Toelichting bij COM(2000)7 - Optreden van de lidstaten ten aanzien van openbare-diensteisen en de gunning van openbare-dienstcontracten op het gebied van het personenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2000)7 - Optreden van de lidstaten ten aanzien van openbare-diensteisen en de gunning van openbare-dienstcontracten op het gebied van ...
bron COM(2000)7 NLEN
datum 26-07-2000
1. Inleiding

De huidige communautaire wetgeving was bedoeld voor een openbaarvervoersector met uitsluitend nationale, regionale en plaatselijke vervoerders. Nu wordt de sector echter geconfronteerd met de opkomst van een interne Europese markt voor openbaar vervoer.

Tegelijkertijd wordt het steeds duidelijker dat het openbaar vervoer moet worden gemoderniseerd om een volwaardige bijdrage te kunnen leveren tot de oplossing van de problemen met betrekking tot de milieuverontreiniging en verkeersopstoppingen.

De Commissie heeft besloten nieuwe regelgeving voor te stellen, die in de plaats moet komen van Verordening 1191/69 i, gewijzigd bij Verordening 1893/91 i. Grondgedachte achter het voorstel is het ontwikkelen van concurrentie bij de verrichting van openbaar vervoer. Deze doelstelling past in het kader van de conclusies van de Europese Raad van Lissabon van 28 maart 2000, waarbij de Commissie, de Raad en de lidstaten gevraagd werden om, naar gelang van hun respectievelijke bevoegdheden, 'de liberalisering op gebieden als ... vervoer te versnellen'.

De afgelopen tien jaar is de economische situatie in de openbaarvervoersector in de Europese Unie ingrijpend veranderd. Elf van de vijftien lidstaten hebben in hun wetgeving of bestuurlijke praktijk op z'n minst voor een deel van hun openbaarvervoermarkt een element van concurrentie ingevoerd. In bijna alle gevallen gaat het hier niet zozeer om vrije toegang tot de markt als wel om 'gecontroleerde concurrentie' - op basis van een regelmatige vernieuwing van exclusieve rechten. Op passende wijze gestuurd, is deze openstelling van de markt een succes gebleken, die heeft geleid tot een verhoogde kosteneffectiviteit en aantrekkelijker diensten. Exploitanten van zowel openbaar als particulier vervoer hebben de nieuwe mogelijkheden benut, zich in ander lidstaten gevestigd, en aldaar de markt betreden.

Het is nu tijd, en in het belang van exploitanten, overheden en gebruikers, om duidelijke communautaire mededingingsregels vast te stellen voor het openbaar vervoer. Aldus zullen de Commissie en de rechters geen juridische vraagstukken ad hoc hoeven op te lossen, wordt de rechtszekerheid bevorderd, en komt een harmonisatie tot stand van de centrale aspecten van de in de verschillende lidstaten toegepaste procedures. Tegelijkertijd kunnen zo de hinderpalen vanuit de huidige verordening voor een moderne aanpak van het openbaar vervoer uit de weg worden geruimd.

Omdat openstelling van de markt hand in hand dient te gaan met bescherming van het algemeen belang, heeft in de verordening de overheid voor het eerst ook de uitdrukkelijke plicht opgelegd gekregen om te streven naar adequate vervoerdiensten.

Inhoudsopgave

1.

2. Modernisering van de communautaire wetgeving noodzakelijk


2.

2.1 Het bestaande wettelijk kader


Artikel 73 van het EG Verdrag wijst op het belang van openbare diensten in het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren zijn. Het luidt als volgt: 'Met dit Verdrag zijn verenigbaar de steunmaatregelen die .... of die overeenkomen met de vergoeding van bepaalde met het begrip 'openbare dienst" verbonden, verplichte dienstverrichtingen."

Verordening 1191/69 geeft een opsomming van de vormen van compensatie die verenigbaar zijn met 'vergoeding van bepaalde verplichte dienstverrichtingen'. Zij voorziet in oplegging van openbare-dienstverplichtingen aan exploitanten, wanneer dit noodzakelijk is om het onderhouden van geschikte vervoerdiensten te verzekeren, alsmede in de vergoeding van de hieraan verbonden kosten aan de exploitanten. Zij geeft gedetailleerde regels voor de berekening van de financiële lasten die uit het opleggen van openbare-dienstverplichtingen voortvloeien. Ten slotte wordt de krachtens de regels van de verordening gegeven compensatie vrijgesteld van de procedures voor notificatie van staatssteun van artikel 88, lid 3, van het Verdrag.

