Toelichting bij COM(2008)16 - Wijziging van richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de EG te verbeteren en uit te breiden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)16 - Wijziging van richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de EG te verbeteren ... |
|---|---|
| bron | COM(2008)16   |
| datum | 23-01-2008 |
Op 1 januari 2005 trad de EU-regeling voor de handel in emissierechten (EU-ETS) in werking. Het is de speerpunt en 'een van de belangrijkste instrumenten'[1] van het klimaatbeleid van de EU omdat de regeling de mogelijkheid biedt om absolute emissiereducties te realiseren op economisch efficiënte wijze.
Tijdens de eerste fase van de EU-ETS (2005-2007) werd met succes een systeem voor de vrije handel in emissierechten in de EU opgezet en werd de nodige infrastructuur uitgebouwd voor bewaking, rapportage en verificatie (met inbegrip van registers) en tot nu toe werden twee nalevingscycli succesvol afgerond. De EU-ETS is uitgegroeid tot 's werelds grootste koolstofmarkt[2] en vertegenwoordigt momenteel 67% van het volume en 81% van de waarde van de mondiale koolstofmarkt. Voorts geldt de regeling als de motor van de wereldwijde credit-markt en stimuleert ze investeringen in emissiereductieprojecten, waardoor momenteel 147 landen indirect gekoppeld zijn aan de EU-ETS via projecten voor gezamenlijke uitvoering (JI) of schone ontwikkeling (CDM).
De eerste fase van de EU-ETS had evenwel een positiever milieuresultaat kunnen opleveren, had de regeling niet te lijden gehad van buitensporige toewijzingen van emissierechten in bepaalde lidstaten en sectoren. Dit was vooral te wijten aan een vertrouwen in prognoses en een gebrek aan gecontroleerde emissiegegevens. Nadat deze gegevens beschikbaar kwamen, volgde onmiddellijk een correctie van de marktprijs van emissierechten. Dit is het overtuigende bewijs dat de koolstofmarkt werkt.
De beginselen en mechanismen die in de eerste handelsperiode voor problemen hebben gezorgd, deden zich opnieuw voor bij het opstellen van de meeste nationale toewijzingsplannen (NAP's) van de lidstaten voor de tweede fase. Dankzij de opgedane ervaringen en gecontroleerde emissiegegevens kon de Commissie echter veel beter garanderen dat de NAP's ook echt tot emissiereducties leiden. De goedgekeurde besluiten inzake NAP's geven een absolute emissiereductie van 6,5% aan in vergelijking met de in 2005 geconstateerde emissies. Daarmee is dus verzekerd dat de EU-ETS, die is opgezet als een 'cap-and-trade' regeling, zal zorgen voor daadwerkelijke emissiereducties. Uit de tijdens de eerste periode opgedane ervaringen en uit de beoordeling van de NAP's voor de tweede periode blijkt evenwel dat de algemene werking van de EU-ETS in een aantal opzichten kan worden verbeterd.
In deze context en overeenkomstig artikel 30 van de EU-ETS-richtlijn[3] heeft de Commissie in november 2006 in haar mededeling 'De totstandbrenging van een wereldwijde koolstofmarkt - verslag overeenkomstig artikel 30 van Richtlijn 2003/87/EG'[4] de belangrijkste punten aangegeven die moeten worden geëvalueerd om de EU-ETS te stroomlijnen.
Op de Europese Raad van 8 en 9 maart 2007 werd de doelstelling van de EU bekrachtigd om haar broeikasgasemissies tegen 2020 met 30% te verminderen, op voorwaarde dat andere ontwikkelde landen zich tot vergelijkbare emissiereducties verbinden en economisch meer gevorderde ontwikkelingslanden een bijdrage leveren die in verhouding staat tot hun verantwoordelijkheden en mogelijkheden. Voorts zegde de Raad op eigen initiatief toe de broeikasgasemissies in de EU met minstens 20% terug te dringen, ongeacht of er al dan niet een internationale overeenkomst wordt gesloten. Op de Raad werd ook andermaal bevestigd dat de ontwikkelde landen hun emissies op lange termijn, tegen 2050, gezamenlijk met 60% tot 80% moeten verminderen ten opzichte van 1990[5].
In deze context en teneinde de zekerheid en voorspelbaarheid van de regeling voor de handel in emissierechten te versterken, moet de richtlijn bepalingen bevatten om de regeling automatisch en voorspelbaar aan te passen aan een toekomstige internationale overeenkomst. De aanpassingen moeten de bijdrage van de EU-ETS aan de totstandbrenging van 30% emissiereducties verhogen en moeten betrekking hebben op het toewijzingsmechanisme, de aanpassing van het voor de hele EU geldende emissieplafond, het gebruik van credits voor JI/CDM-projecten en eventueel andere in het kader van de overeenkomst vastgestelde types van credits en/of mechanismen.
