Toelichting bij COM(2007)709 - Gedragscode voor geautomatiseerde boekingssystemen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)709 - Gedragscode voor geautomatiseerde boekingssystemen. |
|---|---|
| bron | COM(2007)709   |
| datum | 15-11-2007 |
Motivering en doel van het voorstel
De gedragscode voor geautomatiseerde boekingssystemen (Computerised Reservation Systems - CRS) is in 1989 ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 2299/89, toen het overgrote deel van de vluchten via CRS werden geboekt en de meeste CRS werden gecontroleerd door of eigendom waren van luchtvaartmaatschappijen. Door belangrijke marktontwikkelingen, zoals de opkomst van alternatieve boekingskanalen, is de gedragscode niet meer aangepast aan de huidige marktomstandigheden: ze belemmert de mededinging en drijft de distributiekosten onnodig op.
Het voorstel beoogt een grondige vereenvoudiging van de gedragscode en een scherpere concurrentie tussen aanbieders van CRS, zonder afbreuk te doen aan de basiswaarborgen tegen mogelijke misbruiken van concurrentiepositie, met name wanneer er sprake is van nauwe banden tussen CRS en luchtvaartmaatschappijen. Voorts moet worden gewaarborgd dat de klant op een neutrale manier wordt geïnformeerd.
Algemene context
Geautomatiseerde boekingssystemen bieden klanten actuele informatie over de aangeboden luchtvervoerdiensten en de tarieven voor die diensten. Zij laten reisbureaus toe, hetzij fysiek hetzij online, namens hun klanten boekingen te verrichten die onmiddellijk worden bevestigd.
De gedragscode voor geautomatiseerde boekingssystemen ("de gedragscode") is op 24 juli 1989 ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 2299/89. Op dat moment werden de grote meerderheid van de vluchten via CRS geboekt. Om een vlucht te boeken beschikte de klant over slechts één informatie- en distributiekanaal, namelijk de CRS en reisagenten. De meeste CRS waren bovendien eigendom van en werden beheerd door luchtvaartmaatschappijen. Door die combinatie van factoren ontstond een groot risico op misbruik van een dominante concurrentiepositie. Omdat de algemene concurrentieregels geen antwoord boden op dit risico was er behoefte aan ad hoc regels in de vorm van een gedragscode. De gedragscode moest zorgen voor meer transparantie en moet discriminerend gedrag van zowel systeemverkopers zelf als de luchtvaartmaatschappijen, met name moedermaatschappijen van CRS, voorkomen. Enerzijds dienden systeemverkopers zich onpartijdig op te stellen ten aanzien van de verschillende luchtvaartmaatschappijen en reisbureaus, anderzijds mochten moedermaatschappijen van een CRS dat systeem geen voorkeursbehandeling geven.
De gedragscode heeft geholpen om misbruik van dominante marktposities te voorkomen, maar heeft ook ongewenste effecten waardoor ze steeds minder is afgestemd op de wijzigende marktomstandigheden. Veel luchtvaartmaatschappijen bezitten niet langer een eigen CRS. Drie van de vier CRS zijn niet meer in handen van een luchtvaartmaatschappij, terwijl drie luchtvaartmaatschappijen een minderheidsaandeel bezitten in het vierde. Dankzij de ontwikkeling van alternatieve distributiekanalen, zoals websites en callcenters van luchtvaartmaatschappijen beschikken reizigers tegenwoordig bovendien over talrijke informatie- en boekingskanalen om hun vluchten te boeken. Ongeveer 40% van alle vliegtuigtickets in de EU wordt via alternatieve kanalen geboekt, de overige 60% via reisbureaus en CRS.
De gedragsregels betreffende het verbod op discriminatie belemmeren de prijsconcurrentie en innovatie omdat deze regels de onderhandelingsruimte van luchtvaartmaatschappijen en aanbieders van CRS om afspraken te maken over boekingskosten en via de CRS aangeboden tarieven sterk inperken. Het gebrek aan concurrentie dat hieruit voortvloeit leidt tot onnodig hoge tarieven. Daarom proberen luchtvaartmaatschappijen meer tickets via alternatieve, goedkopere en vanuit technisch oogpunt flexibeler kanalen, zoals hun eigen website, te verkopen.
