Toelichting bij COM(2007)650 - Wijziging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)650 - Wijziging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding. |
|---|---|
| bron | COM(2007)650   |
| datum | 06-11-2007 |
110
Motivering en doel van het voorstel
Terrorisme vormt een van de ernstigste gevaren voor de democratie, de vrije uitoefening van de mensenrechten en de economische en sociale ontwikkeling.
De Europese Unie heeft zichzelf in het Verdrag betreffende de Europese Unie ten doel gesteld de burgers een hoog niveau van veiligheid te bieden in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Om deze doelstelling in het kader van de terrorismebestrijding te kunnen bereiken, is het van groot belang dat de lidstaten van de Europese Unie beschikken over een doeltreffend strafrechtstelsel. Ook is het van cruciaal belang dat er maatregelen worden genomen om de internationale samenwerking op dit terrein te verbeteren.
Moderne informatie- en communicatietechnologieën spelen een belangrijke rol bij de verspreiding van de terroristische dreiging. Met name internet is goedkoop, snel en makkelijk toegankelijk en heeft een nagenoeg wereldwijd bereik. Al deze voordelen van internet, waar oppassende burgers in het dagelijks leven dankbaar gebruik van maken, worden helaas ook door terroristen benut. Zij gebruiken internet voor de verspreiding van propaganda gericht op mobilisering en werving, en van instructies en onlinehandleidingen voor trainingsdoeleinden en het voorbereiden van aanslagen, beide bedoeld voor bestaande en toekomstige aanhangers.
Internet vormt op deze manier een van de voornaamste aanjagers van de radicaliserings- en rekruteringsprocessen en dient tevens als een bron van informatie over terroristische praktijken en methoden, waardoor het als een 'virtueel trainingskamp' fungeert. De verspreiding van terroristische propaganda en deskundigheid via internet zorgt voor versterking en aanvulling van de offline-indoctrinatie en training en draagt bij aan de ontwikkeling van een sterker en breder platform van terroristische activisten en aanhangers.
Het is een zaak van politieke urgentie om een dergelijke toenemende dreiging het hoofd te bieden. De EU moet het moderne terrorisme en zijn nieuwe werkwijze met dezelfde vastberadenheid en kracht bestrijden als waarmee zij het traditionele terrorisme bestrijdt. Dit voorstel is bedoeld om het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding (PB L 164 van 22.6.2002, blz.
3) te actualiseren en op één lijn te brengen met het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme, door het publiekelijk uitlokken van het plegen van terroristische misdrijven en werving en training voor terrorisme op te nemen in de omschrijving van terrorisme.
Deze strafbare feiten moeten ook in het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding worden opgenomen omdat:
- dit het voordeel biedt van het meer geïntegreerde institutionele kader van de Europese Unie (geen lange ondertekenings- en ratificatieprocedures zoals voor verdragen van de Raad van Europa, goede follow-upmechanismen, gemeenschappelijke interpretatie door het Hof van Justitie);
- het kaderbesluit een specifieke juridische regeling vormt, met name ten aanzien van het soort en het niveau van de sancties en de bindende bevoegdheidsregels, die ook van toepassing zullen zijn op de toegevoegde strafbare feiten;
- het kaderbesluit een centraal instrument is in het EU-beleid tegen het terrorisme; door de uitdrukkelijke vermelding van deze specifieke voorbereidende handelingen worden dus ook de samenwerkingsmechanismen die verband houden met het kaderbesluit, in werking gesteld.
Wat de meerwaarde is van het feit dat het publiekelijk uitlokken van het plegen van terroristische misdrijven, en werving en training voor terrorisme voortaan wat de EU betreft ook onder het begrip terrorisme vallen, wordt nader toegelicht in de effectbeoordeling.
Het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding is ook van toepassing op gedragingen die kunnen bijdragen aan terroristische handelingen in derde landen. Hieruit blijkt dat de Commissie terrorisme zowel wereldwijd als op EU-niveau wil aanpakken. Dit voorstel ondersteunt deze benadering en benadrukt het belang van internationale samenwerking binnen het raamwerk van bestaande organisaties en samenwerkingsmechanismen.
De Europese Unie en haar lidstaten zijn gegrondvest op de eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, de waarborging van de menselijke waardigheid en de bescherming van deze rechten, ten aanzien van personen en instellingen.
