Toelichting bij COM(2008)805 - Wijziging van de btw-richtlijn wat betreft belastingontduiking bij invoer en andere grensoverschrijdende handelingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)805 - Wijziging van de btw-richtlijn wat betreft belastingontduiking bij invoer en andere grensoverschrijdende handelingen. |
|---|---|
| bron | COM(2008)805   |
| datum | 01-12-2008 |
Motivering en doel van het voorstel
Het voorliggende voorstel maakt deel uit van een reeks klassieke maatregelen die binnenkort worden gepresenteerd in het kader van een gecoördineerde EU-aanpak in de strijd tegen btw-fraude. Het bevat wijzigingen op de Btw-Richtlijn die nodig zijn om twee aangekondigde maatregelen ten uitvoer te leggen die verband houden met een bepaalde vrijstelling van btw op invoer en met hoofdelijke aansprakelijkheid. Het doel van het voorstel is om ten eerste meer duidelijkheid te scheppen over de voorwaarden voor een al bestaande vrijstelling waarvan momenteel via bepaalde fraudeconstructies misbruik wordt gemaakt, en ten tweede de belastingdiensten een handvat te bieden om de btw te verhalen op niet in hun land gevestigde handelaren wanneer deze handelaren niet aan hun aangifteverplichtingen hebben voldaan en de fraude daardoor hebben vergemakkelijkt.
Algemene context
Op de Ecofinbijeenkomst van 4 december 2007 heeft de Raad de Commissie verzocht om zich, met name in de ATFS-deskundigengroep, verder te buigen over de klassieke maatregelen ter bestrijding van btw-fraude, in de eerste helft van 2008 met haar bevindingen te komen en zich daarbij te beraden op wetgevingsvoorstellen. Uit besprekingen die sindsdien zijn gevoerd, is gebleken dat de lidstaten willen dat de Commissie meer vaart zet achter de uitwerking van klassieke btw-fraudebestrijdingsmaatregelen en dat zij bij de Raad concrete wetgevingsvoorstellen indient om iets te doen aan de tekortkomingen in de huidige wetgeving. Naar aanleiding van het verzoek van de Raad zal de Commissie met een mededeling komen over een gecoördineerde strategie om btw-fraude in de Europese Unie beter te bestrijden. Daarin zal zij een reeks maatregelen noemen waarvoor zij op korte termijn met een wetgevingsvoorstel denkt te komen. Deze mededeling wordt vandaag eveneens ter goedkeuring aan de Commissie voorgelegd. Het voorliggende voorstel maakt deel uit van het eerste pakket voorstellen dat in deze mededeling wordt aangekondigd.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
a) Vrijstelling van btw op invoer Artikel 143, onder d), van de Btw-Richtlijn (Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006) voorziet in een btw-vrijstelling voor goederen die na invoer worden geleverd aan of overgebracht naar een belastingplichtige in een andere lidstaat. De lidstaten mogen zelf bepalen hoe zij deze bepaling in de praktijk ten uitvoer leggen en welke voorwaarden zij aan deze vrijstelling verbinden, met als gevolg dat er uiteenlopende praktijken zijn ontstaan. Artikel 145, lid 1, van de richtlijn bepaalt dat de Commissie, indien nodig, voorstellen moet indienen bij de Raad om de werkingssfeer en de uitvoering van de in artikel 143 geregelde vrijstellingen nader te bepalen. Tot dusver is de Commissie nog niet met zo'n voorstel gekomen. Frauderechercheurs in de lidstaten hebben de Commissie erop gewezen dat van deze vrijstelling bij invoer steeds vaker misbruik wordt gemaakt in de intracommunautaire ploffraudeconstructies die zij hebben ontdekt. Uit verder onderzoek is gebleken dat het frauduleus gebruik van deze bepaling sterk in de hand wordt gewerkt door de ontoereikende omzetting van deze vrijstelling in nationaal recht en dat de douane- en belastingdiensten de fysieke beweging van de goederen binnen de Gemeenschap na invoer daardoor niet altijd volgen. Gezien het grootschalige misbruik van deze vrijstelling is voor deze bepaling een wetgevingsinitiatief van de Commissie met uitvoeringsmaatregelen op EG-niveau gewenst. b) Hoofdelijke aansprakelijkheid Artikel 205 van de Btw-Richtlijn biedt de lidstaten de mogelijkheid te 'bepalen dat een andere persoon dan degene die tot voldoening van de belasting is gehouden, hoofdelijk verplicht is de btw te voldoen'. Omwille van de evenredigheid, transparantie en rechtszekerheid en om een uniforme toepassing van deze bepaling te waarborgen in gevallen waarin de persoon die intracommunautair goederen levert die vrijgesteld zijn van btw, niet voldoet aan zijn aangifteverplichtingen, moet de hoofdelijke aansprakelijkheid in dergelijke gevallen verplicht worden gesteld en moeten de uitvoeringsvoorwaarden daarvoor worden vastgesteld.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
