Toelichting bij COM(2006)397 - Milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)397 - Milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid. |
|---|---|
| bron | COM(2006)397   |
| datum | 17-07-2006 |
Motivering en doel van het voorstel
Chemische verontreiniging van oppervlaktewater kan aquatische ecosystemen verstoren, met verlies aan habitats en biodiversiteit als gevolg. Verontreinigende stoffen kunnen zich ophopen in de voedselketen en schade toebrengen aan roofdieren die besmette vis eten. Mensen worden via het aquatisch milieu aan verontreinigende stoffen blootgesteld door het eten van vis of schaaldieren, het drinken van water en eventueel door recreatieactiviteiten. Verontreinigende stoffen kunnen nog jaren nadat zij zijn verboden in het milieu voorkomen; sommige kunnen over lange afstanden worden getransporteerd en kunnen in afgelegen gebieden worden aangetroffen. Verontreinigende stoffen kunnen in het milieu vrijkomen vanuit verschillende bronnen (b.v. landbouw, industrie, verbranding), in de vorm van producten of onbedoelde bijproducten; de verontreiniging kan van historische aard zijn, maar de betrokken stoffen kunnen ook nu nog dagelijks in gangbare producten worden gebruikt. In artikel 16 van Richtlijn 2000/60/EG (de kaderrichtlijn water – KRW) wordt een strategie ter bestrijding van waterverontreiniging uiteengezet. Als eerste stap in deze strategie is een lijst van prioritaire stoffen vastgesteld (Beschikking 2455/2001/EG) waarin 33 stoffen zijn geïnventariseerd die op communautair niveau aanleiding geven tot extra bezorgdheid. Met dit voorstel wordt beoogd een hoog beschermingsniveau te bieden tegen voor of via het aquatisch milieu optredende risico's die worden veroorzaakt door deze 33 prioritaire stoffen en bepaalde andere verontreinigende stoffen, door milieukwaliteitsnormen (MKN) vast te stellen. De nodige emissiebeheersingsmaatregelen zijn in de afgelopen jaren door middel van diverse communautaire besluiten vastgesteld.
Algemene context
De Gemeenschap heeft in 1976 voor het eerst wetgeving betreffende chemische waterverontreiniging vastgesteld (Richtlijn 76/464/EEG betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd). Vervolgens zijn in de periode 1982-1990 verschillende 'dochterrichtlijnen' vastgesteld waarbij in emissiegrenswaarden en milieukwaliteitsdoelstellingen voor 18 specifieke verontreinigende stoffen is voorzien (zie hieronder). Bij de KRW is een bijgewerkte, alomvattende en doeltreffende strategie ter bestrijding van chemische verontreiniging van het oppervlaktewater ingevoerd. Krachtens de KRW moet Richtlijn 76/464/EEG na een overgangsperiode worden ingetrokken, maar voor de intrekking van de daarmee samenhangende 'dochterrichtlijnen' zijn geen voorzieningen getroffen. Artikel 16 schrijft voor dat de Commissie met een voorstel komt voor specifieke maatregelen ter bestrijding van de waterverontreiniging door afzonderlijke verontreinigende stoffen of groepen verontreinigende stoffen die een significant risico voor of via het aquatische milieu betekenen. Als eerste stap is Beschikking 2455/2001/EG aangenomen, waarbij de vorige lijst die in 1982 door de Commissie werd gepubliceerd, is vervangen. Vervolgens moest de Commissie voorstellen voor MKN (zie artikel 16, lid 7) en emissiebeheersingsmaatregelen (zie artikel 16, lid 6 en lid 8) indienen voor de betrokken prioritaire stoffen. Met dit voorstel wordt deze verplichting vervuld, behalve wat betreft de invoering van aanvullende emissiebeheersingsmaatregelen (nadere details volgen hieronder). Tegelijk voorziet dit voorstel in de intrekking van de bestaande 'dochterrichtlijnen' 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG en 86/280/EEG, zoals gewijzigd bij de Richtlijnen 88/347/EEG en 90/415/EEG.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
