Toelichting bij COM(2008)428 - Wijziging van richtlijn 2006/112/EG wat verlaagde btw-tarieven betreft - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)428 - Wijziging van richtlijn 2006/112/EG wat verlaagde btw-tarieven betreft. |
|---|---|
| bron | COM(2008)428   |
| datum | 07-07-2008 |
Motivering en doel van het voorstel
Op basis van de door Copenhagen Economics gepresenteerde studie (hierna 'CE-studie' genoemd) over verlaagde btw-tarieven op goederen en diensten in de lidstaten van de Europese Unie heeft de Commissie op 5 juli 2007 een mededeling aangenomen over andere btw-tarieven dan de normale btw-tarieven (COM(2007) 380) (hierna 'de mededeling van 2007' genoemd), waarin zij denkrichtingen uitzet op het gebied van verlaagde btw-tarieven als aanzet tot een breed politiek debat in de andere EU-instellingen en met alle betrokken partijen. Alle relevante standpunten over dit onderwerp zullen in aanmerking worden genomen om op de middellange termijn een duurzaam en weloverwogen voorstel op te stellen over het toekomstige toepassingsgebied van de verlaagde btw-tarieven.
Parallel met dit lopende debat legt de Commissie een beperkt wetgevingsvoorstel voor om de bepalingen van Richtlijn 2006/112/EG van 28 november 2006 (hierna 'de btw-richtlijn' genoemd) te wijzigen op enkele dringende punten, waarvoor geen verdere diepgaande studie vereist is dan die waarnaar in de mededeling van 2007 wordt verwezen en die in het werkdocument van de Commissiediensten nader is besproken (SEC(2007) 910). Dit voorstel moet worden gezien als een eerste initiatief inzake verlaagde btw-tarieven.
De Commissie streeft naar gelijke kansen voor alle lidstaten en naar meer transparantie, samenhang en een goede werking van de interne markt op het gebied van verlaagde btw-tarieven voor lokale diensten, waaronder arbeidsintensieve diensten en restaurantdiensten. Het voorstel bevat ook enkele technische aanpassingen.
Algemene context
In de mededeling van 2007 is de behoefte aan vereenvoudiging, een goede werking van de interne markt, lagere nalevingskosten en samenhang als uitgangspunt genomen. Het is tegen deze achtergrond dat het debat over een vergaande herziening van het toepassingsgebied van de verlaagde btw-tarieven op EU-niveau pas op gang is gekomen, onder meer met een debat in de Raad over de efficiency en effectiviteit van verlaagde tarieven om specifieke beleidsdoelstellingen te bevorderen. Er is dus nog meer tijd nodig om alle elementen te verzamelen waarmee rekening moet worden gehouden, alsook de standpunten van de andere EU-instellingen en de betrokken partijen. Alleen op basis hiervan kan een passende en duurzame koers worden uitgezet.
Op dezelfde wijze onderzoekt de Commissie momenteel, zoals door de Europese Raad van maart 2008 is gevraagd, of het zinvol is om een verlaagd tarief toe te staan voor energiebesparende materialen en andere milieuvriendelijke producten of diensten (met name diensten die verband houden met energiebesparing en energie-efficiëntie, zoals inspecties, energie-audits en energieprestatiecertificering). In het najaar zal de Commissie de resultaten van die analyse presenteren, samen met relevante voorstellen en aanbevelingen. Tegelijk zal zij voorstellen doen om na te gaan of het wenselijk is de verlaagde tarieven af te schaffen voor producten die schadelijk zijn voor het milieu, zoals pesticiden.
Aansluitend zal de hele structuur van verlaagde btw-tarieven grondig worden herzien.
