Toelichting bij COM(2007)530 - Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)530 - Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers. |
|---|---|
| bron | COM(2007)530   |
| datum | 19-09-2007 |
Concurrerende en efficiënte elektriciteits- en gasmarkten zijn ook een voorwaarde om het probleem van de klimaatverandering aan te pakken. Alleen met een goed functionerende markt is het mogelijk een doeltreffend mechanisme voor handel in emissierechten uit te bouwen en een duurzame energie-industrie te ontwikkelen die erin zal slagen de ambitieuze doelstelling van de Europese Raad te verwezenlijken, namelijk dat de Europese energiemix tegen 2020 voor 20% zal bestaan uit duurzame energiebronnen.
Een concurrerende EU-brede elektriciteits- en gasmarkt is ook cruciaal om de Europese energievoorziening veilig te stellen, aangezien alleen een Europabrede en concurrerende markt de juiste investeringssignalen opwekt en een billijke netwerktoegang waarborgt voor alle potentiële investeerders, en tevens reële en effectieve stimulansen levert voor zowel netwerkbeheerders als energieproducenten om de miljarden euro's te investeren die de EU in de komende twee decennia nodig zal hebben.
Het proces van liberalisering van de elektriciteits- en gasmarkten is ongeveer tien jaar geleden begonnen. Gedurende deze tien jaar hebben vele Europese burgers geprofiteerd van meer keuzevrijheid en een grotere mededinging, wat heeft geresulteerd in een betere dienstverlening en continuïteit van de voorziening. Uit de beoordeling door de Commissie en de Europese energieregelgevers is echter gebleken dat het proces om daadwerkelijk concurrerende markten tot stand te brengen nog verre van afgerond is. In de praktijk kunnen nog veel te weinig EU-burgers en ondernemingen echt hun energieleverancier kiezen. De marktversnippering op basis van nationale grenzen, een zeer sterke verticale integratie van de energiebedrijven en een hoge marktconcentratie liggen ten grondslag aan het ontbreken van een echte interne markt.
Sinds de inwerkingtreding van de huidige elektriciteits- en gasrichtlijnen in juli 2003 heeft de Commissie permanent toegezien op de tenuitvoerlegging daarvan en op het effect op de markt en is zij steeds in nauw contact gebleven met alle betrokken partijen. Met name heeft de Commissie jaarlijks een benchmarkingsverslag gepubliceerd over de tenuitvoerlegging van de interne markt voor gas en elektriciteit. Zij heeft het regelgevingsforum van Firenze betreffende elektriciteit en het regelgevingsforum van Madrid betreffende gas georganiseerd waarin op gezette tijden ministeries, nationale regelgevende instanties, de Commissie, transmissiesysteembeheerders (tsb's), leveringsbedrijven, handelaars, consumenten, vakbonden, netwerkgebruikers en elektriciteitsbeurzen van gedachten wisselden.
Eind 2005 werd op de Europese Raad van Hampton Court een oproep gedaan voor een daadwerkelijk Europees energiebeleid. In antwoord op dit verzoek heeft de Commissie op 8 maart 2006 een groenboek over de ontwikkeling van een gemeenschappelijk, samenhangend Europees energiebeleid gepubliceerd. De openbare raadpleging heeft 1680 antwoorden opgeleverd. Reeds in 2005 is de Commissie van start gegaan met een onderzoek naar de mededinging op de gas- en elektriciteitsmarkten. Dit gebeurde in reactie op klachten van consumenten en nieuwkomers in de sector over de ontwikkeling van de groothandelsmarkten voor gas en elektriciteit. Het eindverslag over dit onderzoek werd op 10 januari 2007 door de Commissie aangenomen samen met een breed pakket van maatregelen met als doel te komen tot een echt energiebeleid voor Europa.
In de mededeling van de Commissie van 10 januari 2007 'Een energiebeleid voor Europa'[1] werd het belang onderstreept van een voltooiing van de interne markt voor elektriciteit en aardgas. Deze mededeling is aangevuld met een uitgebreid rapport betreffende de interne markt, het eindresultaat van een onderzoek van de Commissie naar de mededinging in de sector en een diepgaande analyse van de situatie van de nationale elektriciteits- en gasmarkten. Parallel daarmee heeft de Commissie een effectbeoordeling uitgevoerd om de beleidsopties met betrekking tot de voltooiing van de interne markt voor gas en elektriciteit tegen elkaar af te wegen. De effectbeoordeling omvatte ook een raadpleging van de belanghebbenden. Er werden alles samen 339 vragenlijsten ingevuld door organisaties met een verankering in 19 landen. Bovendien werden 73 vragenlijsten ontvangen door organisaties die geen banden hadden met een specifiek land. Er werden aanvullende gesprekken gevoerd met 56 belanghebbenden, voornamelijk ondernemingen die het effect zouden voelen van de ontvlechting van hun activa of van versterkte transparantie-eisen.
Op de Europese Voorjaarsraad 2007 werd de Commissie verzocht verdere maatregelen voor te stellen, zoals:
- de effectieve ontkoppeling van, enerzijds, productie- en leveringsactiviteiten en, anderzijds, het netwerkbeheer;
- de verdere harmonisatie van de bevoegdheden en de versterking van de onafhankelijkheid van de nationale regelgevende instanties voor de energiesector;
- de invoering van een onafhankelijk mechanisme voor samenwerking van de nationale regelgevende instanties;
- de invoering van een mechanisme voor de beheerders van transmissienetten ter verbetering van de coördinatie van het beheer van hun netwerken en netwerkveiligheid, de grensoverschrijdende handel en het netwerkbeheer;
- het verhogen van de transparantie van de werking van de energiemarkten.
De Europese Raad heeft ook de noodzaak onderstreept van een verbetering van de continuïteit van de energievoorziening in een geest van solidariteit tussen de lidstaten.
In zijn op 10 juli 2007 aangenomen resolutie over de vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt heeft het Europees Parlement sterke politieke steun uitgesproken voor een gemeenschappelijk energiebeleid, waarbij het van mening was dat 'ontvlechting van de eigendom bij de transmissie het efficiëntste middel is om investeringen in infrastructuur op niet-discriminerende wijze te bevorderen en te zorgen voor eerlijke toegang tot het netwerk voor nieuwkomers en transparantie van de markt'. Het Parlement beklemtoonde echter dat ook andere maatregelen vereist zijn en dat de verschillen tussen de elektriciteits- en de gasmarkten onderling afwijkende toepassingsregelingen noodzakelijk kunnen maken. Het Europees Parlement stelde ook voor om 'de samenwerking tussen de nationale regelgevende instanties op EU-niveau te verbeteren om te zorgen voor een meer Europese aanpak van de regelgeving inzake grensoverschrijdende kwesties'.
De Raad van Europese energietoezichthouders (CEER) heeft positief gereageerd op de mededeling van de Commissie van 10 januari 2007 en heeft zijn volle steun gegeven voor nieuwe EU-regelgeving met als doel het project voor een interne energiemarkt opnieuw op de rails te krijgen. Op 6 juni 2007 hebben de Europese energieregelgevers een reeks van zes documenten gepubliceerd met een standpunt over de voornaamste problemen van de nieuwe wetgeving op energiegebied. Zij ondersteunden met name de voorstellen van de Commissie voor een versterkt onafhankelijk regelgevingstoezicht op nationaal en EU-niveau en voor een effectieve ontvlechting van de transmissienetwerken. De regelgevers hebben een duidelijke aanbeveling gedaan om van ontvlechting van de eigendom van de transmissienetten het voorkeursmodel in de nieuwe EU-regelgeving te maken, toepasselijk voor zowel de gas- als de elektriciteitssector.
Bij de uitwerking van de hieronder samengevatte voorstellen is ten volle rekening gehouden met deze elementen.
