Toelichting bij COM(2006)594 - Wijziging van richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de EG - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)594 - Wijziging van richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de EG. |
|---|---|
| bron | COM(2006)594   |
| datum | 18-10-2006 |
Als onderdeel van het proces om het bevorderen van de geleidelijke en beheerste openstelling van de postmarkt voor mededinging te verenigen met het duurzaam waarborgen van de universele dienstverlening, zoals de Raad in zijn resolutie van 7 februari 1994 over de ontwikkeling van de postdiensten in de Gemeenschap[1] heeft bepleit, wordt in de Postrichtlijn[2] een tijdschema vastgesteld voor het nemen van besluiten over een verdere openstelling van de postmarkten voor mededinging. In artikel 7 van de Postrichtlijn is bepaald dat:
- de Commissie vóór 31 december 2006 aan het Europees Parlement en de Raad een verslag moet voorleggen dat vergezeld gaat van een voorstel waarin, in voorkomend geval, het jaar 2009 wordt bevestigd voor de voltooiing van de interne postmarkt of een andere maatregel wordt voorgesteld;
- het voorstel van de Commissie moet zijn gebaseerd op de conclusies van een verkennende studie die voor elke lidstaat beoordeelt welke gevolgen de volledige voltooiing van de interne postmarkt in 2009 voor de universele dienst zal hebben.
Dit voorstel is gebaseerd op de conclusies van de krachtens de Postrichtlijn te verrichten verkennende studie over de gevolgen van de volledige voltooiing van de interne postmarkt in 2009 voor de universele dienst[3], een effectbeoordelingsverslag[4] en een verslag over de toepassing van de Postrichtlijn[5], waarin een grondige doorlichting van de sector is opgenomen. Deze documenten bevatten nadere informatie over de algemene achtergrond van en gedachtegang achter dit voorstel, dat hierna in het kort wordt toegelicht.
Inhoudsopgave
- 2. VOORSTEL VAN DE COMMISSIE
- 2.1. Juridische aspecten
- 2.1.1. Subsidiariteitsbeginsel
- 2.1.2. Evenredigheid
- 3. ONDERDELEN VAN HET VOORSTEL
- 3.2. Aanvullende en flankerende maatregelen om de universele dienst te vrijwaren
- 3.2.1. Alternatieve kosteneffectieve maatregelen om de universele dienst te verzekeren (artikelen 3 en 6)
- 3.2.2. Versterken en verduidelijken van het beginsel dat de tarieven van de universele dienst kostengeoriënteerd moeten zijn (artikel 12, tweede streepje, en artikel 2, punt 20)
- 3.2.3. Financiering van de universele dienst (artikel 7)
- 3.3. Andere maatregelen van het voorstel
- 3.3.1. Machtiging en vergunningverlening (artikel 9)
- 3.3.3. Controle of er van eerlijke concurrentie sprake is (artikel 12, zesde streepje, en artikel 14)
- 3.3.4. Versterking van de bescherming van de consument (artikel 12, eerste streepje, en de artikelen 19, 22 en 22 bis)
- 3.3.5. Uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie (artikel 21)
- 3.3.6. Nationale regelgevende instanties (artikel 22)
- 3.3.7. Verstrekking van informatie aan nationale regelgevende instanties (artikel 22 bis)
- 3.3.8. Evaluatie van en verslag over de toepassing van de Postrichtlijn (artikel 23)
- 3.3.9. Schrapping van de vervalclausules (artikelen 26 en 27)
- 3.3.10. Samenhang en betere regelgeving (artikelen 1, 2, 9, 10 en 11)
Het voorgenomen optreden heeft ten doel een interne markt voor postdiensten tot stand te brengen door de afschaffing van uitsluitende en bijzondere rechten in de postsector, het vrijwaren van de universele dienst voor alle gebruikers in de EU-landen op een gemeenschappelijk niveau en de vaststelling van geharmoniseerde beginselen voor de regulering van de postdiensten in een open markt met de bedoeling andere belemmeringen voor de goede werking van de interne markt uit de weg te ruimen.
Deze doelstellingen kunnen niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt. Het treffendste voorbeeld daarvan is dat sommige lidstaten monopolies van uiteenlopende reikwijdte voor de levering van bepaalde postdiensten handhaven om de universele dienst te financieren, terwijl andere de dienstenmonopolies geheel of gedeeltelijk hebben afgeschaft of vastbesloten zijn dit te doen vóór 2009.
