Toelichting bij COM(2005)56 - Regels inzake klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de lidstaten en tot wijziging van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en de Gemeenschappelijke Visuminstructies - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)56 - Regels inzake klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de lidstaten en tot wijziging van de ... |
|---|---|
| bron | COM(2005)56   |
| datum | 23-02-2005 |
In de mededeling van de Commissie, getiteld Naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (COM (2002)233, 7.5.2002), is de ontwikkeling van het acquis inzake 'klein grensverkeer', d.i. het regelmatig en frequent overschrijden van de grens door personen die verblijven in het grensgebied van een buurland, opgenomen als een van de kwesties die op korte termijn moeten worden geregeld om het rechtskader van de Gemeenschap over de buitengrenzen te voltooien en te verduidelijken. Momenteel bestaan er namelijk geen specifieke EU-bepalingen over klein grensverkeer[1].
Het Plan voor het beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie , dat door de JBZ-Raad op 13 juni 2002 werd goedgekeurd en vervolgens door de Europese Raad van Sevilla van 21 en 22 juni werd onderschreven, bevestigde de noodzaak om maatregelen inzake klein grensverkeer te nemen, in het bijzonder met het oog op de uitbreiding.
Voorts wordt er in de mededeling van de Commissie inzake “De grotere Europese nabuurschap” (COM(2003)104 definitief, 11.3.2003) duidelijk de nadruk op gelegd dat de EU en haar buurlanden er beide belang bij hebben dat de nieuwe buitengrens geen belemmering vormt voor de commerciële, sociale en culturele uitwisseling noch voor de regionale samenwerking.
Reeds in augustus 2003 diende de Commissie twee voorstellen in naar aanleiding van het verzoek van de Raad[2]. Beide voorstellen werden gebaseerd op artikel 62, punt 2, van het EG-Verdrag (maatregelen inzake het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten), dat zowel de 'normen en procedures die de lidstaten bij de uitvoering van personencontroles aan die grenzen in acht moeten nemen' (artikel 62, punt 2, onder a)) bestrijkt als de 'voorschriften inzake visa voor voorgenomen verblijven van ten hoogste drie maanden' (artikel 62, punt 2, onder b)), met inbegrip van de 'voorschriften betreffende een uniform visum' (artikel 62, punt 2, onder b), iv)).
Aanvankelijk was de Commissie van mening dat het mogelijk zou zijn de voorstellen vóór 1 mei 2004 goed te keuren; de besprekingen over deze voorstellen in de Raad verliepen echter zeer moeilijk en de vooruitgang bleef bijgevolg zeer beperkt.
Vanaf 1 mei 2004 zullen maatregelen als bedoeld in artikel 62, punt 2, onder b), ii) en iv), door het Europees Parlement en de Raad worden aangenomen volgens de medebeslissingsprocedure (artikel 67, lid 4). Maatregelen als bedoeld in artikel 62, punt 2, onder a), zullen nog altijd met eenparigheid van stemmen door de Raad worden aangenomen na raadpleging van het Europees Parlement.
Aangezien deze beide procedures volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie[3] onverenigbaar zijn, was het niet langer mogelijk om binnen hetzelfde voorstel bepalingen te hebben over controles aan de buitengrenzen en over de invoering van een speciaal visum, dat aan grensbewoners moet worden afgegeven voor het klein grensverkeer.
Om die reden werd besloten twee nieuwe voorstellen in te dienen, namelijk:
1) een eerste voorstel voor een Verordening van de Raad op grond van artikel 62, punt 2, onder a), (raadplegingsprocedure) tot vaststelling van algemene regels inzake klein grensverkeer, met uitzondering van de bepalingen tot invoering van een speciaal visum;
2) een tweede voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad op grond van artikel 62, punt 2, onder b), ii) en iv), (medebeslissingsprocedure) tot invoering van een speciaal 'L'-visum voor klein grensverkeer.
Bij de aanneming van de nieuwe voorstellen zou de Commissie tegelijk de op 14.8.2003 aangenomen voorstellen intrekken.
Verwacht werd dat deze nieuwe voorstellen in december 2004 door het College zouden worden aangenomen.
Als gevolg van de goedkeuring van het “Haags Programma” door de Europese Raad van 4 en 5 november 2004 besloot de Raad echter de medebeslissingsprocedure uit te breiden tot sommige gebieden die onder titel IV van het EG-Verdrag vallen, inclusief tot maatregelen in verband met de buitengrenzen[4].
