Toelichting bij COM(2007)466 - Opzetten van een Europees migratienetwerk

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2007)466 - Opzetten van een Europees migratienetwerk.
bron COM(2007)466 NLEN
datum 10-08-2007
1. Context en doel van het voorstel

Al in 1994 heeft de Europese Commissie in haar eerste mededeling over het immigratie- en asielbeleid[1] erop gewezen dat er een mechanisme moest worden ontwikkeld om alle migratiestromen in de gehele EU te volgen. In reactie daarop werd in 1996 een haalbaarheidsstudie verricht[2].

Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam op 1 mei 1999 en de Europese Raad van Tampere van oktober 1999 heeft de Europese Unie zich ertoe verbonden een gemeenschappelijk immigratie- en asielbeleid te ontwikkelen om de migratiestromen naar de EU doeltreffender te kunnen beheren. De klemtoon wordt daarbij gelegd op de eerlijke behandeling van onderdanen van derde landen, partnerschap met de landen van herkomst en een evenwichtige aanpak van het migratiebeleid, alsmede op de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

In zijn conclusies van december 2001 heeft de Europese Raad van Laken bij de Commissie aangedrongen op 'de ontwikkeling van een Europees systeem voor de uitwisseling van informatie over asiel, migratie en de landen van oorsprong'. Teneinde tegemoet te komen aan de behoefte aan meer en betere informatie over migratieaangelegenheden, werd bij wijze van modelproject een nieuw begrotingsonderdeel (begrotingsonderdeel 18 03 05 (ex B5-814)) in de begroting 2002 van de Europese Gemeenschappen opgenomen met het doel een 'Europees Waarnemingscentrum voor migratie' op te zetten en de statistieken op het gebied van migratie en asiel te verbeteren. Wegens de vertraging bij het opzetten van het netwerk namen de in het kader van het begrotingsonderdeel voor 2002 gefinancierde werkzaamheden in werkelijkheid een aanvang in 2003 en sindsdien bestaat er een verschil van een jaar tussen het jaar van het begrotingsonderdeel en het jaar van uitvoering. Het project, dat uiteindelijk de naam 'Europees migratienetwerk (EMN)' kreeg, liep als voorbereidende actie vanaf 2003 tot 2006 (jaar van het begrotingsonderdeel 2005).

Op de Europese Raad van Thessaloniki van juni 2003 erkenden de regeringsleiders en staatshoofden het ' belang van toezicht op en analyse van het multidimensionale migratiefenomeen ' en onderschreven zij de instelling van een Europees netwerk voor migratie. Zij stemden er tevens mee in dat zou worden bezien of het mogelijk was om in de toekomst een permanente structuur op te zetten.

Het Haags programma, dat in november 2004 door de Europese Raad werd goedgekeurd, bouwt voort op de grondslagen van het programma van Tampere om een impuls te geven aan een nieuwe agenda inzake vrijheid, veiligheid en recht in de EU. Inzake de voortgaande ontwikkeling van een Europees asiel- en migratiebeleid legt het Haags programma de nadruk erop dat het belangrijk is ' het vergaren, verstrekken, uitwisselen en doeltreffend gebruik van actuele informatie en cijfermatige gegevens over alle ter zake doende ontwikkelingen op het terrein van migratie te verbeteren ' en dat het noodzakelijk is gegevens en informatie op het niveau van de lidstaten te harmoniseren.

De verdere ontwikkeling, sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, van een gemeenschappelijk Europees beleid op het gebied van migratie en asiel moet worden ondersteund door vergelijkbare, betrouwbare informatie en gegevens, op nationaal en op Europees niveau. Gemeenschappelijke beleidsmaatregelen om de migratie in betere banen te leiden vergen gemeenschappelijke analyses van migratiefenomenen. Zoals al in de haalbaarheidsstudie van 1996 werd vastgesteld en in de evaluatie van het EMN van 2005[3] werd bevestigd, bestaan bij beleidsmakers op het gebied van migratie en asiel nog steeds grote informatiebehoeften, zowel op EU-niveau als op het niveau van de lidstaten, waarin het toekomstige EMN, welke structuur het ook heeft, moet voorzien.