Inhoudsopgave
- 1. EFFECTIEVE ONTKOPPELING VAN PRODUCTIE- EN LEVERINGSACTIVITEITEN EN HET NETWERKBEHEER
- 1.1. De bestaande ontvlechtingsbepalingen volstaan niet om de goede functionering van de interne markt te waarborgen
- 1.2. Een meer effectieve ontvlechting van de transmissiesysteembeheerders
- 1.3. Derde landen
- 2. MEER BEVOEGDHEDEN EN ONAFHANKELIJKHEID VAN DE NATIONALE REGELGEVENDE INSTANTIES
- 2.1. Sterke nationale regelgevende instanties om toe te zien op de functionering van de elektriciteits- en gasmarkten
- 2.2. Aantoonbare onafhankelijkheid van de regelgevende instanties brengt vertrouwen in de markt
- 3. EEN ONAFHANKELIJK MECHANISME VOOR SAMENWERKING EN BESLUITVORMING VAN DE NATIONALE REGELGEVENDE INSTANTIES: HET AGENTSCHAP VOOR DE SAMENWERKING TUSSEN ENERGIEREGELGEVERS
- 3.1. De positieve ervaring van de ERGEG als vertrekpunt voor de uitbouw van een formele samenwerkingsstructuur
- 3.2. Voornaamste taken van het voorgestelde Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers
- 3.3. Governance van het voorgestelde Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers
- 3.4. Financiële aspecten
- 3.5. De rol van de Commissie
- 4. EFFICIËNTE SAMENWERKING TUSSEN DE TRANSMISSIESYSTEEMBEHEERDERS
- 4.1. Om de elektriciteits- en gasmarkten beter te integreren is een nauwe samenwerking tussen de transmissiesysteembeheerders noodzakelijk
- 4.2. Een beter samenwerkingsmechanisme
- 5. EEN BETERE FUNCTIONERING VAN DE MARKT
- 5.1. Ontheffingsregeling
- 5.2. Transparantie
- 5.3. Toegang tot opslag
- 5.4. Toegang tot LNG-terminals
- 5.5. Langetermijnleveringscontracten
- 5.6. Een kader voor de geleidelijke totstandbrenging van een Europese kleinhandelsmarkt
- 6. SAMENWERKING OM DE ZEKERHEID VAN DE VOORZIENING TE VERSTERKEN
- 6.1. Monitoring van de zekerheid van de voorziening door de transmissiesysteembeheerders
- 6.2. Samenwerking tussen de lidstaten
1.1. De bestaande ontvlechtingsbepalingen volstaan niet om de goede functionering van de interne markt te waarborgen
Overeenkomstig de bestaande wetgeving moet het netwerkbeheer juridisch en functioneel gescheiden zijn van productie- en leveringsactiviteiten. De lidstaten zijn deze eis nagekomen via de toepassing van diverse organisatiestructuren. Verschillende lidstaten hebben een volledig gescheiden bedrijf voor het netwerkbeheer opgericht, terwijl andere een juridische entiteit binnen een verticaal geïntegreerd bedrijf hebben opgericht. De eis van juridische en functioneel ontvlechting heeft daadwerkelijk bijgedragen tot het ontluiken van concurrerende elektriciteits- en gasmarkten in verscheidene lidstaten.
De ervaring heeft echter uitgewezen dat wanneer de transmissiesysteembeheerder een juridische entiteit binnen een geïntegreerd bedrijf is, dit drie problemen doet rijzen.
In de eerste plaats kan de transmissiesysteembeheerder rechtstreeks gelieerde bedrijven een betere behandeling geven dan concurrerende derde partijen. Geïntegreerde bedrijven kunnen hun netwerkactiva zelfs benutten om de intrede van concurrenten te bemoeilijken. De onderliggende reden is dat juridische en functionele ontvlechting geen oplossing biedt voor het fundamentele belangenconflict binnen geïntegreerde bedrijven waarbij de productie- en leveringsbelangen ernaar streven hun verkoop en marktaandeel te maximaliseren, terwijl de netwerkbeheerder verplicht is niet-discriminerende toegang aan concurrenten te verlenen. Dit inherente belangenconflict kan bijna niet door regelgevingsmaatregelen worden opgelost aangezien de onafhankelijkheid van de transmissiesysteembeheerder binnen een geïntegreerd bedrijf onmogelijk kan worden gecontroleerd zonder een buitensporig zware en opdringerige regelgeving.
Ten tweede kan met de huidige ontvlechtingsregels niet-discriminerende toegang tot informatie niet worden gewaarborgd aangezien er geen effectief middel is om te voorkomen dat de transmissiesysteembeheerders commercieel gevoelige informatie doorspelen naar de productie- of leveringstak van het geïntegreerde bedrijf.
Ten derde zijn de investeringsstimulansen binnen een geïntegreerd bedrijf verstoord. De beheerders van verticaal geïntegreerde bedrijven voelen geen enkele stimulans om hun netwerk uit te bouwen in het algemeen belang van de markt en zo de intrede van nieuwe concurrenten op de markt van productie en/of levering te vergemakkelijken. Zij hebben integendeel een inherent belang bij een beperking van nieuwe investeringen wanneer die ten bate zouden komen van concurrenten en scherpere concurrentie zouden veroorzaken op hun eigen 'thuismarkt'. De investeringsbeslissingen van verticaal geïntegreerde bedrijven hellen doorgaans dan ook over tot het behartigen van de belangen van de gelieerde leveranciers. Dergelijke bedrijven lijken met name weinig geïnteresseerd om de interconnectie- of de gasinvoercapaciteit te ontwikkelen, wat meer concurrentie mogelijk zou maken op de thuismarkt van het geïntegreerde bedrijf; op die manier wordt de interne markt benadeeld.
Kortom, een bedrijf dat verticaal geïntegreerd blijft, heeft de ingebouwde neiging om zowel te weinig te investeren in nieuwe netwerken (gezien de vrees dat dergelijke investeringen het voor concurrenten gemakkelijker maakt om in te breken in de 'eigen' thuismarkt) als zoveel mogelijk zijn eigen verkoopsorganisatie qua netwerktoegang te bevoordelen. Dit is schadelijk voor het concurrentievermogen en de continuïteit van de energievoorziening van de EU en brengt de verwezenlijking van haar doelstellingen op het gebied van klimaatverandering en milieu in het gedrang.
Investeringscijfers van de afgelopen jaren tonen aan: verticaal geïntegreerde bedrijven hebben bijvoorbeeld een aanzienlijk kleiner aandeel van hun ontvangsten van grensoverschrijdende congestieheffingen geïnvesteerd in nieuwe interconnectoren dan volledig ontvlechte ondernemingen. Daadwerkelijke ontvlechting maakt een einde aan het soort verstoorde investeringsstimulansen dat typisch is voor verticaal geïntegreerde transmissiesysteembeheerders. Ontvlechting bevordert op die manier de zekerheid van de voorziening. De Commissie heeft geconstateerd dat effectieve ontvlechting van transmissiesysteembeheerders de investeringen van die laatste actief bevordert. De betrokken lidstaten hebben dankzij ontvlechtingsmaatregelen nieuwe infrastructuurinvesteerders kunnen aantrekken, die bijvoorbeeld terminals voor vloeibaar aardgas (LNG) hebben gebouwd.
Ook de elektriciteitsprijzen van de laatste jaren op verschillende markten tonen het voordeel van ontvlechting van de eigendom aan: in de afgelopen tien jaren hebben verticaal geïntegreerde ondernemingen hun tarieven meer opgetrokken en op een hoger niveau gehandhaafd dan volledig ontvlechte ondernemingen.
Het concrete voorstel in dit verband maakt duidelijk dat de voorkeursoptie van de Commissie ontvlechting van de eigendom blijft. In de praktijk betekent dit dat de lidstaten erover moeten waken dat dezelfde (rechts)persoon geen controle kan uitoefenen over een leveringsbedrijf en tegelijk belangen kan hebben in of rechten kan uitoefenen over een transmissiesysteembeheerder of een transmissiesysteem. Omgekeerd sluit controle over een transmissiesysteembeheerder de mogelijkheid uit belangen te hebben in of rechten uit te oefenen over een leveringsbedrijf.
Deze optie maakt wel de situatie mogelijk waarin eenzelfde (rechts)persoon, bijvoorbeeld een pensioenfonds, een niet-controlerend minderheidsbelang heeft in zowel een transmissiesysteembeheerder als een leveringsbedrijf. Een dergelijke minderheidsaandeelhouder kan echter geen blokkeringsrechten hebben in beide ondernemingen, noch kan hij leden van hun raad van bestuur aanwijzen, noch kan iemand lid zijn van de raden van bestuur van beide ondernemingen. Deze optie waarbij een duidelijke scheiding van de eigendom tussen de transmissiesysteembeheerder en ongeacht welk leveringsbedrijf wordt gemaakt, is de meest doeltreffende en stabiele manier om effectieve ontvlechting van het transmissienetwerk te bewerkstelligen en dus eventuele inherente belangenconflicten te voorkomen.
Om deze optie ten uitvoer te leggen kunnen de lidstaten de volgende regeling kiezen waarbij de belangen van de aandeelhouders van verticaal geïntegreerde bedrijven ten volle worden beschermd. De aandelen van het verticaal geïntegreerde bedrijf worden verdeeld in enerzijds aandelen van de onderneming die het transmissienet bezit en anderzijds aandelen van het leveringsbedrijf. Vervolgens kunnen deze aandelen worden toegekend aan de aandeelhouders van de voordien verticaal geïntegreerde onderneming.
Hoewel de Commissie van mening is dat ontvlechting van de eigendom de voorkeursoptie blijft, voorziet zij toch in een alternatieve optie voor lidstaten die een andere weg verkiezen. Deze optie moet echter dezelfde waarborgen bieden, wat de actie-onafhankelijkheid van het desbetreffende netwerk betreft, en moet dezelfde stimulansen bieden voor het netwerk om te investeren in nieuwe infrastructuur waarmee concurrenten eventueel hun voordeel kunnen doen. Deze optie, een afwijking van de basisaanpak van eigendomsontvlechting, staat bekend als de optie van de 'onafhankelijke systeembeheerder'. Bedoelde optie maakt het voor verticaal geïntegreerde bedrijven mogelijk om de eigendom van hun netwerkactiva te behouden, maar dan moet het transmissienet wel worden beheerd door een onafhankelijke systeembeheerder - een onderneming of entiteit die volledig gescheiden is van het verticaal geïntegreerde bedrijf - die alle functies van een netwerkbeheerder vervult. Om te waarborgen dat de netwerkbeheerder volledig onafhankelijk van het verticaal geïntegreerde bedrijf blijft en optreedt, moet bovendien worden voorzien in een permanente monitoring door de regelgevers.