In zijn conclusies van 20 februari 2007 benadrukte de Raad de toezegging van de EU om Europa om te vormen tot een koolstofarme economie en een economie met een lage uitstoot van broeikasgassen. Voorts riep de Raad de Commissie op om 'voorstellen aan te reiken waarmee toekomstgerichte en koolstofarme investeringen op passende wijze worden gestimuleerd'[6].
Al deze elementen werden besproken door de werkgroep 'Emissiehandel' van het Europees Programma inzake klimaatverandering (EPK), die tussen maart en juni 2007 vier keer gedurende telkens twee dagen bijeenkwam. Deze bijeenkomsten leverden belangrijke informatie op voor de herziening van de EU-ETS-richtlijn[7]. De voorgestelde wijzigingen van de richtlijn zijn ingegeven door de volgende drie algemene doelstellingen:
1. de mogelijkheden van de EU-ETS ten volle benutten, zodat de EU haar verbintenissen om de broeikasgasemissies te verlagen op economisch efficiënte wijze kan nakomen;
2. de EU-ETS in het licht van de opgedane ervaringen verfijnen en verbeteren;
3. bijdragen tot de overgang van de EU-economie naar een koolstofarme economie en de juiste stimulansen bieden voor investeringen met geringe CO2-uitstoot door een duidelijk en niet-vertekend koolstofprijssignaal te geven voor de lange termijn.
Inhoudsopgave
- WERKINGSSFEER
- ...zonder evenwel andere maatregelen op vervoersgebied te vervangen
- BEWAKING, RAPPORTAGE, VERIFICATIE
- VERDERE HARMONISATIE EN GROTERE VOORSPELBAARHEID
- KOPPELING MET DE REGELINGEN VOOR DE HANDEL IN EMISSIERECHTEN IN DERDE LANDEN EN AANGEWEZEN MIDDELEN OM ONTWIKKELINGSLANDEN EN LANDEN IN ECONOMISCHE OVERGANG BIJ DE REGELING TE BETREKKEN
- INWERKINGTREDING
De werkingssfeer van de EU-ETS stroomlijnen en uitbreiden…
Een codificatie van de interpretatie van het begrip 'stookinstallatie', zoals vermeld in de tweede leidraad inzake NAP's van de Commissie, zou een einde maken aan de inconsequente toepassing van de werkingssfeer van de richtlijn en zou in grote mate overeenstemmen met de benadering die de Commissie volgt bij de beoordeling van de nationale toewijzingsplannen voor de tweede fase. In combinatie met een expliciete definitie van het begrip 'stookinstallatie', die betrekking heeft op alle niet-verplaatsbare verbrandingssystemen die bij exploitatie broeikasgassen uitstoten, zou een dergelijke codificatie de nodige juridische en technische duidelijkheid verschaffen voor een consequente toepassing van de richtlijn. Daaraan moet – nog steeds in bijlage I bij de richtlijn – een expliciete lijst van activiteiten worden toegevoegd, teneinde ook procesemissies, waarover mogelijk niet voldoende duidelijkheid was bij de codificatie van bovenvermelde interpretatie van het begrip 'stookinstallatie', in de regeling op te nemen. Ook nieuwe sectoren en gassen die momenteel niet in de EU-ETS zijn opgenomen (zie hieronder), moeten worden vermeld in de lijst van activiteiten.
Door nieuwe sectoren en gassen in de EU-ETS op te nemen en zo de werkingssfeer van de regeling uit te breiden, zal de milieudoelmatigheid van de regeling toenemen en brengt extra mogelijkheden om de broeikasgasemissies terug te dringen binnen het bereik van de regeling. Daarbij zal het reductiepotentieel alsmaar groter worden tegen steeds lagere reductiekosten[8].
Het niveau van het reductiepotentieel of de reductiekosten mag strikt genomen geen criterium zijn om een bepaalde sector in de EU-ETS op te nemen, aangezien er reeds sectoren in zijn opgenomen waarvan het reductiepotentieel mogelijk beperkt is maar die wel een aanzienlijke uitstoot van broeikasgassen veroorzaken. Voorts moet worden benadrukt dat het nodig is om in het licht van de door de Europese Raad vastgestelde emissiereductiedoelstellingen een economische waarde toe te kennen aan de uitstoot van broeikasgassen. Die doelstellingen kunnen slechts worden verwezenlijkt indien investeringen in toekomstgerichte, koolstofarme technologieën worden gestimuleerd door de nodige economische signalen te geven op basis van een duidelijke en niet-vertekende koolstofprijs die op zoveel mogelijk industrietakken van toepassing is.