120
Algemene context
Europese Unie
Het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding voorziet in een onderlinge aanpassing van de omschrijving van terroristische misdrijven door alle lidstaten en zorgt ervoor dat ten aanzien van natuurlijke personen en rechtspersonen die dergelijke strafbare feiten hebben gepleegd of ervoor verantwoordelijk zijn, wordt voorzien in straffen en sancties die in overeenstemming zijn met de ernst van dergelijke strafbare feiten. Het bepaalt in welke gevallen de lidstaten ten aanzien van terroristische misdrijven verplicht zijn om de rechtsmacht te vestigen zodat deze misdrijven op doeltreffende wijze kunnen worden vervolgd, en het bevat specifieke maatregelen ten aanzien van de bescherming van en bijstand aan slachtoffers van strafbare feiten vanwege hun kwetsbaarheid.
In het eerste evaluatieverslag van de Commissie inzake de tenuitvoerlegging van het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding [COM(2004) 409 definitief van 8.6.2004 en werkdocument van de diensten van de Commissie SEC(2004) 688 van 8.6.2004] werd de nationale tenuitvoerlegging destijds geïnventariseerd. Een tweede evaluatieverslag van de Commissie dat gelijktijdig met dit voorstel is aangenomen, bevat een geactualiseerde evaluatie ten aanzien van de lidstaten die reeds in het eerdere verslag waren beoordeeld, en een volledige en nieuwe evaluatie van de tenuitvoerlegging door de lidstaten die nog niet eerder werden beoordeeld. Beide verslagen laten zien in hoeverre het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding tot harmonisatie heeft geleid, en bieden bruikbare interpretatierichtsnoeren en een waardevol overzicht van de wetgeving op het gebied van terrorismebestrijding in de lidstaten.
De Europese Raad onderstreept in het Haags programma dat voor het daadwerkelijk voorkomen en bestrijden van terrorisme, met volledige inachtneming van de grondrechten, lidstaten zich niet alleen moeten richten op het handhaven van hun eigen veiligheid, maar ook op de veiligheid van de Unie als geheel.
In een in december 2005 door de Raad JBZ aangenomen EU-strategie en actieplan ter bestrijding van radicalisering en rekrutering, roept de EU op tot maatregelen ter bestrijding van internetmisbruik door terroristen. In het document wordt ook benadrukt dat de activiteiten van de lidstaten moeten worden ondersteund door maatregelen op EU-niveau.
In zijn conclusies van 15 en 16 juni 2006 vraagt de Europese Raad de Raad en de Commissie uitdrukkelijk om, met inachtneming van de grondrechten en –beginselen, maatregelen te ontwikkelen ter voorkoming van misbruik van internet voor terroristische doeleinden.
Internationaal
Het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (Warschau, 16 mei 2005) stelt dat de verdragsluitende staten het publiekelijk uitlokken van het plegen van terroristische misdrijven en werving en training voor terrorisme strafbaar moeten stellen.
Voorts zijn resolutie 1624 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (14 september 2005) en de strategie voor mondiale terrorismebestrijding van de Verenigde Naties (8 september 2006) van bijzonder belang. De G8-top (St. Petersburg, Russische Federatie, 16 juli 2006), en Besluit nr. 7/06 van de ministerraad van de OVSE (5 december 2006) inzake de bestrijding van het gebruik van internet voor terroristische doeleinden, moet ook in aanmerking worden genomen.
130
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Artikel 4 van het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding stelt dat de lidstaten uitlokking van of medeplichtigheid aan terroristische misdrijven strafbaar moeten stellen. In artikel 2 van het genoemde document wordt gesteld dat het leiden van een terroristische groep of het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groep strafbaar moet worden gesteld. De verspreiding van terroristische propaganda en deskundigheid, met name via internet, valt echter niet uitdrukkelijk onder deze bepalingen.
Op grond van de artikelen 5 tot en met 7 van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme moeten de verdragsluitende staten het publiekelijk uitlokken van het plegen van een terroristisch misdrijf en werving en training voor terrorisme, wanneer dit wederrechterlijk en opzettelijk geschiedt, strafbaar stellen (artikelen 5 tot en met 7). Voorts wordt in artikel 9 gesteld dat de verdragsluitende staten naast de misdrijven als omschreven in de artikelen 5 tot en met 7 bijkomende strafbare feiten dienen te formuleren.
140
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het voorstel is afgestemd op een EU-strategie en actieplan ter bestrijding van radicalisering en rekrutering, het voorziet in een actualisering van en aanvulling op het rechtskader voor terrorismebestrijding van de EU en het is in overeenstemming met het Handvest van grondrechten van de Europese Unie [PB C 364 van 18.12.2000, blz.1].