Ondertussen acht de Commissie het belangrijk dat de meest urgente kwesties worden aangepakt. Het gaat hierbij om juridische en politieke knelpunten die zijn ontstaan doordat de richtlijn op verschillende manieren wordt uitgelegd of doordat niet alle lidstaten dezelfde mogelijkheden hebben om verlaagde tarieven toe te passen op de gebieden waar de goede werking van de interne markt niet in het geding is. Uitgaande van de analyse in de CE-studie meent de Commissie dat er met name speelruimte is om de lidstaten meer vrijheid en zekerheid te geven bij de vaststelling van verlaagde tarieven voor bepaalde lokale diensten, in het kader van de inspanningen om het ondernemingsklimaat voor kmo’s te verbeteren, wat een van de prioritaire actiegebieden is van de Lissabon-strategie voor groei en werkgelegenheid, in het bijzonder de wet op de kleine ondernemingen.
Dit voorstel is derhalve hoofdzakelijk gericht op de belangrijkste tijdelijke bepalingen betreffende lokale diensten die eind 2010 verstrijken, waarvoor de CE-studie voldoende informatie bevat om een effectbeoordeling te kunnen verrichten. Voor de bepalingen betreffende de arbeidsintensieve diensten in bijlage IV van de btw-richtlijn die op 31 december 2010 verstrijken, worden definitieve, bijgewerkte bepalingen voorgesteld. Ook wordt voorgesteld om bepaalde andere lokale diensten, waaronder restaurantdiensten, aan de huidige bijlage III van de btw-richtlijn (lijst van goederenleveringen en diensten waarop verlaagde tarieven mogen worden toegepast) toe te voegen. De technische aanpassingen die in dit voorstel zijn opgenomen, behelzen wetgevingstechnische verbeteringen, verduidelijkingen, bijwerkingen in verband met de technische vooruitgang, en schrappingen van bestaande incoherenties.
1.3. Beoordeling door de Commissie
In de CE-studie wordt geconcludeerd dat toewerken naar een uniformere btw-tariefstructuur puur economisch gezien aanzienlijke voordelen biedt. Doelgerichte verlaagde btw-tarieven kunnen echter ook specifieke voordelen bieden, met name voor de economische groei: zij kunnen de consument er immers toe aanzetten de overstap te maken van doe-het-zelf- en zwartwerk naar de formele economie. Bovendien hebben dergelijke tarieven, wanneer ze worden toegepast op lokale diensten, geen invloed op de werking van de interne markt. De studie geeft ook argumenten voor de invoering van verlaagde btw-tarieven in sectoren met veel laaggeschoolde arbeidskrachten, teneinde permanente werkgelegenheid voor deze arbeidskrachten te creëren.
Op basis hiervan concludeert de Commissie dat er goede redenen zijn om lokale diensten op te nemen in de lijst van goederenleveringen en diensten waarop een verlaagd btw-tarief mag worden toegepast. Zij stelt daarom voor om alle categorieën van bijlage IV, die krachtens artikel 107 lokaal zijn en niet tot verstoring van de mededinging leiden, in bijlage III op te nemen en om het toepassingsgebied van de verlaagde btw-tarieven uit te breiden tot enkele andere diensten die vanwege hun basiskenmerken lokaal zijn. De regels inzake de plaats van dienstverlening garanderen dat de diensten worden belast op de plaats van verbruik: zij kunnen niet vanop afstand worden verleend, ze zijn grotendeels gericht op de lokale markt van de eindverbruikers en zowel de dienstverrichter als de afnemer bevindt zich in een geografisch beperkt gebied. De voorgestelde wijzigingen van de richtlijn zullen de lidstaten ook toelaten verlaagde btw-tarieven toe te passen voor energiebesparende en energie-efficiënte renovatie- en herstellingswerken.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Het voorstel voorziet in wijzigingen van titel VIII (Tarieven) van de btw-richtlijn.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Dit voorstel is volledig in overeenstemming met staand btw-beleid alsook andere beleidslijnen en doelstellingen van de EU. Het strekt er met name toe de goede werking van de interne markt te garanderen. Dit voorstel maakt ook deel uit van de zogenaamde Small Business Act die op 25 juni 2008 is aangenomen. Ofschoon het niet uitsluitend op het mkb is gericht, zal het toch een positief effect op deze bedrijven hebben, omdat in de desbetreffende sectoren vele kleine en middelgrote ondernemingen actief zijn en omdat rechtszekerheid wordt gegeven in verband met de verdere toepassing van de verlaagde btw-tarieven in deze sectoren.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Er is een openbare raadpleging van alle betrokken partijen opgezet. Deze raadpleging was hoofdzakelijk gericht op particulieren en bedrijven, maar er hebben ook enkele nationale autoriteiten gereageerd.
