Toelichting bij COM(2008)640 - Grensoverschrijdende betalingen in de EG - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)640 - Grensoverschrijdende betalingen in de EG. |
|---|---|
| bron | COM(2008)640   |
| datum | 13-10-2008 |
Motivering en doel van het voorstel
Het voorliggende voorstel voor een verordening ter vervanging van Verordening (EG) nr. 2560/2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende grensoverschrijdende betalingen in euro is het resultaat van een evaluatieproces dat de Commissie in 2005 in gang heeft gezet. Met dit initiatief wordt beoogd de bestaande verordening te vervangen door een verordening die aan de marktontwikkelingen is aangepast (ontstaan van de gemeenschappelijke eurobetalingsruimte), de rechten van consumenten beter beschermt en een adequaat rechtskader verschaft voor de ontwikkeling van een modern en efficiënt betalingssysteem binnen de EU. Het is tevens de bedoeling de definities en bewoordingen van Verordening (EG) nr. 2560/2001 in overeenstemming te brengen met die van Richtlijn 2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 betreffende betalingsdiensten in de interne markt. De algemene doelstelling van de herziening van de verordening is een interne markt voor eurobetalingsdiensten tot stand te brengen waarop effectieve mededinging heerst en waar er geen verschil bestaat tussen de regeling voor grensoverschrijdende en die voor binnenlandse betalingen, hetgeen aanzienlijke besparingen en voordelen voor de Europese economie in ruimere zin moet opleveren.
Algemene context
Verordening (EG) nr. 2560/2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende grensoverschrijdende betalingen in euro is op 31 december 2001 in werking getreden. Deze verordening is momenteel van toepassing op overmakingen, opnemingen van contanten bij geldautomaten en elektronische betalingen (met inbegrip van kaartbetalingen) in euro tot een bedrag van 50 000 EUR. De verordening garandeert dat wanneer een consument een grensoverschrijdende betaling in euro verricht, de kosten dezelfde zijn als die van een overeenkomstige betaling in euro in zijn eigen lidstaat. De verordening heeft de kosten van grensoverschrijdende betalingstransacties in euro daadwerkelijk teruggebracht tot het binnenlandse kostenpeil en de Europese betalingssector ertoe aangespoord de EU-brede betalingsinfrastructuur uit te bouwen die noodzakelijk is voor de totstandkoming van de gemeenschappelijke eurobetalingsruimte (Single Euro Payments Area – SEPA). Deze verordening kan derhalve als de kiem van SEPA worden beschouwd. Overeenkomstig artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2560/2001 diende de Commissie een verslag over de toepassing van de verordening op te stellen en, in voorkomend geval, wijzigingsvoorstellen te doen. In het desbetreffende Commissieverslag (COM(2008) 64 van 11 februari 2008) werd geconcludeerd dat een aantal wijzigingen in de verordening dient te worden voorgesteld teneinde de volgende zwakke punten aan te pakken die tijdens het evaluatieproces aan de oppervlakte zijn gekomen: het beginsel van gelijke kosten moet tot automatische incasso's worden uitgebreid om een gelijk speelveld voor de diverse betaalinstrumenten tot stand te brengen en te vermijden dat de doelstellingen van de verordening worden ondermijnd doordat het beginsel van gelijke kosten niet voor alle op grensoverschrijdende basis gebruikte elektronische betaalinstrumenten geldt; handhavingsproblemen doordat er noch specifieke nationale bevoegde autoriteiten zijn aangewezen, noch organen voor de buitengerechtelijke beslechting van geschillen die met de verordening verband houden; verstoring van de interne betaalmarkt doordat de rapportageverplichtingen ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken uiteenlopen en de werkingssfeer van het desbetreffende artikel onduidelijk is.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Aangezien de tekst van Verordening (EG) nr. 2560/2001 als gevolg van de voorgestelde wijzigingen ingrijpend zou veranderen, wordt voorgesteld deze verordening in te trekken en door een nieuwe verordening te vervangen. In haar huidige vorm biedt Verordening (EG) nr. 2560/2001 immers geen oplossing voor de bovenbeschreven problemen. Bovendien verschillen zowel de definities als de bewoordingen van Verordening (EG) nr. 2560/2001 van die welke in Richtlijn 2007/64/EG worden gebruikt, hetgeen tot problemen op het gebied van de juridische samenhang kan leiden.
Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
De doelstellingen van het voorstel zijn in overeenstemming met het beleid en de doelstellingen van de Unie. Ten eerste zullen zij in een betere werking van de Europese markt voor betaaldiensten resulteren. Ten tweede bieden zij algemene ondersteuning aan andere EU-beleidsgebieden, zoals met name het consumentenbeleid (door de kosten van grensoverschrijdende en binnenlandse betalingen gelijk te trekken en te verminderen, met alle voordelen van dien voor consumenten) en het mededingingsbeleid (door voor gelijke plichten, rechten en kansen voor alle marktpartijen te zorgen en de grensoverschrijdende verlening van betalingsdiensten te vergemakkelijken, waardoor er van een scherpere concurrentie sprake is). Zij zijn ook in overeenstemming met de beginselen van betere regelgeving en van vermindering van de administratieve lasten. Door het sluiten van economische transacties binnen de EU te vergemakkelijken, dragen zij ook bij tot de verwezenlijking van de ruimere doelstellingen van de Lissabon-agenda, namelijk de bevordering van de economische groei en de werkgelegenheidsschepping.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
In juni 2005 is gestart met een enquête over het effect van Verordening (EG) nr. 2560/2001 en daarmee samenhangende kwesties. Aan deze enquête hebben nationale instanties, financiële instellingen, verenigingen van detailhandelaren en consumentenorganisaties van alle EU-lidstaten meegewerkt. Deze enquête werd gevolgd door een openbare raadpleging over de tekst van Verordening (EG) nr. 2560/2001 en mogelijke wijzigingen daarin (oktober-december 2005). De Commissie heeft tevens regelmatig overleg gepleegd met de lidstaten, de Europese Centrale Bank, financiële instellingen, consumentenorganisaties en andere sociale en economische partners. De beide raadgevende comités voor retailbetalingen (Payment Systems Market Group en Payment Systems Government Experts Group) zijn regelmatig op de hoogte gehouden en geraadpleegd (met name in december 2007, alsook in maart en juni 2008). De problematiek van de betalingsbalansrapportage is besproken in diverse fora, zoals onder meer the Comité voor monetaire, financiële en betalingsbalansstatistiek, de werkgroep betalingsbalans van Eurostat en een door de Europese Centrale Bank opgezette gezamenlijke taskforce op hoog niveau voor het gebruik van betalingsgegevens ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken (september 2007-januari 2008). Het onderwerp is ook aangekaart in bilaterale besprekingen met vertegenwoordigers van de nationale centrale banken en met de betalingsdienstensector (European Payments Council). In maart 2008 is een vragenlijst gezonden naar de instanties (opstellers van betalingsbalansstatistieken) van de 27 lidstaten met het verzoek het effect van mogelijke wijzigingen in de rapportageverplichtingen ten behoeve van de opstelling van de betalingsbalans te evalueren, hun toekomstplannen met betrekking tot de vergaring van statistische gegevens kenbaar te maken en kostenramingen te verstrekken ingeval wijzigingen noodzakelijk blijken.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
De aanwijzing van bevoegde autoriteiten en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting voor de behandeling van geschillen die met de verordening verband houden, kon op brede steun van alle belanghebbenden rekenen. De uitbreiding van het beginsel van gelijke kosten tot automatische incasso's werd toegejuicht door de lidstaten en consumentenorganisaties en geaccepteerd door het merendeel van de vertegenwoordigers van de betalingssector. Het voornemen van de Commissie om de kwestie van de op betalingen gebaseerde rapportageverplichtingen ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken aan te pakken, werd gunstig onthaald door de banken en geaccepteerd door de meerderheid van de lidstaten. Een kleine minderheid van de lidstaten maakte bezwaar tegen dit voorstel. Deze bezwaren worden geanalyseerd in de effectbeoordeling. Discussies, antwoorden en schriftelijke bijdragen van belanghebbenden hebben als uitgangspunt gediend voor de analyse in de volgende twee Commissiedocumenten: Staff Working Document on the impact of Regulation 2560/2001 on bank charges for national payments (december 2006, SEC(2006) 1783) en Verslag over de toepassing van Verordening (EG) nr. 2560/2001 (februari 2008, COM(2008) 64). In laatstgenoemd document werd geconcludeerd dat wijzigingen in Verordening (EG) nr. 2560/2001 dienden te worden voorgesteld teneinde de geconstateerde problemen aan te pakken.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