Ten eerste wordt er wel heel veel informatie over verschillende aspecten van internationale migratie geproduceerd, maar is deze informatie niet gemakkelijk te verkrijgen, omdat ze versnipperd en niet centraal toegankelijk is. Zowel voor de EU-instellingen als voor de lidstaten, dus niet alleen voor beleidsmakers maar ook voor het grote publiek zou het dan ook bijzonder nuttig zijn als er één enkel referentiepunt voor het filteren en samenvoegen van deze informatie zou zijn dat als coördinatiecentrum zou kunnen dienen.

Ten tweede ontbreekt het aan betrouwbare, vergelijkbare en actuele informatie en aan analyses van de juridische maatregelen en de beleidsontwikkelingen op het gebied van migratie en asiel, zowel op nationaal als op EU-niveau. Bovendien is er onvoldoende betrouwbare informatie over het effect van het beleid van de EU en van de lidstaten op dit gebied. Daar komt nog bij dat de EU en haar lidstaten steeds vaker snel informatie nodig hebben over specifieke migratie- en asielkwesties. Om deze informatielacunes op te vullen is een netwerkstructuur nodig die alle lidstaten bestrijkt en waarin tegelijkertijd sprake is van een zekere mate van centrale coördinatie.

Ten derde is het gebrek aan nauwkeurige, actuele en vergelijkbare statistische gegevens over migratie en asiel een groot probleem. Het onlangs goedgekeurde voorstel van de Commissie voor een verordening betreffende communautaire statistieken over migratie en internationale bescherming[4] moet hiervoor een oplossing bieden, maar dan nog blijft er behoefte bestaan aan een vergelijkende analyse van deze statistische informatie.

Om de aanloopfase van het modelproject/de voorbereidende actie voor het EMN te vergemakkelijken, werd voor een stapsgewijze aanpak van onderaf (bottom-up) gekozen door eerst een netwerk van nationale contactpunten op te zetten. Deze contactpunten, die door de lidstaten zijn aangewezen, vormen het hart van het EMN en houden zich bezig met documentatie, analyse en onderzoek. Van de nationale contactpunten wordt ook verwacht dat zij nationale netwerken van partners opzetten, die hun standpunten en hun deskundigheid in verband met de verschillende onderzochte thema's bijdragen. Het directoraat-generaal Justitie, vrijheid en veiligheid van de Europese Commissie zag in samenwerking met een via een openbare aanbesteding geselecteerd wetenschappelijk en administratief coördinatieteam toe op de algemene ontwikkeling van het EMN.

Aangezien het nodig is de werkzaamheden van het EMN voort te zetten en uit te breiden om te voldoen aan de in het Haags programma geformuleerde vereiste van een ' doeltreffend gebruik van actuele informatie en cijfermatige gegevens over alle ter zake doende ontwikkelingen op het terrein van migratie ' en bij te dragen aan een op betere informatie gebaseerde beleids- en besluitvorming bij de verdere ontwikkeling van een gemeenschappelijk immigratie- en asielbeleid, wordt thans voorgesteld het EMN een officieel karakter te geven door een geschikt rechtsinstrument (een op artikel 66 van het EG-Verdrag gebaseerde beschikking van de Raad) aan te nemen. Er wordt voorgesteld talrijke elementen van de bestaande structuur te behouden, hoewel enkele belangrijke wijzigingen worden aangebracht om de werking van het EMN te verbeteren. In de beschikking van de Raad zullen de belangrijkste elementen worden beschreven die nodig zijn voor de activiteiten van het EMN, namelijk het doel ervan, de taken, de structuur, het systeem voor de uitwisseling van informatie, de regelingen voor de financiering en de betrekkingen met andere organisaties.

Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied



Het huidige EMN heeft eerst gefunctioneerd in het kader van een modelproject en vervolgens van een voorbereidende actie, waarvoor geen eigen rechtsgrond nodig was, en het werd gefinancierd via een specifiek begrotingsonderdeel (begrotingsonderdeel 18 03 05 (ex B5-814)) van de communautaire begroting[5]. Overeenkomstig artikel 49, lid 2, onder b), van VERORDENING (EG, Euratom) nr. 1605/2002 VAN DE RAAD van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen[6], kunnen voorbereidende acties niet langer duren dan drie jaar. Om de activiteiten van het EMN te kunnen voortzetten, dient er derhalve een rechtsinstrument te worden vastgesteld.

3. Raadpleging

Teneinde de betrokken partijen te raadplegen over de toekomst van het EMN, heeft de Commissie op 28 november 2005 een 'Groenboek over de toekomst van het Europees migratienetwerk'[7] aangenomen, waarin niet alleen de werking van het EMN tijdens de voorbereidende periode wordt beoordeeld, maar ook kwesties worden behandeld zoals de opdracht en de toekomstige structuur van het EMN.

Met het groenboek werd de aanzet gegeven voor een open raadpleging, die tot 28 januari 2006 duurde. Ongeveer de helft van de 32 bijdragen die werden ontvangen kwam van de lidstaten, de rest van de huidige nationale contactpunten van het EMN, federale en regionale instanties van de lidstaten en andere instellingen, hoofdzakelijk uit de academische wereld[8].

Op 6 april 2006 werd een geselecteerde groep van deskundigen in Brussel gehoord over de toekomst van het Europees migratienetwerk. Tijdens de hoorzitting besprak de Commissie de belangrijkste conclusies van de openbare raadpleging en behandelden verscheidene deskundigen het toekomstige mandaat en de toekomstige structuur van het EMN.

De openbare raadpleging en de hoorzitting met deskundigen hebben aangetoond dat er een brede consensus bestaat over de noodzaak om de werkzaamheden van het EMN voort te zetten op basis van zijn huidige opdracht en zijn huidige structuur.

Tot slot heeft de Commissie bij twee gelegenheden (29 april 2005 en 20 juni 2006) in het Comité voor immigratie en asiel deskundigen uit de lidstaten geraadpleegd over kwesties in verband met de toekomst van het EMN. De lidstaten hebben bij beide gelegenheden hun instemming betuigd met het voornemen van de Commissie om het EMN een officieel karakter te geven.

Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)



Het voorstel heeft in de eerste plaats ten doel het Europees migratienetwerk een officieel karakter te geven en het te baseren op een passende rechtsgrond, waarin de doelstellingen, taken, structuur en andere belangrijke elementen voor het functioneren van het EMN, zoals de wijze van financiering en de instelling van een openbaar systeem voor de uitwisseling van informatie, worden beschreven.

Doel



In het voorstel wordt het doel van het EMN als volgt omschreven: 'voldoen aan de behoeften aan informatie over migratie en asiel van de communautaire instellingen, de autoriteiten van de lidstaten en het grote publiek door ter ondersteuning van de beleids- en besluitvorming op deze gebieden in de Europese Unie actuele, objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie over migratie en asiel te verstrekken'.

Activiteiten

Teneinde bovengenoemd doel te bereiken, dient het EMN een aantal in artikel 2 beschreven werkzaamheden te verrichten. Het gaat daarbij onder meer om het inwinnen van actuele gegevens en informatie bij verschillende bronnen en de uitwisseling van de gegevens en informatie, het analyseren van die gegevens en informatie, het publiceren van verslagen, het opzetten en onderhouden van een internetsysteem voor de uitwisseling van informatie en samenwerking met andere belanghebbende Europese en internationale organen.

Structuur

Het netwerk is samengesteld uit door de lidstaten aangewezen nationale contactpunten en de Europese Commissie .

Er wordt een bestuur gevormd waarin elke lidstaat, de Commissie en het Europees Parlement zijn vertegenwoordigd, dat de actieve deelneming van de lidstaten moet waarborgen en het EMN beleidsrichtsnoeren zal geven.