Algemeen heeft de raadpleging geen argumenten opgeleverd die relevant waren voor de effectbeoordeling of er nog niet in aan bod kwamen. Er waren ook nagenoeg geen relevante gegevens beschikbaar die meer inzicht verschaffen in de positieve of negatieve gevolgen van een verlaging van de btw-tarieven voor de verschillende sectoren waarvoor een verlaagd tarief wordt gevraagd. De meerderheid van de respondenten onderschrijft de analyse van de Commissie in het raadplegingsdocument en is voorstander van de toevoeging van lokale diensten, waaronder de thans onder bijlage IV vallende arbeidsintensieve diensten, restaurantdiensten en huisvesting, aan bijlage III alsook van enkele eventuele technische aanpassingen. Zij geven ook ruime steun aan de tweeledige benadering die de Commissie voorstaat, namelijk een snelle aanpak van de urgente kwesties en een voortzetting van het in 2007 op gang gebrachte brede debat over een algemenere en duurzamere oplossing voor de toekomst wat het toepassingsgebied van verlaagde btw-tarieven betreft. Een gedetailleerde samenvatting van de resultaten van de openbare raadpleging zal zo spoedig mogelijk worden gepubliceerd.
De raadpleging heeft plaatsgevonden via het internet van 11 maart 2008 tot en met 12 mei 2008. De Commissie heeft meer dan 550 antwoorden ontvangen. De resultaten zullen ter beschikking worden gesteld op ec.europa.eu/taxation_customs/common
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op extra externe deskundigheid. De door Copenhagen Economics verrichte studie over de verlaagde tarieven vormt een toereikende grondslag.
Effectbeoordeling
Dit voorstel is een prioritair initiatief in het wetgevings- en werkprogramma van de Commissie voor 2008. Omdat het nodig was een voorstel in te dienen om urgente kwesties te regelen, diende er een aangepaste effectbeoordeling te worden verricht uitsluitend voor deze kwesties. De problemen in verband met de huidige regels zijn hoofdzakelijk het gevolg van politieke en juridische beperkingen en de beleidsopties die in de effectbeoordeling worden uiteengezet, sluiten aan bij dit gegeven.
De volgende beleidsopties zijn onderzocht vanuit een economische, sociale en milieu-invalshoek:
- (1) Geen beleidswijziging.
- (2) De huidige bepalingen, inclusief de mogelijkheid voor de lidstaten om verlaagde tarieven toe te passen op bepaalde arbeidsintensieve diensten (opgenomen in bijlage IV), worden definitief en mogen door alle lidstaten worden toegepast.
- (3) De lijst van arbeidsintensieve diensten die voor verlaagde tarieven in aanmerking komen, wordt uitgebreid tot een aantal andere vergelijkbare (kleinschalige) lokale diensten uitsluitend aan gezinnen.
- (4) De lijst van deze arbeidsintensieve diensten wordt uitgebreid tot een aantal vergelijkbare (kleinschalige) diensten aan enkele andere niet-commerciële afnemers, zoals herstelling, instandhouding en schoonmaak van gebedshuizen, culturele erfgoederen en historische monumenten.
- (5) De lidstaten krijgen de mogelijkheid om verlaagde tarieven toe te passen op restaurantdiensten.
- (6) De lidstaten mogen ook verlaagde tarieven toepassen op de bouw en (ingrijpende) verbouwing van particuliere woningen alsook de levering ervan.
- (7) De lidstaten mogen ook verlaagde tarieven toepassen op de bouw en ingrijpende renovatie en verbouwing van een aantal niet-commerciële gebouwen (zoals gebedshuizen, culturele erfgoederen en historische monumenten) alsook de levering ervan.