De Commissie heeft de in het werkprogramma vermelde effectbeoordeling verricht. In de effectbeoordeling worden de drie belangrijke kwesties onderzocht die volgens het Commissieverslag van februari 2008 over Verordening (EG) nr. 2560/2001 voor problemen zorgen, namelijk: de noodzaak de werkingssfeer van de verordening tot automatische incasso's uit te breiden, de voor grensoverschrijdende transacties geldende rapportageverplichtingen ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken en het feit dat geen specifieke bevoegde autoriteiten en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting zijn aangewezen voor kwesties, met inbegrip van klachten van consumenten, die met de verordening verband houden. Wat de uitbreiding van de werkingssfeer tot automatische incasso's betreft, zijn de volgende opties relevant: 1) de werkingssfeer van de verordening niet tot automatische incasso's uitbreiden; 2) zelfregulering door de sector aanmoedigen en/of de lidstaten aanbevelen regelgeving uit te vaardigen; en 3) wetgeving vaststellen teneinde de werkingssfeer van de verordening uit te breiden. Indien conform de conclusies van het evaluatieverslag voor optie 3 wordt gekozen, dan zouden de tarieven voor binnenlandse en grensoverschrijdende automatische incasso's in alle lidstaten gelijk zijn. Consumenten zouden aldus bescherming genieten tegen een mogelijke discriminerende tarifering van grensoverschrijdende automatische incasso's. De voordelen voor Europese ondernemingen zouden nog groter uitvallen, aangezien bedrijven ook als begunstigde optreden. Als de tarieven worden gelijkgetrokken, zouden betalingstransacties overal evenveel kosten voor ondernemingen, ongeacht waar de betaler zich bevindt. De opties voor de betalingsbalansrapportage zijn: 4) handhaven van het huidige drempelbedrag, waarbij betalingsdienstaanbieders betalingstransacties van minder dan 12 500 EUR niet behoeven te rapporteren; 5) instellen van een Additional Optional Service (AOS) Community op vrijwillige basis binnen SEPA, waardoor het mogelijk zou zijn statistische gegevens op basis van betalingen te blijven vergaren; 6) vrijwillige aanpassingen bij de lidstaten aanmoedigen; en 7) de problemen op het gebied van de betalingsbalansrapportage aanpakken door middel van wetgeving, waarbij er drie subopties openstaan: 7a) de vrijstellingsdrempel optrekken tot 50 000 EUR; 7b) afschaffen van de voor betalingsdienstaanbieders geldende, op betalingen gebaseerde rapportageverplichtingen ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken; en 7c) in een eerste fase de vrijstellingsdrempel optrekken tot 50 000 EUR en vervolgens, in een tweede fase, de op betalingen gebaseerde betalingsbalansrapportage afschaffen tegen januari 2012. Bij de beleidsoptie die de voorkeur geniet, namelijk 7c, zou er sprake zijn van een maximale vermindering van de kosten van betalingen en zou er geen administratief onderscheid tussen binnenlandse en grensoverschrijdende betalingen bestaan. Tevens zouden gelijke concurrentieverhoudingen tussen betalingsdienstaanbieders worden bewerkstelligd. Voorts zou het gebruik van grensoverschrijdende betalingsdiensten worden vergemakkelijkt. De rapportageverplichtingen ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken zouden geleidelijk worden afgeschaft, waarbij in een eerste fase de rapportagedrempel zou worden verhoogd. Dit zou de opstellers van betalingsbalansstatistieken de gelegenheid bieden hun methoden van gegevensvergaring geleidelijk aan de vereiste veranderingen aan te passen, waardoor het effect op de kwaliteit van betalingsbalansstatistieken tot een minimum beperkt zou blijven. Met betrekking tot de bevoegde autoriteiten en de organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting staan de volgende opties open: 8) geen bevoegde autoriteiten en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting aanwijzen; en 9) bevoegde autoriteiten en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting aanwijzen voor de behandeling van kwesties die met de verordening verband houden. In het kader van beleidsoptie 9, waarnaar de voorkeur uitgaat, zou de lidstaten worden gevraagd de bevoegde autoriteiten aan te wijzen die verantwoordelijk zijn voor de correcte toepassing van de verordening op nationaal niveau. Consumenten en bedrijven zouden aldus in staat worden gesteld de gerechtskosten van een justitiële interventie te beperken en betalingsgeschillen sneller te regelen via arbitrage en bemiddeling.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het voorstel wijzigt de formulering van alle bepalingen van Verordening (EG) nr. 2560/2001. Daarnaast wordt voorgesteld: het beginsel van gelijke kosten van grensoverschrijdende en overeenkomstige binnenlandse betalingen tot automatische incasso's uit te breiden; de voor betalingsdienstaanbieders geldende rapportageverplichtingen ten behoeve van de opstelling van betalingsbalansstatistieken tegen 1 januari 2012 volledig af te schaffen; van de lidstaten te verlangen dat zij bevoegde autoriteiten en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting aanwijzen die de met dit voorstel verband houdende klachten en geschillen op effectieve wijze kunnen afhandelen.