Om die redenen moeten CO2-emissies van petrochemische chemicaliën, ammoniak en aluminium in de EU-ETS worden opgenomen. Hetzelfde geldt voor N2O-emissies van de productie van salpeter-, adipine- en glyoxylzuur en PFK-emissies van de productie van aluminium, die allemaal met voldoende nauwkeurigheid kunnen worden gemeten en gecontroleerd.
Door opneming van deze sectoren en gassen zal de werkingssfeer van de EU-ETS toenemen met naar schatting tot 100 MtCO2 of tot 4,6% van de voor de tweede fase toegewezen emissierechten. In combinatie met een stroomlijning van de werkingssfeer van de EU-ETS door een gecodificeerde interpretatie van het begrip 'stookinstallatie', zou de algemene werkingssfeer van de EU-ETS naar schatting toenemen met 140 tot 150 MtCO2 of zal 6,6 tot 7,1% meer emissierechten worden toegewezen in vergelijking met de tweede fase[9].
De regeling voor de handel in emissierechten mag slechts worden uitgebreid tot emissies die kunnen worden bewaakt, gerapporteerd en geverifieerd met dezelfde nauwkeurigheid als de krachtens de richtlijn geldende voorschriften inzake bewaking, rapportage en verificatie. Dat is het geval voor de scheepvaart. Deze sector is niet in het voorstel opgenomen, maar dat zal mogelijk in een later stadium wel gebeuren na een algemene en doelgerichte effectbeoordeling. Hetzelfde geldt niet voor de emissies van de land- en bosbouw, ook al wordt de verbranding van biomassa in de EU-ETS als emissieneutraal beschouwd. Het Europees Parlement en de Raad ondersteunen het gebruik van de opbrengsten uit het veilen van emissierechten in de EU-ETS om de emissies te verlagen, met name door ontbossing tegen te gaan[10].
Bovendien zal de uitbreiding van de werkingssfeer verder worden vergemakkelijkt indien de Commissie de mogelijkheid krijgt om bij de goedkeuring van aanvragen voor de unilaterale opneming van andere, niet in bijlage I bij de richtlijn opgenomen activiteiten en gassen ook andere lidstaten te machtigen om dergelijke activiteiten en gassen op te nemen.
…en tegelijkertijd de totale kosten van de regeling te verminderen dankzij alternatieve maatregelen voor kleine vervuilers…
Kleine en grote vervuilers dragen in ongelijke mate bij tot de totale emissies die in de EU-ETS zijn opgenomen. Zo vertegenwoordigen de 7% grootste installaties 60% van de totale emissies, terwijl de 1400 kleinste installaties (zowat 14% van alle installaties) slechts goed zijn voor 0,14% van de totale emissies. Kleine installaties zouden dan ook op een kostenefficiëntere wijze kunnen bijdragen tot de emissiereducties. Het plafond van 20 MW nominaal thermisch ingangsvermogen zal blijven gelden voor stookinstallaties, maar moet worden gecombineerd met een emissieplafond van 10 000 tCO2/jaar (emissies van biomassa niet inbegrepen), zolang het nominaal thermisch ingangsvermogen van de installaties niet meer dan 25 MW bedraagt. Dit betekent dat stookinstallaties met een nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 20 MW maar minder dan 25 MW en met een jaarlijkse uitstoot van minder dan 10 000 ton koolstofdioxide in elk van de drie jaren die zijn voorafgegaan aan het jaar van de aanvraag, kunnen worden uitgesloten van de EU-ETS, indien
1. om billijkheidsredenen en teneinde verstoringen op de interne markt tegen te gaan, maatregelen zijn genomen (bv. belastingsmaatregelen) die ervoor zorgen dat de van de regeling uitgesloten installaties in dezelfde mate bijdragen tot de algemene emissiereductiedoelstellingen;
2. de lidstaten bij de Commissie een aanvraag indienen voor de uitsluiting van installaties en de handhaving van de bovenvermelde maatregelen en bewaking, en indien de Commissie binnen een termijn van zes maanden geen bezwaar aantekent.
Het plafond van 10 000 ton koolstofdioxide levert relatief de grootste winst op wat de vermindering van de administratieve kosten betreft voor elke (potentieel) van de regeling uitgesloten ton. Op die manier zouden in het kader van de EU-ETS zowat 4,2 euro administratieve kosten voor elke uitgesloten ton kunnen worden bespaard (de administratieve kosten die aan dergelijke administratieve maatregelen verbonden zijn, zijn niet bekend). Ongeveer 4200 installaties, die samen zowat 0,70% van de totale in de EU-ETS opgenomen emissies vertegenwoordigen, zouden zo kunnen worden uitgesloten.