Teneinde te voldoen aan de voorgestelde eis van daadwerkelijke ontvlechting kunnen verticaal geïntegreerde ondernemingen er in bepaalde omstandigheden toe worden verplicht zich te ontdoen van een deel van hun activa, met name van het transmissienetwerken, of de exploitatie van die activa over te laten aan een derde partij. Als men wil komen tot een volledige onafhankelijkheid van de tsb's lijkt er echter geen alternatief voor de voorgestelde opties te bestaan.
De twee opties gelden op eenzelfde manier voor de gas- en de elektriciteitssector. Hoewel de Commissie erkent dat het proces van eigendomsontvlechting binnen de EU momenteel doorgaans meer is gevorderd in de elektriciteits- dan in de gassector, heeft de Commissie geen overtuigend argument gevonden om een ongelijke behandeling van beide sectoren te rechtvaardigen. Met name het fundamentele belangenconflict tussen enerzijds productie- en leveringsactiviteiten en anderzijds de exploitatie en uitbouw van het transmissienet geldt op eenzelfde manier voor beide sectoren. Bovendien is het cruciale element bij het sluiten van langetermijnleveringscontracten met de stroomopwaartse gasproducenten niet de eigendom van het netwerk, maar het bestaan van een sterke klantenbasis. De EU zal dan ook ongetwijfeld een zeer aantrekkelijke markt blijven voor de levering van gas, ongeacht de eigendomsstructuur van de ondernemingen die gas opkopen welke, zodra zij effectief ontvlochten zijn, op gelijke voet om gas kunnen concurreren. De Commissie erkent bovendien dat gastransport, in tegenstelling tot elektriciteitstransmissie, de fysieke beweging van gasmoleculen door pijpleidingen inhoudt. De desbetreffende tsb's hebben daarom een grotere controle over de richting van de gasstromen en het gebruik van de capaciteit van het systeem. Dit houdt in dat een effectieve ontvlechting van de gasnetwerken ten minste zo belangrijk is als de ontvlechting van de elektriciteitsnetwerken.
Met het oog op het bevorderen van investeringen in nieuwe energie-infrastructuur door leverings- en productiebedrijven voorziet dit voorstel ook in de mogelijkheid van een tijdelijke ontheffing van de verplichting tot eigendomsontvlechting bij de bouw van nieuwe infrastructuur. Deze ontheffing wordt per geval toegekend, rekening houdend met de economische aspecten van de nieuwe investering en de doelstellingen van de interne markt en de zekerheid van de energievoorziening.
In overeenstemming met artikel 295 van het EG-Verdrag, is het voorstel op dezelfde wijze van toepassing op openbare ondernemingen als op privébedrijven. Dit houdt in dat ongeacht de publieke of particuliere aard van een dergelijke onderneming, geen persoon of groep van personen alleen of gezamenlijk in staat mag zijn de samenstelling van en de stemming of besluitvorming in de organen van de transmissiesysteembeheerders noch van de leverings- of productiebedrijven te beïnvloeden. Deze eis waarborgt dat waar leverings- of productieactiviteiten in publieke eigendom gebeuren, de onafhankelijkheid van een transmissienetbeheerder in publiek bezit nog steeds gewaarborgd blijft. Volgens dit voorstel zijn overheidsbedrijven echter niet verplicht hun netwerken te verkopen aan een bedrijf in particulier bezit. Om aan deze eis te voldoen kan een publieke entiteit of de staat de rechten (die goed zijn voor de 'invloed' op de onderneming) bijvoorbeeld overdragen aan een andere rechtspersoon in publiek of particulier bezit. Waarop het aankomt is dat in alle gevallen waarin ontvlechting plaatsvindt, de lidstaat in kwestie moet aantonen dat in de praktijk de resultaten werkelijk tastbaar zijn en dat de desbetreffende ondernemingen volledig onafhankelijk van elkaar worden beheerd, zodat een gelijk speelveld ontstaat in het geheel van de EU.
Ten slotte moet worden vermeld dat in lidstaten waarin er geen gas- of elektriciteitstransmissienetten bestaan (maar uitsluitend een distributienetwerk), de voorschriften met betrekking tot de ontvlechting van transmissienetwerken niet van toepassing zijn.
Krachtens het huidige voorstel geldt de eis tot effectieve ontvlechting van de transmissiesysteembeheerders van productie- en leveringsactiviteiten niet allen op nationaal niveau maar in het geheel van de EU. Dit houdt met name in dat geen productie- of leveringsbedrijf dat ergens in de EU actief is, eigenaar of beheerder kan zijn van een transmissiesysteem in enige lidstaat van de EU. Deze eis geldt voor zowel EU- als niet-EU-ondernemingen.
Het pakket bevat vrijwaringsmaatregelen die moeten waarborgen dat wanneer ondernemingen uit derde landen een aanzienlijk belang willen verwerven in of zelfs zeggenschap willen krijgen over een EU-netwerk, zij op aantoonbare en ondubbelzinnige wijze moeten voldoen aan dezelfde ontvlechtingseisen als EU-ondernemingen. De Commissie kan optreden wanneer een koper zijn directe én indirecte onafhankelijkheid van productie- en leveringsactiviteiten niet kan aantonen.
Voorts zijn goed functionerende markten en netwerken essentieel voor het concurrentievermogen van de economie en het welzijn van de burger. Het doel van het huidige voorstel is de mededinging op en de goede functionering van de Europese energiemarkten te bevorderen. In dat licht is het absoluut noodzakelijk dat wordt gewaarborgd dat - onverlet de internationale verplichtingen van de Gemeenschap - alle economische spelers die actief zijn op de Europese energiemarkten de marktinvesteringsbeginselen nakomen en daarnaar handelen. De Commissie stelt daarom de eis voor dat personen uit derde landen en derde landen zelf geen zeggenschap kunnen verwerven over een transmissiesysteem of een transmissiesysteembeheerder in de Gemeenschap zonder dat dit wordt toegestaan krachtens een overeenkomst tussen de EU en het derde land. Het doel is te waarborgen dat ondernemingen van derde landen dezelfde regels in acht nemen als gelden voor in de EU gevestigde ondernemingen, zowel naar letter als naar geest, en die ondernemingen dus niet discrimineren. Ten slotte wil de Commissie ook een snelle, maar diepgaande evaluatie maken van de bredere aspecten van het externe beleid van de EU op energiegebied en zal zij het resultaat daarvan bekend maken.
Concluderend moet over de belangrijke kwestie van ontvlechting worden gesteld dat de huidige voorstellen voor daadwerkelijke ontvlechting een noodzakelijke en beslissende stap zijn om te komen tot marktintegratie in de gehele EU. Dit kan uiteindelijk bijdragen tot het ontstaan van supranationale transmissiesysteembeheerders, aangezien de beheerders niet langer worden gehinderd door onderling wantrouwen. Maar tezelfdertijd, als er supranationale transmissienetbeheerders zouden komen zonder dat hun volledige onafhankelijkheid gewaarborgd is, zou dat de concurrentie tussen geaffilieerde leverings- en productiebedrijven kunnen verzwakken omdat dan het risico van collusie bestaat. Bij afwezigheid van daadwerkelijke ontvlechting zou een dergelijke samenwerking aanleiding geven tot bezorgdheid over de mededinging. De huidige voorstellen omvatten meer bepaald verschillende aanvullende maatregelen om EU-marktintegratie te bevorderen, met name met het oog op een betere samenwerking tussen de transmissienetbeheerders.
2.1. Sterke nationale regelgevende instanties om toe te zien op de functionering van de elektriciteits- en gasmarkten
Krachtens de bestaande elektriciteits- en gasrichtlijnen moeten de lidstaten nationale regelgevende instanties oprichten. In verscheidene lidstaten zijn die regelgevende instanties gevestigde organisaties geworden met aanzienlijke bevoegdheden en middelen waardoor zij de markt goed kunnen reguleren. In andere lidstaten zijn de regelgevende instanties slechts recentelijk opgericht en is hun bevoegdheid beperkter of verdeeld over diverse instanties. In de grondige analyse per land van de Commissie is dit gebrek aan uniformiteit en in vele gevallen zwakheid van de regelgevende instanties duidelijk aan het licht gekomen.
Uit de ervaring van de lidstaten waar de markten reeds jarenlang zijn opengesteld, en van de meeste nutssectoren die openstaan voor concurrentie blijkt duidelijk dat sterke regelgevers een noodzaak zijn voor de goede functionering van markt, meer in het bijzonder wat het gebruik van de netwerkinfrastructuur betreft.
Om die redenen is het onderhavige voorstel gericht op een uitbreiding van de bevoegdheden van de regelgevende instanties. In de eerste plaats krijgen zij een duidelijk mandaat om samen te werken op Europees niveau, in nauwe samenwerking met het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers en de Commissie, teneinde concurrerende, veilige en milieuvriendelijke interne elektriciteits- en gasmarkten binnen de Europese Unie en een daadwerkelijke marktopening voor alle consumenten en leveranciers te waarborgen.