Bovengenoemde doelstellingen kunnen wegens de omvang van het voorgenomen optreden beter door de Gemeenschap worden verwezenlijkt en daarom wordt ervan uitgegaan dat de Gemeenschap overeenkomstig het in artikel 5 van het EG-Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen kan nemen.
Overeenkomstig het in artikel 5 van het EG-Verdrag neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken.
Het onderhavige voorstel tot wijziging van de Postrichtlijn blijft voorzien in een algemeen regelgevingskader, veeleer dan in een gedetailleerd samenstel van regels om de sector te reguleren.
Op grond van het evenredigheidsbeginsel wordt de lidstaten in het voorstel een aantal keuzemogelijkheden geboden waaruit zij de optie kunnen kiezen waarmee de beoogde doelstellingen in hun situatie het best kunnen worden verwezenlijkt:
- met de in artikel 7 voorgestelde financieringswijzen wordt de lidstaten een ruime keuze aan alternatieven geboden, veeleer dan dat een enkele oplossing wordt opgelegd;
- de kwestie van de netwerktoegang wordt geregeld bij het voorgestelde nieuwe artikel 11 bis, waarin het aan de lidstaten wordt overgelaten om uit te maken of en in hoeverre er regelgeving noodzakelijk is met betrekking tot de toegang tot bepaalde onderdelen van de postinfrastructuur of postdiensten, alsook met betrekking tot de 'downstream'-toegang tot de delen van het netwerk waar het sorteren en bestellen van de poststukken plaatsvindt;
- voorgesteld wordt de momenteel in artikel 12, zesde streepje, neergelegde verplichting af te schaffen om door middel van sectorspecifieke voorschriften toezicht op kruissubsidies uit te oefenen, en de feitelijke regeling van deze kwestie aan de lidstaten over te laten;
- er wordt niet voorgesteld nieuwe organen in het leven te roepen om de werkzaamheden van de nationale regelgevende instanties te coördineren.
3.1. Bevestiging van het in de richtlijn vastgelegde tijdschema voor de openstelling van de markt op basis van de conclusies van de verkennende studie over de gevolgen van de volledige voltooiing van de interne postmarkt in 2009 voor de universele dienst
In de verkennende studie wordt geconcludeerd dat de totstandbrenging van een interne markt voor postdiensten in 2009 in alle lidstaten verenigbaar is met de handhaving van een universele dienst van goede kwaliteit, en tevens bevestigd dat de markt op 1 januari 2009 volledig kan worden opengesteld.
De bevestiging van het jaar 2009 voor de voltooiing van de interne markt voor postdiensten zal ervoor zorgen dat de voordelen van een scherpere concurrentie tot een betere dienstverlening leiden op het gebied van kwaliteit, prijzen en keuzemogelijkheden voor de klant, en tevens het groei- en werkgelegenheidspotentieel van de sector ontsluiten. Het is ook een noodzakelijk en passend antwoord op de behoeften van de gebruikers en van de Europese economie.
Met het oog op het bewaren van de territoriale en sociale samenhang en gezien het feit dat de lidstaten een aantal specifieke kenmerken van de dienst aan de plaatselijke vraag mogen aanpassen door van de door de Postrichtlijn geboden flexibiliteit gebruik te maken, verdient het aanbeveling dat de universele dienst en de daarvoor in genoemde richtlijn gestelde kwaliteitseisen onveranderd worden gehandhaafd.
Dit voorstel voorziet bijgevolg in een nieuw artikel 7, waarvan het eerste lid de lidstaten verbiedt uitsluitende en bijzondere rechten in de postsector te verlenen of te handhaven.
In de verkennende studie wordt een aantal flankerende maatregelen op zowel communautair als nationaal niveau genoemd die door de lidstaten kunnen worden genomen om de universele dienst te vrijwaren mocht dit noodzakelijk worden. Sommige ervan hebben een regelgevend karakter en sommige ervan zijn marktconform, maar zij hebben allemaal ten doel de levering van de universele dienst op een financieel haalbare wijze te vergemakkelijken en/of te vrijwaren op een markt waarop volledige mededinging heerst. Deze maatregelen worden toereikend geacht om de openstelling van de markt in alle lidstaten mogelijk te maken.
Er worden ook aanvullende waarborgen in de vorm van specifieke financieringsregelingen aangegeven om, indien zulks nodig en passend is, de economisch niet verantwoorde kosten van het leveren van de universele dienst te compenseren op manieren die de goede werking van de interne markt minder verstoren dan het handhaven van monopolies.