In de KRW wordt het algemene kader aangegeven voor een strategie tegen verontreiniging van het oppervlaktewater. De eerdere wetgeving op dit gebied, namelijk Richtlijn 76/464/EEG en de daarmee samenhangende dochterrichtlijnen (zie hierboven), betreft vergelijkbare aspecten als die waarop dit voorstel betrekking heeft. De verontreinigende stoffen die worden gereguleerd zijn echter niet identiek en bovendien moest rekening worden gehouden met de wetenschappelijke en technische vooruitgang.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
In het Zesde Milieuactieprogramma zijn de maatregelen inzake prioritaire stoffen aangemerkt als kernactiviteit (zie artikel 7, lid 2, onder e), van Besluit 1600/2002/EG). Het doel van dit voorstel is de milieukwaliteit te beschermen en te verbeteren overeenkomstig het principe van duurzame ontwikkeling. Tegelijk moet het voorstel voor MKN zorgen voor harmonisatie van de economische voorwaarden binnen de interne markt, aangezien de bestaande nationale MKN sterk uiteenlopen. Voorts wordt in het voorstel en de begeleidende mededeling volledig rekening gehouden met de doelstellingen en bepalingen van andere communautaire regelgeving, met name het beleid inzake chemische stoffen, inclusief REACH en de pesticidenrichtlijn, de IPPC-richtlijn en de thematische strategieën, namelijk die inzake het mariene beleid en een duurzaam pesticidengebruik. Al deze communautaire regelgeving geeft, samen met andere besluiten, invulling aan de emissiebeheersingsmaatregelen waarin is voorzien bij artikel 16, lid 6 en lid 8, van de KRW.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Sinds 2001 heeft de Commissie een representatief forum van belanghebbende partijen – het adviserend deskundigenforum prioritaire stoffen - bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, het bedrijfsleven en niet-gouvernementele organisaties op milieugebied, geraadpleegd over alle aspecten van het voorstel. Deze raadpleging voldoet aan de eisen van artikel 16, lid 5, van de kaderrichtlijn water, waarin deze vorm van overleg uitdrukkelijk wordt vermeld. Deze raadpleging omvatte een reeks van 16 bijeenkomsten en verschillende schriftelijke overlegrondes.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Behalve de notulen van de vergaderingen zijn ook verschillende achtergronddocumenten beschikbaar waarin het resultaat van deze raadpleging wordt uiteengezet: Een stuk over de methodologie voor de opstelling van MKN en specifieke gegevensstaten. Een concept over maatregelen ter bestrijding van verontreiniging, dat ook materiaal over bronnenscreening en tabellen over bestaande communautaire maatregelen voor elke stof omvat. Een rapport van de deskundigengroep analyse en monitoring. Een rapport over de identificatie van prioritaire gevaarlijke stoffen. Een verslag over een studie naar de potentiële economische effecten van de maatregelen ter bestrijding van verontreiniging. Een verslag over een studie inzake milieukwaliteitsnormen, de mate waarin deze worden nageleefd en de daaraan verbonden voordelen. Daarnaast heeft de Commissie het adviserend deskundigenforum in juni 2004 geraadpleegd over een ontwerp-richtlijn. Nadere details over de ontvangen reacties en de mate waarin daarmee rekening is gehouden zijn te vinden in de begeleidende effectbeoordeling (SEC(2006) 947 van 17.7.2006).
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Via het adviserend deskundigenforum zijn regelmatig wetenschappelijke experts van de lidstaten en uit het bedrijfsleven geraadpleegd. Voorts is het Wetenschappelijk comité voor toxiciteit, ecotoxiciteit en milieu (SCTEE) geraadpleegd over de vaststelling van MKN (het definitieve advies is door het SCTEE vastgesteld tijdens de 43e plenaire vergadering van 28 mei 2004). Met dit advies is rekening gehouden bij de uiteindelijke bepaling van de MKN-waarden; nadere informatie hierover is te vinden in het verslag over de MKN en de individuele gegevensstaten.
