Toelichting bij COM(2005)667 - Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)667 - Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking ... |
|---|---|
| bron | COM(2005)667   |
| datum | 21-12-2005 |
Motivering en doel van het voorstel
Het algemene doel van dit herzieningsvoorstel is, de bepalingen van Richtlijn 75/442/EEG te optimaliseren zonder de basisstructuur of de essentiële bepalingen ervan te wijzigen. Wat wordt beoogd is een verfijning, niet een radicale herschrijving van de richtlijn. In de thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling worden drie belangrijke redenen aangegeven om een herziening van Richtlijn 75/442/EEG, de “kaderrichtlijn afvalstoffen”, te ondernemen. Om te beginnen is een aantal definities in Richtlijn 75/442/EEG klaarblijkelijk niet duidelijk genoeg, waardoor de lidstaten en in sommige gevallen de regio’s er verschillende interpretaties op nahouden en onzekerheid is ontstaan over de juiste uitlegging van deze kernbepalingen. Gedeeltelijk als gevolg daarvan is in een aanzienlijk aantal gevallen een interpretatie door het Europees Hof van Justitie noodzakelijk gebleken. Dit heeft de deelnemers aan de markt en de bevoegde instanties grote moeilijkheden gebaard. De kwesties ten aanzien waarvan juridische onzekerheid bestaat, betreffen hoofdzakelijk de definitie van afvalstoffen en het onderscheid tussen terugwinning en verwijdering. Dit voorstel voor een herziening van de kaderrichtlijn afvalstoffen bevat duidelijkere definities en/of een mechanisme om indien nodig duidelijkheid te scheppen op EU-niveau. Ten tweede wordt met de thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling een nieuwe benadering van het afvalstoffenbeleid geïntroduceerd die beter is aangepast aan de huidige situatie, waarin milieuwetgeving van toepassing is op de meeste afvalbeheerhandelingen van enige betekenis. Het is belangrijk dat de kaderrichtlijn afvalstoffen aan deze benadering wordt aangepast. Dat vereist een aantal wijzigingen. De belangrijkste daarvan is de invoering van een milieudoelstelling. De meeste milieurichtlijnen hebben thans een dergelijke doelstelling, die ertoe bijdraagt de hele richtlijn op een specifiek doel af te stemmen. In het onderhavige geval spitst de milieudoelstelling de richtlijn toe op de vermindering van de aan afvalproductie en afvalbeheer verbonden milieueffecten, rekening houdend met de hele levenscyclus. Deze insteek is ontleend aan de strategie inzake de natuurlijke hulpbronnen. Een ander gewichtig aspect van deze strategische bijsturing is de overstap naar een meer normengerichte benadering. Dit voorstel versterkt de normen op een aantal gebieden via de toepassing van minimumnormen, een duidelijke definitie van terugwinning en de toepassing van criteria ter beantwoording van de vraag wanneer afval ophoudt afval te zijn. Tot slot wil dit voorstel het bestaande juridische kader vereenvoudigen. Daartoe wordt Richtlijn 75/439/EEG inzake de verwijdering van afgewerkte olie ingetrokken en wordt Richtlijn 91/689/EEG betreffende gevaarlijke afvalstoffen in de kaderrichtlijn afvalstoffen geïntegreerd. De richtlijn afgewerkte olie verleende aan de regeneratie van afvalolie prioriteit ten opzichte van andere terugwinningsopties; dit is in de huidige situatie niet langer gerechtvaardigd. De bepalingen van de richtlijn gevaarlijke afvalstoffen houden nauw verband met die van de kaderrichtlijn afvalstoffen, en de integratie van beide instrumenten consolideert en vereenvoudigt de wetgeving. Bovendien moeten in alle drie de richtlijnen sommige achterhaalde of onduidelijke bepalingen worden gewijzigd of geschrapt.