Het bestuur zal met name:

- het jaarlijks werkprogramma van het EMN helpen opstellen;

- bekijken welke vooruitgang door het EMN is geboekt en, waar vereist, de nodige maatregelen aanbevelen;

- ten minste een keer per jaar een situatieverslag betreffende de lopende activiteiten van het EMN en de belangrijkste resultaten van door het EMN uitgevoerde studies verstrekken aan alle Europese instellingen;

- nagaan welke de meest geschikte samenwerkingsrelaties zijn met andere entiteiten die bevoegd zijn op het gebied van migratie en asiel;

- de coördinator en de nationale contactpunten adviseren over de wijze waarop zij hun werking kunnen verbeteren en hen daarbij helpen.

De nationale contactpunten moeten aan een aantal vereisten voldoen. Zij moeten onder meer beschikken over deskundigheid op het gebied van asiel en migratie, vaardigheden en hulpmiddelen op het gebied van de informatietechnologie, het vermogen om samenwerkingssystemen en netwerken met andere nationale organisaties en entiteiten op te zetten en het vermogen om in een tweede officiële taal van de Europese instellingen te werken en te schrijven.

Elke lidstaat wijst een entiteit aan die fungeert als nationaal contactpunt. De nationale contactpunten moeten uit ten minste drie deskundigen zijn samengesteld. Een van deze deskundigen, die zal optreden als de nationale coördinator voor het contactpunt, moet een ambtenaar of een werknemer van de aangewezen entiteit zijn. De resterende deskundigen mogen tot dezelfde entiteit behoren of deel uitmaken van andere, in de lidstaat gevestigde nationale en internationale openbare of particuliere organisaties

De nationale contactpunten bereiden nationale verslagen voor, verstrekken nationale gegevens voor het systeem voor de uitwisseling van informatie in het kader van het EMN, ontwikkelen de mogelijkheid om aan andere nationale contactpunten gerichte ad-hocverzoeken te formuleren en snel te reageren op verzoeken van andere nationale contactpunten, en zetten een nationaal migratienetwerk op, dat is samengesteld uit tal van organisaties en personen die actief zijn op het gebied van migratie en asiel, daaronder begrepen arbeids- en opleidingsaspecten en aspecten op het gebied van buitenlandse betrekkingen/ontwikkeling van migratie, en die alle betrokken belanghebbenden vertegenwoordigen.

Tot de taak van de Commissie behoort:

- de algemene coördinatie van het EMN;

- de goedkeuring van het jaarlijks werkprogramma van het netwerk;

- de waarneming van het voorzitterschap van het bestuur door de vertegenwoordiger van de Commissie die zitting heeft in het bestuur. Hij of zij zal worden bijgestaan door twee door de Commissie aangewezen wetenschappelijke deskundigen;

- erop toezien dat de werkzaamheden van het EMN volledig recht doen aan de beleidsprioriteiten van de Gemeenschap op het gebied van migratie en asiel;

- de aanwijzing van een dienstverlener die de Commissie zal bijstaan bij het dagelijks beheer van het EMN, met inbegrip van het informatie-uitwisselingssysteem van het EMN. De Commissie zal nauwlettend toezien op de werkzaamheden van deze dienstverlener en daartoe duidelijke verantwoordelijkheden en werkmethoden vaststellen; zo nodig zullen werkgroepen van nationale contactpunten worden opgezet die bij bepaalde activiteiten nauw met de dienstverlener samenwerken;

- erop toezien dat de nationale contactpunten in staat zijn de hen toevertrouwde taken uit te voeren. Dit impliceert dat moet worden nagegaan of de door de lidstaten voorgestelde contactpunten aan alle vereisten voldoen en dat de nodige acties aan het bestuur moeten worden voorgesteld wanneer dit aanhoudende tekortkomingen in de werkzaamheden van een nationaal contactpunt vaststelt die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de werkzaamheden van het EMN;

- tot slot de toekenning van exploitatiesubsidies, ter medefinanciering van het jaarlijkse werkprogramma van de nationale contactpunten die aan alle vereisten voldoen.