Door de cumulatieregel te wijzigen overeenkomstig de tweede leidraad van de Commissie, waarin wordt aanbevolen om installaties met een nominaal thermisch ingangsvermogen van minder dan 3 MW van de werkingssfeer van de regeling uit te sluiten, zouden naar schatting 800 extra, zeer kleine en momenteel in de regeling opgenomen installaties, kunnen worden uitgesloten.
…met nieuwe mogelijkheden door het afvangen en opslaan van CO2…
Met het oog op de emissiereductiemogelijkheden die het afvangen en opslaan van CO2 op lange termijn bieden en in afwachting van de inwerkingtreding van Richtlijn XX/2008/EG inzake de geologische opslag van koolstofdioxide, moeten de installaties die broeikasgassen afvangen, vervoeren en geologisch opslaan, in de communautaire regeling worden opgenomen. Hoewel in artikel 24 het passende juridisch kader wordt geschetst voor de opneming van dergelijke installaties, moeten in afwachting van de inwerkingtreding van bovengenoemde richtlijn activiteiten met betrekking tot de afvang, het vervoer en de geologische opslag van broeikasgassen ter wille van de duidelijkheid expliciet worden vermeld in bijlage I bij de richtlijn.
Om de nodige stimulansen te geven voor de geologische opslag van emissies, hoeven voor opgeslagen emissies geen emissierechten te worden ingeleverd. Toch mogen de emissierechten voor het afvangen, vervoeren of opslaan van broeikasgassen niet gratis worden verleend.
Hoewel de broeikasgasemissies van het wegvervoer en de scheepvaart nog steeds toenemen, moet een meer gedetailleerde analyse, met inbegrip van een totale kosten-batenanalyse, worden uitgevoerd, zodat de Commissie kan nagaan of de handel in emissierechten de beste manier is om in deze sectoren op te treden. Bijgevolg zijn emissies van het wegvervoer en de scheepvaart niet in dit voorstel opgenomen.
Betere bepalingen inzake bewaking en rapportage…
Uit de dusver opgedane ervaring met bewaking en rapportage blijkt dat de lidstaten er verschillende praktijken op nahouden. Teneinde de algemene werking van de bewakings- en controlesystemen in de EU te verbeteren, moet via de comitéprocedure een regeling worden uitgewerkt die de bestaande richtsnoeren vervangt.
…in combinatie met geharmoniseerde bepalingen inzake verificatie en accreditatie…
De bestaande richtlijn en de bijlagen daarbij bevatten uitsluitend bepalingen over enkele fundamentele vereisten en aspecten van het verificatieproces. Als gevolg daarvan lopen de verificatiemethoden in de lidstaten uiteen en gelden niet noodzakelijk in alle lidstaten voor iedereen dezelfde concurrentievoorwaarden, wat nochtans essentieel is om de algemene geloofwaardigheid van de verificatie te verzekeren. Een via de comitéprocedure aangenomen regeling moet gemeenschappelijke voorschriften inzake verificatie bevatten, teneinde een zekere kwaliteit van het verificatieproces te verzekeren. Via wijzigingen van de bijlagen IV en V bij de richtlijn kunnen aanvullende verbeteringen worden aangebracht.
Deze regeling moet in het belang van de interne markt ook voorzien in een communautair systeem voor de accreditatie van verificateurs.
… en bijgewerkte bepalingen inzake naleving…
Om ervoor te zorgen dat de boetes voor niet-naleving hoog genoeg blijven zodat de markt naar behoren functioneert, moet de boete voor overmatige emissies worden geïndexeerd overeenkomstig het jaarlijkse inflatiepercentage van het eurogebied. Deze bepaling moet hetzelfde afschrikkingseffect hebben als de huidige bepaling, maar zonder dat deze herhaaldelijk moet worden herzien.
… versterken het vertrouwen in de EU-ETS en de geloofwaardigheid van de regeling…
Bewaking, rapportage en verificatie spelen een essentiële rol in de werking en de algemene geloofwaardigheid van de EU-ETS, binnen en buiten de EU. De milieudoelmatigheid en integriteit en bijgevolg de algemene reputatie en acceptatie ervan hangen in grote mate af van een deugdelijk, betrouwbaar en geloofwaardig bewakings-, rapportage- en verificatiesysteem, dat een voldoende nauwkeurigheid garandeert van het respectieve emissieniveau van elke installatie die onder de regeling valt.
Tegen deze achtergrond lijken de potentieel hogere administratieve kosten die op korte termijn voor de Commissie uit de regeling voortvloeien, toch gerechtvaardigd, aangezien de administratieve kosten op langere termijn veel lager zullen liggen. Bovendien worden daarmee meer zekerheid, transparantie en betrouwbaarheid geboden met betrekking tot de daadwerkelijke emissieniveaus, waardoor het vertrouwen van de markt in de regeling zal toenemen. Op langere termijn zullen deze voordelen de naar verwachting wellicht hogere administratieve kosten op korte termijn grotendeels compenseren en zelfs de algemene kosten voor bewaking, rapportage en verificatie voor exploitanten en nationale autoriteiten verlagen, zodra de elektronische hulpmiddelen een belangrijkere rol gaan spelen.