Algemene context
De geschiedenis van afval is even oud als die van de menselijke samenleving. Het afvalstoffenbeleid neemt in de ontwikkeling van het milieubeleid van de EU van oudsher een centrale plaats in: de kaderrichtlijn afvalstoffen was een van de eerste rechtsinstrumenten die werden ingevoerd om het milieu in de hele EU te beschermen. Sedert 1975 is de wetgeving afvalstoffen sterk uitgebreid. In een eerste fase is het algemene kader ingevoerd en is een reeks specifieke problemen (afgewerkte olie, titaandioxide) aangepakt. In een tweede fase zijn normen voor stortplaatsen en verbrandingsinstallaties ontwikkeld. In de derde fase ten slotte zijn middels recyclingrichtlijnen de noodzakelijke logistieke en financiële voorwaarden geschapen om recycling van een aantal prioritaire afvalstromen (verpakkingsafval, autowrakken, AEEA) te vergemakkelijken. Aan nog méér grootschalige wetgevingsinitiatieven bestaat thans geen behoefte. Wel moet actie worden ondernomen om het bestaande kader te optimaliseren en resterende lacunes op te vullen. Dit herzieningsvoorstel voorziet reeds in een aantal noodzakelijke maatregelen; andere zullen op langere termijn moeten worden aangevat. Als geen werk wordt gemaakt van een herziening van de kaderrichtlijn afvalstoffen, zullen de reeds genoemde, door het ontbreken van juridische zekerheid veroorzaakte problemen de deelnemers aan de markt en de bevoegde instanties blijven achtervolgen, en zal het ontbreken van normen op bepaalde gebieden een bedreiging blijven vormen voor het niveau van bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid alsook voor de interne markt voor gerecycleerde producten. Worden het juridische kader en met name de richtlijnen afgewerkte olie en gevaarlijke afvalstoffen niet aangepast aan de huidige kennis en doelstellingen, dan zal dit de geloofwaardigheid van het EU-beleid op dit gebied ondermijnen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Dit voorstel herziet Richtlijn 75/442/EEG (de kaderrichtlijn afvalstoffen) en voorziet in de intrekking van Richtlijn 91/689/EEG (de richtlijn gevaarlijke afvalstoffen), waarvan de bepalingen in de kaderrichtlijn afvalstoffen worden geïntegreerd, en Richtlijn 75/439/EEG (de richtlijn afgewerkte olie), waarvan het specifieke inzamelingsvoorschrift in de kaderrichtlijn wordt geïntegreerd. De elementen van laatstgenoemde twee richtlijnen die relevant en gerechtvaardigd blijven, worden in het voorstel voor een herziene kaderrichtlijn afvalstoffen geïntegreerd. De definities en basisregels van de kaderrichtlijn afvalstoffen vormen het fundament voor alle andere onderdelen van de EU-afvalstoffenwetgeving; de kaderrichtlijn heeft dan ook directe of indirecte gevolgen voor elk daarvan. Voorts is niet alleen de kaderrichtlijn afvalstoffen maar ook Richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC) van toepassing op kwesties betreffende vergunningen voor afvalverwerkingsinstallaties. In het verleden hebben overlappingen tussen deze twee richtlijnen geleid tot tweevoudige vergunningsprocedures en een onnodige toename van de regelgevings- en administratieve last. Hoewel die problemen vooral het gevolg zijn van de manier waarop de lidstaten de richtlijnen ten uitvoer hebben gelegd, wordt in de thans voorgestelde richtlijn uitdrukkelijk gesteld dat een dergelijk dubbel vergunningensysteem door het EU-recht niet wordt geëist. Een aantal elementen van de richtlijn gevaarlijke afvalstoffen die in dit voorstel niet zijn opgenomen, worden op passende wijze bestreken door andere communautaire rechtsinstrumenten zoals Richtlijn 2000/76/EG betreffende de verbranding van afval en Richtlijn 96/59/EG betreffende PCB’s en PCT’s.