Rechtsgrondslag
Artikel 95, lid 1, van het EG-Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Grensoverschrijdende betalingen in euro vereisen een Gemeenschapsbrede aanpak. De toepasselijke voorschriften en beginselen moeten immers in alle lidstaten gelijk zijn opdat voor alle belanghebbende partijen op de Europese betaalmarkt rechtszekerheid en gelijke concurrentieverhoudingen worden bewerkstelligd. De instrumenten waarover de lidstaten beschikken, zijn niet doeltreffend genoeg om dezelfde resultaten te behalen. Het alternatief zou bestaan in een systeem van bilaterale overeenkomsten. De onderhandelingen die het sluiten van dergelijke overeenkomsten tussen alle lidstaten zou vergen, zouden echter moeilijk en tijdrovend zijn. Bovendien zou de tenuitvoerlegging van deze overeenkomsten een dure en complexe aangelegenheid blijken.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
Het communautaire optreden zal zorgen voor een volledige harmonisatie van de voorschriften in alle lidstaten, met name door de resterende belemmeringen voor grensoverschrijdende betalingen op het niveau van de lidstaten, zoals rapportageverplichtingen ten behoeve van de opstelling van de betalingsbalans, weg te werken. De uiteindelijke doelstelling, namelijk de vermindering van de kosten van grensoverschrijdende betalingen, kan het best op EU-niveau worden verwezenlijkt.
Vrijwel alle belanghebbenden (en met name de lidstaten en de betalingssector) zijn het erover eens dat een Gemeenschapsoptreden de meest efficiënte manier is om de geformuleerde beleidsdoelstellingen te realiseren.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorstel gaat niet verder dan hetgeen strikt noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen die ermee worden beoogd. Het stelt de lidstaten in staat bevoegde autoriteiten en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting aan te wijzen, waarbij ook van bestaande instanties kan worden gebruikgemaakt indien zulks passend wordt geacht. Wat de statistische rapportage betreft, kunnen de lidstaten vrij beslissen welke alternatieve methode voor de vergaring van betalingsbalansgegevens zij voortaan zullen hanteren ter vervanging van de rapportage op basis van betalingen.
Het voorstel is erop gericht de gevolgen van de wijzigingen voor nationale instanties, economische subjecten en burgers tot een minimum te beperken. De lidstaten kunnen van de bestaande administratieve structuren en organen gebruikmaken om hun kosten te reduceren. De vervanging van de op betalingen gebaseerde betalingsbalansrapportage door andere methoden voor het vergaren van betalingsbalansgegevens zou tot een aanzienlijke vermindering van de maatschappelijke kosten van de statistische rapportage in de betrokken lidstaten moeten leiden. De gelijkschakeling van de kosten van binnenlandse en grensoverschrijdende automatische incasso's mag niet in grotere financiële of administratieve lasten voor de belanghebbenden resulteren.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn. Het voorstel komt in de plaats van een bestaande verordening. Tegen deze achtergrond is het aangewezen om ook voor dit voorstel voor het rechtsinstrument van een verordening te kiezen teneinde een zo volledig mogelijke harmonisatie te bewerkstelligen zonder dat nationale omzettingsmaatregelen vereist zijn.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Vereenvoudiging
Het voorstel zorgt voor een vereenvoudiging van de wetgeving en een vereenvoudiging van de administratieve procedures voor particulieren.
Het afstemmen van de formulering van het voorstel voor een verordening op Richtlijn 2007/64/EG werkt de juridische samenhang en de duidelijkheid over de verhoudingen tussen beide wetgevingsteksten over betalingen in de hand, wat in een vereenvoudiging van het rechtskader resulteert.