De aanwijzing van een dienstverlener om de Commissie bij te staan, wordt gerechtvaardigd door het technische karakter van bepaalde coördinatiewerkzaamheden, in het bijzonder het opzetten van het IT-systeem en de website en het opstellen van syntheseverslagen, en door de complexiteit van het tot stand brengen van een goede samenwerking tussen de 26 nationale contactpunten.

Systeem voor de uitwisseling van informatie en studies

Het is van essentieel belang dat het EMN de informatie die het in de vorm van studies en verslagen produceert op grote schaal verspreidt via de meest geavanceerde technologische middelen, zoals een speciale website. Het systeem voor de uitwisseling van informatie wordt, onder toezicht van de Commissie, beheerd door de dienstverlener die de Commissie zal bijstaan. Het systeem is toegankelijk voor het publiek en de erin opgenomen informatie staat in principe ter beschikking van iedereen. Uitzonderingen op deze algemene regel zijn echter mogelijk indien door de leden van het EMN gevoelige/vertrouwelijke informatie wordt medegedeeld.

Het informatie-uitwisselingsysteem zal onder meer de door het EMN opgestelde studies en verslagen , een thesaurus inzake migratie en asiel en een database met nationale en communautaire wetgeving inzake migratie en asiel omvatten.

Financiering



De begrotingsmiddelen die nodig zijn voor het functioneren van het EMN zullen jaarlijks in de algemene begroting van de Europese Unie worden opgevoerd. Deze middelen zullen dienen ter medefinanciering (tot 80%) van de voor subsidiëring in aanmerking komende kosten van de nationale contactpunten en ter dekking van de kosten van de dienstverlener en van andere uitgaven voor onder meer evaluatie, speciale activiteiten en steun aan nieuw gecreëerde contactpunten. De beschikbare jaarlijkse kredieten worden door de begrotingsautoriteit toegestaan binnen de grenzen van het financiële kader, waarin de kredieten voor het EMN voor de periode 2007-2013 op 59,7 miljoen euro worden geraamd. De 3 miljoen euro die voor 2007 was uitgetrokken, zal echter niet worden gebruikt, aangezien het netwerk naar verwachting pas vanaf 1 januari 2008 operationeel wordt. Voor de periode 2008-2013 is daarom voorzien in een bedrag van 56,7 miljoen aan kredieten. Dit betekent ook dat er niet langer een verschil van een jaar zal bestaan tussen het jaar van het begrotingsonderdeel en het jaar van uitvoering.

De toekenning van subsidies aan de nationale contactpunten die aan de vereisten voldoen en het sluiten van een contract met de dienstverlener vallen onder de verantwoordelijkheid van de Commissie.

De effectbeoordeling en het financieel memorandum bevatten meer informatie over de financiering van het EMN.

Rechtsgrondslag



De beschikking van de Raad is gebaseerd op artikel 66 van het EG-Verdrag. Overeenkomstig het Protocol betreffende artikel 67 van het Verdrag van Nice worden deze maatregelen sinds 1 mei 2004 door de Raad genomen bij gekwalificeerde meerderheid en na raadpleging van het Europees Parlement.

Artikel 66 van het EG-Verdrag betreft de administratieve samenwerking tussen de betrokken overheidsdiensten van de lidstaten op een aantal gebieden, onder meer immigratie en asiel, alsmede tussen die diensten en de Commissie. De overheidsdiensten van de lidstaten zullen een belangrijke rol spelen via de aanwijzing van de nationale contactpunten en via hun deelname aan het bestuur. Aangezien vele van de nationale contactpunten vermoedelijk overheidsinstanties zullen zijn, zullen de nationale overheidsdiensten ongetwijfeld in sterke mate betrokken zijn bij het functioneren van het EMN. Om deze redenen is de keuze van artikel 66 van het EG-Verdrag als rechtgrond van het voorstel gerechtvaardigd.

Titel IV van het EG-Verdrag is niet van toepassing in het Verenigd Koninkrijk en Ierland, tenzij deze lidstaten anders beslissen overeenkomstig de procedure die is vastgesteld in het aan de verdragen gehechte Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Evenzo is Titel IV niet van toepassing in Denemarken ingevolge het aan de Verdragen gehechte Protocol betreffende de positie van Denemarken.