Bovenstaande basisregeling wordt gewijzigd door Verordening 1893/91. Er wordt een tweede mechanisme ingevoerd - de sluiting van openbare-dienstcontracten - , als gangbare methode om te waarborgen dat openbare-dienstdoelstellingen worden verwezenlijkt. Maar er wordt nog wel ruimte gelaten voor de oplegging van verplichtingen, met name met betrekking tot het stads-, voorstedelijk en regionaal vervoer.

De kwestie hoe openbare-dienstcontracten gegund moeten worden is niet in Verordening 1191/69, als gewijzigd geregeld. De gunning van bepaalde openbare-dienstcontracten valt onder EG-richtlijnen met betrekking tot openbare aanbesteding i. Voor veel contracten - met name contracten met betrekking tot concessies - gelden deze procedures i echter niet.
& Telekom Austria AG, 18 mei 2000. De beoordeling van de Commissie van de status van concessies in het communautaire recht wordt gegeven in de 'interpretatieve mededeling over concessieovereenkomsten in het communautaire recht'. PB C 121/2 van 29 april 2000.

Verordening 1191/69, als gewijzigd, regelt ook niet de openstelling van de markt voor de verrichting van openbare vervoerdiensten. Volgens de communautaire wetgeving hebben exploitanten het recht om de grenzen te overschrijden bij de verrichting van bepaalde internationale diensten en ongeregelde diensten i. De communautaire wetgeving voorziet echter niet in het recht om nationale geregelde diensten te verrichten, met de beperkte uitzondering van speciale vervoerdiensten over de weg voor studenten, militair personeel en werknemers i. Exploitanten die in het buitenland geregelde diensten willen onderhouden, moeten zich in de betreffende lidstaat vestigen en vervolgens deelnemen aan de in dat land geldende openbare procedures - indien die daar bestaan.

3.

2.2 De economische context


Ten tijde van de vaststelling van Verordening (EG) 1191/69, en ook nog in 1991, toen zij werd gewijzigd, was de openbaarvervoermarkt nog grotendeels gesloten, en waren de exploitanten uitsluitend nationale bedrijven. In de meeste lidstaten was een groot deel van het openbaar vervoer in handen van overheidsdiensten of staatseigendom zijnde bedrijven met een monopoliepositie.

De situatie is nu veranderd. Markten worden opengesteld op basis van nationale wetgeving, en exploitanten uit andere lidstaten maken steeds meer gebruik van de hierdoor geschapen mogelijkheden.

4.

2.2.1 Openstelling van de markt


Elf van de vijftien lidstaten i hebben wetgeving of maatregelen van bestuur ingevoerd die mededinging mogelijk maken op (een deel van) de bus-, touringcar- en trammarkt. Vijf lidstaten hebben dat ook met de spoorwegen gedaan i. De bijlage geeft een overzicht van deze regelgeving.

5.

2.2.2 De opkomst van multinationale exploitanten


Toen de markten werden opengesteld, namen internationale vervoermaatschappijen hun plaats in naast de nationale bedrijven. Begin 2000 exploiteerden minstens negen bedrijven uit de particuliere en de openbare sector in meer dan één lidstaat openbaar vervoer. Slechts in vier lidstaten (twee jaar geleden nog zes) was het openbaar vervoer nog helemaal in handen van exploitanten uit eigen land i.

6.

2.2.3 Gevolgen voor de efficiency en de aantrekkelijkheid van de diensten


De openstelling van de markt heeft over het algemeen positief gewerkt:

Dit wordt duidelijk bij vergelijking van de effecten van de drie basisstrategieën die bij de regulering van het openbaar vervoer worden toegepast:

(i) Gesloten markten, met door exclusieve rechten beschermde exploitanten die nooit concurrentie van andere exploitanten ondervinden;

(ii) Gereguleerde mededinging, waarbij voor bepaalde perioden geldende exclusieve rechten op aanbesteding aan exploitanten worden gegund;

(iii) Deregulering, waarbij er geen sprake is van exclusieve rechten.

De in de lidstaten opgedane ervaring en de op verzoek van de Commissie uitgevoerde studies hebben uitgewezen dat gereguleerde mededinging, wanneer de nodige voorzorgen zijn genomen, kan leiden tot aantrekkelijker diensten tegen lagere kosten. Er bestaat geen kans dat de vervulling van de aan vervoerders opgedragen specifieke taken, met inbegrip van het voldoen aan hoge normen van openbare dienstverlening, hierdoor zullen worden belemmerd.

Wat efficiency betreft waren volgens de Isotope studie i de productiekosten van de diensten op gesloten markten het hoogst, met een gemiddelde van 3,02 euro per bus-km in 1996. Bij gereguleerde mededinging kwam men uit op een cijfer van 2,26 euro i, terwijl voor de gedereguleerde markt het gemiddelde nog lager lag, namelijk 1,44 euro i.