Samenhang met andere beleidsonderdelen en doelstellingen van de Unie Niet van toepassing.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbenden
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Na de bekendmaking van de mededeling “Naar een thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling” [COM(2003) 301] heeft een openbare internetraadpleging van de belanghebbende partijen plaatsgevonden. Ten tweede heeft de Commissie vijf vergaderingen van deskundigen georganiseerd met het oog op een diepgaande bespreking van thema’s die voor de strategie van groot belang zijn (zie verder). Daarenboven hebben drie informele vergaderingen met de lidstaten plaatsgevonden, alsook drie vergaderingen met de belanghebbende partijen, waarvan er één - om de gedachtewisseling te vergemakkelijken - was voorbehouden voor organisaties op EU-niveau. Ten derde heeft een afzonderlijke raadpleging van de belanghebbende partijen over de effectbeoordeling plaatsgevonden, waarbij hen om informatie werd verzocht over de te verwachten effecten van een reeks nader gespecificeerde beleidsopties. Hierop zijn negentig reacties ontvangen. Ten vierde is zowel met de belanghebbende partijen als met de lidstaten extra overleg gevoerd dat specifiek betrekking had op de richtlijn gevaarlijke afvalstoffen en de richtlijn afgewerkte olie.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Het is niet mogelijk hier alle commentaren te behandelen die de bovenvermelde uitgebreide raadplegingsprocedure heeft opgeleverd. Een samenvatting van de commentaren die naar aanleiding van de eerste internetraadpleging werden ontvangen, is opgenomen in de mededeling over de thematische strategie, en alle reacties in het kader van de openbare raadpleging kunnen, evenals de conclusies van de werkgroepen van deskundigen en betrokken partijen over specifieke vraagstukken, worden ingezien op de volgende internetsite: europa.eu.int/comm/environment/waste/strategy
Van 10.5.2003 tot 10.11.2003 heeft via internet een openbare raadpleging plaatsgevonden. De Commissie heeft 220 reacties ontvangen. De resultaten zijn beschikbaar op forum.europa.eu.int/Public/irc/env/waste_strat
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
De belangrijkste gebieden waarop wetenschappelijk advies is ingewonnen, zijn levenscyclusanalyse, afvalpreventie en recycling, normen voor terugwinningsinstallaties en de definities van afvalstoffen, terugwinning en verwijdering.
Gebruikte instrumenten De belangrijkste instrumenten waren deskundigenvergaderingen en door derden uitgevoerde relevante studies. De Commissie heeft opdracht gegeven tot het uitvoeren van een kritische evaluatie van bestaande studies en levenscyclusanalyses m.b.t. de regeneratie en verbranding van afgewerkte olie (zie: europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/oil).
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
Er is een breed spectrum van deskundigen uit onderzoekinstellingen, consultants en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven geraadpleegd, met wier adviezen rekening is gehouden.
Samenvatting van de ingewonnen en benutte adviezen
Er zijn geen potentieel ernstige risico’s met onomkeerbare gevolgen gesignaleerd.
De ontvangen en benutte adviezen zijn te uitgebreid en te uiteenlopend om hier te kunnen worden samengevat. De resultaten van deskundigenvergaderingen, studies en betrokkenenoverleg zijn beschikbaar op: europa.eu.int/comm/environment/waste/strategy europa.eu.int/comm/environment/waste/oil_index en europa.eu.int/comm/environment/waste Een groot aantal van deze bevindingen wordt nader besproken in de effectbeoordeling die aan de thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling is gehecht. Wat de richtlijn afgewerkte olie betreft, liepen de meningen van de betrokken partijen over de wenselijkheid en de effecten van een opheffing van de aan regeneratie toegekende prioriteit sterk uiteen. Over deze kwestie kon tussen de partijen geen eensgezindheid worden bereikt.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
Een samenvatting van de resultaten van de deskundigenvergaderingen is beschikbaar op de desbetreffende internetsite.
Effectbeoordeling
De herziening van Richtlijn 75/442/EEG is een van de elementen die deel uitmaken van het maatregelenpakket van de thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling. Voor het pakket als geheel is een effectbeoordeling (EB) uitgevoerd. In het EB-verslag is een evaluatie opgenomen van vijf groepen van opties, ieder met betrekking tot een specifiek milieuvraagstuk. De volgende combinatie van opties wordt aanbevolen: hantering van een hulpbrongerelateerde aanpak van afvalstoffen, gebaseerd op een levenscyclusbenadering, inclusief verbetering van de kennisbasis en verduidelijking van de milieudoelstelling van het afvalstoffenbeleid; streven naar een Europese recyclingsamenleving door de ontwikkeling van gemeenschappelijke milieueisen inzake afvalstoffenrecycling; modernisering van het wetgevingskader door