… dankzij een eenvoudig en deugdelijk registratiesysteem
Rechten moeten zonder enige beperking overdraagbaar zijn tussen personen binnen de Gemeenschap. Om deze reden en wegens de technische, politieke en administratieve risico's die samenhangen met het huidige registratiesysteem en in het licht van de onzekerheid omtrent de toekomstige ontwikkeling van het registratiesysteem van de V.N., moeten de EU-ETS-rechten die vanaf 1 januari 2013 worden verleend, in het communautaire register worden bijgehouden. Behalve ter vereenvoudiging van het systeem is dit ook noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de EU-ETS gekoppeld kan worden aan andere regelingen voor de handel in emissierechten in derde landen en administratieve entiteiten.
Een emissieplafond op communautair niveau garandeert dat de beoogde vermindering met 20% wordt gehaald en een lineaire vermindering zorgt voor voorspelbaarheid op lange termijn…
Een systeem op basis van nationale emissieplafonds biedt onvoldoende waarborgen dat de door de Europese Raad in maart 2007 onderschreven doelstellingen inzake emissiereducties zullen worden gehaald. Bovendien zal een dergelijk systeem er waarschijnlijk niet toe leiden dat de totale kosten van de emissieverminderingen zo laag mogelijk worden gehouden. Daarom moet in de richtlijn een emissieplafond op communautair niveau worden vastgesteld.
Dit biedt ook een perspectief op lange termijn en een grotere voorspelbaarheid, die nodig zijn voor langetermijninvesteringen in efficiënte reducties. Dit kan het best worden bereikt door middel van een handelsperiode van 8 jaar tot 2020 en een lineaire vermindering van het plafond die het reductietraject voortzet na 2020, waardoor een duidelijk signaal aan investeerders wordt gegeven.
Het niveau van het op communautair niveau vastgestelde plafond moet kosteneffectief zijn en verenigbaar met de toezegging van de EU om de emissies tegen 2020 met 20% te verlagen. De lineaire vermindering die met dit principe overeenkomt, bedraagt 1,74% per jaar, zodat men uitkomt bij een vermindering van 21% ten opzichte van de gerapporteerde emissies van 2005. Dit traject is berekend door voor het middelpunt van de periode 2008-12 uit te gaan van de gemiddelde totale jaarlijkse hoeveelheid rechten die door de lidstaten overeenkomstig de besluiten van de Commissie inzake de nationale toewijzingsplannen van de lidstaten voor de periode 2008-12 worden verleend.
… terwijl veilingen het basisprincipe zijn voor de toewijzing, afhankelijk van de noodzaak om een weglekeffect te vermijden…
Veilingen zijn het beste middel om de doeltreffendheid, de transparantie en de eenvoud van de ETS-regeling te verzekeren en ongewenste verdelingseffecten te voorkomen. Veilingen voldoen ook het best aan het beginsel de vervuiler betaalt en belonen vroege maatregelen om emissies te verminderen. Om deze redenen moeten veilingen het basisprincipe voor de toewijzing zijn. De inspanningen die door de Europese economie moeten worden geleverd om de voor 2020 vastgestelde doelstellingen inzake broeikasgasreductie te bereiken, zijn echter belangrijker dan die welke momenteel tegen 2012 worden gevraagd en indien er geen vergelijkbare beperkingen gelden voor de industrie in derde landen kan dit een weglekeffect veroorzaken, d.w.z. dat activiteiten waarbij broeikasgassen worden uitgestoten van de EU worden overgeplaatst naar derde landen, waardoor de wereldwijde broeikasgasemissies toenemen.
In dit verband en aangezien de elektriciteitssector en de sector afvang en opslag van koolstofdioxide alternatieve kosten ("opportunity costs") kunnen doorberekenen, moet volledige veiling voor deze sectoren vanaf 2013 de regel zijn. Om een efficiëntere elektriciteitproductie te stimuleren, kunnen elektriciteitsproducenten echter gratis rechten krijgen voor de levering van warmte aan stadsverwarmings- of industriële installaties.
Voor installaties in andere sectoren is een geleidelijke overgang aangewezen, waarbij in eerste instantie gratis toewijzing plaatsvindt vanaf 80% van hun aandeel in de totale hoeveelheid toe te wijzen rechten en de gratis toewijzing vervolgens elk jaar met een vaste hoeveelheid wordt verminderd, zodat tegen 2020 geen gratis toewijzingen meer plaatsvinden.