Volgens de studie ontliepen de lonen van de gereguleerde mededinging en de gesloten markt elkaar niet veel. De lagere lonen in de bussector in het VK waren voor een deel de oorzaak van de lagere kosten bij deregulering, maar vormden toch niet de volledige verklaring voor het kostenverschil met de gereguleeerde mededinging.

Veranderingen in de aantrekkelijkheid van de diensten kunnen het best worden afgemeten aan de trends in reizigersaantallen. De cijfers moeten met enige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd, omdat de effecten van verschillende factoren niet gemakkelijk zijn te scheiden. Zo zijn er geen gegevens over de ontwikkeling van de uitgaven voor openbaar vervoer voorhanden. Desalniettemin is in zes lidstaten i waarin al enkele jaren op een belangrijk deel van de markt voor bus- en touringcarvervoer een regelgevingsbeleid van gecontroleerde concurrentie wordt gevoerd, het gebruik van deze vervoerswijzen, uitgedrukt in reiziger-kilometers, tussen 1990 en 1997 met 14% toegenomen. De groei bedroeg in de acht lidstaten i met min of meer geheel gesloten markten slechts 5%, terwijl het gebruik van bussen en touringcars in de lidstaat met een bijna volledige deregulering i met 6% is gedaald.

De belangrijkste reden voor de geringe aantrekkelijkheid van gedereguleerde diensten lijkt te zijn dat zonder exclusieve rechten de dienstverleningspatronen onstabiel zijn en de integratieniveaus laag. Uit studies van de markt voor busdiensten in het VK onmiddellijk vóór en na de deregulering i blijkt dat het aantal reizigers na de omschakeling scherp is gedaald (met meer dan 20% over vijf jaar voor de grote steden). Geconcludeerd werd dat dit niet volledig kon worden verklaard door de gewijzigde tarieven en dienstverleningsniveaus, het eigen-autobezit en de werkloosheid. Ook de instabiliteit en de dalende integratieniveaus leken een belangrijke rol te spelen.

Al met al suggereren deze gegevens dat, in vergelijking met gecontroleerde concurrentie:

*gedereguleerde diensten goedkoper, maar ook duidelijk minder aantrekkelijk zijn;

*met gesloten markten een soms vergelijkbaar aantrekkelijkheidsniveau kan worden gehaald, zij het tegen een hogere prijs.

7.

2.3 Verandering is noodzakelijk


Het in punt 2.1 beschreven communautair wettelijk kader is niet geschikt voor de nieuwe en veranderende economische omstandigheden.

8.

2.3.1 Verbetering van de gecontroleerde mededinging als een manier om de openbare dienst op een hoog peil te brengen


De in paragraaf 2.2.3 beschreven ervaringen en studies hebben uitgewezen dat de verschillende strategieën die de lidstaten hebben gevolgd bij de regulering van het openbaar vervoer uiteenlopende resultaten hebben opgeleverd, en hebben geleid tot ongelijkheid wat openstelling van de markt en ruimte om hoge kwaliteitsnormen te bereiken betreft, met name wanneer de overheidsbegroting onder druk staat. Het is onvermijdelijk dat deze ongelijkheid afbreuk zal doen aan de soepele werking van de communautaire openbaarvervoermarkt, waarvan de opkomst reeds begonnen is. Zij zou ook kunnen leiden tot een breuk met het beginsel van gelijke behandeling tegenover de nieuwe multinationale vervoersondernemingen.

Daarom is het van belang dat het bestaande wettelijk kader van de Gemeenschap wordt gemoderniseerd, om te zorgen voor een efficiënte verwezenlijking van de doelstellingen van algemeen belang (met name de totstandbrenging van geschikte openbare diensten in het openbaar vervoer) middels invoering van gereguleerde mededinging.

2.3.2 Het recht van vestiging in de praktijk brengen.

Het openbaar vervoer wordt heel vaak door de overheid gefinancierd, omdat de samenleving een betere openbaar vervoer nodig heeft dan de door de markt geleverde diensten. Een belangrijk deel van de openbaarvervoermarkt kan alleen overleven met steun voor de verrichting van openbare diensten. Aangezien in de praktijk de steun voor de levering van openbare diensten is voorbehouden aan exploitanten die niet alleen in hetzelfde land als de steunverlenende instantie gevestigd zijn, maar ook daaruit afkomstig zijn, zou men zich kunnen afvragen of de uitoefening van het recht van vestiging niet door vervalsing van de vestigingsvoorwaarden, als bedoeld in artikel 44, lid 2, onder h), is gedwarsboomd.

Ook exclusieve rechten zijn in de openbaarvervoersector zeer gebruikelijk. Zij kunnen een waardevol middel zijn om integratie van diensten te bewerkstelligen. Op de juiste wijze toegepast door de bevoegde instanties kunnen zij een instrument zijn om het financieel beheer van verlieslatende en commercieel levensvatbare diensten samen te voegen op een het algemeen belang dienende wijze i .