In de tweede plaats wordt voorgesteld om hun marktreguleringsbevoegdheden te versterken, in het bijzonder op de volgende gebieden:
- monitoring van de naleving door de transmissie- en distributienetbeheerders van de regels inzake toegang voor derden, ontvlechtingsverplichtingen, balanceringsmechanismen en congestie- en interconnectiebeheer;
- beoordeling van de investeringsplannen van de transmissiesysteembeheerders en evaluatie, in hun jaarverslag, van de samenhang van de investeringsplannen van de transmissiesysteembeheerders met het Europawijde netwerkontwikkelingsplan over 10 jaar; monitoring van de netwerkveiligheid en -betrouwbaarheid en beoordeling van de desbetreffende voorschriften;
- monitoring van de naleving van de transparantieverplichtingen;
- monitoring van het niveau van marktopening en mededinging en bevordering van een daadwerkelijke mededinging in samenwerking met de mededingingsautoriteiten;
- waarborgen dat de maatregelen ter bescherming van de consument effectief zijn.
Elektriciteit en gas verschillen fundamenteel van andere verhandelde goederen omdat zij op netwerken gebaseerde producten zijn die niet of slechts tegen hoge kosten kunnen worden opgeslagen. Dit maakt ze gevoelig voor misbruik. Het regelgevend toezicht op ondernemingen die actief zijn op de elektriciteits- en gasmarkten moet derhalve worden versterkt. De regelgevers moeten daarom toegang krijgen tot informatie over de operationale beslissingen van de ondernemingen. Er wordt voorgesteld dat bedoelde ondernemingen hun gegevens met betrekking tot hun bedrijfsvoeringsbeslissingen gedurende vijf jaar ter beschikking houden van de nationale regelgevende instanties, de mededingingsautoriteiten en de Commissie zodat deze instanties klachten in verband met misbruik van de marktpositie effectief kunnen behandelen. Dit zal het risico van dergelijk misbruik van de marktpositie verminderen, het vertrouwen in de markt versterken en op die manier de handel en mededinging stimuleren.
Een reeks handelaars (bv. banken) is reeds onderworpen aan dergelijke verplichtingen overeenkomstig de richtlijn betreffende markten voor financiële instrumenten. Aan die handelaars mag geen dubbele verplichting worden opgelegd. De verplichting tot het bijhouden van gegevens laat daarom de bestaande communautaire wetgeving betreffende financiële markten onverlet en moet daarmee verenigbaar zijn. De regelgevers op het gebied van de financiële en de energiemarkten moeten samenwerken om het voor elkaar mogelijk te maken een overzicht te krijgen over de markten in kwestie. Voordat de Commissie richtsnoeren met betrekking tot het bijhouden van gegevens vaststelt, zal zij het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers en het Comité van Europese effectenregelgevers (CESR) raadplegen.
Om hen in staat te stellen hun taken uit te voeren, krijgen de regelgevende instanties de bevoegdheid onderzoeken in te stellen, alle nodige informatie op te vragen en afschrikwekkende sancties op te leggen. Hen zal ook worden verzocht om bij de uitoefening van hun regelgevingsopdracht ten volle rekening te houden met de doelstelling van grotere energie-efficiëntie.
De onafhankelijkheid van de regelgevende instanties is een centraal beginsel van goed bestuur en een fundamentele voorwaarde om vertrouwen in de markt op te wekken. Overeenkomstig de bestaande wetgeving moeten de nationale regelgevende instanties volledig onafhankelijk zijn van de belangen van de gas- en elektriciteitsindustrie. Er wordt echter niet gespecificeerd hoe die onafhankelijkheid aantoonbaar kan worden gewaarborgd, noch zijn er garanties ingebouwd voor onafhankelijkheid van politieke belangen.
Zoals onderstreept in de conclusies van de Europese Voorjaarsraad Lente 2007 en door het Europees Parlement, is de versterking van de onafhankelijkheid van de nationale regelgevende instanties daarom een prioriteit.
Er wordt voorgesteld dat de regelgevende instantie juridisch gescheiden en functioneel onafhankelijk wordt van elke andere publieke of particuliere entiteit en dat haar personeel en elk lid van een besluitvormingsorgaan ervan onafhankelijk optreedt ten opzichte van enig marktbelang en geen instructies ontvangt of verlangt van een regering of enige andere publieke of particuliere entiteit. Te dien einde wordt voorgesteld de regelgevende instanties rechtspersoonlijkheid en budgettaire autonomie te geven en hen afdoende financiële en personele middelen en een onafhankelijk management ter beschikking te stellen.
3. EEN ONAFHANKELIJK MECHANISME VOOR SAMENWERKING EN BESLUITVORMING VAN DE NATIONALE REGELGEVENDE INSTANTIES: HET AGENTSCHAP VOOR DE SAMENWERKING TUSSEN ENERGIEREGELGEVERS
3.1. De positieve ervaring van de ERGEG als vertrekpunt voor de uitbouw van een formele samenwerkingsstructuur
Hoewel de interne markt voor energie zich reeds aanzienlijk heeft ontwikkeld, blijft er een grote regelgevingsleemte bestaan wat grensoverschrijdende kwesties betreft. Om dit probleem aan te pakken, heeft de Commissie zelfreguleringsforums opgezet, zoals het forum van Firenze (voor elektriciteit) en het forum van Madrid (voor gas). Deze forums brengen de belanghebbenden samen teneinde hun samenwerking te versterken.
Voorts heeft de Commissie in 2003 een onafhankelijke adviesgroep voor elektriciteit en gas opgericht, de 'Europese Groep van regelgevende instanties voor elektriciteit en gas' (ERGEG) genoemd, die tot taak had de raadpleging van en de coördinatie en samenwerking tussen regelgevende instanties in de lidstaten en tussen deze instanties en de Commissie te vergemakkelijken met het oog op consolidatie van de interne markt voor elektriciteit en gas. Deze groep is samengesteld uit vertegenwoordigers van de nationale regelgevende instanties.
De ERGEG-activiteiten hebben in de afgelopen jaren op zeer positieve wijze bijgedragen tot de voltooiing van de interne elektriciteits- en gasmarkt, meer bepaald door de publicatie van niet-bindende richtsnoeren en het verstrekken van aanbevelingen en adviezen aan de Commissie. Desondanks hebben de organisatie van zelfreguleringsforums en de oprichting van de ERGEG geen krachtige impuls kunnen geven aan de ontwikkeling van de gemeenschappelijke standaarden en de gemeenschappelijke aanpak die vereist zijn om van grensoverschrijdende handel en de ontwikkeling van in eerste instantie regionale en vervolgens Europese energiemarkten een realiteit te maken.
Met het verstrijken van de tijd is de energiesector steeds ingewikkelder en gedetailleerder geworden en zijn er steeds meer financiële belangen bij betrokken. De huidige aanpak binnen de ERGEG, waarbij in de praktijk de instemming van 27 regelgevende instanties en meer dan 30 transmissiesysteembeheerders vereist is om tot een akkoord te komen, produceert onvoldoende resultaten. Deze aanpak heeft een aantal niet-bindende codes opgeleverd, alsook een inspanning om overeenstemming over een gemeenschappelijke aanpak te bereiken via 'geleidelijke convergentie', maar heeft niet geleid tot daadwerkelijke beslissingen over de moeilijke problemen waarmee wij vandaag worden geconfronteerd.
Momenteel zijn er enorme verschillen in de technische regels die de elektriciteitsmaatschappijen moeten volgen (de zogenaamde 'netwerkcodes') tussen de lidstaten en vaak zelfs binnen de lidstaten zelf. Er is op dit gebied dus een proces van convergentie en vervolgens harmonisatie nodig om de energiemarkten binnen de EU daadwerkelijk te integreren.
De Commissie heeft de diverse opties voor een dergelijke structuur tegen elkaar afgewogen. Onder meer werd nagegaan of de Commissie dergelijke taken zelf op zich kan nemen. De harmonisatie van deze kwesties, alsmede het boeken van vooruitgang inzake nieuwe infrastructuur, is geen typische opdracht van de Commissie, die nooit met een dergelijke taak belast is geworden. Bedoelde opdracht vereist dat de gespecialiseerde deskundigen van de 27 nationale regelgevende instanties (nri's) gaan samenwerken. Het zijn immers zij die ermee moeten instemmen hun nationale netwerkcodes aan te passen. In de praktijk kan alleen een instantie die geworteld is in de nationale regelgevende instanties alle nodige middelen van de nationale regelgevers kanaliseren die fundamenteel zijn om op dit gebied succes te boeken. Het agentschap kan via zijn raad van regelgevers - die is samengesteld uit vertegenwoordigers van de nri's - een beroep doen op het personeel van die nri's. De Commissie kan dit niet.
De Commissie heeft dan ook geconcludeerd dat de vereiste taken het best kunnen worden vervuld door een afzonderlijke entiteit, onafhankelijk van en buiten de Commissie. Zowel op de Europese Voorjaarsraad 2007 als in recente resoluties van het Europees Parlement is deze conclusie onderschreven[2].
De Commissie heeft zich dus gebogen over de mogelijkheid een krachtiger netwerk van nationale energieregelgevers tot stand te brengen. Het in 2004 bij Verordening (EG) nr. 1/2003 opgerichte netwerk van mededingingsautoriteiten kon daarbij dienstdoen als model. Dit zou echter de invoering vergen van autonome bevoegdheden van de Commissie in de energiesector (deze bevoegdheden gelden momenteel uitsluitend uit hoofde van de mededingingsregels). De bevoegdheden van de nri's moeten in ieder geval worden versterkt en geharmoniseerd.