Bijgevolg zullen zowel de aspecten die verband houden met de buitengrenzen als die in verband met visa, die thans door de twee voorstellen inzake klein grensverkeer worden bestreken, vanaf 1.1.2005 onder de medebeslissingsprocedure vallen.
Dat betekent dat het niet langer nodig is twee afzonderlijke voorstellen inzake klein grensverkeer te doen (een betreffende aspecten in verband met de grenzen en een tweede in verband met het speciale “L”-visum) en dat de beide voorstellen tot een voorstel kunnen worden samengevoegd.
Dit nieuwe “samengevoegde” voorstel vervangt het voorstel van 2003, dat door de Commissie tegelijk met de aanneming van het huidige voorstel zal worden ingetrokken.
Dit voorstel voor een verordening heeft ten doel gemeenschappelijke regels vast te stellen inzake de criteria en voorwaarden voor de instelling van een regeling inzake klein grensverkeer aan de “landbuitengrenzen” van de lidstaten, d.w.z. de gemeenschappelijke landgrens tussen:
a) een lidstaat en een aangrenzend derde land (bijv. de grens tussen Polen en Oekraïne of tussen Slovenië en Kroatië);
b) een lidstaat die het Schengenacquis volledig ten uitvoer legt en een lidstaat die dit acquis volledig moet toepassen, maar waarvoor het besluit van de Raad uit hoofde waarvan die staat wordt toegestaan dit acquis volledig toe te passen, nog niet in werking is getreden (bijv. de grens tussen Oostenrijk en Hongarije);
c) twee lidstaten die het Schengenacquis volledig moeten toepassen, maar waarvoor het besluit van de Raad uit hoofde waarvan die staten wordt toegestaan dit acquis volledig toe te passen, nog niet in werking is getreden (bijv. de grens tussen Tsjechië en Polen).
De punten b) en c) zijn het gevolg van de zogenoemde “uitvoeringsprocedure van het Schengenacquis in twee fasen”, waardoor nieuwe lidstaten bij hun toetreding slechts een deel van het Schengenacquis toepassen (zie ook punt 5.2 hierna). Daartoe behoren de bepalingen inzake de controles aan de buitengrenzen (die aan alle grenzen moeten worden toegepast), maar logischerwijze niet die betreffende de opheffing van personencontroles aan de binnengrenzen. Om die reden heeft het voorstel voor een verordening ook betrekking op de instelling van een regeling inzake klein grensverkeer die erop is gericht de overschrijding van de “tijdelijke landbuitengrenzen” tussen de lidstaten te vergemakkelijken.
Er zij evenwel op gewezen dat de personele werkingssfeer van de ontwerp-verordening alleen betrekking heeft op onderdanen van derde landen (op enkele uitzonderingen na – zie hierna) die sinds minstens één jaar legaal in het grensgebied van een buurland verblijven (“grensbewoners” in de zin van artikel 3, onder e)). EU-burgers alsmede onderdanen van derde landen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen (in de zin van artikel 3, onder d)), zijn uitdrukkelijk van de werkingssfeer uitgesloten, omdat het Gemeenschapsrecht op het gebied van het vrije verkeer hun reeds specifieke rechten toekent die over het algemeen verder gaan dan hetgeen in het onderhavige voorstel wordt vastgesteld (bijvoorbeeld wat de verblijfsduur en de voorwaarden voor binnenkomst betreft). Communautaire regels inzake klein grensverkeer kunnen uiteraard geen afbreuk doen aan dergelijke rechten.
Wanneer de versoepeling van de grensoverschrijding die in het kader van een regeling inzake klein grensverkeer aan grensbewoners wordt toegestaan echter verder gaat dan het recht van vrij verkeer (bijvoorbeeld omdat de mogelijkheid wordt geboden om de grens te overschrijden via speciale grensdoorlaatposten voor grensbewoners waar de controle minder systematisch is, of buiten de toegestane grensdoorlaatposten en vastgestelde openingstijden), moet deze faciliteit automatisch worden uitgebreid tot in het grensgebied wonende burgers van de Unie en onderdanen van derde landen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen (artikel 17, lid 2)).
Behalve de in artikel 17 bedoelde praktische manieren om de overschrijding van de grenzen te vergemakkelijken, worden in de ontwerp-verordening de specifieke voorwaarden en documenten vastgelegd die vereist zijn om de grens in het kader van het klein grensverkeer te overschrijden (artikel 4 en 5).