Hieruit volgt dat de toegang tot de openbaarvervoermarkt in werkelijkheid afhangt van toegang tot overheidsfinanciering en exclusieve rechten.

Het bestaande wettelijk kader biedt geen antwoord op de vraag hoe een eerlijke toegang tot de openbaarvervoermarkt kan worden gewaarborgd.

De procedures die worden toegepast in de landen waar de markt op basis van nationale wetgeving is opengesteld zijn niet gelijk. Om tot volledige implementatie van het recht van vestiging te kunnen komen is harmonisatie van de basisaspecten van deze procedures noodzakelijk.

9.

2.3.3 Bevordering van de rechtszekerheid


Door de opkomst van internationale vervoermaatschappijen wordt de organisatie van de markten voor het aanbieden van openbaar vervoer - en in het bijzonder de wijze waarop deze de handel tussen de lidstaten beïnvloedt - voor de Gemeenschap i nu van rechtstreeks belang. Onder invloed op de handel tussen de lidstaten dient ook te worden verstaan de effecten van financiële relaties tussen in verschillende landen gevestigde filialen van een en dezelfde onderneming.

Op een markt waar exclusieve rechten zo'n belangrijke rol spelen, is het van groot belang dat instanties en exploitanten erop kunnen vertrouwen dat deze rechten in overeenstemming zijn met het Verdrag. Artikel 43 van het Verdrag bepaalt dat de lidstaten moeten zorgen voor vrijheid van vestiging, die het onbeperkte recht omvat om werkzaamheden te beginnen en voort te zetten of ondernemingen te beheren.

Op grond van 86, lid 2, van het Verdrag mogen de lidstaten onder bepaalde voorwaarden de toepassing van andere beginselen van het Verdrag beperken, indien dit noodzakelijk is in verband met de exploitatie van diensten van algemeen belang. Verlening van exclusieve rechten die het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloedt, beperkt de toegang tot de markt en is dus - indirect - in strijd met het beginsel van vrijheid van vestiging.

Maatregelen van lidstaten die de toegankelijkheid van de markt beperken moeten, overeenkomstig artikel 86, lid 2, evenredig zijn, en mogen de concurrentie niet meer beperken of verstoren dan nodig is om de beoogde publieke voordelen te verkrijgen. Op het ogenblik bevat de afgeleide communautaire wetgeving geen aanwijzingen waaruit instanties en exploitanten met een zekere mate van rechtszekerheid kunnen afleiden dat een exclusief recht al dan niet evenredig is.

De Commissie is van mening dat het bij de proportionaliteit draait om de vraag voor hoe lang exclusieve rechten mogen worden verleend, voordat verlenging plaatsvindt. Andere belangrijke punten zijn het geografisch gebied dat door deze rechten wordt bestreken, de types concurrerende dienst die worden uitgesloten en de nauwkeurigheid waarmee de door de exploitant te vervullen openbare-diensteisen worden omschreven i De Commissie beschouwt ook het instrument waarmee de lidstaten exclusieve rechten omvattende contracten gunnen als een belangrijke indicator. In principe wordt de mededinging het minst beperkt, wanneer de procedures openbaar, eerlijk en non-discriminatoir zijn.
[huidig artikel 86, lid 2] kan worden beperkt door uit de vervulling van een taak van algemeen belang voortvloeiende vereisten, wanneer de nationale autoriteiten die de tarieven moeten goedkeuren, en de rechterlijke instanties die van geschillen daarover kennisnemen, kunnen vaststellen om welke vereisten het precies gaat en hoe zij de structuur van de door de betrokken luchtvaartmaatschappijen toegepaste tarieven beïnvloeden."

10.

2.3.4 Modernisering van de staatssteunregelgeving met betrekking tot de verrichting van openbaar personenvervoer


Verordening 1191/69, als gewijzigd, bevat een bepaling die overeenkomstig de bepalingen van deze verordening toegekende compensatie vrijstelt van de verplichte staatssteunnotificatieprocedure van artikel 88, lid 3 van het Verdrag.

In tegenstelling tot alle andere vormen van compensatie voor de verrichting van openbare diensten speelt de Commissie in de sector vervoer over land geen rol bij de beoordeling van de proportionaliteit van de compensatie. Verordening 1191/69 voorziet niet in mechanismen die dit mogelijk maken.

Deze liberale aanpak leek, toen de markten nog gesloten waren, de juiste - zowel in feite als in rechte - voor grensoverschrijdende mededinging. De geleidelijk opkomende interne markt heeft als consequentie dat er in geval van onrechtmatige staatssteun een Gemeenschapsbelang en een nationaal belang in het geding zijn.