De strijd tegen belastingontduiking past in de strategie van Lissabon. In haar mededeling van 25 oktober 2005 over de bijdrage van het belasting- en douanebeleid tot de Lissabonstrategie heeft de Commissie benadrukt dat belastingfraude de werking van de interne markt sterk verstoort, een eerlijke mededinging belemmert en de inkomsten uitholt die bestemd zijn voor de financiering van dienstverlening door de nationale overheid. Doordat de overheid gedwongen is de resulterende inkomstenderving te compenseren, leidt toenemende fraude tot een verhoogde belastingdruk op de bedrijven die zich wel aan de belastingvoorschriften houden. Met het voorstel krijgen de lidstaten meer zekerheid over de reikwijdte van een aantal maatregelen die zij kunnen treffen om fraude effectiever te bestrijden en er zeker van te zijn dat zij wanneer zij in eigen land btw-inkomsten derven doordat de leverancier welbewust risico's heeft genomen, de btw op de desbetreffende handelingen alsnog kunnen innen.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De technische werkzaamheden op dit speciale gebied zijn samen met deskundigen uit de lidstaten verricht.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
a) Vrijstelling van btw op invoer De werkzaamheden van de invoerdeskundigen hebben geresulteerd in een aantal aanbevelingen. Onder meer is aanbevolen dat de importeur van de goederen voor btw-doeleinden in de lidstaat van invoer geïdentificeerd wordt of een fiscaal vertegenwoordiger in die lidstaat aanwijst. Overigens voorziet artikel 214, lid 1, onder a), van de Btw-Richtlijn daar al in. Daarnaast zou deze importeur het btw-identificatienummer van de in een andere lidstaat gevestigde belastingplichtige naar wie de goederen worden gezonden, moeten doorgeven aan de ambtenaren die de btw-invoerformaliteiten afhandelen. Voorts zou ervoor moeten worden gezorgd dat deze importeur bij invoer kan bewijzen dat de goederen vanuit de lidstaat van invoer worden verzonden of vervoerd naar een andere lidstaat. Deze aanbevelingen vormen de basis voor de voorgestelde wijziging van artikel 143, onder d), van de Btw-Richtlijn. Andere aanbevelingen hadden meer betrekking op administratieve werkwijzen waarvoor geen wijziging van de richtlijn nodig is. b) Hoofdelijke aansprakelijkheid De basisvoorwaarden voor de grensoverschrijdende toepassing van hoofdelijke aansprakelijkheid zijn eveneens besproken met deskundigen uit de lidstaten en zijn in de ontwerp-wettekst opgenomen.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Beide maatregelen betreffen veeleer technische aanpassingen van twee artikelen van de Btw-Richtlijn en hebben tot doel meer duidelijkheid te scheppen over de toepassing van deze twee artikelen. Aangezien het niet gaat om een ingrijpende wijziging van de bestaande communautaire btw-wetgeving, werd een effectbeoordeling niet nodig geacht. Ondernemers, bedrijven en belastingdiensten worden niet opgezadeld met extra kosten of lasten.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het voorstel beoogt een wijziging van twee bestaande artikelen van de Btw-Richtlijn. a) Vrijstelling van btw op invoer Met de eerste maatregel worden de voorwaarden vastgesteld waaronder voor invoer een bepaalde vrijstelling mag worden verleend. b) Hoofdelijke aansprakelijkheid Met de tweede maatregel worden belastingplichtigen die binnen de Gemeenschap de levering verrichten, hoofdelijk aansprakelijk gesteld voor de btw die verschuldigd is op de intracommunautaire verwerving van deze goederen in een andere lidstaat dan de lidstaat waarin zij gevestigd zijn, wanneer zij niet tijdig een lijst hebben ingediend of wanneer deze lijst niet de vereiste gegevens bevat.
