplegingen tijdens het Oostenrijkse voorzitterschap dat in de lidstaten veel steun bestond voor verdere verbeteringen van de werking van Europol.
Een tweede mogelijkheid, die eveneens terzijde werd geschoven, was om de Europol-overeenkomst te vervangen door een besluit van de Raad en tegelijkertijd een protocol op te stellen tot intrekking van de Europol-overeenkomst, omdat volgens sommige deskundigen een besluit van de Raad pas in werking zou kunnen treden na de inwerkingtreding van een dergelijk protocol. Het grootste nadeel hiervan is natuurlijk dat een protocol tot intrekking van de Europol-overeenkomst zelf een rechtsinstrument is dat door alle lidstaten geratificeerd moet worden, wat veel tijd zou vergen.
Na een zorgvuldige juridische analyse werd in een werkdocument [SEC(2006) 851 van 21 juni 2006] uiteengezet waarom de Commissie van menig is dat de Europol-overeenkomst kan worden vervangen door een besluit van de Raad zonder dat een protocol tot intrekking van de Europol-overeenkomst nodig is.
Een derde optie zou zijn geweest de Europol-overeenkomst te vervangen door een besluit van de Raad zonder te bepalen dat Europol zou worden gefinancierd uit de Gemeenschapsbegroting. Deze financieringsmethode vloeit echter voort uit artikel 41, lid 3, van het VEU, dat bepaalt dat de beleidsuitgaven die voortvloeien uit de uitvoering van titel VI ten laste komen van de begroting van de Europese Gemeenschappen, tenzij de Raad met eenparigheid van stemmen anders besluit. En de bedragen die hiermee zijn gemoeid, zijn al opgenomen in het financiële kader voor 2007-2013.
●
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Dit voorstel heeft ten doel de Europol-overeenkomst te vervangen door een besluit van de Raad. In het voorstel zijn de wijzigingen verwerkt die bij de drie protocollen zijn aangebracht in de overeenkomst, zoals de uitbreiding van het mandaat en de taken van Europol met het witwassen van geld, bijstand op het gebied van criminaliteitspreventie, technische en forensische politiemethoden, de mogelijkheid om deel te nemen aan gemeenschappelijke onderzoeksteams of lidstaten te verzoeken onderzoeken te verrichten of te coördineren, en ten slotte een betere informatieverstrekking aan het Europees Parlement.
Het voorstel bepaalt dat Europol wordt gefinancierd uit de begroting van de Europese Gemeenschappen en dat het personeelsstatuut van de EU van toepassing is op het personeel van Europol, waardoor het Europees Parlement meer wordt betrokken bij het beheer van Europol en de procedures voor het beheer van de begroting en het personeel van Europol eenvoudiger worden.
Om de werking van Europol te verbeteren worden het mandaat en de taken van Europol in het voorstel aangepast en worden verbeteringen op het gebied van gegevensverwerking en gegevensbescherming aangebracht.
Aanpassing van het mandaat en de taken:
In het voorstel wordt het mandaat van Europol uitgebreid, waardoor het niet langer strikt beperkt blijft tot georganiseerde criminaliteit (artikel 4). Daardoor zal Europol gemakkelijker de lidstaten kunnen bijstaan bij grensoverschrijdende strafrechtelijke onderzoeken waarbij niet vanaf het begin is aangetoond dat het om georganiseerde criminaliteit gaat.
De tekst biedt een rechtsgrond op basis waarvan Europol gegevens van particuliere instanties kan ontvangen (artikel 5, lid 1), zoals ook in punt 22 van het verslag van de groep Vrienden van het voorzitterschap wordt aanbevolen.
Ook wordt de mogelijkheid ingevoerd om lidstaten te ondersteunen bij een groot internationaal evenement dat gevolgen heeft voor de handhaving van de openbare orde (artikel 5, lid 1, onder f).
Nieuwe instrumenten voor gegevensverwerking en efficiënter gebruik van de bestaande:
De belangrijkste bestaande instrumenten van Europol zijn het Europol-informatiesysteem en de analysebestanden.
Voor zover dat nodig is om zijn doelstellingen te verwezenlijken, mag Europol nieuwe gegevensverwerkingsinstrumenten in gebruik nemen, bijvoorbeeld als het gaat om terroristische groeperingen of kinderpornografie (artikel 10). De Raad stelt de voorwaarden vast voor de verwerking van persoonsgegevens via dergelijke systemen.
Europol dient alles in het werk te stellen om ervoor te zorgen dat zijn gegevensverwerkingssystemen compatibel zijn met de gegevensverwerkingssystemen in de lidstaten en met de gegevensverwerkingssystemen die worden gebruikt in de organen van de Europese Unie waarmee Europol betrekkingen kan aanknopen. Dat schept de technische voorwaarden voor een soepele uitwisseling van gegevens, vooropgesteld dat de rechtskaders deze uitwisseling toestaan en de basisbeginselen inzake gegevensbescherming worden nageleefd (artikel 10, lid 5)
Het Europol-informatiesysteem moet rechtstreeks kunnen worden geraadpleegd door de nationale eenheden. De in artikel 7, lid 1, van de Europol-overeenkomst opgenomen verplichting om aan te tonen dat het voor een bepaald onderzoek noodzakelijk is om via de verbindingsofficieren toegang tot alle gegevens te krijgen, werd te omslachtig geacht om te worden toegepast zonder de efficiëntie te belemmeren (artikel 11).