Mochten andere ontwikkelde landen en andere grote uitstoters van broeikasgassen niet deelnemen aan een internationale overeenkomst om de wereldwijde temperatuursstijging tot 2°C te beperken, dan zouden bepaalde energie-intensieve sectoren en subsectoren in de Gemeenschap die te maken hebben met internationale concurrentie, het risico van een weglekeffect kunnen lopen. Dit kan de milieu-integriteit en het voordeel van de maatregelen van de Gemeenschap ondermijnen. De Europese industrie moet een duidelijke toezegging krijgen dat de Gemeenschap in dat geval passende actie zal ondernemen. De Commissie zal de situatie uiterlijk tegen juni 2011 opnieuw bekijken, alle relevante sociale partners raadplegen en in het licht van de uitkomst van de internationale onderhandelingen een rapport indienen, samen met passende voorstellen. In dit verband zal de Commissie tegen 30 juni 2010 aangeven voor welke energie-intensieve sectoren of subsectoren weglekeffecten verwacht kunnen worden. Zij zal haar analyse baseren op de beoordeling van het onvermogen om de kosten van de nodige rechten door te berekenen in de productprijzen zonder belangrijk verlies van marktaandeel aan installaties buiten de EU die geen vergelijkbare maatregelen nemen om hun emissies te verminderen. Energie-intensieve sectoren waarvoor een groot risico van een weglekeffect is vastgesteld, kunnen dan gratis tot 100% van de rechten krijgen of er kan een efficiënt systeem van kooldioxidevereffening worden opgezet om installaties in de Gemeenschap die een groot risico van een weglekeffect lopen en installaties in derde landen op gelijke voet te behandelen. Een dergelijk systeem zou aan importeurs eisen kunnen opleggen die niet minder gunstig zijn dan die welke van toepassing zijn op installaties binnen de EU, bijvoorbeeld door de inlevering van rechten te eisen. Iedere genomen maatregel moet wel in overeenstemming zijn met de principes van het UNFCCC, in het bijzonder het principe van gemeenschappelijke maar onderscheiden verantwoordelijkheden en respectieve mogelijkheden, gelet op de bijzondere situatie van de minst ontwikkelde landen. Een en ander moet ook in overeenstemming zijn met de internationale verplichtingen van de Gemeenschap, onder meer met de WTO-overeenkomst.
In het algemeen wordt geraamd dat minstens tweederden van de totale hoeveelheid rechten in 2013 zullen worden geveild.
In de richtlijn wordt bepaald welke aandelen van de totale hoeveelheid rechten de lidstaten moeten veilen. Het voorstel bepaalt dat 90% van de totale hoeveelheid te veilen rechten wordt verdeeld volgens het relatieve aandeel van de emissies van 2005 in de EU-ETS[11]. Ter wille van de billijkheid en de solidariteit en gelet op nationale omstandigheden zou 10% van de totale hoeveelheid te veilen rechten van lidstaten met een gemiddeld inkomen per hoofd dat niet meer dan 20 procent boven het gemiddelde van de EU ligt, worden herverdeeld. De herverdeling is groter voor landen met lage inkomens per hoofd en hoge groeiverwachtingen.
De veiling van rechten moet gebeuren zonder verstoring van de concurrentie op de interne markt en van de rechtenmarkt. De richtlijn biedt dan ook een rechtsgrondslag voor een verordening met betrekking tot de opzet en de uitvoering van veilingen.
Veilingen zullen belangrijke opbrengsten opleveren. Overeenkomstig het voorzorgsprincipe als neergelegd in artikel 174, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, zou een bepaald percentage van de opbrengst van de veiling van rechten moeten worden gebruikt om broeikasgasemissies te verminderen, aanpassingen aan de effecten van de klimaatverandering door te voeren, onderzoek en ontwikkeling naar emissiereductie en aanpassing te financieren, hernieuwbare energiebronnen te ontwikkelen teneinde te voldoen aan de verbintenis van de EU om tegen 2020 20% hernieuwbare energie te gebruiken, voor het afvangen en geologisch opslaan van broeikasgassen, om bij te dragen tot het wereldfonds voor energie-efficiency en hernieuwbare energie, voor maatregelen om ontbossing te voorkomen en aanpassing in de ontwikkelingslanden te vergemakkelijken, en voor het aanpakken van sociale aspecten zoals mogelijke verhogingen van de elektriciteitsprijzen voor lage en middelhoge inkomens.