Rechtsgrondslag
Artikel 93 van het EG-Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
In Richtlijn 2006/112/EG zijn de regels voor de werking van het communautaire btw-stelsel vastgelegd. Twee vigerende, geharmoniseerde voorschriften van de richtlijn moeten ter verduidelijking ervan bij Gemeenschapsbesluit worden gewijzigd. De lidstaten mogen geen nationale wetgeving aannemen die in strijd is met de communautaire wetgeving.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
Met maatregelen die op Gemeenschapsniveau worden genomen, kan belastingontduiking effectiever worden bestreden.
Voorts wordt daarmee gewaarborgd dat de bepalingen uniform worden toegepast.
a) Vrijstelling van btw op invoer Om te voorkomen dat invoer met een btw-vrijstelling wordt verschoven naar lidstaten die niet al te strenge voorwaarden hanteren, moeten deze aanvullende voorwaarden op Europees niveau worden vastgesteld. b) Hoofdelijke aansprakelijkheid Op grond van het rechtszekerheidsbeginsel moeten alle in de EU gevestigde handelaren weten dat en onder welke voorwaarden zij hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de betaling van btw op de intracommunautaire verwerving van goederen in een andere lidstaat. Het moet gaan om nauwkeurige voorwaarden die in alle lidstaten gelijkelijk van toepassing zijn.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De voorgestelde wijzigingen in de richtlijn blijven tot een minimum beperkt. a) Vrijstelling van btw op invoer De aanvullende voorwaarden voor de vrijstelling van btw op invoer zouden eigenlijk nu al moeten gelden en worden alleen ingevoegd om de lidstaten te helpen bij de vaststelling van een geharmoniseerde aanpak voor de controle op de praktische toepassing van de vrijstelling. De importeurs moeten dezelfde informatie blijven verstrekken als de informatie die momenteel al wordt gevraagd voor de vrijstelling van btw op invoer. Zij hoeven alleen aan te tonen dat de goederen na invoer vrij van btw worden geleverd in of overgebracht naar een andere lidstaat, en moeten dit in hun lijst aangeven. Er worden dus geen extra financiële lasten opgelegd. De administratieve lasten zijn niet nieuw, zijn minimaal en blijven beperkt tot importeurs die gebruik willen maken van douaneprocedure 4200 om te voorkomen dat zij btw op de invoer moeten betalen wanneer de goederen na invoer worden geleverd in of overgebracht naar een andere lidstaat. Eigenlijk zouden zij zelfs nu al over deze informatie moeten beschikken. b) Hoofdelijke aansprakelijkheid In alle EU-landen wordt een conditionele en verplichte hoofdelijke aansprakelijkheid ingevoerd voor gevallen waarin een nalatige leverancier mede verantwoordelijk is voor een derving van btw-inkomsten bij de verwerving van de desbetreffende goederen in een andere lidstaat doordat hij zijn lijst niet of te laat heeft ingediend of doordat op deze lijst informatie over de desbetreffende intracommunautaire levering ontbreekt. De leverancier moet echter ook het recht krijgen om tegenover de belastingdienst van de lidstaat waar de btw op de intracommunautaire verwerving verschuldigd is, te bewijzen dat hem ondanks zijn nalatigheid geen blaam treft en dat hij niet met opzet wezenlijke fouten heeft gemaakt bij de aangifte.