Ook het Systeem van Europese centrale banken zou eventueel als model kunnen worden gehanteerd, maar daarvoor ontbreekt een rechtsgrond in het Verdrag. Een dergelijk model zou niet minder dan een wijziging van het Verdrag vergen.
De Commissie is daarom tot de conclusie gekomen dat, als al een onafhankelijk orgaan moet worden opgericht dat voorstellen kan indienen bij de Commissie die wezenlijke beslissingen inhouden en dat individuele regelgevingsbesluiten kan nemen die bindend zijn voor derden betreffende specifieke technische kwesties die aan dit orgaan worden toevertrouwd, de enige oplossing de oprichting van een Agentschap is.
De voornaamste voorgestelde taken vormen een aanvulling op Europees niveau van de regelgevingstaken van de nationale regelgevende instanties. De structuur moet een kader bieden voor de samenwerking van de nationale regelgevende instanties, moet regulerend toezicht op de samenwerking tussen de transmissiesysteembeheerders mogelijk maken en de mogelijkheid bieden afzonderlijke beslissingen te nemen betreffende infrastructuur die gelegen is op het grondgebied van meer dan één lidstaat. Deze analyse weerspiegelt de beginselen die door de Commissie in haar ontwerp van interinstitutioneel akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen[3] zijn ontwikkeld, met name wat de bevoegdheid betreft om in specifieke gevallen besluiten te nemen die juridisch bindend zijn voor derden.
De volgende voorstellen bouwen voort op de optie "ERGEG+" zoals vermeld in de mededeling van de Commissie van 10 januari 2007 'Een energiebeleid voor Europa'[4].
3.2. Voornaamste taken van het voorgestelde Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers
Het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers moet op Europees niveau de regelgevingstaken aanvullen die op nationaal niveau aan de regelgevende instanties zijn toevertrouwd.
- Een kader bieden voor de samenwerking tussen de nationale regelgevende instanties. Er wordt voorgesteld grensoverschrijdende situaties beter aan te pakken. Het agentschap moet procedures uitwerken voor de samenwerking tussen de nationale regelgevende instanties, met name op het gebied van de uitwisseling van informatie en de verdeling van bevoegdheden in gevallen waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn. Dit kader zal ook de regionale samenwerking tussen regelgevende instanties bevorderen.
- Regulerend toezicht op de samenwerking tussen transmissiesysteembeheerders. Het agentschap heeft als taak de activiteiten van het Europese Netwerk van transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit en het Europese Netwerk van transmissiesysteembeheerders voor gas te monitoren en te evalueren. Met name wordt het agentschap betrokken bij de vaststelling van hun prioriteiten via het werkprogramma van deze netwerken, bij de evaluatie van hun investeringsplan over 10 jaar en bij de opstelling van technische en marktcodes. De evaluatie van het investeringsplan doet geen afbreuk aan de in de nationale wetgeving omschreven aansprakelijkheid van de transmissiesysteembeheerders voor technisch falen. In verband met de technische en marktcodes krijgt het agentschap de bevoegdheid om de transmissiesysteembeheerders te verzoeken hun desbetreffende ontwerpen te wijzigen of specifieke kwesties nader aan te pakken. Het zal aanbevelingen kunnen doen aan de Commissie om deze codes wettelijk bindend te maken wanneer de vrijwillige toepassing ervan door de transmissiesysteembeheerders voor bepaalde kwesties niet blijkt te volstaan of niet geschikt blijkt te zijn. Het agentschap kan aanbevelen om het door de transmissiesysteembeheerders uitgewerkte ontwerp te wijzigen of kan de Commissie aanbevelen aanvullende bepalingen op te nemen. In de praktijk zal dit mechanisme de vorm aannemen van een opbouwende en continue dialoog tussen het agentschap, de transmissiesysteembeheerders en de Commissie. De betrokkenheid van het agentschap wordt cruciaal om te waarborgen dat de samenwerking van de transmissiesysteembeheerders verloopt op efficiënte en transparante wijze in het belang van de interne markt.
- Eigen beslissingsbevoegdheid. Teneinde specifieke grensoverschrijdende problemen aan te pakken, wordt voorgesteld het agentschap eigen beslissingsbevoegdheid toe te kennen over verzoeken om ontheffing of vrijstelling[5] voor infrastructuur van Europees belang en om te beslissen over het regelgevingsstelsel dat van toepassing is op infrastructuur die zich uitstrekt over het grondgebied van meer dan één lidstaat. Voorts kan het agentschap beslissingen over specifieke technische kwesties nemen wanneer deze zijn toegewezen aan het agentschap krachtens specifiek richtsnoeren die zijn vastgesteld op basis van de gas- en elektriciteitsrichtlijnen overeenkomstig de comitéprocedure.
- Algemene adviesverlening. Het agentschap krijgt in het algemeen de taak de Commissie van advies te dienen inzake marktreguleringskwesties en kan voorts niet-bindende richtsnoeren opstellen en publiceren om goede praktijken onder de nationale regelgevende instanties te verspreiden. Het moet ook de bevoegdheid krijgen om geval per geval, en in het licht van de door de Commissie in het kader van de communautaire wetgeving voor de gas- en elektriciteitssector vastgestelde tenuitvoerleggingsmaatregelen, de besluiten van de nationale regelgevende instanties te herzien die een directe weerslag hebben op de interne markt en daarover advies uit te brengen bij de Commissie.
Hoewel zijn bevoegdheden niet kunnen worden uitgebreid tot het nemen van normatieve besluiten (zoals de formele vaststelling van verplicht te hanteren richtsnoeren) zal het nieuwe agentschap in het algemeen een cruciale rol spelen bij de opstelling en tenuitvoerlegging van regels voor de Europese gas- en elektriciteitsmarkt.
Het institutionele kader en de beginselen van governance van het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers zijn gebaseerd op de standaardregels en -praktijken voor regelgevende agentschappen van de Gemeenschap.
Er moet echter worden gewaakt over de in dit geval vereiste onafhankelijkheid van de regelgevingsopdracht. Daarom wordt voorgesteld om, afgezien van de raad van bestuur die verantwoordelijk wordt voor alle administratieve en budgettaire aangelegenheden, ook een raad van regelgevers op te richten, die bevoegd wordt voor alle regelgevingskwesties en -besluiten. De directeur, die door de raad van bestuur wordt aangesteld na raadpleging van de raad van regelgevers, wordt verkozen uit een door de Commissie samengestelde shortlist. De directeur vertegenwoordigt het agentschap en is verantwoordelijk voor het dagelijks beheer. Voorts omvat de structuur van het agentschap een raad van beroep, die bevoegd is beroep tegen beslissingen van het agentschap te behandelen.
Gezien zijn taken wordt voorgesteld dat het agentschap een beperkt personeelsbestand van 40 à 50 mensen krijgt. Deze evaluatie is gebaseerd op een uitgebreide analyse van de personeelsbehoeften van nationale regelgevende instanties en een zorgvuldige analyse van de minimale middelen die vereist zijn om de voorgestelde taken van het agentschap uit te voeren, met name in het licht van synergieën die mogelijk zijn door personeel van de nationale regelgevende instanties in te schakelen voor de werkzaamheden van het agentschap. Het voorgestelde personeelsbestand spoort met de behoeften van deze instanties[6]. Zoals hierboven reeds vermeld zou het vereiste personeelsbestand, mocht de Commissie de taken van het agentschap op zich nemen, veel hoger liggen.
De totale kosten van het agentschap worden geraamd op ongeveer 6-7 miljoen euro per jaar, waarvan 5 miljoen voor personeelsuitgaven (waarbij als gemiddelde per persoon de kosten van een ambtenaar van de Europese Commissie werden genomen, d.w.z. 0,117 miljoen euro per jaar, inclusief kosten van gebouwen en gerelateerde administratieve uitgaven), 1 miljoen euro huishoudelijke uitgaven (kosten van vergaderingen, studies, vertalingen, publicaties en public relations) en de rest voor kapitaaluitgaven (voor de aankoop van roerende goederen en dergelijke) en reiskosten.
De kosten van het agentschap worden gedekt door een subsidie van de Commissie. Het agentschap heeft beperkte inkomsten uit betalingen van derden voor bepaalde door het agentschap te nemen beslissingen.
Er zijn in beginsel drie verschillende maatregelen om de rol van de Commissie als hoedster van het Verdrag veilig te stellen.
In de eerste plaats is een beslissing van het agentschap alleen bindend voor specifieke technische situaties waarin expliciet wordt voorzien in de verordening en de richtlijnen, of per geval op basis van bindende richtsnoeren. Het agentschap heeft geen beslissingsbevoegdheid buiten dit kader.
In de tweede plaats, als de samenwerking van transmissiesysteembeheerders (tsb's) of besluiten van de nri's een effectieve mededinging en de efficiënte functionering van de interne markt in het gedrang brengen, brengt het agentschap de Commissie daarvan onmiddellijk op de hoogte zodat die de nodige maatregelen kan treffen om de situatie te remediëren. De Commissie kan ook uit eigen beweging besluiten op te treden.