een herziening van de kaderwetgeving afvalstoffen en de vaststelling van richtsnoeren voor kwesties die per geval moeten worden aangepakt. Voorts wordt er in de EB voor gepleit om de bij Richtlijn 75/439/EEG vastgestelde prioriteit voor de regeneratie van afgewerkte olie op te heffen en de inspanningen te concentreren op de inzameling van afgewerkte olie. Een aantal van deze opties heeft geresulteerd in voorstellen voor juridische kadervoorschriften. Uit de EB blijkt dat deze in het algemeen zullen resulteren in een verhoogde eco-efficiëntie van het afvalstoffenbeleid van de EU en dat de specifieke effecten van een dergelijke raamwerkbenadering zullen afhangen van de op EU- of lidstaatniveau genomen uitvoeringsmaatregelen. Deze richtlijn bevat bepalingen waardoor zekere onderdelen van elk van de in de EB aanbevolen opties ten uitvoer worden gelegd, zoals: de invoering van een milieudoelstelling in de kaderrichtlijn afvalstoffen. Hierdoor wordt de levenscyclusbenadering in het afvalstoffenbeleid geïntroduceerd en wordt de kosteneffectiviteit van dat beleid vergroot; de vaststelling van criteria ter beantwoording van de vraag wanneer afval ophoudt afval te zijn. Zo kunnen criteria voor specifieke afvalstromen worden vastgesteld die garanderen dat de gerecycleerde materialen niet schadelijk zijn voor het milieu. Met name zullen daardoor ook de administratieve lasten voor bedrijven die gerecycleerde materialen produceren die aan deze criteria voldoen, worden verlicht; de verplichting voor de lidstaten om afvalpreventieprogramma’s uit te werken. Deze bepaling zal rechtstreeks wellicht geen grote economische, sociale of milieugevolgen hebben, al worden die gevolgen natuurlijk mede bepaald door de aard van de genomen maatregelen. Zij zal er echter wel voor zorgen dat de aandacht van de beleidsmakers op EU-, nationaal en subnationaal niveau wordt toegespitst op preventie, wat zal resulteren in een intensivering van het afvalpreventiebeleid. Zij zorgt voor de nodige soepelheid bij de uitwerking van nationale en plaatselijke oplossingen om de voordelen van afvalpreventie te exploiteren; de vereenvoudiging van de afvalstoffenwetgeving en met name de verduidelijking van sommige definities. Dit zal positieve economische en milieueffecten opleveren. Ter aanvulling zullen interpretatierichtsnoeren worden gegeven zodat aangelegenheden waarvoor wetgeving een te rigide instrument is, per geval kunnen worden aangepakt; de opheffing van de prioriteit voor regeneratie van afgewerkte olie zal de kosten van het beheer van deze afvalstroom drukken en tegelijk de aandacht toespitsen op wat vanuit milieuoogpunt de hoofdzaak is, namelijk de inzameling van de afgewerkte olie. Dat zal leiden tot meer eco-efficiëntie van het afvaloliebeheer.
De Commissie heeft de in het werkprogramma vermelde effectbeoordeling verricht. Het verslag kan worden geraadpleegd op europa.eu.int/comm/environment/waste/strategy.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De kaderrichtlijn afvalstoffen is aangenomen in 1975, en later gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991. Dit voorstel herziet de kaderrichtlijn afvalstoffen en voorziet in de intrekking van Richtlijn 91/689/EEG, waarvan de bepalingen in de kaderrichtlijn afvalstoffen worden geïntegreerd, en Richtlijn 75/439/EEG, waarvan het specifieke inzamelingsvoorschrift behouden blijft. De belangrijkste wijzigingen van de kaderrichtlijn afvalstoffen zijn: de invoering van een milieudoelstelling; de verduidelijking van de begrippen terugwinning en verwijdering; de verduidelijking van de voorwaarden waaronder gevaarlijke afvalstoffen mogen worden vermengd; de invoering van een procedure ter verduidelijking van de voorwaarden waaronder afvalstoffen die deel uitmaken van bepaalde afvalstromen, ophouden afvalstoffen te zijn; de invoering van minimumnormen of een procedure tot vaststelling van minimumnormen voor een reeks afvalbeheerhandelingen; de invoering van de eis tot opstelling van nationale afvalpreventieprogramma’s.
Rechtsgrond
Het hoofddoel van de richtlijn is de bescherming van het milieu. Dit voorstel is derhalve, net als de vorige herziening van de kaderrichtlijn afvalstoffen, gebaseerd op artikel 175 van het EG-Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing in de mate dat het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
De kaderrichtlijn afvalstoffen legt de basis voor Europese samenwerking op het gebied van afvalbeheer. Zij stelt minimumnormen vast voor de interne markt voor te recycleren afvalstoffen en is van cruciaal belang voor de goede werking van alle andere richtlijnen en verordeningen met betrekking tot afvalstoffen. Het betreft een kaderrichtlijn, waarvan de nadere invulling plaats kan vinden op lidstaatniveau. De opheffing van de eis om bij de verwerking van afgewerkte olie prioriteit te geven aan regeneratie biedt de lidstaten de mogelijkheid zelf hun prioriteiten ten aanzien van specifieke, vanuit milieuoogpunt verkieslijke technieken te bepalen.