Het verslag (SEC(2008) 2190) en de samenvatting (SEC(2008) 2191) van de effectbeoordeling kunnen worden geraadpleegd op de website van het directoraat-generaal Belastingen en douane-unie. Samenvattend en zonder rekening te houden met de budgettaire gevolgen voor de lidstaten, die in de eerste plaats door henzelf moeten worden beoordeeld, kan worden gesteld dat de algemene voorkeur uitgaat naar het opnemen van de opties 2, 3, 5 en 6 in het voorstel.
De Commissie heeft een effectbeoordeling verricht die is opgenomen in het werkprogramma en waarvan het verslag te raadplegen zal zijn op ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Door een wijziging van de bestaande bijlage III bij de btw-richtlijn voorziet dit voorstel in een algemene keuzemogelijkheid voor alle lidstaten om verlaagde btw-tarieven toe te passen op bepaalde lokale diensten, waaronder arbeidsintensieve diensten en restaurantdiensten. Het voorstel bevat ook enkele technische aanpassingen.
Rechtsgrondslag
Artikel 93 van het Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen. De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
De Gemeenschap heeft al geharmoniseerde bepalingen betreffende de toepassing van verlaagde btw-tarieven vastgesteld, namelijk in de btw-richtlijn. Deze bepalingen kunnen alleen door een besluit van de Gemeenschap worden gewijzigd of verlengd en de nationale wetgevingen mogen niet van deze geharmoniseerde bepalingen afwijken.
Om voornoemde redenen kan alleen een optreden van de Gemeenschap de doelstellingen van het voorstel realiseren en een gelijke behandeling van alle burgers in de Europese Unie garanderen. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Met dit voorstel worden de verlaagde tarieven op enkele nieuwe categorieën van toepassing. De bestaande keuzemogelijkheid voor de lidstaten om verlaagde btw-tarieven toe te passen, blijft behouden. Er is dus geen sprake van een verplichting.
Gezien de beperkte werkingssfeer staat de maatregel in verhouding tot het beoogde doel. Aan de richtlijn zijn geen financiële kosten voor de Gemeenschap verbonden. Verlaagde btw-tarieven kunnen tot lagere inkomsten voor de overheid leiden, maar zij vormen geen financiële last voor de marktdeelnemers en de consumenten zouden in beginsel profijt moeten trekken van de blijvende verlaging van de tarieven, voor zover deze in de eindprijs wordt doorberekend.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden ongeschikt zijn.
Dit voorstel strekt tot wijziging van bepalingen betreffende verlaagde btw-tarieven die reeds in een richtlijn zijn vastgesteld.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Transponeringstabel
De lidstaten delen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mee, alsmede een transponeringstabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat geen vervalbepaling.
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
In overeenstemming met de positieve conclusies van de CE-studie naar het nut van verlaagde tarieven voor lokale diensten wanneer deze tarieven zeer doelgericht zijn en specifieke marktvoorwaarden vervuld zijn, stelt de Commissie voor om lokale diensten, waaronder arbeidsintensieve diensten, restaurantdiensten en diensten die betrekking hebben op de woningsector en enkele andere onroerende goederen, definitief op te nemen in bijlage III. Er worden ook enkele andere wetgevingstechnische verbeteringen voorgesteld.
Ad artikel 1
- (1) Artikel 101: aangezien de Commissie al, zoals voorgeschreven, een evaluatieverslag heeft voorgelegd, is deze bepaling verouderd en wordt zij derhalve geschrapt.
- (2) Artikel 102, lid 1: de formulering van deze bepaling wordt aangepast om rekening te houden met de technologische ontwikkeling en om de terminologie in overeenstemming te brengen met andere EU-wetgeving.