In december 2006 heeft de Commissie een wetsvoorstel ingediend om het klimaateffect van de luchtvaart te verminderen door de kooldioxide-uitstoot van vliegtuigen op te nemen in de communautaire regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten. Terwijl de Commissie in haar effectbeoordeling duidelijk maakte dat de luchtvaartindustrie de kosten van deelname aan het systeem in grote mate of zelfs geheel aan haar klanten zou gaan doorberekenen, nam zij geen standpunt in over het aangewezen percentage rechten dat na 2012 zou moeten worden geveild. In plaats daarvan verklaarde zij dat bij het vaststellen van het te veilen percentage in de toekomst rekening zal worden gehouden met de algemene herziening van deze richtlijn. Deze herziening is nu voltooid. De luchtvaart moet worden behandeld als andere bedrijfstakken die bij wijze van overgang gratis toewijzingen krijgen en niet als elektriciteitsproducenten, wat betekent dat vanaf 2013 in dat jaar 80% van de rechten gratis zou moeten worden toegewezen, waarna de gratis toewijzing aan de luchtvaart jaarlijks met gelijke hoeveelheden moet afnemen, tot er in 2020 geen gratis toewijzing meer is. De Gemeenschap en haar lidstaten moeten blijven streven naar een akkoord over wereldwijde maatregelen om de broeikasgasemissies van de luchtvaart te verminderen.
…iedere gratis overgangstoewijzing, ook voor nieuwkomers, moet gebaseerd zijn op regels die in heel de Gemeenschap gelden…
Om concurrentieverstoring tegen te gaan, moet de gratis overgangstoewijzing gebaseerd zijn op geharmoniseerde regels die in heel de Gemeenschap gelden. Daarbij moet rekening worden gehouden met de meest broeikasgas- en energie-efficiënte technieken, vervangtechnieken, alternatieve productieprocessen, het gebruik van biomassa en het afvangen en opslaan van broeikasgassen. Dergelijke regels moeten voorkomen dat er perverse stimulansen ontstaan om de emissies te verhogen.
Installaties die gesloten zijn, mogen geen gratis rechten meer ontvangen. Het voorstel voorziet in de aanleg van een EU-brede reserve voor nieuwkomers. Toewijzingen uit deze reserve moeten voldoen aan de toewijzingsregels voor bestaande installaties.
KOPPELING MET DE REGELINGEN VOOR DE HANDEL IN EMISSIERECHTEN IN DERDE LANDEN EN AANGEWEZEN MIDDELEN OM ONTWIKKELINGSLANDEN EN LANDEN IN ECONOMISCHE OVERGANG BIJ DE REGELING TE BETREKKEN
Koppeling met andere regelingen voor de handel in emissierechten om een wereldwijde koolstofmarkt uit te bouwen…
De EU-ETS moet gekoppeld kunnen worden aan andere verplichte regelingen voor de handel in emissierechten waarbij absolute emissies in derde landen of administratieve entiteiten worden afgetopt, door middel van regelingen en overeenkomsten voor de erkenning van rechten tussen de EU-ETS en de aan de EU-ETS te koppelen regeling voor de handel in emissierechten.
Overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van maart 2007 heeft de EU toegezegd haar broeikasgassenemissies met 30% te verminderen wanneer een internationale overeenkomst tot stand zou komen. De voorwaarden van een dergelijke overeenkomst zullen van invloed zijn op het gecombineerde aantal rechten dat beschikbaar is in de aan andere regelingen voor de handel in emissierechten gekoppelde EU-ETS. Daarom moeten er, waar nodig en aangewezen, bepalingen worden worden vastgesteld op grond waarvan in de noodzakelijke aanpassingen kan worden voorzien.
… die al bestaat in de vorm van projectcredits, maar er is behoefte aan harmonisatie…
Dankzij projectcredits kunnen bedrijven in de EU aan hun verplichtingen in het kader van de ETS voldoen door te investeren in projecten om emissies buiten de EU te verminderen. Dit kan een aansporing zijn voor landen om zich bij een internationale overeenkomst aan te sluiten en voor bedrijven een rendabele manier zijn om op korte termijn aan hun verplichtingen te voldoen.
Onder de voorwaarden van fase 2 mag rond 1400 miljoen ton aan credits, of een jaarlijks gemiddelde van 280 miljoen ton, in de EU-ETS worden opgenomen. Met betrekking tot de emissies van 2005 betekent het geraamde plafond voor fase 2 een vermindering met ongeveer 130 miljoen ton. Als de exploitanten alle credits zouden gebruiken, zou er maar weinig reductie binnen de EU plaatshebben en in extreme gevallen zouden de emissies in de EU-ETS zelfs kunnen toenemen, waardoor het moeilijker zou worden om de algemene reductiedoelstellingen van de EU voor 2020 te halen. Daarom zouden tijdens de 3e handelsperiode CDM-credits moeten worden toegestaan tot het restant van het niveau dat tijdens de 2e handelsperiode (2008-12) was toegestaan. Dienovereenkomstig moet de exploitanten zekerheid worden verschaft over hun mogelijkheden om deze credits na 2013 te gebruiken door de lidstaten te verplichten de exploitanten de mogelijkheid te bieden bepaalde CER's die met betrekking tot emissiereducties vóór 2012 waren verleend, te ruilen tegen rechten die vanaf 2013 geldig zijn. Dit moet vanaf 2013 ook van toepassing zijn op CER's van hoge kwaliteit die verleend zijn met betrekking tot emissiereducties afkomstig van projecten die vóór 2013 zijn gestart.