Op markten waar staatssteun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden verbiedt artikel 87, lid 1 alle staatssteun die de mededinging vervalst. Volgens artikel 44, lid 2, onder h) van het Verdrag moeten het Europese parlement, de Raad en de Commissie zich ervan vergewissen dat de voorwaarden van vestiging niet worden vervalst als gevolg van steunmaatregelen van de lidstaten.

Om overcompensatie te vermijden moeten er dus nu strengere voorwaarden komen voor de procedures waarmee overheidsfinanciering wordt toegekend. Met name wordt toepassing van procedures die eerlijk, open en non-discriminatoir zijn beschouwd als een garantie dat de steun tot een absoluut minimum beperkt is gebleven, zodat zij verenigbaar is met het Verdrag. Wanneer die procedures niet worden gebruikt, is het van essentieel belang dat betaling van compensatie steeds op basis van nauwkeurige berekening van haar financieel effect dient te gebeuren.

11.

2.3.5 Opheffing van belemmeringen die het handelen van de lidstaten onnodig beperken


Het bestaande regelgevend kader is achterhaald en op bepaalde punten onduidelijk. Het sluit onbedoeld bepaalde benaderingen uit die toegestaan zouden moeten worden. Wijziging is nodig, teneinde :

*het de overheden mogelijk te maken vast te houden aan de opname van het bus- en spoorvervoer over lange afstanden in integratiemaatregelen zoals geïntegreerde kaartverkoop of informatiediensten;

*de ingewikkelde regels voor de berekening van compensatie te vereenvoudigen en te moderniseren;

*de regels voor de gescheiden boekhouding te vereenvoudigen;

*duidelijk te maken hoe de overheid tot de vaststelling van algemene voor alle exploitanten geldende 'spelregels' kan komen, zonder met iedere exploitant afzonderlijk openbare-dienstcontracten te hoeven sluiten;

*duidelijk te maken hoe overheden het personeel kunnen beschermen, wanneer openbare-dienstcontracten in andere handen overgaan.

12.

3. Het voorstel van de Commissie


De afgelopen jaren gaven openstelling van nationale openbaarvervoermarkten te zien op basis van nationale wetgeving en de opkomst van multinationale exploitanten. De tijd is gekomen om de communautaire wetgeving te moderniseren en aan deze ontwikkelingen aan te passen.

13.

3.1 Beginselen van de hervorming


Het in de hier voorgestelde verordening vervatte wettelijk kader zal:

*zorgen voor een betere prijs/kwaliteitverhouding en diensten van betere kwaliteit in de openbaarvervoersector;

*waarborgen dat exploitanten die van hun vestigingsrecht gebruik maken ook werkelijk de kans geboden wordt toegang tot de markt te verkrijgen via eerlijke, open en non-discriminatoire procedures voor de gunning van financiële compensaties en exclusieve rechten;

*de kernaspecten van de in de verschillende lidstaten ontwikkelde aanbestedingsprocedures harmoniseren ;

*de rechtszekerheid bevorderen omtrent de rechten en plichten van exploitanten en overheden met betrekking tot het Gemeenschapsrecht inzake staatssteun en exclusieve rechten in de openbaarvervoersector.

Deze verordening bepaalt niet welke doelstellingen voor de openbare diensten moeten worden bereikt, noch de wijze waarop die moeten worden gerealiseerd noch het evenwicht tussen de rol van de overheid bij de specificatie van diensten en de ruimte voor de exploitanten om daarmee te experimenteren.

Zij legt geen institutionele structuren vast voor het beheer van openbaar vervoer en laat het aan de lidstaten over om te bepalen welke lichamen als bevoegde instanties moeten optreden.

Zij legt niet één enkel Europees mechanisme op dat in alle lidstaten moet worden toegepast. Integendeel, het instrumentarium dat de overheden binnen het kader van Europees recht voor de implementatie van hun keuzes ter beschikking staat, wordt juist uitgebreid.

De verordening zal de overheden en exploitanten niet verplichten om procedures te volgen die niet in verhouding staan tot de omvang van hun activiteit. Kleine contracten mogen onderhands worden gegund, zonder concurrentie.

De verordening is gebaseerd op het beginsel van gereguleerde concurrentie. Deze aanpak maakt gebruik van de in de lidstaten aanwezige ervaring. Zij weerspiegelt ook de aanbevelingen van de studie die de Commissie heeft laten uitvoeren door deskundigen van een consortium onder leiding van NEA Transport research and training i, waarin het standpunt verdedigd werd dat gereguleerde mededinging een doeltreffende methode is om de in artikel 16 van het EG-Verdrag geformuleerde en door het gemeenschappelijk vervoerbeleid nagestreefde doelstellingen te bereiken. De gekozen aanpak strookt ook met de visies van het Europese Parlement i, het Comité van de regio's i en het Economisch en Sociaal Comité i, en heeft de (niet unanieme) steun van de vertegenwoordigers van de sector i.