Voorts zijn de CRS-markten in andere delen van de wereld reeds vrijgemaakt en moeten derhalve gelijke concurrentievoorwaarden worden gecreëerd voor aanbieders van CRS van binnen en buiten de EU.
De raadplegingsprocedure heeft aangetoond dat de sector positief staat tegenover een aanpassing van de gedragscode aan de huidige context, maar de belangrijke bepalingen waardoor de neutraliteit van de aangeboden informatie wordt gewaarborgd en de klant wordt beschermd tegen potentiële misbruiken in geval van nauwe banden tussen luchtvaartmaatschappijen en aanbieders van CRS wenst te behouden.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Dit voorstel vervangt Verordening (EEG) nr. 2299/89 als gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 3089/93 en Verordening (EG) nr. 323/99.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Niet van toepassing.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Dit voorstel werd voorafgegaan door een publieke raadpleging die tot doel had zoveel mogelijk commentaren en suggesties van betrokken personen en organisaties te verzamelen. De raadpleging is uitgevoerd overeenkomstig de minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen die zijn vastgesteld in de mededeling van de Commissie van 11 december 2002 (COM(2002)704 def.).
Van 23 februari 2007 tot 27 april 2007 heeft een openbare internetraadpleging plaatsgevonden. De Commissie heeft 48 reacties ontvangen van respectievelijk de volgende groepen:
- Luchtvaartmaatschappijen en representatieve organisaties: 18
- Aanbieders van CRS en IT-diensten: 5
- Klanten/reizigers en representatieve organisaties: 9
- Reisbureaus en representatieve organisaties: 10
- De spoorvervoersector: 1
- Overige: 5
Op 2 mei 2007 werden de betrokkenen en hun representatieve organisaties uitgenodigd voor een vergadering in Brussel waar een kort overzicht is gegeven van de binnengekomen reacties.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Uit de raadpleging is gebleken dat slechts een kleine minderheid van de betrokken actoren – de luchtvaartmaatschappijen en aanbieders van CRS – voorstander is van een volledige intrekking van de gedragscode. De meeste actoren zijn voor het behoud van de code, maar pleiten wel voor een aanpassing van de regels aan de marktontwikkelingen door luchtvaartmaatschappijen en aanbieders van CRS een grotere vrijheid te bieden om te onderhandelen over boekingskosten en aangeboden tarieven.
Reisbureaus zijn geen voorstander van grotere prijsconcurrentie en wensen de verordening aan te passen om het volledige aanbod van de luchtvaartmaatschappijen zonder extra kosten toegankelijk te maken.
Consumentenorganisaties dringen aan op voorzichtigheid bij de herziening van de regels zodat een neutrale en volledige informatieverstrekking aan klanten gewaarborgd blijft.
De meeste betrokkenen hebben duidelijk hun voorkeur uitgedrukt voor de handhaving van de huidige regels voor moedermaatschappijen van CRS-aanbieders, namelijk de verplichting deel te nemen aan alle CRS (artikel 4 bis van de gedragscode) en het verbod voor- of nadelen te koppelen aan het gebruik van één bepaald CRS (artikel 8).
Een gedetailleerd overzicht van de reacties van de actoren en op welke manier daarmee rekening is gehouden, bevindt zich in de effectbeoordeling die bij dit voorstel is gevoegd.
De resultaten van de openbare internetraadpleging zijn beschikbaar op:
ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Tijdens de effectbeoordeling zijn twee herzieningsopties – gedeeltelijke of volledige deregulering – vergeleken met het basisscenario, namelijk de voortzetting van het huidige beleid. De eerste optie – gedeeltelijke deregulering – is uitgesplitst in twee subopties die van elkaar verschillen wat betreft de beschermingsmaatregelen bij nauwe banden tussen luchtvaartmaatschappijen en CRS. Alle opties beogen een grotere concurrentie op de CRS-markt.
- Optie 0: status quo
- Optie 1: gedeeltelijke deregulering
- Optie 1a: gedeeltelijke deregulering met gescheiden beheer van luchtvaartmaatschappijen en CRS;
- Optie 1b: gedeeltelijke deregulering met specifieke bepalingen voor moedermaatschappijen van een CRS;
- Optie 1c: gedeeltelijke deregulering zonder specifieke bepalingen voor moedermaatschappijen van een CRS;
- Optie 2: volledige deregulering (intrekking van de gedragscode).