Om te zorgen voor gelijke concurrentievoorwaarden binnen de Gemeenschap, moet het gebruik van credits voor emissiereducties door exploitanten binnen de communautaire regeling voor de handel in emissierechten worden geharmoniseerd. Na het sluiten door de Gemeenschap van een bevredigende internationale overeenkomst moet de toegang tot credits van projecten in derde landen worden verhoogd, in combinatie met een verhoging van het niveau van de emissiereducties die moeten worden bereikt via de EU-regeling voor de handel in emissierechten (d.w.z. een toename van 20% tot 30%). Zolang er geen dergelijke overeenkomst is, zou een verder gebruik van CER's deze stimulans teniet doen en het moeilijker maken om de doelstellingen van de EU inzake groter gebruik van hernieuwbare energiebronnen te bereiken.
Terwijl ERU's met betrekking tot emissiereducties vanaf 2013 vóór de inwerkingtreding van een toekomstige internationale overeenkomst inzake klimaatverandering niet mogelijk zijn, kunnen projecten die eerder al ERU's opleverden verder worden erkend via bilaterale of multilaterale akkoorden met derde landen. Zodra een dergelijke internationale overeenkomst inzake klimaatverandering tot stand is gekomen, zullen CDM-credits in de EU-ETS enkel worden aanvaard van derde landen die de internationale overeenkomst hebben bekrachtigd. Er moeten bepalingen worden opgenomen om free-riding door bedrijven in staten die geen internationale overeenkomst hebben gesloten, te ontmoedigen behalve wanneer die bedrijven gevestigd zijn in derde landen of administratieve entiteiten die aan de EU-regeling voor de handel in emissierechten zijn gekoppeld.
Het gebruik van CER's moet verenigbaar zijn met de doelstelling van de EU om tegen 2020 20% energie uit hernieuwbare bronnen te produceren en energie-efficiency, innovatie en technologische ontwikkeling te bevorderen. Wanneer dit spoort met het bereiken van deze doelstellingen moet worden voorzien in de mogelijkheid om overeenkomsten met derde landen te sluiten teneinde in deze landen investeringen te bevorderen die kunnen zorgen voor echte extra verminderingen van broeikasgasemissies en tegelijk innovatie in Europese ondernemingen en technologische ontwikkeling in derde landen stimuleren. Dergelijke overeenkomsten kunnen door meer dan één land worden bekrachtigd.
Projecten ter vermindering van de broeikasgasemissies in de Gemeenschap moeten de mogelijkheid krijgen rechten te verlenen, op voorwaarde dat zij voldoen aan bepaalde voorwaarden om de goede werking van de EU-ETS te vrijwaren. Dergelijke voorwaarden zouden ondermeer de vaststelling inhouden van geharmoniseerde regels voor deze projecten op communautair niveau, dubbele telling van emissiereducties en iedere belemmering van de werkingssfeer van de communautaire regeling voor de handel in emissierechten onmogelijk maken, en andere beleidsmaatregelen behelzen om emissies te verminderen die niet onder de EU-ETS vallen. Ten slotte mogen deze projecten geen enorme administratieve lasten met zich meebrengen maar moeten zij daarentegen op eenvoudige, gemakkelijk te beheren regels worden gebaseerd.
De verplichting om nationale toewijzingsplannen in te dienen zal door dit voorstel worden vervangen wanneer het in werking treedt. Mocht dit worden vertraagd, dan zijn de lidstaten in het kader van de huidige EU-ETS verplicht om tegen juni 2011 nationale toewijzingsplannen voor de periode 2013-17 op te stellen en in te dienen. Vanaf 2013 is het overeenkomstig de huidige richtlijn toegestaan dat alle rechten worden geveild. Gratis toewijzingen zouden dan als overheidssteun worden beschouwd, die uit hoofde van de artikelen 87 en 88 van het EEG-Verdrag moet worden gerechtvaardigd. Met het oog op een grotere zekerheid en voorspelbaarheid is de Commissie in dit stadium van mening dat nationale toewijzingsplannen alleen aanvaardbaar zijn als de totale hoeveelheid op zijn minst overeenkomstig dit voorstel zou verminderen en de voorgestelde gratis toewijzingen niet hoger liggen dan de hoeveelheid die in dit voorstel wordt bepaald of in dit kader wordt ontwikkeld.