Voorts wordt voor grensbewoners die zijn onderworpen aan de visumplicht een speciaal visum (“L” voor lokaal) ingevoerd. Het “L”-visum is een meervoudig visum dat voor ten minste één en ten hoogste vijf jaar wordt afgegeven en de houder ervan het recht geeft ten hoogste zeven opeenvolgende dagen en in ieder geval ten hoogste drie maanden per half jaar in het grensgebied van de afgevende lidstaat te verblijven.
De procedures en criteria voor de afgifte van dergelijke visa moeten voor de lidstaten die het Schengenacquis volledig ten uitvoer leggen, in overeenstemming zijn met de bepalingen van de Gemeenschappelijke Visuminstructies (GVI)[5]. Lidstaten die het Schengenacquis niet volledig ten uitvoer leggen, moeten – tot de Raad hen toestaat dit acquis volledig toe te passen – hun nationale wetgeving toepassen, die niettemin in overeenstemming moet zijn met de in deze verordening vastgestelde regels.
Hoewel bij deze verordening een communautaire regeling inzake klein grensverkeer wordt ingesteld waardoor de Gemeenschap externe bevoegdheid op dit gebied wordt toegekend, wordt het wenselijk geacht om – rekening houdend met de specifieke aard van een regeling inzake klein grensverkeer waarvan de instelling in ruime mate afhankelijk is van plaatselijke geografische, sociaal-economische en andere overwegingen – aan de lidstaten de bevoegdheid te geven om een dergelijke regeling via bilaterale overeenkomsten uit te voeren. Deze verordening staat de lidstaten dan ook toe om, zo nodig, bilateraal met hun buren te onderhandelen over specifieke regelingen die van toepassing zijn op klein grensverkeer aan hun gemeenschappelijke landgrens, op voorwaarde dat dergelijke regelingen overeenstemmen met het bepaalde in deze verordening en hieraan geen afbreuk doen (zie artikel 14).
Wanneer de mogelijkheid van een regeling inzake klein grensverkeer met aangrenzende derde landen in overweging wordt genomen, moet erop worden toegezien dat deze derde landen een ten minste equivalente behandeling toekennen aan EU-burgers en onderdanen van derde landen die legaal in het grensgebied van een lidstaat verblijven, de grens van een aangrenzend derde land willen overschrijden en in het kader van het klein grensverkeer in zijn grensgebied willen verblijven (zie artikel 15).
Lidstaten kunnen ook onderling overeenkomsten op het gebied van klein grensverkeer sluiten of handhaven op voorwaarde dat dergelijke overeenkomsten verenigbaar zijn met deze verordening (artikel 16). Deze overeenkomsten hebben uiteraard geen reden van bestaan meer zodra de controles aan de “tijdelijke buitengrenzen” zijn opgeheven.
Gelet op de inhoud ervan, is deze verordening gebaseerd op zowel artikel 62, punt 2, onder a), (voorschriften inzake “normen en procedures die de lidstaten bij de uitvoering van personencontroles aan [de buiten ]grenzen in acht moeten nemen” als op artikel 62, punt 2, onder b), ii) en iv), betreffende voorschriften inzake “de procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa door de lidstaten” respectievelijk “een uniform visum”.
Na de inwerkingtreding, op 1 januari 2005, van Besluit 2004/927/EG van de Raad betreffende de toepassing van de procedure zoals vastgelegd in artikel 251 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op sommige gebieden die onder titel IV van het derde deel van dat Verdrag vallen, wordt dit voorstel volgens de medebeslissingprocedure behandeld.