De frequentie waarmee wordt nagegaan of gegevens in de gegevensbestanden van Europol nog langer bewaard moeten blijven, wordt verlengd van één tot drie jaar na de invoering van de gegevens, teneinde de administratieve belasting voor de analisten die met deze bestanden werken, te verminderen (artikel 20). Deze termijn van drie jaar komt ook overeen met de in artikel 16, lid 4, genoemde termijn waarbinnen voor elk analysebestand moet worden bepaald of het moet worden verlengd of niet. Beperking van de administratieve werklast van de analisten betekent dat zij zich kunnen richten op hun hoofdtaak, het verrichten van criminaliteitsanalyses.
Nieuwe bepalingen op het gebied van gegevensbescherming:
De verwerking van persoonsgegevens in het kader van dit besluit zal gebeuren overeenkomstig Kaderbesluit 2007/XX/JBZ van de Raad over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken en overeenkomstig de specifieke bepalingen in dit voorstel, waarvan vele al deel uitmaakten van de Europol-overeenkomst.
Daar waar voor Europol nieuwe mogelijkheden ontstaan om persoonsgegevens te verwerken, mag dit alleen gebeuren overeenkomstig duidelijke en nauwkeurige wettelijke voorschriften, die door de Raad moeten worden goedgekeurd.
Analysebestanden mogen maximaal drie jaar worden bewaard. Indien het strikt noodzakelijk is voor het doel van het bestand, mogen analysebestanden voor nog eens drie jaar worden aangehouden, nadat de raad van bestuur hierover is ingelicht en het gemeenschappelijk controleorgaan is geraadpleegd (artikel 16).
Om ongeoorloofde toegang tot gegevens op te sporen, komen er ruimere mogelijkheden om de wettigheid van de opvraging uit geautomatiseerde gegevensbestanden waarin persoonsgegevens worden verwerkt, te controleren: de bewaartermijn voor controlegegeven wordt verlengd van zes maanden tot achttien maanden (artikel 18).
De gegevensbescherming wordt aangescherpt met de komst van een volledig onafhankelijke gegevensbeschermingsfunctionaris (artikel 27).
●
Rechtsgrond
Artikel 30, lid 1, onder b), artikel 30, lid 2, en artikel 34, lid 2, onder c), van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
●
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing op de maatregelen van de Unie.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Een orgaan van de Europese Unie kan niet worden opgericht door de lidstaten, die hun krachten moeten bundelen om ernstige grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme te bestrijden, met name door middel van gecentraliseerde analyse en informatie-uitwisseling.
Het voorstel beperkt zich tot het verschaffen van de instrumenten die Europol nodig heeft om de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten bij te staan en tot het vergroten van de mogelijkheden om dat te doen.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
●
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenals in de Europol-overeenkomst worden in dit voorstel alleen het institutionele kader en de gegevensverwerkings- en gegevensbeschermingsvoorschriften vastgelegd die nodig zijn om een doeltreffende werking van Europol mogelijk te maken. Waar mogelijk wordt verwezen naar het nationale recht, dat bijvoorbeeld bepaalt welke gegevens aan Europol kunnen worden verstrekt en onder welke voorwaarden. Het evenredigheidsbeginsel is ook het uitgangspunt geweest bij de afbakening van de bevoegdheid van Europol, die beperkt blijft tot de vormen van ernstige criminaliteit die worden genoemd in het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel.
De financiële last voor de Gemeenschap die voortvloeit uit dit voorstel, is evenredig met de kosten die de lidstaten nu dragen voor de financiering van Europol. Het voorstel vermindert de administratieve belasting omdat de procedures van de Gemeenschap worden toegepast en er geen ratificatieprocedures meer nodig zijn bij wijzigingen van het Europol-rechtsinstrument.
●
Keuze van instrumenten
Een besluit van de Raad op basis van artikel 34, lid 2, onder c), van het VEU is het meest geschikte instrument om een orgaan in het kader van Titel VI van het VEU op te richten. Omdat het voorstel er niet op is gericht de wetgevingen van de lidstaten op elkaar af te stemmen, is een kaderbesluit geen geschikt instrument.
In het financiële kader 2007-2013 is in totaal 334 miljoen euro uitgetrokken voor de financiering van Europol uit de Gemeenschapsbegroting in de periode 2010-2013. Deze bedragen komen overeen met het laatste vijfjarige financieringsplan van Europol. De Europol-begroting voor 2007 bedraagt bijna 68 miljoen euro. Daarvan zullen in 2007 406 personeelsleden worden betaald.
● Simulatie, proefperiode en overgangsperiode
Het voorstel voorziet in een overgangsperiode.
●
Vereenvoudiging
Het voorstelt behelst een aanzienlijke vereenvoudiging van de administratieve procedures voor de EU en voor de nationale overheidsdiensten, omdat wordt voorkomen dat er verschillende rechtsinstrumenten en besluiten moeten worden vastgesteld in verband met het beheer van de begroting en het personeel en omdat Europol op dezelfde manier zal werken als andere EU-organen.
●
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
●
Herschikking
Het voorstel impliceert een herschikking van de huidige wetgeving.