Maatregelen op het gebied van terrorismebestrijding moeten samengaan met de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dit voorstel handelt over kwesties op het grensgebied tussen de rechtmatige uitoefening van vrijheden, zoals de vrijheid van meningsuiting, vereniging en godsdienst, en strafbare handelingen. Daarom is bij de totstandkoming van het voorstel zorgvuldig rekening gehouden met deze mensenrechten en fundamentele vrijheden. Met name de beperkingen van de vrijheid van meningsuiting ten gevolge van de nieuwe strafbaarstelling van het publiekelijk uitlokken van het plegen van terroristische misdrijven, zijn in overeenstemming met artikel 10 van het EVRM.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
211
Raadplegingsmethoden, belangrijkste doelsectoren en algemeen profiel van de respondenten
De Commissie heeft in 2006 drie verschillende vragenlijsten doen uitgaan: op 26 juni 2006 een vragenlijst voor de lidstaten; op 20 november 2006 een vragenlijst voor de media, het maatschappelijk middenveld, nationale, Europese en internationale NGO’s die zich met mensenrechtenkwesties bezighouden, balie- en juristenverenigingen, uitgeverijen, omroeporganisaties en journalistenverenigingen, aanbieders van internetdiensten, telecommunicatiebedrijven en andere relevante sectoren, en op 11 december 2006, tot slot, een vragenlijst voor Europol, Cepol en Eurojust. Daarnaast zijn gesprekken en bijeenkomsten gehouden met vertegenwoordigers van de Europese media en aanbieders van internetdiensten. Tot slot is er op 20 maart 2007 een conferentie gehouden om vertegenwoordigers van de lidstaten, Europol, Eurojust en Cepol samen te brengen, de uitkomsten van de vragenlijst te presenteren en te praten over mogelijke oplossingen ter bestrijding van het gebruik van internet voor terroristische doeleinden.
212
Samenvatting van de ontvangen reacties en van de wijze waarop daarmee rekening is gehouden
De reacties op de vragenlijst zijn samengevat in bijlagen I, II en III bij de effectbeoordeling die bij dit voorstel is gevoegd.
De conferentie van 20 maart 2007 bevestigde dat er genoeg steun is voor wijziging van het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding met als doel de nieuwe strafbaarstelling van publiekelijke uitlokking van het plegen van terroristische misdrijven en werving en training voor terrorisme, onder andere via internet, erin op te nemen, voor zover de strafbaarstelling niet verder reikt dan het evenwicht dat is bereikt in het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme.
Het huidige voorstel biedt een evenwichtige benadering waarin rekening is gehouden met de reacties op drie vragenlijsten en standpunten die gedurende het raadplegingsproces naar voren zijn gebracht, en steunt op de bijgevoegde effectbeoordeling. Het voorstel bevat met name misdrijven die aanverwant zijn aan die waarin het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme voorziet. Op deze manier voorziet het voorstel in adequate juridische maatregelen om het publiekelijk uitlokken van het plegen van terroristische misdrijven en werving en training voor terrorisme aan te pakken, ook wanneer dergelijke misdrijven via internet worden gepleegd. Het voorstel is volledig in overeenstemming met de rechten van de mens en verandert niets aan het aansprakelijkheidsregime voor dienstenaanbieders op grond van de richtlijn elektronische handel.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
229
Het was niet noodzakelijk een beroep te doen op externe deskundigheid.
230
Effectbeoordeling
1. Geen beleidswijziging (gezien het bestaan van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme is dit een discutabele status-quo).
2. Aanbieders van internetdiensten verbieden toegang te bieden aan materiaal dat gericht is op het publiekelijk uitlokken van het plegen van terroristische misdrijven en werving en training voor terrorisme.
3. De capaciteit en deskundigheid van rechtshandhavingsinstanties om het gebruik van internet voor terroristische doeleinden te bestrijden, vergroten (door middel van adequate training, de steun van deskundigen en doeltreffende apparatuur, eventueel gefinancierd door de Commissie).
4. Er bij lidstaten op aandringen dat zij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme tekenen en/of ratificeren (door middel van een politieke verklaring).
5. Het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding herzien om dezelfde misdrijven toe te voegen als die waarop het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme betrekking heeft, en het publiekelijk uitlokken van het plegen van terroristische misdrijven en werving en training voor terrorisme, ook via internet, strafbaar te stellen.