- (3) Hoofdstuk 3 van titel VIII (artikelen 106 tot en met 108) (arbeidsintensieve diensten): de bepalingen in dit hoofdstuk betreffen de tijdelijke maatregel (tot eind 2010) die bij wijze van experiment verlaagde tarieven voor arbeidsintensieve diensten toestaat. Deze bepalingen worden overbodig wanneer deze diensten definitief in bijlage III worden opgenomen (nieuwe categorieën 10a en 21 tot en met 23). Dit hoofdstuk wordt derhalve geschrapt.
- (4) - (11) Artikel 114, lid 1, tweede alinea, artikelen 115 en 116, artikel 117, lid 1, artikel 123, artikel 125, lid 2, artikel 128, leden 2 en 4, en artikel 129, leden 1 en 2: aangezien restaurantdiensten en woningen in bijlage III worden opgenomen (categorieën 10 en 10a voor woningen en categorie 12a voor restaurantdiensten), hoeven zij niet langer te worden vermeld in de derogaties waarin deze bepalingen voorzien.
- (12) Bijlage III: deze bijlage wordt herzien en omvat voortaan ook lokale diensten, waaronder de arbeidsintensieve diensten van bijlage IV en restaurantdiensten, ter zake waarvan in de mededeling van 2007 is geconcludeerd dat zij geen afbreuk kunnen doen aan de goede werking van de interne markt. Er zijn ook enkele wijzigingen doorgevoerd, voornamelijk om redenen van rationalisering en vereenvoudiging, door middel van de noodzakelijke correcties en verduidelijkingen en enkele wetgevingstechnische verbeteringen. Het betreft de volgende wijzigingen:
- Wetgevingstechnische aanpassingen:
- Categorie 3 (farmaceutische producten): deze categorie wordt door middel van een algemene formulering verduidelijkt en enigszins uitgebreid, zodat zij op ondubbelzinnige wijze zowel producten voor vrouwelijke hygiëne als kinderluiers omvat.
- Categorie 4 (materieel voor gehandicapten): aanpassing aan de vooruitgang van de techniek. De huidige categorie 4 omvat uitsluitend medische uitrusting, hulpmiddelen en andere apparaten die gewoonlijk bestemd zijn voor verlichting of behandeling van handicaps. Het begrip 'handicap' is breed genoeg om ook ernstige en chronische ziekten eronder te laten vallen. Materieel of apparaten die speciaal ontworpen of aangepast zijn voor personen met een handicap (bijvoorbeeld een brailletoetsenbord, een speciaal aangepaste auto enz.), komen momenteel echter niet voor het verlaagde tarief in aanmerking, ofschoon zij aan dezelfde behoeften tegemoetkomen. De Commissie stelt derhalve voor categorie 4 dienovereenkomstig uit te breiden.
- Categorie 6 (boeken enz.): de huidige formulering ziet uitsluitend op boeken op een papieren drager. Ter wille van de neutraliteit moet dit worden uitgebreid tot boeken op cd, cd-roms of een soortgelijke fysieke drager die hoofdzakelijk dezelfde inhoud bevatten als gedrukte boeken. Alleen opnames die de geschreven tekst van een boek min of meer weergeven, vallen dus onder deze categorie. Opnames die behalve de voorgelezen tekst extra materiaal omvatten zoals spellen, zoekfuncties, links naar ander materiaal en dergelijke, blijven onder het normale btw-tarief vallen.
- Categorie 8 (ontvangst van radio- en televisie-uitzendingen): de uitzendingen zijn belastbare diensten, de ontvangst ervan niet: deze woorden zijn derhalve geschrapt.
- Categorie 9 (diensten door schrijvers enz.): aangezien auteursrechten voor btw-doeleinden geen diensten zijn maar de vergoeding voor bepaalde diensten, is de tekst anders geformuleerd.
- Categorie 16 (diensten verricht door lijkbezorgers enz.): om het voorwerp van de toekenning van het verlaagde tarief los te koppelen van de hoedanigheid van de dienstverrichter, wordt voorgesteld het tarief te koppelen aan het soort dienstverlening en dus te verwijzen naar lijkbezorgingsdiensten.