In de derde plaats, wanneer een essentiële beslissing moet worden genomen, kan dit uitsluitend gebeuren door de Commissie. In dergelijke gevallen heeft het agentschap uitsluitend een voorbereidende en adviserende rol. De juridische dienst van de Commissie heeft de tekst in dit verband zorgvuldig bestudeerd om zich ervan te vergewissen dat het agentschap geen beslissingsbevoegdheid heeft met betrekking tot essentiële besluiten.
Voorts is het aan de Commissie om de rol van het agentschap via bindende richtsnoeren te specificeren en vast te leggen.
4.1. Om de elektriciteits- en gasmarkten beter te integreren is een nauwe samenwerking tussen de transmissiesysteembeheerders noodzakelijk
Om marktintegratie mogelijk te maken, moet er ook een effectieve samenwerking komen tussen de transmissiesysteembeheerders, gepaard aan een duidelijk en stabiel regelgevingskader, inclusief coördinatie van de regelgeving. De regels voor toegang tot en beheer van de netwerken moeten compatibel zijn, er moet een effectieve uitwisseling van informatie tussen de beheerders van transmissiesystemen komen en de investeringen die vereist zijn om de interconnectiecapaciteit te vergroten moeten nauw worden gecoördineerd. De transmissiesysteembeheerders in de gas- en elektriciteitssector werken nu al op vrijwillige basis samen in structuren zoals de ETSO (Europese Organisatie van transmissiesysteembeheerders ) en GTE (Gas Transmission Europe). Zij werken samen rond operationele kwesties op regionaal niveau en nemen deel aan technische instanties zoals de UCTE (Unie voor de coördinatie van de transmissie van elektriciteit) en EASEE-Gas. Deze meerlagige samenwerkingsinitiatieven hebben een belangrijke bijdrage geleverd tot de totstandbrenging van de interne markt en hebben de netwerkefficiëntie en -veiligheid verhoogd.
Deze samenwerking op vrijwillige basis heeft echter ook haar beperkingen, bijvoorbeeld in de vorm van netwerkincidenten en elektriciteitspannes ten gevolge van slechte coördinatie van het netwerkbeheer of ontbrekende schakels in de elektriciteits- en gasnetten, alsook moeilijkheden om gemeenschappelijke technische normen voor te stellen en daarover overeenstemming te bereiken. Daarom is voorgesteld de transmissiesysteembeheerders te belasten met de taak hun samenwerking op een aantal cruciale gebieden te versterken, met de focus op de volgende vier centrale kwesties.
- De ontwikkeling van technische en marktcodes . Voor de integratie van de elektriciteits- en gasmarkten is een coherent geheel van technische en marktcodes vereist. Vandaag bestaan dergelijke codes op nationale grondslag of door aanbevelingen van organisaties zoals de UCTE en EASEE-Gas. Het probleem met de huidige situatie is drievoudig: in de eerste plaats dekken de regels niet alle gebieden die moeten worden geharmoniseerd om een geïntegreerde markt te doen functioneren, in de tweede plaats zijn de nationale codes onderling vaak niet compatibel en in de derde plaats zijn ze vaak niet juridisch bindend en is de handhaving ervan vaak niet gewaarborgd. Voorbeelden van dergelijke codes zijn de operationele UCTE-handleiding voor de veiligheid en betrouwbaarheid van de elektriciteitstransmissienetten en de aanbevelingen van EASEE-Gas inzake de gaskwaliteit.
- Het voorstel handhaaft het proces op vrijwillige basis van de tsb's als een pragmatische manier om gedetailleerde technische en marktcodes uit te werken. Deze codes zijn technisch vaak ingewikkeld en er moet een efficiënte methode zijn om ze waar nodig aan te passen. Het voorstel voegt een sterk regelgevend toezicht toe op de inhoud en de monitoring van de naleving en handhaving van deze regels door de nationale regelgevende instanties, het agentschap en/of de Commissie, naar gelang van de aard van het voorstel. Wanneer de tsb's er niet in slagen overeenstemming te bereiken over vereiste technische en marktcodes of wanneer zij die codes niet toepassen, kunnen bedoelde regels op voorstel van de Commissie worden voorgesteld en vastgesteld via de comitéprocedure.
- Alles samen worden in het voorliggende voorstel elf hoofdgebieden voor samenwerking afgebakend. In de jaarlijkse werkprogramma's van het Europese netwerk van transmissiesysteembeheerders (zie onder punt 1.2), opgesteld na raadpleging van alle betrokken partijen en het nieuwe agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers (zie hoofdstuk 3), zullen prioriteiten zijn opgenomen en zal nader worden gespecificeerd welke technische en marktcodes vereist zijn. De samenwerking tussen de transmissiesysteembeheerders moet ook de monitoring van de toepassing van bedoelde technische en marktcodes omvatten.
- Onderzoek en innovatie van gemeenschappelijk belang . De samenwerking tussen de tsb's moet uitmonden in een kader voor de selectie, de financiering en het beheer van de onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten die vereist zijn voor een gezonde technologische ontwikkeling en evolutie van de Europese elektriciteits- en gasnetten, in het bijzonder ter bevordering van de continuïteit van de voorziening, energie-efficiëntie en marktpenetratie van technologieën met lage koolstofinhoud.
- Coördinatie van het netwerkbeheer . De samenwerking tussen de tsb's behelst het gemeenschappelijk beheer van de netwerken overeenkomstig overeengekomen technische en marktcodes. Die samenwerking omvat ook de uitwisseling van netwerkbeheersinformatie en de gecoördineerde publicatie van informatie over netwerktoegang, bijvoorbeeld via een gemeenschappelijk transparantieplatform.
- Investeringsplanning . Teneinde voldoende transmissiecapaciteit ten behoeve van de marktvraag beschikbaar te stellen en de nationale markten te integreren, hebben de netwerkbeheerders behoefte aan een gecoördineerde planning van de systeemontwikkeling op lange termijn zodat zij hun netwerkinvesteringen daarop kunnen afstemmen en de ontwikkeling van de transmissienetcapaciteit kunnen monitoren. Daartoe kunnen de samenwerkingsorganen van de transmissienetbeheerders netwerkontwikkelingsplannen bekend maken, inclusief de modellering van het geïntegreerde netwerk, de opstelling van mogelijke scenario's en de beoordeling van de robuustheid en levercapaciteit van het geïntegreerde systeem. Deze ontwikkelingsplannen moeten voldoende ver vooruit kijken (bv. ten minste 10 jaar) zodat een vroegtijdige detectie van investeringslacunes, meer bepaald wat de grensoverschrijdende capaciteit betreft, mogelijk wordt.
Met name wat de twee laatste taken betreft, dragen regionale initiatieven in positieve zin bij tot marktintegratie. De samenwerking van de transmissiesysteembeheerders op Europees niveau moet dan ook op regionaal niveau worden aangevuld ten einde reële praktische vooruitgang, een optimaal beheer van het netwerk[7] en adequate investeringsplanning en -uitvoering te waarborgen. Het regelgevingskader moet regionale initiatieven bevorderen, coördineren en ontwikkelen tussen de transmissiesysteembeheerders en de regelgevende instanties, zoals gebeurt binnen de regionale initiatieven onder de leiding van de Europese Groep van regelgevende instanties voor elektriciteit en gas (ERGEG) en initiatieven zoals het Pentalateraal forum en zoals wordt aanbevolen door de voornaamste belanghebbenden, bijvoorbeeld Eurelectric.
Het is belangrijk dat de samenwerkingsstructuren van de transmissienetbeheerders volledig erkend worden op Europees niveau zodat zij over het gezag beschikken om bovengenoemde taken uit te voeren. Te dien einde zal de Commissie formeel de Europese Netwerken (gas en elektriciteit) van transmissienetbeheerders aanwijzen die belast worden met de uitvoering van deze taken.
Als ondernemingen moeten de transmissiesysteembeheerders transparant zijn over de wijze waarop zij samenwerken. Zij kunnen wellicht voortbouwen op bestaande structuren zoals GTE en ETSO. Het is echter waarschijnlijk dat de taken en verantwoordelijkheden die op de transmissiesysteembeheerders berusten, een centrale en permanente samenwerkingsstructuur vergen, zowel wat organisatie als wat de praktische tools voor de planning en het beheer van de netwerken betreft.
Het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers zal monitoren hoe het Europese Netwerk van transmissienetbeheerders de hem toevertrouwde taken uitvoert.
Van bij het begin van hun werkzaamheden in verband met een specifiek thema zullen de transmissiesysteembeheerders als standaardpraktijk de betrokkenheid en voorafgaande raadpleging van de relevante belanghebbenden, zoals producenten, leveringsbedrijven, afnemers en distributiebedrijven toepassen. In dat verband zullen de betrokken partijen worden geraadpleegd over alle door de transmissiesysteembeheerders ingediende ontwerpen voor technische en marktcodes en zullen zij opmerkingen kunnen maken over het jaarlijkse werkprogramma van de transmissiesysteembeheerders. Het agentschap zal erop toezien dat deze raadpleging naar behoren gebeurt.