Sommige van de regelgevende maatregelen ter vrijwaring van de universele dienst zijn reeds voorhanden in het kader van de huidige Postrichtlijn, zoals de aanpassing, binnen de grenzen van de Postrichtlijn, van het leveren van de universele dienst aan de behoeften van de gebruikers, het opleggen aan vergunninghoudende exploitanten van verplichtingen betreffende het leveren van de universele dienst, een eventueel optreden van de regelgevende instanties ter bescherming van de concurrentie en, in voorkomend geval, het bieden van 'downstream'-toegang tot de delen van het netwerk waar het sorteren en bestellen van de poststukken plaatsvindt. Voor zover op communautair niveau eventueel aanvullende maatregelen ter ondersteuning van de regulering vereist zijn, zijn deze in het voorstel opgenomen.
Daarenboven dienen de lidstaten de maatregelen die met de marktwerking verband houden of die geen deel van het communautaire kader uitmaken, zelf vast te stellen. Zoals in de verkennende studie en de sectoronderzoeken is aangegeven, kunnen deze maatregelen door de gevestigde leveranciers van de universele dienst te nemen verdere efficiëntieverhogende ingrepen, een diversificatie van de inkomstenbronnen en volumeverhogende maatregelen omvatten.
De voorgestelde EU-kaderregeling voor de postsector biedt de lidstaten de mogelijkheid de verschillende maatregelen te combineren op de wijze die zij het meest geschikt achten om de universele dienst onder de nieuwe marktomstandigheden te vrijwaren.
3.2.1. Alternatieve kosteneffectieve maatregelen om de universele dienst te verzekeren (artikelen 3 en 6)
Overeenkomstig artikel 4 van de Postrichtlijn wordt de levering van de universele dienst bij voorkeur verzekerd door middel van de verplichte voorafgaande aanwijzing van leverancier(s) van de universele dienst. Het ontstaan van meer concurrentie en een grotere marktkeuze houdt evenwel in dat er andere, even effectieve methoden voorhanden kunnen zijn om de levering van de universele dienst te verzekeren. Met de voorgestelde wijzigingen in artikel 4 en artikel 3, lid 3, wordt beoogd de lidstaten de mogelijkheid te bieden uit te maken welke de voor hen meest efficiënte en adequate regelingen zijn voor het waarborgen van de beschikbaarheid van de universele dienst, waarbij zij tegelijkertijd de beginselen van objectiviteit, transparantie, non-discriminatie, evenredigheid en het zo min mogelijk verstoren van de markt in acht moeten nemen.
Deze regelingen kunnen de levering van de universele dienst of onderdelen daarvan vergemakkelijken door bijvoorbeeld bij de levering van de universele dienst de marktkrachten te laten spelen, of door de lidstaten in staat te stellen uit te maken voor welke specifieke diensten of in welke specifieke regio's de universele dienst niet op deze wijze kan worden verzekerd en deze diensten vervolgens op een kosteneffectieve wijze aan te besteden door het plaatsen van overheidsopdrachten.
In samenhang met de grotere manoeuvreerruimte waarover de lidstaten beschikken om de levering van de universele dienst volgens een andere methode dan door middel van de voorafgaande aanwijzing van de leverancier(s) van de universele dienst te waarborgen, biedt dit voorstel door middel van een wijziging van artikel 6 hun tevens de mogelijkheid te bepalen op welke wijze de informatie over de universele dienst het best voor het publiek beschikbaar wordt gesteld.
3.2.2. Versterken en verduidelijken van het beginsel dat de tarieven van de universele dienst kostengeoriënteerd moeten zijn (artikel 12, tweede streepje, en artikel 2, punt 20)
Het beginsel dat diensten kostengeoriënteerd moeten zijn, is in de diverse taalversies van Richtlijn 97/67/EG verschillend vertaald, hetgeen tot mogelijke interpretatieverschillen kan leiden. Het gebruik van het begrip 'kostenoriëntatie' in de taalversies waarin dit momenteel nog niet het geval is, zal tot de eenvormige toepassing van dit beginsel bijdragen. Bovendien zal het beginsel dat de prijzen efficiëntiewinsten in de hand moeten werken, tot een betere toepassing van deze bepaling leiden, hetgeen in het voordeel van de gebruikers zal zijn. Krachtens artikel 12, tweede streepje, van de Postrichtlijn mogen de lidstaten afwijken van het beginsel dat de tarieven van de universele dienst kostengeoriënteerd moeten zijn door een uniform nationaal tarief vast te stellen, dat ongeacht de afstand en andere met de dienst samenhangende kosten van toepassing is teneinde de sociale en territoriale samenhang beter te waarborgen.