Na een zorgvuldig onderzoek van de gevolgen die elk van de opties heeft voor de veiligheid, de economie en de mensenrechten, en een afweging van de voor- en nadelen ervan, lijkt de combinatie van optie 5 en optie 3 het meest doeltreffende beleid op te leveren voor de bestrijding van het gebruik van internet door terroristen met volledige inachtneming van de rechten van de mens.
231
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd. Deze wordt beschreven in het werkprogramma, dat te vinden is op www.europa.eu.int.
305
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
De voorgestelde wijziging van het kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 inzake terrorismebestrijding is bedoeld om de nationale bepalingen inzake publiekelijke uitlokking van het plegen van terroristische misdrijven en werving en training voor terrorisme te harmoniseren, zodat deze vormen van gedrag in de hele EU strafbaar worden, ook als ze worden gepleegd via internet, en om ervoor te zorgen dat bestaande bepalingen inzake straffen, aansprakelijkheid van rechtspersonen, rechtsmacht en vervolging die van toepassing zijn op terroristische misdrijven, ook gelden voor dergelijke gedragingen.
310
Rechtsgrondslag
Artikelen 29, 31, lid 1, onder e), en 34, lid 2, onder b) van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
320
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing op maatregelen die de EU neemt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet in voldoende mate door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Het moderne terrorisme heeft een onmiskenbaar mondiaal karakter. De verspreiding van propaganda gericht op mobilisering en rekrutering, en van instructies en onlinehandleidingen voor trainingsdoeleinden en het voorbereiden van aanslagen via internet hebben een intrinsiek internationaal en grensoverschrijdend karakter. De dreiging is internationaal en daarom moet het antwoord erop dat, in ieder geval ten dele, ook zijn.
Om doeltreffend te zijn vraagt EU-beleid inzake terrorismebestrijding en cybermisdaad om gecoördineerde inspanningen van lidstaten en samenwerking op internationaal niveau. Onderlinge verschillen in juridische behandeling in de lidstaten bemoeilijken de gecoördineerde inspanningen die op EU-niveau nodig zijn en de moeizame samenwerking op internationaal niveau.
Maatregelen op EU-niveau zullen om de volgende reden(en) eerder tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het voorstel leiden.
Er is een duidelijke behoefte om de huidige aanvullende inspanningen op nationaal en Europees niveau in de strijd tegen het terrorisme aan te passen aan de nieuwe werkwijze van terroristen. De uitbreiding van de huidige gemeenschappelijke omschrijving van terrorisme zal voorkomen dat terroristen gebruik kunnen maken van de mazen en verschillen in de nationale wetgevingen. De operationele wetshandhaving gericht tegen grensoverschrijdende criminele handelingen zal aanzienlijk worden vereenvoudigd. Een punt van overeenkomst dat door alle lidstaten wordt gedeeld, maakt samenwerking op internationaal niveau ook eenvoudiger en versterkt de positie van de EU in internationale fora.
Meer samenwerking op het gebied van wetshandhaving op Europees en internationaal niveau zal leiden tot doeltreffender onderzoek en vervolging en tot meer veiligheid.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Dit voorstel gaat niet verder dan nodig is en dan wat op Europees niveau waarde toevoegt. Als Kaderbesluit is het wat betreft de te bereiken resultaten bindend voor de lidstaten maar het biedt de nationale instanties de vrijheid om de vorm en de wijze van tenuitvoerlegging te kiezen.
De bepalingen van de richtlijn elektronische handel en de richtlijn inzake behoud van data blijven ongewijzigd zodat aanbieders van telecommunicatiediensten en operatoren niet met nieuwe verplichtingen worden geconfronteerd. Het voorstel zadelt de industrie niet op met de last om nieuwe samenwerkingsmechanismen op te zetten. Het leidt louter tot beter gebruik van bestaande mechanismen overeenkomstig de richtlijn elektronische handel en de richtlijn inzake behoud van data. De indirecte kosten die uit dit voorstel voortvloeien, blijven beperkt tot de extra werklast die onderzoek in verband met de nieuwe misdrijven met zich meebrengt. Gezien het aantal vervolgingen van terroristen per jaar in de EU, lijken deze kosten gering te zijn.
Keuze van instrumenten
341
Voorgestelde instrumenten: Kaderbesluit op grond van artikel 34, lid 2, onder b) van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Aangezien het doel is dat de lidstaten hun wetgeving onderling aanpassen, zijn andere instrumenten niet geschikt.
409
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
E-14058