De status quo optie (optie 0) is verworpen omdat de krachtens de huidige verordening opgelegde beperkingen inzake prijszetting en onderhandelingsvrijheid meer en meer negatieve effecten hebben en tot hoge distributiekosten leiden.
Een volledige deregulering (optie 2) werd niet haalbaar geacht in de huidige marktomstandigheden. Veel zakenreizigers blijven sterk afhankelijk van één enkel distributiekanaal, namelijk de reisagenten en CRS. Dit geldt eveneens voor reizigers in lidstaten met een lage internetpenetratie: minder dan de helft van de bevolking in de EU heeft toegang tot het internet, het belangrijkste alternatieve distributiekanaal.
Hierdoor is het risico op misbruik van een dominante concurrentiepositie groter dan in andere sectoren. Met name wanneer er sprake is van verticale integratie tussen luchtvaartmaatschappijen en CRS zijn de algemene concurrentieregels ontoereikend. Bovendien zijn bepaalde marktgedragingen van CRS (bv. weergave van het aanbod op het scherm) ongunstig voor de klant, zelfs al is er geen sprake van misbruik van concurrentiepositie.
Uit de effectbeoordeling blijkt dat optie 1b de beste waarborgen biedt voor een toename van de concurrentiepositie, bescherming tegen misbruik van concurrentiepositie, neutrale, transparante en volledige informatie voor de klant en de promotie van spoorvervoer op CRS-terminals.
De Commissie heeft conform haar wetgevings- en werkprogramma een effectbeoordeling uitgevoerd, waarvan het verslag kan worden geraadpleegd op:ec.europa.eu/transport/air_portal/internal_market
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Dit voorstel vervangt Verordening (EEG) nr. 2299/89 als gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 3089/93 en Verordening (EG) nr. 323/99.
Rechtsgrondslag
Artikel 71 en artikel 80, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
Subsidiariteitsbeginsel
Het voorstel betreft een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Krachtens Verordening (EEG) nr. 2299/89 gaat het hier om een exclusieve bevoegdheid van de Commissie. Gelet op het internationale karakter van CRS-verrichtingen en de moeilijkheid om op lidstaatniveau toezicht uit te oefenen op deze activiteiten, blijft de voorgestelde herziening en vereenvoudiging van de verordening een bevoegdheid van de EU.
De voorgestelde herziening en vereenvoudiging van de verordening heeft geen effecten voor nationale, regionale en lokale overheden en verlicht de reeds beperkte administratieve lasten voor de ondernemingen.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn.
Een verordening is het meest geschikte instrument om de volgende redenen:
- Het voorstel behelst de herziening van een bestaande verordening;
- De verordening heeft betrekking op een economische activiteit met een internationaal karakter, die moeilijk op lidstaatniveau kan worden geregeld.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in een vereenvoudiging van de wetgeving.
De herziene gedragscode voor CRS is op een heldere manier geformuleerd en gestructureerd. Een aantal overbodige bepalingen van Verordening (EEG) nr. 2299/89 zijn geschrapt, met name bepalingen die een grotere markefficiëntie in de weg staan.
Het voorstel is opgenomen in het programma van de Commissie voor de modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire en in het wetgevings- en werkprogramma van de Commissie, onder referentie 2002/TREN/29.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet derhalve worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
Gedeeltelijke deregulering van de CRS-markt
Het voorstel behelst de aanpassing van de gedragscode voor CRS aan de huidige marktsituatie – met name de opkomst van alternatieve distributiekanalen - en beoogt een grotere concurrentie tussen aanbieders van CRS. Door CRS en luchtvaartmaatschappijen meer flexibiliteit te bieden, maakt het voorstel een grotere concurrentie mogelijk tussen CRS en de alternatieve distributiekanalen, zowel op het gebied van tarieven als aangeboden diensten.
De vereenvoudiging van de gedragsregels biedt marktdeelnemers een grotere onderhandelingsvrijheid: luchtvaartmaatschappijen en aanbieders van CRS zullen vrij kunnen onderhandelen over de door de CRS aangerekende boekingskosten en de door de luchtvaartmaatschappij aangeboden tarieven. De beperkingen van de huidige gedragsregels inzake aangeboden tarieven, toegang tot distributiefaciliteiten en boekingsvergoedingen worden opgeheven (met uitzondering van de hierna vermelde waarborgen).