Zoals sectoronderzoeken hebben uitgewezen, kan de verplichte vaststelling van uniforme tarieven in een door volledige mededinging gekenmerkte omgeving leiden tot toenemende kosten en grotere risico's voor de levensvatbaarheid van bepaalde diensten, daar de leverancier van de universele dienst het risico loopt zijn winstgevende bedrijvigheden te zien teruglopen op de terreinen die aan concurrentiedruk zijn blootgesteld. Uit de sectoronderzoeken blijkt tevens dat ook nadat de markt voor een groot aantal diensten volledig is opengesteld, de leveranciers van de universele dienst het uniforme tarief veelal blijven hanteren.
Onder dergelijke omstandigheden dienen de lidstaten hun regulerend optreden te beperken teneinde een financieel levensvatbare levering van de universele dienst te waarborgen. Door leveranciers van de universele dienst de nodige flexibiliteit te laten om op de concurrentie te reageren, zullen eventuele risico's voor het financiële evenwicht van de universele dienst worden beperkt. Om die reden wordt in het bij het voorstel gewijzigde artikel 12, tweede streepje, bepaald dat de lidstaten het gebruik van uniforme tarieven dienen te beperken tot postzendingen (inclusief die met binnenlandse en EU-bestemmingen) waarvoor enkelstukstarieven (zoals die welke via postzegels worden betaald) gelden. Het zijn immers deze zendingen waarvan het vaakst door consumenten en kleine ondernemingen gebruik wordt gemaakt en waarvoor de concurrentie naar verwachting het beperktst zal uitvallen. In artikel 2, punt 20, wordt een definitie van de term enkelstukstarief gegeven.
Met de voorgestelde wijziging wordt de lidstaten tevens de mogelijkheid geboden te verlangen dat uniforme tarieven worden toegepast telkens als andere gewettigde openbare belangen op het spel staan, zoals in gevallen waarin voor de persdistributie van postdiensten gebruik wordt gemaakt bij gebreke van andere distributiekanalen. Dit aspect wordt nader toegelicht in overweging 24.
In sommige gevallen kan het in een aantal lidstaten nog steeds noodzakelijk zijn om na het nemen van flankerende maatregelen ter vrijwaring van de universele dienst de financiering van de residuele kosten van het leveren van de universele dienst te waarborgen. Met dit voorstel wordt een nieuw artikel 7 ingevoegd, waarin wordt verduidelijkt over welke alternatieven de lidstaten beschikken in gevallen waarin het noodzakelijk blijkt dat in de externe financiering van de universele dienst wordt voorzien.
De lidstaten moeten vrij zijn om de financieringsmethode te kiezen die het best aan hun specifieke situatie beantwoordt, en tegelijkertijd voorkomen dat de marktwerking al te sterk wordt verstoord.
De krachtens het nieuwe artikel 7 geboden financieringsalternatieven zijn onder meer door de overheid geboden compensatie in de vorm van directe staatssubsidies (lid 3) of indirecte financiering door gebruik te maken van procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten (lid 2). Aangezien er reeds gedetailleerde, ook op de postsector toepasselijke communautaire voorschriften en jurisprudentie inzake overheidsopdrachten en door de overheid geboden compensatie voor diensten van algemeen economisch belang bestaan, is het niet nodig om nieuwe voorschriften op deze terreinen vast te stellen.
Tenslotte blijven het voorgestelde lid 3, onder b), en lid 4 van artikel 7 in de eerder in artikel 9 van de Postrichtlijn vervatte mogelijkheid voorzien om een compensatiefonds in te stellen teneinde de leverancier(s) van de universele dienst compensatie te bieden voor de onevenredige financiële last die voor hem (hen) uit de levering van deze dienst voortvloeit. Tot dusver is met het compensatiefonds als regeling voor de financiering van de universele postdienst nog maar zeer weinig ervaring opgedaan. Dit is evenwel niet verwonderlijk aangezien de voorbehouden diensten, die in het merendeel van de lidstaten nog steeds een zeer belangrijke rol spelen, een voor de hand liggende financieringsbron vormden. Wanneer de voorbehouden diensten evenwel zullen zijn afgeschaft, zullen tal van lidstaten de mogelijkheid van een compensatiefonds wellicht opnieuw overwegen, waardoor de instelling van een dergelijk fonds dus een potentiële veiligheidsmaatregel is die moet worden gehandhaafd. Lid 3, onder b), en lid 4 van artikel 7 bieden ook de mogelijkheid eventuele residuele nettokosten van de universele dienst op te vangen door een bijdrage in te voeren voor dienstverleners en/of gebruikers.