Inhoudsopgave
- Subsidiariteit en evenredigheid
- 2. INHOUD VAN HET VOORSTEL
- 3. KEUZE VAN DE RECHTSGROND
- 5. TOEPASSING VAN HET VOORSTEL OP DE VERSCHILLENDE LIDSTATEN EN DERDE LANDEN DIE BETROKKEN ZIJN BIJ DE ONTWIKKELING VAN HET SCHENGENACQUIS
- 5.1. Gevolgen met betrekking tot de verschillende aan de Verdragen gehechte protocollen
- Verenigd Koninkrijk en Ierland
- Denemarken
- Noorwegen en IJsland
- Zwitserland
- 5.2. Gevolgen met betrekking tot de uitvoeringsprocedure in twee fasen voor besluiten die het Schengenacquis uitwerken
DE HUIDIGE COMMUNAUTAIRE BEPALINGEN BETREFFENDE DE OVERSCHRIJDING VAN DE BUITENGRENZEN VAN DE LIDSTATEN ALSMEDE DIE BETREFFENDE DE VOORSCHRIFTEN VOOR DE AFGIFTE VAN het uniforme visum vormen een onderdeel van het in het kader van de Europese Unie opgenomen Schengenacquis. Dit acquis dient echter te worden ontwikkeld en aangevuld. Het bestaande acquis inzake de buitengrenzen kan vanwege de schaal en de effecten van de actie enkel worden ontwikkeld door de goedkeuring van communautaire maatregelen die op het Schengenacquis zijn gebaseerd. De voorschriften betreffende het uniforme visum, inclusief de procedures en voorwaarden voor de afgifte van dergelijke visa, vallen onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap.
Uiteraard kan een regeling inzake klein grensverkeer enkel worden uitgevoerd op initiatief van de betrokken lidstaten die derhalve de toestemming krijgen om, indien zij zulks nodig achten, met aangrenzende derde landen bilaterale overeenkomsten te sluiten om een regeling inzake klein grensverkeer in te stellen, waarbij uiteraard de in het Gemeenschapsrecht vastgestelde voorwaarden en criteria in acht moeten worden genomen.
In artikel 5 van het EG-Verdrag wordt bepaald dat 'het optreden van de Gemeenschap niet verder gaat dat wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken'. De vorm die voor dit communautaire optreden is gekozen, zal het mogelijk maken het beoogde doel te bereiken en het voorstel zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen.
In die geest is het rechtsinstrument dat voor de vaststelling van algemene regels inzake klein grensverkeer is gekozen een tot de lidstaten gerichte verordening waarin de regels zijn vastgelegd die door de lidstaten in acht moeten worden genomen bij de instelling van een regeling inzake klein grensverkeer met naburige landen. Aangezien het voorgestelde initiatief een ontwikkeling vormt van het Schengenacquis, werd voor een verordening gekozen om een geharmoniseerde toepassing te garanderen in alle lidstaten die het Schengenacquis uitvoeren.
5. TOEPASSING VAN HET VOORSTEL OP DE VERSCHILLENDE LIDSTATEN EN DERDE LANDEN DIE BETROKKEN ZIJN BIJ DE ONTWIKKELING VAN HET SCHENGENACQUIS
De rechtsgrondslag voor voorstellen inzake maatregelen betreffende de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten en de voorschriften inzake het uniforme visum valt onder titel IV van het EG-Verdrag en betreft dus de variabele toestand die voortvloeit uit de protocollen betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken. Dit voorstel is een verdere uitwerking van het Schengenacquis. In dit verband wordt ook de situatie van Noorwegen, IJsland en Zwitserland, die betrokken zijn bij de ontwikkeling van dit acquis, in aanmerking genomen. Derhalve moeten de hierna uiteengezette gevolgen met betrekking tot de verschillende protocollen in overweging worden genomen:
Overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie 'kunnen Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, die niet door het Schengenacquis gebonden zijn, te allen tijde verzoeken om aan alle of aan enkele van de bepalingen van dit acquis deel te nemen'.
Dit voorstel vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deelnemen overeenkomstig Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland nemen derhalve niet deel aan de aanneming van dit voorstel en zijn er niet door gebonden, noch aan de toepassing ervan onderworpen.
Overeenkomstig het aan het Verdrag van Amsterdam gehechte Protocol betreffende de positie van Denemarken, neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van maatregelen op grond van titel IV van het EG-Verdrag, met uitzondering van 'maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum of maatregelen betreffende een uniform visummodel' (voorheen artikel 100C van het EG-Verdrag).
Aangezien dit voorstel een ontwikkeling vormt van het Schengenacquis beslist Denemarken overeenkomstig artikel 5 van het Protocol 'binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen over een voorstel of een initiatief tot uitwerking van het Schengenacquis uit hoofde van de bepalingen van titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, of het dit besluit in zijn nationale wetgeving zal omzetten'.
Op grond van artikel 6, eerste alinea, van het Protocol van Schengen is er op 18 mei 1999 een overeenkomst ondertekend tussen de Raad, Noorwegen en IJsland teneinde deze beide landen te betrekken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[6].