Het huidige voorstel heeft ook ten doel het wetgevingskader te verbeteren teneinde toegang van derden tot cruciale infrastructuur te vergemakkelijken, de transparantie van de markt te verbeteren, de marktintegratie te versterken en de toegang tot de afnemers op kleinhandelsniveau te verbeteren.
De huidige regelgeving voorziet in de mogelijkheid om bij grote nieuwe infrastructuurprojecten gedurende een vooraf bepaalde periode te kunnen afwijken van de toegangsregels voor derde partijen. Van deze mogelijkheid is gebruik gemaakt bij verscheidene momenteel voltooide of lopende infrastructuurprojecten, zoals nieuwe gas- of elektriciteitsinterconnectoren en LNG-terminals. Dit heeft dergelijke projecten, die de continuïteit van de energievoorziening en de mededinging vergroten, vooruit geholpen. Tezelfdertijd blijkt uit de opgedane ervaring dat projectontwikkelaars, regelgevende instanties en de Commissie baat zouden vinden bij een meer gestroomlijnde procedure om dergelijke ontheffingen aan te vragen en toe te staan en bij een verduidelijking van bepaalde ontheffingsvoorwaarden. De Commissie stelt daarom voor richtsnoeren uit te werken om aanvragers en regelgevende instanties bij te staan bij het voldoen aan bedoelde ontheffingsvoorwaarden. Om te waarborgen dat infrastructuur waarvoor ontheffing is verleend desondanks optimaal door de markt kan worden benut, wordt een veralgemening voorgesteld van de minimumeisen voor de toewijzing van capaciteit en het congestiebeheer bij nieuwe infrastructuur, wat tot nog toe geval per geval gebeurde.
De internationale elektriciteits- en gasmarkten lijden onder een gebrek aan liquiditeit en transparantie, wat de efficiënte toewijzing van middelen belemmert, de mogelijkheden om risico's in te dekken beperkt en de toetreding van nieuwkomers op de markt verhindert. Het vertrouwen in de markt, de liquiditeit ervan en het aantal marktdeelnemers moeten verbeteren door de informatie die beschikbaar is op de markt uit te breiden.
De huidige transparantie-eisen behelzen vooral de bekendmaking van de capaciteit van het netwerk, zodat marktspelers kunnen zien of er capaciteit beschikbaar is en kunnen nagaan of alle beschikbare capaciteit wordt aangeboden op de markt. De marktdeelnemers moeten echter ook gelijke toegang krijgen tot informatie die bepalend is voor de beweging van de groothandelstarieven.
Op dit moment hebben de gevestigde marktspelers, die verantwoordelijk zijn voor de grootste elektriciteits- en gasstromen en die het grootste deel van de activa in de markt bezitten, meer en betere toegang tot informatie dan nieuwkomers op de markt. In de elektriciteitssector bestaan er transparantie-eisen met betrekking tot de opwekking van elektriciteit, in de vorm van aan de verordening gehechte richtsnoeren, maar zij volstaan niet, terwijl dergelijke eisen in de gassector momenteel geheel ontbreken. Er wordt daarom voorgesteld de transparantie-eisen uit te breiden tot de gasvoorraden, prognoses inzake vraag en aanbod, kosten voor de balancering van het netwerk en handel.
De correcte en volledige toepassing van deze eisen moet door de nationale regelgevende instanties worden gecontroleerd en bijgevolg moet hun bevoegdheid dienovereenkomstig worden uitgebreid.
Het probleem van de transparantie met betrekking tot derivaten en financiële instrumenten, waarvoor in dit voorstel geen aanvullende eisen voor de betrokken ondernemingen zijn opgenomen, zal door de Commissie grondig worden bestudeerd en zij zal daarover medio 2008 tot conclusies komen. Het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregelgevers en het Comité van Europese effectenregelgevers worden verzocht samen te werken voor verder onderzoek en latere adviesverlening over de vraag of transacties in gas- en elektriciteitsleveringscontracten en gas- en elektriciteitsderivaten moeten worden onderworpen aan transparantie-eisen vóór en/of na de transactie.
In de bestaande richtlijn betreffende de interne gasmarkt is vastgelegd dat wanneer opslag een essentiële faciliteit is om levering aan klanten mogelijk te maken, de beheerders van opslagcapaciteit toegang moeten verlenen aan derden. De lidstaten hebben de keuze om deze toegang tot hun opslagfaciliteiten te waarborgen, hetzij onder door de regelgever omschreven voorwaarden, hetzij via de verplichting voor de exploitanten van bedoelde faciliteiten om met hun klanten over toegangsvoorwaarden te onderhandelen. De eisen van de richtlijn zijn beperkt tot algemene beginselen en geven de lidstaten heel wat vrijheid voor de vaststelling van hun regelgevingskader. Deze beginselen hebben meer consistentie gekregen door het forum van Madrid, waarop alle betrokken partijen het eens zijn geraakt over vrijwillig toe te passen richtsnoeren Guidelines for Good Third Party Access Practice for Storage System Operators (GGPSSO). De ERGEG heeft geconcludeerd dat het doorgaans pover gesteld is met de tenuitvoerlegging van deze richtsnoeren.
Om te waarborgen dat zij daadwerkelijk worden toegepast, stelt de Commissie vier maatregelen voor:
- maak de beginselen in de richtsnoeren juridisch bindend en maak de gedetailleerde tenuitvoerlegging ervan mogelijk via de comitéprocedure;
- zorg voor een juridische en functionele ontvlechting van opslagsysteembeheerders die onderdeel zijn van leveringsbedrijven;
- versterk de bevoegdheden van de nationale regelgevende instanties om toe te zien op de toegang tot opslaginstallaties;
- eis duidelijkheid over het regelgevingsstelsel dat geldt voor dergelijke installaties.
Om de richtsnoeren juridisch bindend te maken, zal de verordening worden uitgebreid met bepalingen die vastleggen hoe de beheerders van opslagsystemen toegangsdiensten aan derden moeten aanbieden, hoe zij capaciteit moeten toewijzen en hoe zij congestie moeten beheren. Ook zullen de transparantie-eisen nader worden omschreven en zullen maatregelen worden voorgesteld om de ontwikkeling van een secundaire markt in opslagcapaciteit mogelijk te maken. Deze regels moeten waarborgen dat alle opslagcapaciteit die beschikbaar is voor derden op niet-discriminerende en transparante wijze op de markt wordt gebracht en dat het hamsteren van capaciteit sterk wordt ontmoedigd. Bedoelde regels moeten ook de samenhang waarborgen met de voorgestelde minimumeisen inzake infrastructuur waarvoor ontheffing wordt verleend.
De eis van juridische en functionele ontvlechting van opslagsysteembeheerders zal de effectieve toegang tot opslag sterk verbeteren. Het feit dat leveranciers, wanneer zij opslagcapaciteit nodig hebben, momenteel contact moeten opnemen met hun concurrenten om dergelijke capaciteit in te huren, is niet bevorderlijk voor het marktvertrouwen en vormt een grote hindernis voor nieuwkomers op de markt. De eis van ontvlechting van de opslagbeheerders zal deze situatie verbeteren en zal het voor concurrenten en regelgevers mogelijk maken erop toe te zien dat alle beschikbare opslagcapaciteit wordt aangeboden op de markt.
De Commissie stelt voor om een einde te maken aan de momenteel bestaande dubbelzinnigheid betreffende het deel van de opslagcapaciteit dat op de markt moet worden gebracht, meer bepaald door de eis in te voeren dat alle lidstaten criteria vaststellen en bekendmaken over wanneer en hoe derdentoegang krijgen tot opslagcapaciteit. De regelgever heeft vervolgens de taak erop toe te zien dat deze criteria op correcte wijze voor alle opslagcapaciteit worden toegepast.
De rol van LNG in de gasvoorziening van de Europese Unie wordt steeds belangrijker en er zijn heel wat investeringen in LNG-terminals gepland of aan de gang. Om die reden zijn transparante regels voor toegang tot LNG-terminals vereist. De regelgevers hebben die behoefte onderkend en de ERGEG heeft richtsnoeren opgesteld met het doel te komen tot een gemeenschappelijke aanpak voor de toegang van derden tot LNG-terminals.
Hoewel bij vele onlangs gebouwde LNG-terminals gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om overeenkomstig artikel 22 van de richtlijn ontheffing inzake toegang voor derden te verkrijgen, zijn er ook LNG-terminals waarvoor de regels voor derdentoegang gelden. Aangezien de huidige richtlijn slechts de algemene eis oplegt om derdentoegang te reguleren, laat dit ruimte voor onderling afwijkende interpretaties tussen de lidstaten. Bovendien is een ontheffing overeenkomstig artikel 22 altijd tijdelijk en na het verstrijken van de vastgestelde ontheffingstermijn valt de LNG-terminal onder de normale regelgeving. De Commissie stelt daarom voor duidelijker omschreven regels voor derdentoegang tot LNG-terminals op te leggen. Om de richtsnoeren juridisch bindend te maken, zal de desbetreffende verordening worden uitgebreid met bepalingen over de wijze waarop beheerders van LNG-terminals derdentoegang moeten aanbieden, hoe zij capaciteit moeten toewijzen en hoe zij congestie moeten beheren. Ook worden de transparantie-eisen nader omschreven en worden maatregelen voorgesteld om de ontwikkeling van een secundaire markt in terminalcapaciteit mogelijk te maken. Deze regels moeten ook de samenhang waarborgen met de voorgestelde minimumeisen inzake infrastructuur waarvoor ontheffing wordt verleend.