Met inachtneming van het bepaalde in artikel 9 van de Postrichtlijn mogen de lidstaten van algemene machtigingen en individuele vergunningen gebruik blijven maken telkens als zulks gerechtvaardigd is en in verhouding staat tot het nagestreefde doel. Zoals evenwel in het derde verslag van de Commissie over de toepassing van de Postrichtlijn wordt opgemerkt, lijkt het noodzakelijk een verdere harmonisatie door te voeren van de voorwaarden die in dit verband mogen worden gesteld, alsook van de op deze voorwaarden toepasselijke beginselen en de procedures, teneinde ongerechtvaardigde belemmeringen voor het leveren van diensten op de interne markt uit de weg te ruimen.
Dit voorstel brengt een wijziging aan in artikel 9, lid 2, in de vorm van een uit praktijkervaring en sectoronderzoeken gedistilleerde opsomming van voorwaarden die het verboden is te stellen:
- beperken van het aantal vergunninghouders. Een dergelijke maatregel is gehanteerd in andere netwerkindustrieën waar het opzetten van een parallelle infrastructuur uit economisch, materieel of maatschappelijk oogpunt niet wenselijk is, redenen die niet gelden voor de postsector;
- verlangen dat aan een kostendelingsregeling wordt bijgedragen en tegelijkertijd verplichtingen betreffende het leveren van de universele dienst of kwaliteitsverplichtingen voor dezelfde eisen inzake de kwaliteit, de beschikbaarheid en de prestaties opleggen. De verplichtingen betreffende het leveren van de universele dienst spreiden de economisch niet verantwoorde kosten van de dienst over verschillende ondernemingen, terwijl het compensatiefonds ondernemingen ertoe verplicht bij te dragen aan de financiering van de economisch niet verantwoorde kosten van één enkele onderneming, waardoor het ongerechtvaardigd is te eisen dat gelijktijdig aan beide voorwaarden wordt voldaan;
- voorwaarden die reeds krachtens andere, niet-sectorspecifieke nationale wetgeving voor ondernemingen gelden; dit zal de onnodige administratieve kosten van leveranciers van postdiensten beperken;
- onevenredige of ongerechtvaardigde technische of operationele voorwaarden. Voorwaarden die er bijvoorbeeld op gericht zijn het briefgeheim te beschermen of de terugzending van verkeerd bestelde post te vergemakkelijken, zouden evenwel aanvaardbaar blijven.
Deze verboden gelden niet met betrekking tot aangewezen leverancier(s) van de universele dienst, die aan een andersoortige regeling kunnen worden onderworpen daar zij eventueel andere doelstellingen dienen na te streven of hun activiteiten op basis van een specifieke rechtsgrondslag (bv. in de hoedanigheid van staatsonderneming) ontplooien.
3.3.2. Toegang tot essentiële postinfrastructuur en –diensten (artikel 11 bis)
Op basis van de in een aantal lidstaten opgedane ervaring voegt dit voorstel een nieuw artikel 11 bis in, waarin van de lidstaten wordt verlangd dat zij nagaan of in een omgeving waarin meerdere exploitanten actief zijn, sommige onderdelen van de postinfrastructuur of sommige postdiensten:
- eventueel onontbeerlijk of bijzonder nuttig zijn voor het leveren van diensten door exploitanten die de concurrentie met de leverancier(s) van de universele dienst wensen aan te gaan; en/of
- aan gebruikers en consumenten ten goede komen doordat het aantal poststukken dat verkeerd geadresseerd is of dat niet naar de afzender kan worden teruggezonden, wordt beperkt, waardoor de algehele kwaliteit van de post en de inachtneming van de essentiële eisen worden gewaarborgd, hetgeen in het voordeel is van alle exploitanten en gebruikers.
Daar de juridische status en de marktsituatie van deze onderdelen van de postinfrastructuur of postdiensten van lidstaat tot lidstaat verschillen (bv. eigendom van, respectievelijk uitsluitend geleverd door de leverancier van de universele dienst, dan wel eigendom van, respectievelijk geleverd door diverse exploitanten), wordt voorgesteld dat alleen van de lidstaten wordt verlangd dat zij een weloverwogen beslissing nemen met betrekking tot de vraag of er behoefte bestaat aan een regelgevend instrument en zo ja, welke vorm en reikwijdte een dergelijk instrument moet hebben, alsook met betrekking tot de eventueel uiteindelijk te bieden compensatie.