Verwacht wordt dat de geleidelijke afschaffing van de op betalingen gebaseerde rapportageverplichtingen ten behoeve van de opstelling van de betalingsbalans de op betalingsdienstaanbieders wegende administratieve lasten in de 12 lidstaten waarvoor dit voorstel relevant is, met 300 à 400 miljoen EUR per jaar zal doen afnemen. Bovendien blijkt uit de in het kader van de effectbeoordeling verrichte prognoses en uit de ervaringen van de lidstaten die reeds van een dergelijke rapportagemethode zijn afgestapt, dat de maatschappelijke kosten van de rapportage scherp zullen dalen wanneer op andere methoden voor de vergaring van statistische gegevens wordt overgeschakeld. Volgens de ramingen van de Europese Commissie en rekening houdend met alle onderliggende veronderstellingen en voorbehouden van het toegepaste kostenmodel zouden de maatschappelijke kosten van de statistische rapportage voor de betrokken 12 lidstaten teruglopen van 600 à 800 miljoen EUR per jaar tot 75 à 150 miljoen per jaar. Op het niveau van de afzonderlijke lidstaten zouden de maatschappelijke kosten van de rapportage gemiddeld tot een derde of een kwart van het huidige peil worden teruggebracht.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van Verordening (EG) nr. 2560/2001 tot gevolg.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een herzieningsbepaling.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte. Nadere uitleg van het voorstel Met de onderstaande korte samenvatting wordt beoogd het besluitvormingsproces te vergemakkelijken door de verschillen aan te geven tussen het voorliggende voorstel en de bestaande Verordening (EG) nr. 2560/2001. Als gevolg van de wijzigingen in de definities is de formulering van alle artikelen veranderd. Dit neemt echter niet weg dat de inhoud ervan grotendeels gelijk blijft, afgezien van de drie belangrijke wijzigingen die hierboven zijn beschreven. Artikel 1 - voorwerp en werkingssfeer - is gebaseerd op artikel 1 van Verordening (EG) nr. 2560/2001. Daarnaast wordt verwezen naar de mogelijke toepassing van de verordening op andere valuta's dan de euro. Artikel 2 - definities - breidt de werkingssfeer van de definitie van 'grensoverschrijdende betalingen' uit naar automatische incasso's. Andere definities worden gelijkgetrokken met die welke in Richtlijn 2007/64/EG worden gehanteerd. Artikel 3 - kosten van grensoverschrijdende betalingen - past artikel 3 van Verordening (EG) nr. 2560/2001 aan de nieuwe definities aan. Betalingsdienstaanbieders worden er uitdrukkelijk toe verplicht steeds een overeenkomstige betaling te vinden. Artikel 4 - vergemakkelijking van betalingen - wijzigt artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2560/2001 in het licht van de ruimere werkingssfeer van het voorliggende voorstel. Artikel 5 - betalingsbalansrapportage - vervangt artikel 6 van Verordening (EG) nr. 2560/2001. In het artikel wordt een uiterste datum vastgesteld voor de afschaffing door de lidstaten van op betalingen gebaseerde rapportageverplichtingen ten behoeve van de opstelling van de betalingsbalans. De artikelen 6, 7 en 8 - bevoegde autoriteiten, klachtenprocedures en buitengerechtelijke geschillenbeslechting - zijn nieuw. Krachtens deze artikelen dienen de lidstaten te voorzien in bevoegde autoriteiten, klachtenprocedures en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting teneinde de inachtneming van de verordening te garanderen. Tevens wordt van de lidstaten verlangd dat zij de Commissie informatie over de getroffen regelingen verstrekken. Artikel 9 - samenwerking - is nieuw. Het artikel schrijft voor dat bevoegde autoriteiten en organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting moeten samenwerken bij de beslechting van grensoverschrijdende geschillen. Artikel 10 - sancties - vervangt artikel 7 van Verordening (EG) nr. 2560/2001. De lidstaten wordt ook verzocht de Commissie nadere bijzonderheden over de sancties te verstrekken. Artikel 11 - toepassing op andere valuta's dan de euro - vervangt het tweede deel van artikel 9 van Verordening (EG) nr. 2560/2001. Het artikel bevat ook een 'grandfather clause' voor lidstaten die de verordening al op hun valuta hebben toegepast. Artikel 12 - herzieningsclausule - vervangt een soortgelijke clausule in artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2560/2001. Artikel 13 - intrekking - is nieuw. Verordening (EG) nr. 2560/2001 wordt ingetrokken. Artikel 14 - inwerkingtreding - vervangt het eerste deel van artikel 9 van Verordening (EG) nr. 2560/2001.
E-