Stroomafwaartse bilaterale leveringscontracten bieden voor energie-intensieve bedrijven het voordeel van meer voorspelbaarheid van hun energietarieven. Dergelijke overeenkomsten brengen echter het risico mee dat de stroomafwaartse markt wordt afgesloten doordat zij de afnemers verhinderen van leverancier te veranderen waardoor de mededinging wordt beperkt. Om de onzekerheid op de markt te verminderen zal de Commissie in de komende maanden richtsnoeren uitwerken in een passende vorm over de overeenstemming van stroomafwaartse bilaterale langetermijnleveringscontracten met het mededingingsrecht van de EG.
Noch in de elektriciteits-, noch in de gasmarkt kan men al spreken van een Europese kleinhandelsmarkt (huishoudens en kleinbedrijf), aangezien de afnemers, in de veronderstelling dat ze al een keuze hebben, nog steeds verplicht zijn bij een in hetzelfde land gevestigde leverancier aan te kloppen. Het uiteindelijke doel van de interne markt voor gas en elektriciteit is een echte Europese markt voor eindafnemers tot stand brengen; die interne eindafnemersmarkt is noodzakelijk om tot echte mededinging en maximale efficiëntie te komen. Een liberalisering van de kleinhandelsmarkt is noodzakelijk om te waarborgen dat alle EU-burgers kunnen profiteren van concurrentie. Wanneer de concurrentie alleen speelt voor grote afnemers, bestaat het risico dat de Europese huishoudens uiteindelijk hun industrie gaan subsidiëren en kunnen investeringssignalen voor nieuwe productie en levering verstoord worden. Vanaf 1 juli 2007 zijn alle kleinhandelsmarkten in de EU opengesteld voor concurrentie, maar in de praktijk zijn vele consumenten gebonden aan hun historische leverancier doordat is nagelaten om zoals vereist een geschikt regelgevingskader in te voeren. Een Europese kleinhandelsmarkt kan slechts geleidelijk tot stand worden gebracht. Om dit proces te stimuleren overweegt de Commissie een kleinhandelsforum op te zetten naar analogie met de positieve ervaring van de forums van Firenze en Madrid. Dit forum moet een focus op specifieke kleinhandelskwesties mogelijk maken en kan dienen als platform voor alle belanghebbenden om de totstandbrenging van een EU-brede kleinhandelsmarkt te bevorderen. Het forum moet richtinggevend zijn voor de voorgestelde verplichtingen voor lidstaten en regelgevende instanties om duidelijke regels op te stellen betreffende concurrentie op de kleinhandelsmarkt met het oog op een geleidelijke harmonisatie van de marktregels die grensoverschrijdende kleinhandelsmarkten mogelijk moeten maken.
Goed functionerende kleinhandelsmarkten zullen ook een heel belangrijke rol spelen om het bewustzijn inzake het energieverbruik en de kosten van energie te verhogen. Dat is belangrijk omdat alle maatregelen om het CO2-verbruik terug te dringen een bijdrage van de huishoudens vergen. Concurrentie met betrekking tot de levering aan huishoudens zal het energiebewustzijn daarvan verhogen. De huidige praktijk, waarbij de afnemers pas na een jaar een eindafrekening van hun energieverbruik ontvangen, is echter niet bevorderlijk voor een dergelijk bewustzijn, noch maakt dit het voor de leveranciers mogelijk om concurrerende diensten te ontwikkelen die kunnen worden toegesneden op huishoudens met specifieke behoeften. De leveranciers moeten derhalve meer informatie verstrekken zodat de klanten frequenter worden geïnformeerd over hun energieverbruik en de desbetreffende kosten.
Het is duidelijk dat keuzevrijheid voor de consument gepaard moet gaan met sterke garanties betreffende de rechten van de klant. Kwetsbare afnemers krijgen al een hoge mate van bescherming overeenkomstig de huidige richtlijn, die waarborgt dat zij toegang hebben tot de energie welke vereist is om een normaal leven te leiden. Deze maatregelen zijn in bepaalde landen echter niet correct toegepast en om het kader te verduidelijken stelt de Commissie voor om bindende richtsnoeren vast te stellen. Daarnaast stelt de Commissie voor de rechten van alle klanten te versterken, onder meer door hen het recht te geven op om het even welk ogenblik van leverancier te veranderen en door van de energiebedrijven te eisen dat de rekeningen worden vereffend binnen een maand nadat de klant van leverancier is veranderd.
De Commissie is ten slotte tot de conclusie gekomen dat voor distributiesysteembeheerders (dsb's) de huidige regels voor juridische en functionele ontvlechting volstaan. Zij stelt dan ook niet voor de in hoofdstuk 4 omschreven eigendomsontvlechtingsregels uit te breiden tot dsb's.
Het is belangrijk dat ervoor wordt gezorgd dat de elektriciteits- en gassystemen steeds aan de vraag kunnen voldoen, zelfs op piekmomenten. In het geval van elektriciteit is dit uitsluitend mogelijk wanneer er voldoende opwekkingscapaciteit is (adequaatheid van de opwekking) en wanneer het netwerk in staat is de energie van de plaats van opwekking naar de afnemer te voeren (adequaatheid van het netwerk). In het geval van gas moet er voldoende invoer- en opslagcapaciteit aanwezig zijn.
Krachtens Richtlijn 2005/89/EG moeten de nationale regelgevende instanties, daarin bijgestaan door de transmissiesysteembeheerders, jaarlijks bij de Commissie verslag uitbrengen over de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening. Overeenkomstig Richtlijn 2004/67/EG moeten de lidstaten verslag uitbrengen over de zekerheid van de gasvoorziening en over het regelgevingskader met het oog op verhoging van de investeringen in infrastructuur. Krachtens de voorgestelde wijziging van Verordening (EG) nr. 1228/2003 en (EG) nr. 1775/2005 komt de taak van prognoses betreffende de adequaatheid van de systemen voor elke zomer en winter alsmede voor de lange termijn voortaan toe aan het Netwerk van Europese transmissiesysteembeheerders. Een Europees overzicht is noodzakelijk om de mogelijkheden van in- en uitvoer van elektriciteit en gas in piekperiodes mee in te schatten. Gezien de grensoverschrijdende elektriciteits- en gasstromen binnen de interne markt moet dit overzicht op Europees niveau worden georganiseerd.
De EU-regelgeving beschikt over twee instrumenten om het probleem van de zekerheid van de aardgasvoorziening aan te pakken. In de eerste plaats werden bij Richtlijn 2003/55/EG algemene monitoringsverplichtingen ingevoerd voor de lidstaten. In de tweede plaats heeft Richtlijn 2004/67/EG meer specifiek betrekking op maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening. Bij deze laatste richtlijn wordt de 'Groep coördinatie gas' opgericht en wordt een 'communautair mechanisme' in het geval van verstoring van de voorziening in het leven geroepen.
Deze instrumenten zorgen voor een coördinatieplatform. Er worden geen kwantitatieve doelstellingen met betrekking tot de zekerheid van de voorziening gedefinieerd en er geldt geen verplichting wat de aanleg van gasvoorraden betreft. Ten slotte wordt er niet voorzien in een kader voor regionale samenwerking in gevallen van ernstige verstoring van de voorziening.
Richtlijn 2004/67/EG is pas recentelijk door de lidstaten in nationale wetgeving omgezet. Overeenkomstig artikel 10 brengt de Commissie uiterlijk op 19 mei 2008 verslag uit over de tenuitvoerlegging van deze richtlijn en in het bijzonder over de doeltreffendheid van de gebruikte instrumenten en kan zij in voorkomend geval verdere maatregelen voorstellen om de voorzieningszekerheid te versterken. In dit verslag zullen met name maatregelen ter veiligstelling van de voorzieningszekerheid met betrekking tot aardgasvoorraden worden besproken.
Om die reden wordt Richtlijn 2004/67/EG in het huidige stadium niet gewijzigd en worden slechts twee kwesties aangepakt:
- Verhoogde transparantieverplichting op het gebied van het niveau van de commerciële voorraden . Iedere beheerder van opslaginstallaties wordt verplicht om dagelijks de nuttige inhoud (het 'working gas') van zijn installaties te publiceren. Een dergelijke verplichting zal het wederzijds vertrouwen voor regionale en bilaterale bijstand in gevallen van ernstige verstoring van de voorziening aanzienlijk versterken.
- Solidariteit . Er wordt voorgesteld dat de lidstaten samenwerken om de regionale en bilaterale solidariteit te bevorderen. Deze samenwerking is bedoeld voor situaties die dreigen uit te monden in een ernstige verstoring van de gasvoorziening voor een bepaalde lidstaat. Voorbeelden van deze coördinatie zijn de stroomlijning van nationale maatregelen om noodsituaties aan te pakken en de uitwerking van praktische voorwaarden voor wederzijdse bijstand. De Commissie zal zo nodig richtsnoeren voor regionale samenwerking en solidariteit opstellen.