Het voorgestelde artikel 11 bis laat de regulering onverlet van de 'downstream'-toegang tot de delen van het netwerk waar het sorteren en bestellen van de poststukken plaatsvindt. Wat dit laatste betreft, moeten de lidstaten zich blijven voegen naar artikel 12, vijfde streepje, en mogen zij in het licht van de nationale omstandigheden andere maatregelen nemen teneinde op transparante en niet-discriminerende grondslag toegang tot het openbare postnet te bieden.
3.3.3. Controle of er van eerlijke concurrentie sprake is (artikel 12, zesde streepje, en artikel 14)
In een door volledige mededinging gekenmerkte omgeving moeten de lidstaten een delicaat evenwicht zien te vinden tussen, enerzijds, het bieden van voldoende vrijheid aan de leveranciers van de universele dienst om zich aan de concurrentie aan te passen en, anderzijds, het uitoefenen van afdoende toezicht op het gedrag van de vermoedelijk dominante exploitant om daadwerkelijke mededinging te waarborgen.
Aangezien zulks een analyse van de marktomstandigheden, de institutionele regelingen en de toezichtcapaciteiten van elke lidstaat zou vereisen, is het aangewezen de lidstaten vrij te laten beslissen over de precieze vorm van de regelingen voor de uitoefening van het toezicht op de gevestigde exploitant en er tegelijkertijd voor te zorgen dat er een minimale gemeenschappelijke basis blijft bestaan. Dit rechtvaardigt, enerzijds, de afschaffing van de eis dat de lidstaten door middel van sectorspecifieke voorschriften toezicht houden op kruissubsidies en, anderzijds, het handhaven van de voorschriften inzake de transparantie van de rekeningen.
In verband met kruissubsidies en gezien de afschaffing van de voorbehouden diensten, die een duidelijke oorzaak van concurrentieverstoringen vormden en zodoende de huidige voorschriften rechtvaardigden, biedt dit voorstel door de voorgestelde schrapping van artikel 12, zesde streepje, de lidstaten de mogelijkheid zelf uit te maken hoe het best kan worden voorkomen dat het gedrag van de leverancier van de universele dienst, die veelal de dominante exploitant is op de markt, tot concurrentieverstoringen leidt. Te dien einde kunnen de lidstaten specifieke controles vooraf invoeren (zoals bij de huidige richtlijn wordt voorgeschreven) of vertrouwen op de toepassing achteraf van het mededingingsrecht door de mededingingsautoriteiten en/of de nationale regelgevende instanties.
Wat de op de leverancier(s) van de universele dienst toepasselijke voorschriften inzake de transparantie van de boekhouding betreft, is tijdens de overgang naar een markt waarop volledige mededinging heerst, nog steeds een aangepast vereiste inzake de scheiding van de systemen van bedrijfsadministratie noodzakelijk. De voorgestelde wijzigingen in artikel 14 weerspiegelen de nieuwe situatie waarin er geen voorbehouden diensten meer zullen bestaan. Aangezien de nationale regelgevende instanties thans reeds samenwerken om optimale werkwijzen en gemeenschappelijke benaderingen op dit terrein te ontwikkelen (bv. via het Committee of European Postal Regulators), is het overeenkomstig de beginselen van betere regelgeving niet noodzakelijk in de richtlijn meer gedetailleerde en bindende voorschriften inzake kostentoerekening op te nemen.
3.3.4. Versterking van de bescherming van de consument (artikel 12, eerste streepje, en de artikelen 19, 22 en 22 bis)
Conform de in andere dienstensectoren bestaande voorschriften en teneinde de consument op een voortdurend veranderende markt een betere bescherming te bieden, breidt dit voorstel door middel van een wijziging in artikel 19 de toepassing van de minimumbeginselen inzake klachtenprocedures uit tot andere leveranciers dan de leverancier(s) van de universele dienst.
De belangen van de consument worden tevens verder beschermd door: 1) een vergroting van de interoperabiliteit van de exploitanten doordat krachtens het voorgestelde nieuwe artikel 11 bis tot bepaalde infrastructuuronderdelen en diensten toegang wordt geboden (zoals hierboven nader is toegelicht); 2) de invoering, krachtens de voorgestelde wijziging in artikel 22, lid 2, van een verplichting tot samenwerking tussen de nationale regelgevende instanties en consumentenbeschermingsorganisaties; en 3) een verduidelijking in artikel 22, lid 3, en artikel 22 bis, lid 1, van de rol en bevoegdheden van de nationale regelgevende instanties bij het uitoefenen van toezicht op de universele dienst.