14.

3.2 Het verordeningsvoorstel in grote lijnen


HOOFDSTUK I Toepassingsgebied en definities

Artikel 1 legt het toepassingsgebied en de doelstellingen van de verordening vast.

Artikel 2 betekent dat de verordening geen enkele van de verplichtingen vervangt waaraan de overheden reeds moeten voldoen op grond van de openbare aanbestedingsrichtlijnen 92/50 and 93/38. Bovendien zal, als één van genoemde richtlijnen aanbesteding van een contract voorschrijft, genoemde richtlijn, en niet de nieuwe verordening, de wijze bepalen waarop dit gedaan moet worden.

Artikel 3 definieert de belangrijkste termen. De definities van exploitant en openbare-dienstcontract zijn zo geformuleerd dat zij het volledige bereik van rechtsverhoudingen tussen overheden en exploitanten omvatten.

15.

HOOFDSTUK II Geschikt openbaar personenvervoer


Artikel 4 bevestigt de gerichtheid van de verordening op het algemeen belang door de invoering van het concept 'geschikt openbaar personenvervoer' en de eis dat de overheden hiernaar moeten streven bij de toepassing van de verordening - onverminderd de reeds door de afzonderlijke lidstaten vastgestelde specifieke normen. Dit artikel zorgt ervoor dat er aandacht besteed wordt aan de kwaliteit van de dienstverlening, ongeacht de methoden die de lidstaten bij de regulering en financiering van het openbaar vervoer besluiten te gebruiken. Het voorziet ook speciaal in geïntegreerde informatie over openbaar vervoer.

16.

HOOFDSTUK III Openbare-dienstcontracten


Artikel 5 voert ook als algemene regel in dat het overheidsoptreden in het openbaar vervoer de vorm moet krijgen van openbare-dienstcontracten. De enige uitzondering daarop is de vaststelling door de overheden van minimum criteria voor de exploitatie van openbaar vervoer overeenkomstig artikel 10.

Artikel 6 bepaalt dat openbare-dienstcontracten normalerwijs op aanbesteding moeten worden gegund. Het omschrijft de inhoud van openbare-dienstcontracten op een aantal belangrijke punten en beperkt de duur ervan - gewoonlijk tot vijf jaar.

De artikelen 7 and 8 omschrijven de gevallen waarin open aanbesteding van openbare-dienstcontracten niet verplicht is.

Artikel 7 bepaalt wanneer bevoegde instanties openbare-dienstcontracten onderhands kunnen gunnen aan een willekeurige exploitant. Het betreft hier bepaalde spoordiensten wanneer het mogelijk is dat de veiligheidsnormen of de efficiency van tram- of metrosystemen in gevaar zouden komen. Het betreft ook busdiensten die daarmee volledig zijn geïntegreerd, kleine contracten en gevallen waarin een instantie de uitvoering van een idee voor een volledig nieuwe dienst wil bevorderen, zonder dat er nieuw overheidsgeld mee gemoeid is.

Artikel 8 omschrijft een vereenvoudigde concurrentiële procedure: 'kwaliteitsvergelijking'. Deze mag worden gebruikt, als met het contract wel een exclusief recht, maar geen nieuw overheidsgeld gemoeid is.

Artikel 9 beschrijft mechanismen die bevoegde instanties mogen toepassen ter bestrijding van schadelijke marktconcentraties en ter bescherming van personeel bij verandering van exploitant. Het bevestigt dat overheden van exploitanten mogen eisen dat ze in de betrokken lidstaat gevestigd zijn, waardoor ze moeten voldoen aan alle normen waaraan die door de lidstaat aan aldaar gevestigde exploitanten oplegt..

17.

HOOFDSTUK IV Minimumcriteria voor exploitatie van openbaar vervoer


Artikel 10 bevat de voorwaarden die gelden wanneer een overheid minimum criteria voorschrijft waaraan een exploitant moet voldoen, met name wanneer die overheid de exploitant voor de daaruit voortvloeiende kosten wil compenseren. Het geeft een overheid de mogelijkheid ervoor te zorgen dat er wordt voldaan aan openbare-diensteisen die losstaan van of komen bij de eisen in het kader van de openbare-dienstcontracten. Het dient niet als een alternatief voor, maar als toevoeging aan de mogelijkheid tot gunning van openbare-dienstcontracten. De compensatie voor de kosten van naleving van deze minimum criteria bedraagt niet meer dan een vijfde van de waarde van de diensten van een exploitant, maar die exploitant kan wel extra compensatie krijgen in het kader van een openbare-dienstcontract, dat dan voorziet in de uitgebreider toezichts- en handhavingsregeling die bij een hoger niveau van overheidsfinanciering past.