Gebruikte methode
In de periode 2001-2004 is het adviserend deskundigenforum regelmatig bijeengekomen. Daarnaast heeft een bredere schriftelijke raadpleging plaatsgevonden. Tenslotte is het SCTEE volgens de formele procedures om advies gevraagd.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
Diverse wetenschappelijke en technische deskundigen op het gebied van chemische verontreiniging in het algemeen, analyse en monitoring, emissiebeheersing, milieukwaliteitsnormen, bestaande chemische stoffen (in het kader van Verordening 793/93) en gewasbeschermingsproducten (in het kader van Richtlijn 91/414/EEG) uit alle lidstaten van EU25, de kandidaat-landen en Noorwegen zijn regelmatig geraadpleegd. In het kader van datzelfde proces zijn ook wetenschappers en deskundigen uit het bedrijfsleven, inclusief mensen van EUREAU, CEFIC, Eurochlor, ECPA, Eurometaux en UNICE, alsook deskundigen van NGO's op milieugebied, het WWF en het EEB geraadpleegd. Een vragenlijst over de economische effecten van de mogelijke voorstellen is toegezonden aan 43 grote industriële organisaties.
Ontvangen en gebruikte adviezen
In brede kring bestaat er consensus over het feit dat aan gevaarlijke stoffen potentieel ernstige risico's met onomkeerbare gevolgen zijn verbonden.
Er is een MKN op basis van een maximaal toelaatbare concentratie ontwikkeld om op korte termijn ernstige onomkeerbare gevolgen voor ecosystemen als gevolg van acute blootstelling te voorkomen, alsook een jaarlijkse gemiddelde MKN die op lange termijn onomkeerbare gevolgen moet voorkomen; het SCTEE wijst er echter wel op dat acute blootstelling ook langetermijngevolgen kan hebben. Andere adviezen van het SCTEE hadden betrekking op de noodzaak gebruik te maken van de recentste beschikbare wetenschappelijke gegevens en te zorgen voor de nodige samenhang met andere methodologieën voor risicoanalyses alsook voor specifiek advies over individuele stoffen. Voorts heeft de uitgebreide publieksraadpleging over een ontwerp-richtlijn in juni 2004 geleid tot aanpassingen in voorstellen voor aanvullende emissiebeheersingsmaatregelen, hoofdzakelijk om kostentechnische redenen. Uit de raadpleging is gebleken dat om de doelstellingen voor prioritaire stoffen op een zo kostenefficiënt mogelijke manier te bereiken de lidstaten moeten kunnen beslissen over het niveau en de combinatie van maatregelen, hoofdzakelijk op basis van bestaande EU-wetgeving.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
Alle bovenvermelde documenten zijn beschikbaar op: europa.eu.int/comm/environment/water/water-dangersub/pri_substances.htm Het SCTEE-advies is te vinden op: europa.eu.int/comm/health/ph_risk/committees/sct
Effectbeoordeling
In algemene termen zijn drie hoofdopties in overweging genomen. De eerste was dat geen nieuw voorstel zou worden gedaan en dat verdere regelgeving aan de lidstaten zou worden overgelaten; de tweede dat alleen MKN op communautair niveau zouden worden vastgesteld; en de derde dat het voorstel zowel in MKN als in specifieke aanvullende emissiebeheersingsmaatregelen zou voorzien. Wat milieukwaliteitsnormen betreft, werd al in een vroeg stadium besloten deze op communautair niveau vast te stellen gezien de specifieke eisen van de KRW op het gebied van harmonisatie en samenhang met andere communautaire regelgeving. Vervolgens is tijdens het voorbereidingsproces een aantal subopties in beschouwing genomen (zie effectbeoordeling). Wat betreft maatregelen ter bestrijding van verontreiniging is ervoor gekozen het nemen van aanvullende specifieke maatregelen aan de lidstaten over te laten, aangezien dit de meest kostenefficiënte en proportionele aanpak was gebleken. Bovendien is reeds een aanzienlijk EU-regelgevingscorpus inzake emissiebeheersingsmaatregelen van kracht (of bijna) dat een aanzienlijke bijdrage zal leveren aan de verwezenlijking van de KRW-doelstellingen voor prioritaire stoffen. In de effectbeoordeling worden de conclusies ten aanzien van de sociaal-economische effecten en milieubaten van elk van bovenvermelde opties meer in detail behandeld.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Samenvattend zijn de kernelementen van de voorgestelde richtlijn: - vaststelling van milieukwaliteitsnormen zoals voorgeschreven bij artikel 16, lid 7, van de KRW, inclusief een overschrijdingsgebied bij wijze van overgangsmaatregel; - vaststelling van een inventaris van lozingen, emissies en verliezen aan de hand waarvan kan worden nagegaan of de doelstellingen inzake vermindering of stopzetting daarvan worden gehaald; - intrekking van de in bijlage IX bij de KRW genoemde bestaande 'dochterrichtlijnen' en vaststelling van overgangsbepalingen, zoals vermeld in artikel 16, lid 10, van de KRW; - selectie van prioritaire gevaarlijke stoffen (PGS) uit de 14 beschouwde stoffen, zoals voorgeschreven bij Beschikking 2455/2001/EG.