Gezien het belang van postdiensten voor blinden en slechtzienden, wordt tenslotte voorgesteld in artikel 12, eerste streepje, te bevestigen dat het openstellen van de markt niet ten koste mag gaan van de gratis verlening van sommige diensten voor blinden en slechtzienden, welke de lidstaten overeenkomstig de in het kader van de Wereldpostunie geldende internationale verplichtingen hebben ingevoerd.
Het bij de Postrichtlijn ingestelde comité staat de Commissie bij in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden, en met name bij de wijziging van bijlage 1 betreffende de doelstellingen op het gebied van de kwaliteit van grensoverschrijdende diensten binnen de Gemeenschap en bij het vaststellen van voorwaarden voor een gestandaardiseerde kwaliteitsmeting (zie artikel 16 van de richtlijn).
Daar de regelgevende taken van dit comité betrekking hebben op de wijziging van niet-essentiële onderdelen van de richtlijn, is het aangewezen de voorschriften waarbij zijn werkzaamheden zijn geregeld in overeenstemming te brengen met de regelgevingsprocedure die onlangs is ingesteld bij het besluit van de Raad tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden[6], dat het Europees Parlement extra mogelijkheden biedt om dergelijke maatregelen te toetsen.
De nationale regelgevende instanties zullen wellicht een cruciale rol blijven vervullen, vooral in de lidstaten waar de overgang naar volledige mededinging nog niet is voltooid. Op basis van op soortgelijke gereguleerde terreinen opgedane ervaring, besprekingen in het European Committee of Postal Regulators en diverse sectoronderzoeken brengt dit voorstel de volgende wijzigingen aan in artikel 22 teneinde een efficiëntere werking van genoemde instanties te bewerkstelligen:
- structurele scheiding tussen de regelgevende taken en de met de eigendom van of de zeggenschap over een exploitant verband houdende activiteiten. Overeenkomstig het beginsel dat regelgevende en operationele taken gescheiden moeten blijven, dienen de lidstaten de onafhankelijkheid van de nationale regelgevende instanties, met name ten aanzien van met eigendom verband houdende taken waarbij er zich een duidelijk belangenconflict kan voordoen, te waarborgen teneinde ervoor te zorgen dat hun besluiten onpartijdig zijn. Dit vereiste, dat ook in andere netwerkindustrieën bestaat, houdt niet noodzakelijkerwijze in dat nieuwe administratieve structuren moeten worden opgezet, maar het betekent wel dat er een duidelijke en onveranderlijke scheiding moet bestaan tussen de taken die door de verschillende overheidsinstanties worden vervuld (artikel 22, lid 1);
- transparantie bij de verdeling van de regelgevende taken en samenwerking tussen de nationale instanties die regelgevende taken vervullen. Aangezien er vaak verschillende nationale organen bij de uitvoering van de regelgevende taken betrokken zijn, is het aangewezen grotere transparantie en dus meer klaarheid te betrachten in de verdeling van hun taken. Daar de taken van de verschillende organen die voor de regulering van de sector, de toepassing van de mededingingsregels en de bescherming van de consumenten verantwoordelijk zijn elkaar dikwijls overlappen, wordt voorgesteld van deze organen te verlangen dat zij onderling samenwerken teneinde hun taken efficiënter te kunnen uitvoeren (artikel 22, leden 1 en 2);
- bevestiging van het recht om beroep in te stellen tegen besluiten die nationale regelgevende instanties hebben getroffen, alsook van de tijdelijke geldigheid van dergelijke besluiten teneinde de marktzekerheid tijdens de openstelling van de markt te garanderen, waarbij de bevoegdheidsverdeling binnen nationale rechtsstelsels of de rechten van natuurlijke of rechtspersonen uit hoofde van het nationale recht onverlet worden gelaten (artikel 22, lid 3);
- nauwere samenwerking tussen de nationale regelgevende instanties van de EU met het oog op het verlenen van juridische ondersteuning voor en het geven van een impuls aan de werkzaamheden van bestaande organen, zoals het Committee of European Postal Regulators en het comité van de Postrichtlijn, ter bevordering van de optimale werkwijzen, en met het oog op het aanmoedigen van de harmonisatie van de regelgevende praktijken in de interne markt zonder dat dit noodzakelijkerwijze vereist dat nieuwe administratieve structuren worden opgezet (artikel 22, lid 2).