Voorts blijft de huidige jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie van toepassing op deze bepaling. De belastingplichtigen die de intracommunautaire levering verrichten, krijgen een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting opgelegd zodat zij ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen. De voorgestelde maatregel voldoet dus aan de voorwaarde dat de betrokken handelaar rechtszekerheid moet hebben. Met de eis dat een leverancier een correcte lijst moet indienen, wordt het bedrijfsleven niet met extra administratieve lasten opgezadeld, omdat de huidige communautaire btw-wetgeving dit al voorschrijft. De leverancierslijsten die de lidstaten ontvangen, vormen voor hen de belangrijkste, zo niet de enige bron van informatie over intracommunautaire verwervingen op hun grondgebied. Daarom is het van essentieel belang dat correcte informatie wordt ingediend en doorgegeven die kan worden gebruikt als controle-instrument. Voorts loopt de belastingplichtige die de intracommunautaire levering verricht, alleen het risico hoofdelijk aansprakelijk te worden gesteld zolang de verwerver geen btw-aangifte heeft ingediend voor de intracommunautaire verwerving. Er worden dus gerichte maatregelen met een beperkte reikwijdte voorgesteld waarbij het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen en de vereiste rechtszekerheid wordt geboden.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: een richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn. Het gaat om een wijziging van twee artikelen van de Btw-Richtlijn. Daarom is een richtlijn het aangewezen instrument.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Transponeringstabel
De lidstaten delen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mee, alsmede een transponeringstabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
Nadere uitleg van het voorstel
a) Vrijstelling van btw op invoer In het gewijzigde artikel 143, onder d), worden drie voorwaarden verbonden aan een vrijstelling: - de importeur moet voor btw-doeleinden worden geïdentificeerd of een fiscaal vertegenwoordiger aanwijzen in de lidstaat van invoer; - degene die van deze vrijstelling gebruik wenst te maken, moet aangeven dat de goederen vanuit de lidstaat van invoer worden verzonden of vervoerd naar een andere lidstaat; - de importeur moet bij invoer het btw-identificatienummer opgeven van de voor btw-doeleinden geïdentificeerde belastingplichtige naar wie de goederen in die andere lidstaat worden gezonden. Degene die de goederen invoert en gebruik wil maken van een btw-vrijstelling omdat de goederen een andere lidstaat als bestemming hebben, moet dus aantonen dat hij voor btw-doeleinden is geïdentificeerd in de lidstaat van invoer, en moet bij invoer aangeven dat de goederen vanuit de lidstaat van invoer vrij van btw worden geleverd in of overgebracht naar een andere lidstaat. Aan de tweede voorwaarde is alleen voldaan als hij bewijst dat aan de bovengenoemde voorwaarden is voldaan. Voor een correcte toepassing van deze vrijstelling is evenwel een vlotte circulatie van informatie tussen de nationale douane- en belastingdiensten en tussen de belastingdiensten van de verschillende betrokken lidstaten nodig. Het is de taak van de nationale belasting- en douanediensten om deze informatie te vergaren en door te geven. Alleen met een gecombineerde, gezamenlijke aanpak waarbij de Commissie zorgt voor een strenger vrijstellingskader en de lidstaten deze informatie vergaren en doorgeven aan de verschillende betrokken partijen, kan deze vorm van misbruik effectief worden bestreden. b) Hoofdelijke aansprakelijkheid De wijziging van artikel 205 betreft de verplichting voor de lidstaten om de leverancier van de goederen die niet op hun grondgebied is gevestigd, hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor de btw op de door zijn afnemer uit een andere lidstaat verworven goederen wanneer hij niet aan bepaalde voorwaarden voldoet en daarmee impliciet mede verantwoordelijk wordt voor een derving van btw-inkomsten in de lidstaat waarin de intracommunautaire verwerving plaatsvindt. Een leverancier voldoet niet aan deze voorwaarden als hij geen leveringslijst indient en degene die deze goederen intracommunautair verwerft, geen btw-aangifte heeft gedaan. De lidstaat van de intracommunautaire verwerving is dan namelijk niet op de hoogte van het feit dat goederen op zijn grondgebied arriveren. Voorts krijgt deze leverancier met het oog op het algemene beginsel van evenredigheid en rechtszekerheid het recht om het vermoeden dat door dit artikel ontstaat, te weerleggen door de bevoegde belastingdienst een plausibele verklaring te geven voor het feit dat hij nalatig is geweest. De lidstaten krijgen dus een extra rechtsgrondslag om de btw op de intracommunautaire verwerving te innen bij een belastingplichtige die betrokken is bij een frauduleuze handeling of keten van handelingen, zodat deze fraudeurs met grotere risico's en hogere kosten worden geconfronteerd en moeilijker een fraudeconstructie kunnen opzetten. Tegelijk wordt de leverancier gestimuleerd om tijdig een correcte, volledige lijst in te dienen, zodat de kwaliteit van de via het btw-informatiesysteem VIES door te geven gegevens zal verbeteren.
E-