Rechtsgrondslag
De kernbepalingen van deze richtlijn hebben betrekking op milieubescherming, en bijgevolg wordt als rechtsgrondslag gekozen voor artikel 175, lid 1, van het Verdrag, zoals bij de KRW.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voorzover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
Momenteel vallen de meeste prioritaire stoffen onder de toepassing van nationale milieukwaliteitsnormen die onderling sterk uiteenlopen. Om in alle lidstaten hetzelfde milieubeschermingsniveau te garanderen en te zorgen voor een gelijk speelveld voor economische actoren, moeten op communautair niveau MKN worden vastgesteld. Zonder voor de hele Gemeenschap geldende MKN zouden de lidstaten tegen eind 2006 nationale MKN moeten vaststellen. De Commissie is voorstander van communautaire actie op dit punt en zal daarom het resultaat van de medebeslissingsprocedure voor dit voorstel afwachten voordat zij er eventueel toe besluit de vervulling van deze verplichting aan de lidstaten over te laten.
De vaststelling van MKN op communautair niveau brengt ook minder administratieve lasten voor de lidstaten met zich mee. Bovendien kan chemische verontreiniging van grensoverschrijdende oppervlaktewateren alleen via gezamenlijke actie over de grenzen heen worden aangepakt.
Dit voorstel heeft uitsluitend betrekking op de vaststelling van MKN op communautair niveau. Het treffen van specifieke en aanvullende emissiebeheersingsmaatregelen wordt aan de lidstaten overgelaten aangezien voor de naleving van de voorschriften van artikel 16, lid 6 en lid 8, van de KRW ook een groot aantal andere bestaande communautaire besluiten moet worden toegepast.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorgestelde instrument is een richtlijn die voorziet in doelstellingen voor de milieukwaliteit die tegen 2015 moeten worden gehaald. Om te zorgen voor een proportionele aanpak bij de vaststelling van maatregelen tegen verontreiniging, wordt de lidstaten veel ruimte gelaten bij het bepalen van de meest geschikte specifieke combinatie van maatregelen. Daardoor zal rekening kunnen worden gehouden met regionale en lokale omstandigheden.
Gezien het uitgebreide uitvoeringskader dat reeds krachtens de KRW is opgezet, alsook de vrijwaringsclausule waarin is voorzien voor het geval dit voorstel niet wordt aangenomen (zie artikel 16, lid 8, van de KRW), wordt ervan uitgegaan dat de door het voorstel veroorzaakte extra kosten en administratieve lasten minimaal zullen zijn.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): richtlijn.
De Commissie stelt één enkel wettelijk instrument voor, dat alle bepalingen met betrekking tot artikel 16 van de KRW bevat, om tot een gestroomlijnde regelgeving te komen. Als wettelijk instrument is gekozen voor een dochterrichtlijn van Richtlijn 2000/60/EG; dit instrument moet dus worden omgezet in nationale wetgeving.
Er worden geen gevolgen voor de begroting verwacht.
Simulatie, testfase en overgangsperiode
Het voorstel voorziet in een overgangsperiode.
Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van wetgeving.