De nationale regelgevende instanties dienen informatie bij de marktpartijen te kunnen inwinnen om hun taken doeltreffend te kunnen uitvoeren. Het ontbreken van specifieke bevoegdheden om informatie bij exploitanten van postdiensten te kunnen inwinnen, is voortdurend door het European Committee of Postal Regulators en statistische organen, alsook in sectoronderzoeken bestempeld als een belangrijke tekortkoming voor de handhaving van de richtlijn en de nationale uitvoeringsvoorschriften. Dit voorstel voegt een nieuw artikel 22 bis in dat de nationale regelgevende instanties de bevoegdheid verleent informatie in te winnen telkens als zulks gerechtvaardigd is en in verhouding staat tot het nagestreefde doel (onder meer ook voor statistische doeleinden).
Overeenkomstig het onderhavige voorstel zal nog steeds regelmatig toezicht worden gehouden op en aan de Raad en het Europees Parlement verslag worden uitgebracht over de toepassing van de richtlijn om verdere regelgevende maatregelen voor te bereiden die eventueel noodzakelijk kunnen blijken in het kader van het verzekeren van de universele dienst en/of de openstelling van de markt. Op basis van de ervaring uit het verleden wordt voorgesteld artikel 23 te wijzigen om de verslagperiode uit te breiden van twee tot drie jaar. Een dergelijke verslagperiode houdt rekening met het tempo van de marktontwikkelingen en met de sociale aspecten van de toepassing van de richtlijn, en is tevens lang genoeg om als uitgangspunt voor beleidsaanbevelingen te kunnen fungeren.
Conform het besluit om de uitsluitende en bijzondere rechten in 2009 af te schaffen (artikel 7, lid 1), voorziet dit voorstel in de intrekking van de bestaande vervalclausules (artikel 26, lid 2, en artikel 27 van de Postrichtlijn).
Dit voorstel brengt een aantal wijzigingen in de Postrichtlijn aan om de juridische duidelijkheid en samenhang ervan te verbeteren:
- artikel 1, tweede streepje: de voorgestelde wijziging hangt samen met de wijziging in artikel 7 en geeft aan dat postdiensten niet langer mogen worden voorbehouden;
- artikel 2, punt 6: de voorgestelde wijziging verduidelijkt de werkingssfeer van de richtlijn, en met name het feit dat de richtlijn op alle leveranciers van postdiensten van toepassing is en niet alleen op leveranciers van de universele dienst;
- artikel 2, punt 8: de voorgestelde wijziging hangt samen met de wijziging in artikel 7, aangezien het begrip 'direct mail' uitsluitend werd gebruikt in verband met diensten die mochten worden voorbehouden;
- artikel 9, lid 5: de voorgestelde wijziging hangt samen met de wijziging in artikel 7, aangezien het begrip 'direct mail' uitsluitend werd gebruikt in verband met diensten die mochten worden voorbehouden;
- titel van hoofdstuk 4: de voorgestelde wijziging in de titel van hoofdstuk 4 hangt samen met de wijziging in artikel 7 en geeft aan dat in dit voorstel het verschil tussen voorbehouden en niet-voorbehouden postdiensten niet meer bestaat;
- artikel 10: de voorgestelde wijziging weerspiegelt de nieuwe nummering van het EG-Verdrag en geeft tevens aan dat in dit voorstel het verschil tussen voorbehouden en niet-voorbehouden postdiensten niet meer bestaat;
- artikel 11: de voorgestelde wijziging weerspiegelt de nieuwe nummering van het EG-Verdrag;
- artikel 12, vijfde streepje: het woord 'particuliere' is geschrapt omdat het feit of een klant tot de openbare of particuliere sector behoort niet terzake doet en omdat het woord misleidend kan zijn;
- artikel 26, lid 1: de voorgestelde schrapping van artikel 26, lid 1, hangt samen met de wijziging in artikel 7 en geeft aan dat postdiensten niet langer mogen worden voorbehouden en dat er dus geen 'liberaler' maatregelen meer kunnen worden ingevoerd.
Om de consistente omzetting van het aangepaste regelgevingskader te bevorderen, is de Commissie vastbesloten toezicht te houden op en met de lidstaten te beraadslagen over de juiste omzetting, toepassing en handhaving van de nieuwe bepalingen van de richtlijn.