In artikel 1 van deze overeenkomst is bepaald dat Noorwegen en IJsland worden betrokken bij de werkzaamheden van de EG en de EU op alle gebieden die worden bestreken door de in de bijlagen A (bepalingen van het Schengenacquis) en B (bepalingen van besluiten van de Europese Gemeenschap die in de plaats zijn gekomen van overeenkomstige bepalingen van, of zijn aangenomen op grond van de Overeenkomst van Schengen) bij deze overeenkomst genoemde bepalingen en de verdere ontwikkeling daarvan.
Krachtens artikel 2 van de overeenkomst worden de bepalingen van alle besluiten of maatregelen welke worden vastgesteld door de Europese Unie tot wijziging of ontwikkeling van het geïntegreerde Schengenacquis (bijlagen A en B), door IJsland en Noorwegen uitgevoerd en toegepast.
Dit voorstel ontwikkelt het Schengenacquis zoals omschreven in bijlage A bij de overeenkomst.
Bijgevolg moet het worden besproken door het in artikel 4 van de overeenkomst bedoelde 'gemengd comité' om de problemen die Noorwegen en IJsland ondervinden met betrekking tot een bepaalde maatregel, uiteen te zetten en zich uit te spreken over alle vraagstukken betreffende de ontwikkeling of de uitvoering van bepalingen die zij van belang achten.
Wat Zwitserland betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst die is ondertekend door de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat betreffende de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 4, lid 1, van Besluit 2004/860/EG van de Raad betreffende de ondertekening van de overeenkomst namens de Europese Unie en de voorlopige toepassing van een aantal bepalingen van deze overeenkomst.
De overeenkomst met Zwitserland, die op 26.10.2004 werd ondertekend, voorziet in de voorlopige toepassing van enkele bepalingen vanaf de ondertekening, in het bijzonder de deelname van Zwitserland aan het gemengd comité dat zich bezighoudt met de ontwikkeling van het Schengenacquis.
5.2. Gevolgen met betrekking tot de uitvoeringsprocedure in twee fasen voor besluiten die het Schengenacquis uitwerken
In artikel 3, lid 1, van de Toetredingsakte van de 10 nieuwe lidstaten is vastgesteld dat de bepalingen van het Schengenacquis en de daarop voortbouwende of op een andere wijze daaraan gerelateerde rechtsbesluiten, zoals zij zijn opgesomd in de in dat artikel vermelde bijlage, vanaf de toetreding verbindend zijn voor en toepasselijk in de nieuwe lidstaten. Hoewel de niet in die bijlage vermelde bepalingen en besluiten vanaf de toetreding verbindend zijn voor de nieuwe lidstaten, zijn zij in een nieuwe lidstaat slechts toepasselijk nadat de Raad een daartoe strekkend besluit heeft vastgesteld overeenkomstig artikel 3, lid 2, van de Toetredingsakte.
De Schengenbepalingen betreffende de buitengrenzen zijn in deze bijlage opgesomd en zijn derhalve vanaf de toetreding verbindend voor en toepasselijk in de nieuwe lidstaten[7].
De Schengenbepalingen inzake het uniforme visum zijn niet in die bijlage opgesomd en zijn, hoewel bindend vanaf de toetreding, slechts na het bovenbedoelde besluit van de Raad van toepassing in de nieuwe lidstaten[8].
Bijgevolg is slechts een gedeelte van het huidige voorstel van toepassing op de nieuwe lidstaten, met name:
- de hoofdstukken I, II, IV en V zijn volledig van toepassing op de nieuwe lidstaten, met uitzondering van artikel 4, onder d), en artikel 22;
- hoofdstuk III (betreffende het “L”-visum) is slechts van toepassing op de nieuwe lidstaten vanaf de datum waarop de Raad het in artikel 3, lid 2, van de Toetredingsakte bedoelde besluit neemt. Dat betekent dat de nieuwe lidstaten tot dan aan grensbewoners nationale visa voor klein grensverkeer zullen afgeven overeenkomstig hun nationale procedures. Dergelijke visa zullen evenwel worden afgegeven volgens het uniforme model (zelfklever) dat is ingesteld bij Verordening nr. 1683/95 van de Raad (zoals gewijzigd bij Verordening nr. 334/2002 van de Raad, aangezien deze verordening is vermeld in de in artikel 3, lid 1, van de Toetredingsakte bedoelde bijlage[9].