- Categorie 18 (reiniging van de openbare weg, afvalverwerking enz.): deze categorie is te restrictief omschreven, waardoor zeer vergelijkbare diensten een verschillende tariefbehandeling krijgen. De reiniging van de openbare weg en het ophalen van huisvuil kunnen bijvoorbeeld aan een verlaagd tarief worden onderworpen, terwijl rioleringsdiensten niet in deze categorie zijn opgenomen. Zo ook kan het verlaagde tarief worden toegepast op de verwerking van afval maar niet op de recycling ervan. Voorgesteld wordt een einde te maken aan deze incoherenties. De verwijzing naar de in artikel 13 bedoelde lichamen is geschrapt omdat niet hoeft te worden herhaald wat in die bepaling al geregeld is.
- Uitbreiding van een bestaande categorie
- Categorie 10 wordt gewijzigd en categorie 10a wordt toegevoegd ter wille van een bredere dekking van de woningsector. Deze wijziging behelst een rationalisering en uitbreiding van de keuzemogelijkheid van de lidstaten om verlaagde tarieven toe te passen in de woningsector, met name door het schrappen van de beperking dat de huisvesting in het kader van het sociaal beleid moet worden verstrekt en door het toevoegen van herstelling, onderhoud en schoonmaak van woningen (thans categorieën 2 en 3 van bijlage IV). Deze mogelijkheid om een verlaagd btw-tarief toe te passen, wordt ook uitgebreid tot diensten die worden verricht met betrekking tot door de betrokken lidstaat erkende gebedshuizen, culturele erfgoederen en historische monumenten, gelet op hun onschatbare culturele waarde. Deze wijzigingen zullen de mededinging op de interne markt normaal niet verstoren: diensten met betrekking tot onroerend goed worden immers altijd belast op de plaats waar het goed is gelegen. Alle verleners van diensten met betrekking tot onroerend goed zijn derhalve steeds aan dezelfde tarieven onderworpen, ongeacht de lidstaat waar zij zijn gevestigd.
- Nieuwe categorieën
- Categorie 12a (restaurant- en cateringdiensten): deze diensten worden niet alleen toegevoegd om alle lidstaten een gelijke behandeling te garanderen, maar ook omdat zij aan dezelfde voorwaarden voldoen als de andere lokale diensten die werden toegevoegd. Ter wille van de coherentie met categorie 1 van de levensmiddelen is de levering van alcoholhoudende dranken evenwel uitgesloten. In afwijking van het beginsel 'eenzelfde verrichting, eenzelfde tarief' dat voor restaurantdiensten zou moeten gelden, is de uitsluiting van deze dranken een passend middel om te vermijden dat een normaal btw-tarief wordt toegepast voor alcoholhoudende dranken wanneer zij als zodanig worden gekocht, en een verlaagd btw-tarief wanneer zij deel uitmaken van een restaurantdienst. De kenmerken van de diensten in kwestie en de regels inzake de plaats van heffing zijn van dien aard dat het gevaar voor verplaatsing van de dienstverlening minimaal is. Bovendien is accommodatie die door hotels en dergelijke inrichtingen wordt verstrekt, ook al in bijlage III opgenomen. De toevoeging van restaurant- en cateringdiensten kan derhalve als een gerechtvaardigde rationalisering worden beschouwd en zorgt ervoor dat alle lidstaten gelijke mogelijkheden hebben.
- Categorieën 19 tot en met 23 (lokale diensten): de invoeging van diensten die geen arbeidsintensieve diensten zijn maar wel van soortgelijke aard, is noodzakelijk om redenen van samenhang en gelijke behandeling. Ter wille van de rechtszekerheid is het evenwel passend de betrokken diensten op te sommen.
- (13) Bijlage IV (arbeidsintensieve diensten): aangezien hoofdstuk 3 van titel VIII (artikelen 106 tot en met 108) wordt geschrapt, moet ook deze bijlage worden geschrapt. Inhoudelijk worden deze bepalingen nu gedekt door bijlage III.
Ad artikelen 2 tot en met 4:
- Artikelen 2, 3 en 4 : dit zijn slotbepalingen.