18.

HOOFDSTUK V Procedurekwesties


Artikel 11 bepaalt dat de instanties de Commissie niet van tevoren hoeven in te lichten over compensatie die op grond van de verordening zal worden betaald. Daarmee blijft de regeling van Verordening 1191/69 gehandhaafd.

Artikel 12 geeft procedurevoorschriften voor aanbesteding en kwaliteitsvergelijking.

Artikel 13 stelt eisen inzake transparantie, zich baserend op de eisen van Verordening 1191/69.

Artikel 14 verplicht de lidstaten tot instelling van beroepsprocedures.

Artikel 15 gaat over scheiding van boekhoudingen. De aanpak van Verordening (EEG) 1191/69 blijft gehandhaafd in vereenvoudigde vorm.

19.

HOOFDSTUK VI Slotbepalingen


Artikel 16 handhaaft communautaire regels die ervoor zorgen dat er geen overdreven compensatie wordt bepaald, en gaat over compensatie voor de kosten van naleving van minimum criteria, alsmede over omstandigheden waarin voor een contract geen open aanbesteding heeft plaatsgevonden. Deze regels stonden reeds in Verordening (EEG) 1191/69, maar zijn nu in vereenvoudigde en gemoderniseerde vorm opgenomen in bijlage 1.

Artikel 17 voorziet in een overgangsperiode van drie jaar, met de mogelijkheid van een verlenging tot zes jaar, wanneer de terugverdientijd van een investering in spoorweginfrastructuur niet binnen drie jaar zal zijn afgelopen.

Artikel 18 zorgt ervoor dat de verordening geen afbreuk doet aan de rechten die op grond van de Europese overeenkomsten reeds verleend zijn aan exploitanten afkomstig uit de in bijlage 2 vermelde landen.

Artikel 19 bewerkstelligt dat de Commissie kan worden geraadpleegd aangaande voorgestelde nationale wetgeving waarmee uitvoering wordt gegeven aan de verordening. Voorts verlangt dit artikel dat de Commissie binnen vijf jaar verslag uitbrengt over de werking van de verordening, met het oog op toekomstige wijzigingen.

Artikel 20 bepaalt dat de oude verordening wordt ingetrokken en dat de overbodig geworden bepaling van Verordening (EEG) nr. 1107/70 inzake steunmaatregelen voor het vervoer wordt ingetrokken.

Artikel 21 regelt de inwerkingtreding van de verordening.

20.

4. Motivering van een actie op communautair niveau


21.

4.1 Wat is het doel van de voorgestelde maatregel in verband met de verplichtingen van de Gemeenschap-


Het voorstel beoogt meer rechtszekerheid te scheppen ten aanzien van de toepassing van de communautaire regelgeving inzake exclusieve rechten en staatssteun in de context van een opkomende interne markt voor openbaar personenvervoer.

Dit moet worden bereikt met behulp van duidelijke regels die de evenredigheid waarborgen van exclusieve rechten (met name wat betreft hun geldigheidsduur en de wijze van gunning) en de evenredigheid van de financiële compensatie die wordt verleend aan exploitanten die de openbare-diensteisen van de overheid vervullen (openbare-dienstverplichtingen, in het kader van artikel 73 van het Verdrag).

Tevens moet het voorstel de efficiency en de doeltreffendheid van het openbaar vervoer bevorderen. Dit speelt een belangrijke rol bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap op gebieden als opwarming van de aarde, vermindering van CO2-uitstoot, vermindering van verontreiniging, onderbouwing van de economische groei van de Gemeenschap, en ondersteuning van maatschappelijke integratie. Indien de huidige trend van toenemend autogebruik en dalend gebruik van het openbaar vervoer niet wordt omgebogen, zullen deze doelstellingen niet worden gehaald. De achteruitgang van het openbaar vervoer zal zich blijven doorgaan, tenzij een sterke verhoging van efficiency en aantrekkelijkheid van het dienstenaanbod kan worden bereikt.

22.

4.2 Valt de voorgestelde maatregel onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap of onder een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid-


De maatregel valt onder een gedeelde bevoegdheid (artikel 71, lid 1, onder d) van het Verdrag) en ook onder een exclusieve bevoegdheid (artikel 89 van het Verdrag).

23.

4.3 Wat is de communautaire dimensie van het vraagstuk (bijvoorbeeld: hoeveel lidstaten zijn hierbij betrokken en welke oplossing is tot dusver gehanteerd)-


De verordening geldt voor alle lidstaten .