Indien de lidstaten zelfstandig actie zouden ondernemen met betrekking tot de andere afvalvraagstukken, zou dit de interne markt voor te recycleren afvalstoffen ontwrichten en de samenwerking inzake andere vormen van afvalverwerking in het gedrang brengen. Dat zou grote economische en milieukosten veroorzaken.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door de Gemeenschap worden verwezenlijkt:
Alleen actie op EU-niveau kan garanderen dat het milieu en de menselijke gezondheid worden beschermd tegen de mogelijke schadelijke effecten van afvalproductie en afvalbeheer.
Afvalstoffen circuleren binnen de hele EU en zelfs daarbuiten. De door de productie en het beheer van afvalstoffen veroorzaakte verontreiniging van lucht, bodem en water kent geen grenzen. Bovendien kan van een interne markt voor te recycleren afvalstoffen alleen sprake zijn als er een gemeenschappelijke EU-definitie bestaat van kernbegrippen zoals “afvalstof”, “terugwinning” en “verwijdering” en als er bepaalde gemeenschappelijke minimumnormen gelden voor de behandeling van afvalstoffen.
Bij de herziening van de kaderrichtlijn afvalstoffen is het “kader”-aspect van de richtlijn gehandhaafd. De richtlijn regelt aspecten zoals definities en minimumnormen, maar laat de lidstaten de vrijheid om de concrete details van hun aanpak inzake afvalstoffenbeheer op nationaal, regionaal of lokaal niveau in te vullen.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
Het voorstel ter herziening van de kaderrichtlijn afvalstoffen zorgt voor een aanzienlijke vereenvoudiging van de bestaande richtlijn. Voorts worden twee andere richtlijnen ingetrokken en worden de elementen daarvan die relevant zijn gebleven, in de herziene kaderrichtlijn geïntegreerd. Aangezien het gaat om een kaderrichtlijn, worden alleen de aspecten geregeld waarvoor een geharmoniseerde benadering onontbeerlijk is; op andere gebieden geldt de regelgeving die de lidstaten zelf vaststellen.
Het voorstel bevat een reeks nieuwe elementen die de financiële en administratieve last van de afvalstoffenregelgeving zullen verminderen zonder dat daardoor het hoge beschermingsniveau voor het milieu en de menselijke gezondheid in het gedrang wordt gebracht.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: kaderrichtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn: Een minder soepel rechtsinstrument zou onevenredig zijn, gezien de noodzaak om rekening te houden met nationale verschillen inzake afvalstoffenbeheer alsmede culturele en geografische verschillen. Een minder dwingende of op vrijwilligheid gebaseerde maatregel zou niet de juridische zekerheid garanderen die nodig is voor het functioneren van de interne markt en de burger evenmin de nodige waarborgen bieden dat de bescherming van de volksgezondheid en het milieu in de hele EU door de productie en het beheer van afvalstoffen niet in gevaar wordt gebracht.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap. De maatregelen die in dit voorstel zijn vervat, reiken niet verder dan het huidige financiële kader en de wetgeving die voor de periode 2007-2013 is gepland.
Vereenvoudiging
Het voorstel zorgt voor vereenvoudiging van de wetgeving, vereenvoudiging van de administratieve procedures voor overheidsinstanties (op EU- of lidstaatniveau) en vereenvoudiging van de administratieve procedures voor particulieren.
Het voorstel ter herziening van de kaderrichtlijn afvalstoffen vereenvoudigt, moderniseert en verduidelijkt de kaderrichtlijn in diverse opzichten. Voorts worden twee bestaande richtlijnen ingetrokken, waarbij de overtollige bepalingen daarvan worden geschrapt en de overige in het voorstel voor een herziene richtlijn worden verwerkt. De structuur van de EU-wetgeving inzake afvalstoffen wordt daardoor vereenvoudigd.
De verplichting om een afvalbeheerplan op te stellen, is verduidelijkt en vereenvoudigd.