Waarborgen
Een aantal waarborgen tegen potentiële misbruiken van concurrentiepositie, met name wanneer er sprake is van nauwe banden tussen de aanbieders van CRS en vervoersdiensten, worden in het voorstel gehandhaafd. Deze waarborgen sluiten aan bij het standpunt dat door talrijke actoren naar voren is gebracht en die zijn bevestigd door de effectbeoordeling, namelijk dat dergelijke nauwe banden in de huidige marktsituatie nog steeds concurrentierisico's inhouden waarvoor specifieke regels noodzakelijk zijn bovenop de algemene concurrentieregels.
In de vereenvoudigde gedragsregels blijven de volgende bepalingen om misbruik van concurrentiepositie te voorkomen en klanten een neutrale informatieverstrekking te waarborgen, behouden:
- Bescherming van de neutrale adviesverstrekking door reisbureaus (artikel 6), zoals het voorbod voor aanbieders van systemen om exclusiviteitsvoorwaarden te koppelen aan hun contract met reisbureaus. In het voorstel wordt tevens een verbod toegevoegd om in marketinginformatie datatapes (MIDT) de namen van reisbureaus bekend te maken waardoor wordt vermeden dat luchtvaartmaatschappijen die gegevens kunnen gebruiken om reisagenten onder druk te zetten om minder boekingen bij andere maatschappijen te doen.
- De verplichting voor aanbieders van CRS om een duidelijk onderscheid te maken tussen het interne reservatiesysteem van de luchtvaartmaatschappij en het CRS (artikel 4, lid 2) om te voorkomen dat een maatschappij over een bevoorrechte toegang tot het CRS zou beschikken.
- Het verbod voor systeemverkopers van CRS om distributiefaciliteiten voor te behouden voor hun moedermaatschappijen (artikel 4, lid 1) om te voorkomen dat deze maatschappijen een concurrentievoordeel zouden genieten ten opzichte van andere deelnemende maatschappijen.
- De verplichting voor verkopers van CRS om op de schermen neutrale en niet-discriminerende informatie aan te bieden (artikel 5) om ervoor te zorgen dat de klant over onpartijdige informatie beschikt en te voorkomen dat een bepaalde maatschappij wordt bevoordeeld door de op het scherm aangeboden informatie.
- Aanbieders van CRS zijn verplicht op niet-discriminerende basis marketinginformatie datatapes (MIDT) aan te bieden (artikel 7).
- Een moedermaatschappij is verplicht andere CRS dezelfde informatie over haar vervoersdiensten aan te bieden en boekingen te aanvaarden van andere CRS (artikel 10, lid 1) om te voorkomen dat moedermaatschappijen de concurrentie door andere CRS belemmeren.
- Het verbod voor moedermaatschappijen om voor- of nadelen te koppelen aan het gebruik van een bepaald CRS (artikel 10, lid 3) om een systematische voorkeur voor het eigen CRS te vermijden.
- Waarborgen waardoor de Commissie kan optreden om een gelijke behandeling van luchtvaartmaatschappijen uit de EU te waarborgen in CRS in derde landen (artikel 8).
- Bepalingen inzake de bescherming van persoonsgegevens ter verduidelijking en aanvulling van de bepalingen van Richtlijn 95/46/EG van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (artikel 11).
Spoorvervoersdiensten
De gedragscode is eveneens van toepassing op spoorvervoersdiensten die in een luchtvaart-CRS zijn geïntegreerd (ze geldt niet voor systemen die alleen betrekking hebben op spoorvervoer). De code waarborgt dat spoorvervoer niet wordt gediscrimineerd in de CRS. De huidige bepalingen inzake de niet-discriminerende prijszetting leiden de facto echter tot een discriminatie van spoorvervoersdiensten aangezien dezelfde boekingsvergoeding wordt aangerekend terwijl de gemiddelde prijs van een treinticket lager ligt. Door de deregulering van de boekingsvergoedingen, kunnen spoorwegmaatschappijen onderhandelen over een lagere vergoeding die beter is afgestemd op de waarde van hun tickets en worden zij aangemoedigd hun diensten ook via de CRS aan te bieden. De bepalingen inzake moedermaatschappijen en neutrale schermweergave gelden ook voor spoorvervoersdiensten.