Om concurrentievervalsing te voorkomen, moeten de ter verzekering van de naleving van openbare-diensteisen genomen overheidsmaatregelen die de mededinging beïnvloeden worden verbeterd en geharmoniseerd, met name door toepassing in alle lidstaten van consistente, non-discriminatoire open procedures bij de gunning van openbare-dienstcontracten en exclusieve rechten.

De op dit ogenblik in de lidstaten toegepaste praktijken verschillen sterk van elkaar, en - met name wat betreft de exclusieve rechten - is er nog geen beroep gedaan op de communautaire dimensie.

24.

4.4 Wat is de meeste doelmatige aanpak, gelet op de mogelijkheden van de Gemeenschap en die van de lidstaten-


Aangezien er rechtszekerheid moet worden geschapen in situaties waarin uit een lidstaat afkomstige exploitanten zich in en andere lidstaat vestigen en de openbaarvervoermarkt daar proberen te betreden, is een maatregel op communautair niveau de meest effectieve aanpak.

25.

Met het oog hierop worden gemeenschappelijke regels voorgesteld


- voor tussen overheden en exploitanten te sluiten contracten;

- voor compensatie van exploitanten voor de vervulling van openbare-diensteisen;

- voor de gunning van exclusieve rechten

- voor de invoering en het beheer van mededinging;

- inzake transparantie.

26.

4.5 Welke concrete meerwaarde vloeit voort uit het optreden van de Gemeenschap en wat zijn de kosten bij uitblijven van maatregelen-


De verordening beoogt invoering van in alle lidstaten geldende gemeenschappelijke regels, en dit kan alleen maar worden bereikt door middel van communautaire wetgeving en niet met maatregelen van de afzonderlijke lidstaten.

De verordening zal efficiënt en aantrekkelijk vervoer bevorderen, en de lidstaten in staat stellen om, vertrouwend op de in een duidelijk communautair kader vastgelegde gemeenschappelijke normen inzake transparantie en non-discriminatie, specifieke nationale regelgeving te ontwikkelen. De verordening zal ook de door Verordening 1191/69 opgelegde, nu achterhaalde, beperkingen op het handelen van de lidstaten opheffen.

De huidige situatie wordt gekenmerkt door het ontbreken van een gemeenschappelijk communautair regelgevend kader. Daardoor bestaat het risico dat het systeem voor regulering van het openbaar vervoer in een of meer lidstaten door ongunstige rechterlijke uitspraken ontwricht raakt.

27.

4.6 Welke vorm zou het optreden van de Gemeenschap moeten aannemen (aanbeveling, financiële steun, verordening, wederzijdse erkenning, enz...)-


Het voorstel is onder meer gebaseerd op artikel 89 van het Verdrag, zodat het door de Gemeenschap gekozen instrument wel een verordening moet zijn.

Financiële steun of wederzijdse erkenning zouden niet de geschikte methoden zijn om tot een in de gehele Gemeenschap toepasbare minimum norm te komen.

28.

4.7 Is een uniforme regeling nodig of kan worden volstaan met een richtlijn waarin de algemene doelstellingen worden aangegeven en waarin de uitvoering aan de lidstaten wordt overgelaten-


Om de doelstellingen van het voorstel te bereiken moeten de beginselen transparantie en non-discriminatie, die het wil bevorderen, tegelijkertijd vorm krijgen in de verschillende nationale regelgevende kaders op een duidelijke, nauwkeurige en verenigbare wijze. Als instrument heeft de gemeenschap geen andere keuze dan de verordening (zie 4.6) en de verordening is een geschikte manier om dit te bereiken. In ieder geval wordt in het voorstel aangegeven hoe voornoemde beginselen moeten worden toegepast op de verschillende regelgevingsmechanismen, zonder dat van tevoren wordt bepaald welk mechanisme door de overheden van een lidstaat in ieder geval afzonderlijk moet worden aangewend.


29.

BIJLAGE



Overzicht van de huidige marktordening en regelgeving voor de exploitatie van openbaar personenvervoer in de Gemeenschap

>RUIMTE VOOR DE TABEL>


>RUIMTE VOOR DE TABEL>


>RUIMTE VOOR DE TABEL>


>RUIMTE VOOR DE TABEL>


Voornaamste bronnen voor het overzicht:

"Examination of community law relating to the public service obligations and contracts in the field of inland passenger transport", NEA transport training and research, 1998.

"The regulation of bus and coach services within the European Union", Colin Buchanan and Partners, Transport Research Institute, Napier University, Edinburgh, UK en Centro Studi Traffico, Milaan, Italië, 1997.

"A study into the organisation and operation of urban public transport in the 12 Member States", Halcrow Fox Consultancy, London, UK, 1994.