Er wordt een procedure ingevoerd voor de vaststelling van criteria ter bepaling van het “einde van de afvalfase”, om te verduidelijken wanneer afval ophoudt afval te zijn. Zo wordt in de regelgeving ruimte geschapen voor gerecycleerde producten of materialen die weinig risico’s inhouden voor het milieu. Er is duidelijkheid geschapen ten aanzien van mogelijke overlappingen tussen de vergunningsystemen krachtens de kaderrichtlijn afvalstoffen respectievelijk de IPPC-richtlijn, zodat de waarschijnlijkheid dat lidstaten twee vergunningen verlangen, wordt verkleind.
Dit voorstel is in het lopende programma van de Commissie inzake actualisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire en in haar werk- en wetgevingsprogramma opgenomen onder referentienummer WP 05 2004/ENV/001.
Intrekking van bestaande wetgeving
De goedkeuring van het voorstel houdt de intrekking van bestaande wetgeving in.
Concordantietabel
De lidstaten dienen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mede te delen, alsmede een tabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde richtlijn is relevant voor de EER en dient derhalve ook voor de EER te gelden.
Het voorstel nader bekeken
Artikel 1 omschrijft het doel van de voorgestelde richtlijn. De nieuwe doelstelling verleent de kaderrichtlijn afvalstoffen een nieuwe focus op de milieueffecten van de productie en het beheer van afvalstoffen, rekening houdend met de levenscyclus van de hulpbronnen. De richtlijn legt een verband tussen deze doelstelling en de ‘hiërarchie inzake afvalbeheer’ zoals vervat in artikel 3 van Richtlijn 75/442/EEG, zonder dat aan de rangorde of de essentie van die hiërarchie wordt geraakt. De formulering van de hiërarchie is geactualiseerd om rekening te houden met de ontwikkelingen inzake de betekenis van de gebruikte termen. Artikel 2 omschrijft het toepassingsgebied van de voorgestelde richtlijn. Artikel 2, tweede alinea, is gewijzigd om het begrip ‘onder andere voorschriften vallend’ te beperken tot communautaire wetgeving. Zodoende wordt de juridische zekerheid vergroot en wordt een minimale communautaire werkingssfeer gegarandeerd. Er zijn ook enkele nieuwe uitgesloten categorieën, namelijk niet uitgegraven vervuilde grond, dierlijke bijproducten en bijproducten van de landbouw. Artikel 3 bevat de definities van de begrippen die in deze richtlijn en de richtlijnen die daarnaar verwijzen, worden gehanteerd. De definitie van afvalstof is ongewijzigd gebleven, maar in hoofdstuk III is in een nieuw mechanisme voorzien teneinde te kunnen verduidelijken wanneer bepaalde afvalstoffen ophouden afvalstoffen te zijn. Dit geschiedt door de specificatie van criteria via een comitéprocedure voor afvalstromen die aan de in artikel 11 gestelde voorwaarden voldoen. De definitie van hergebruik volgt deze van de richtlijn verpakking en verpakkingsafval. Er is een definitie van recycling toegevoegd om de inhoud van dit begrip te verduidelijken. De definitie van inzameling is herzien om te verduidelijken dat zij betrekking heeft op de activiteit van het verzamelen van afvalstoffen en het bijeenbrengen ervan met het oog op het vervoer naar een passende afvalverwerkingsinstallatie, maar niet op de afvalverwerkingshandelingen die het vermengen en scheiden van afvalstoffen behelzen. De definities van ‘producent’, ‘houder’ en ‘beheer’ zijn fundamenteel ongewijzigd gebleven. Artikel 4 handhaaft de rechtsgrond voor de bij beschikking van de Commissie vastgestelde lijst van afvalstoffen. De artikelen 5 en 6 bevatten een herziene definitie van ‘terugwinning’ waarin duidelijk wordt aangegeven dat vervanging van hulpbronnen de basis van deze definitie vormt. In combinatie met de definitie van ‘verwijdering’ maakt deze omschrijving het mogelijk het moeilijke onderscheid tussen beide te maken, indien nodig via de vaststelling van efficiëntiecriteria. Voorts is voorzien in procedures die het mogelijk maken de indeling van bepaalde afvalverwerkingshandelingen als terugwinning of verwijdering indien nodig via een comitéprocedure te verduidelijken. In de artikelen 7 en 8 is nu de