Subsidiariteit



Dit voorstel past in het kader van de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarnaar in de verdragen wordt gestreefd en waartoe de Europese Raad van Tampere en de Europese Raad van Den Haag de aanzet hebben gegeven. Met de voorgestelde maatregel wordt meer in het bijzonder beoogd netwerken tussen de autoriteiten, de academische wereld, onderzoekers en andere betrokkenen op het gebied van migratie en asiel in de lidstaten op te zetten, zodat zij de Gemeenschap, haar lidstaten en het publiek objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie kunnen verstrekken over de situatie op het gebied van migratie en asiel in de Gemeenschap en in de lidstaten. Omdat de doelstelling, namelijk de verbetering van de samenwerking, de productie van gegevens en analyses op Europees niveau, niet door de lidstaten alleen kan worden verwezenlijkt, moeten op communautair niveau maatregelen worden genomen. De voorgestelde beschikking heeft ten doel op gecoördineerde en homogene wijze de informatiemechanismen in verband met alle migratiefenomenen in de gehele Unie te versterken.

Evenredigheid



Dit voorstel blijft beperkt tot de versterking van de samenwerking tussen nationale overheidsdiensten en andere organisaties die actief zijn op het gebied van migratie en asiel, teneinde de Gemeenschap, haar lidstaten en het publiek objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie te verstrekken over de situatie op het gebied van migratie en asiel in de Gemeenschap en in de lidstaten. Teneinde een gefederaliseerde structuur te behouden en een eerlijke vertegenwoordiging van alle lidstaten te waarborgen, is de voorkeur gegeven aan een op een netwerk gebaseerde structuur.

Dit voorstel blijft beperkt tot het minimum dat nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken en reikt niet verder dan hetgeen daartoe nodig is. Het heeft geen gevolgen voor bestaande samenwerkingsmechanismen en –structuren.

8. Relatie van het EMN tot andere systemen of structuren voor de uitwisseling van informatie op het gebied van migratie en asiel

Het doel dat met het EMN wordt beoogd, is de Gemeenschap, haar lidstaten en het publiek objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie over migratie en asiel in de Gemeenschappen en in de lidstaten te verstrekken ter ondersteuning van de beleids- en besluitvorming op deze gebieden in de Europese Unie. Dit gaat uiteraard samen met onderzoek en analyse, het beter onder de aandacht brengen van alle aspecten van de migratiefenomenen en het verstrekken aan de beleidsvormers en het publiek van gegevens, verslagen en studies, die als uitgangspunt voor een stevig onderbouwd debat over asiel en migratie kunnen worden gebruikt.

Het EMN zal niet het enige communautaire instrument of de enige communautaire structuur zijn waarvan het doel is informatie op het gebied van migratie en asiel te verzamelen en uit te wisselen. In vergelijking met deze andere instrumenten of structuren, zoals ICONet, het Bureau voor de grondrechten (inclusief het RAXEN-netwerk), Eurostat, het CIREFI (CIBBGI), de nationale contactpunten inzake integratie of het mechanisme voor wederzijdse informatie, heeft het EMN echter een aantal bijzondere kenmerken, die het een uniek profiel verschaffen dat in de volgende drie aspecten kan worden samengevat:

- een breed scala van taken;

- grote aandacht voor analyse en contacten met de academische gemeenschap;

- ruime beschikbaarheid van de resultaten (het grote publiek zowel als beleidsvormers).

De Commissie zal zich beijveren om voor zover mogelijk synergie tot stand te brengen en herhaling van de werkzaamheden van het EMN en de activiteiten van andere daarmee samenhangende instrumenten en structuren te voorkomen. Ter verwezenlijking van dit doel zal de Commissie gebruikmaken van haar mogelijkheid het jaarlijkse werkprogramma van het EMN voor te stellen, zoals bedoeld in artikel 4, lid 2, onder a).

Bijlage 1 bij de effectbeoordeling bevat meer bijzonderheden over de verschillen tussen het EMN en andere ermee samenhangende instrumenten en structuren.