De vijf specifieke Richtlijnen 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG en 86/280/EEG, zoals gewijzigd bij de Richtlijnen 88/347/EEG en 90/415/EEG, worden ingetrokken bij de voorgestelde richtlijn. Door deze vereenvoudiging komt een aanzienlijk deel van de rapportageverplichtingen krachtens Beschikking 95/337/EEG van de Commissie te vervallen.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een bepaling inzake de herziening van MKN. Voorts is bij artikel 19, lid 2, van de KRW voorzien in een algemene herziening van Richtlijn 2000/60/EG, dus ook van het bepaalde in artikel 16 en bijgevolg ook van deze richtlijn.
Transponeringstabel
De lidstaten delen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mee, alsmede een transponeringstabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
Artikel 1 – Onderwerp: vaststelling van milieukwaliteitsnormen. Artikel 2 en bijlage I - milieukwaliteitsnormen: voor prioritaire stoffen en geselecteerde andere verontreinigende stoffen worden milieukwaliteitsnormen (MKN) en bijbehorende handhavingsbepalingen vastgesteld, die in bijlage I nader worden gespecificeerd. De MKN zijn verschillend voor landoppervlaktewater (rivieren en meren) en ander oppervlaktewater (overgangswater, kustwateren en territoriale wateren). Er worden twee soorten MKN vastgesteld, namelijk jaarlijkse gemiddelde en maximaal toelaatbare concentraties, ter bescherming tegen langetermijn- en chronische effecten respectievelijk kortetermijn-, rechtstreekse en acute ecotoxische effecten. Voor metalen wordt de handhavingsregeling aangepast door de lidstaten toe te staan rekening te houden met achtergrondniveaus en biobeschikbaarheid. Indien door de Commissie berekeningsmethodes worden vastgesteld moeten de lidstaten die verplicht toepassen. Ook voor biota van bepaalde geselecteerde stoffen worden MKN vastgesteld. Een aantal MKN moet eventueel op korte termijn al worden herzien in het licht van de resultaten van lopende risicoanalyses op grond van andere communautaire regelgeving. Met name moet rekening worden gehouden met een herziening van de voorlopige MKN voor nikkel en lood, aangezien de desbetreffende resultaten van de nog aan de gang zijnde risicoanalyses niet door de Commissie kunnen worden voorspeld. Artikel 3 - overschrijdingsgebied: bij wijze van overgangsmaatregel wordt in de nabijheid van puntbronlozingen een overschrijdingsgebied vastgesteld voor delen van waterlichamen waar de MKN niet kunnen worden gehaald als gevolg van het hoge gehalte aan verontreinigende stoffen van de effluenten. Artikel 4 – inventaris van emissies, lozingen en verliezen: voor stroomgebieden moet een inventaris worden opgesteld die het mogelijk moet maken toezicht te houden op de naleving van de doelstellingen inzake de beperking van lozingen, emissies en verliezen voor prioritaire stoffen, alsook inzake de stopzetting of geleidelijke beëindiging van lozingen, emissies en verliezen voor prioritaire gevaarlijke stoffen. De termijn voor het halen van de stopzettingsdoelstelling is 2025. Artikel 5 en bijlage II - inventarisatie van prioritaire gevaarlijke stoffen (PGS): krachtens de KRW (artikel 16, lid 3) moeten uit de prioritaire stoffen PGS worden geselecteerd. In Beschikking 2455/2001/EG worden 14 prioritaire stoffen voorgesteld voor herziening van hun definitieve status als prioritaire of prioritaire gevaarlijke stof. Voor 2 van deze 14 stoffen worden voorgesteld deze als PGS aan te merken en de resterende 12 stoffen krijgen definitief de status van prioritaire stof. Artikelen 6, 7 en 8: wijziging en intrekking van bestaande 'dochterrichtlijnen'. De in deze richtlijnen vastgestelde kwaliteitsnormen worden in het onderhavige voorstel verwerkt en bij de inwerkingtreding van deze richtlijn komen de betrokken dochterrichtlijnen te vervallen. Artikelen 9, 10 en 11: bepalingen inzake omzetting, inwerkingtreding en adressaten.
1. 2006/0129 (COD)