algemene eis opgenomen dat afvalstoffen worden beheerd op een manier die het milieu en de menselijke gezondheid niet in gevaar brengt en dat zij worden behandeld op een manier die verenigbaar is met de richtlijn. De formulering van deze eisen is ongewijzigd overgenomen uit Richtlijn 91/156/EEG. Artikel 9 betreffende de kosten van afvalverwerking is uitgebreid zodat het naast verwijderingshandelingen ook geldt voor terugwinningshandelingen. Het is gewijzigd om te verduidelijken dat alle externe kostenfactoren in samenhang met de verwijdering of terugwinning moeten worden verrekend in de kosten van het afvalbeheer die door de houder of producent van de afvalstoffen moeten worden gedragen. De kostprijs moet, met andere woorden, de reële milieukosten van de productie en het beheer van de afvalstoffen in kwestie weergeven. Artikel 10 betreffende het netwerk van verwijderingsinstallaties is ten gronde ongewijzigd gebleven. Hoofdstuk III bevat een nieuw mechanisme dat moet helpen verduidelijken wanneer bepaalde afvalstoffen ophouden afvalstoffen te zijn. Dit geschiedt, voor afvalstromen die aan de in artikel 11 gestelde voorwaarden voldoen, door de specificatie van criteria via een comitéprocedure. De artikelen 12 tot en met 15 betreffende gevaarlijke afvalstoffen zijn uit de richtlijn gevaarlijke afvalstoffen overgenomen in de herziene kaderrichtlijn afvalstoffen. De definitie van gevaarlijke afvalstoffen is herzien om het begrip ‘huishoudelijk afval’ te verduidelijken en aan te geven dat dit niet onder de definitie valt. Artikel 16 betreffende de scheiding van gevaarlijke afvalstoffen is uit de richtlijn gevaarlijke afvalstoffen overgenomen in de herziene kaderrichtlijn afvalstoffen. De mogelijkheid om af te wijken van het verbod op vermenging is gehandhaafd, maar wordt afhankelijk gemaakt van de toepassing van de beste beschikbare technieken. De verwijzing naar ‘veiligheid’ is geschrapt, aangezien deze term in de afvalstoffenwetgeving niet langer wordt gebruikt en dit niet verenigbaar is met een focus op de milieueffecten. Artikel 17 betreffende het kenmerken van gevaarlijke afvalstoffen is uit de richtlijn gevaarlijke afvalstoffen overgenomen in de herziene kaderrichtlijn afvalstoffen. Artikel 18 betreffende afgewerkte minerale olie neemt de verplichting tot gescheiden inzameling van dit type afvalolie over uit de richtlijn afgewerkte olie. Artikel 19 combineert de twee bestaande artikelen betreffende vergunningen voor terugwinning en verwijdering maar is overigens niet gewijzigd. Artikel 20 specificeert dat een inrichting of onderneming die over een IPPC-vergunning beschikt, daarnaast geen vergunning uit hoofde van de kaderrichtlijn afvalstoffen behoeft. Artikel 21 biedt de Commissie de mogelijkheid minimumnormen voor vergunningen vast te stellen via een comitéprocedure, mocht dit noodzakelijk zijn. De artikelen 22 tot en met 24 omschrijven de voorwaarden waaronder vrijstelling van vergunning kan worden verleend voor afvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen. Artikel 25 versterkt de eisen die van toepassing zijn op inzamelaars, vervoerders, handelaars en makelaars. Het voorziet in een procedure ter vaststelling van minimumnormen op dit gebied. Artikel 26 betreffende afvalbeheerplannen is opnieuw geredigeerd om te verduidelijken welke elementen een dergelijk afvalbeheerplan dient te omvatten. Het bepaalt ook dat bij het opstellen van deze plannen een levenscyclusbenadering moet worden gehanteerd. De artikelen 29 tot en met 31 bevatten specifieke bepalingen inzake afvalpreventie, met name de verplichting voor de lidstaten om afvalpreventieprogramma’s op te stellen en een omschrijving van het kader waarbinnen die programma’s tot stand moeten komen. Artikel 32 betreffende inspecties is versterkt door de toevoeging van de specifieke eis om de oorsprong en de bestemming van het ingezamelde en vervoerde afval te controleren. Artikel 34 bevat nu naast de bestaande verslagleggingsregeling ook een toetsingsclausule. De resterende artikelen hebben geen substantiële wijzigingen ondergaan.
1. 2005/0281 (COD)