Toelichting bij COM(2004)516 - Infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de EG (INSPIRE) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)516 - Infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de EG (INSPIRE). |
|---|---|
| bron | COM(2004)516   |
| datum | 23-07-2004 |
Van goed beleid kan pas sprake zijn wanneer het publiek hoogwaardige informatie ontvangt en op basis daarvan aan het beleid kan deelnemen. Beleidmakers onderkennen de toenemende verwevenheid en complexiteit van de problemen die vandaag de dag de levenskwaliteit beïnvloeden en houden hiermee rekening bij het opstellen van nieuwe beleidsmaatregelen. In het zesde milieuactieprogramma (6e MAP) i wordt bijvoorbeeld benadrukt dat het milieu beleid op betrouwbare kennis en geïnformeerde deelname moet zijn gebaseerd. Deze nieuwe benadering verandert de wijze waarop het EU-milieubeleid wordt vastgesteld.
Het toezicht, de rapportage, het gegevensbeheer en de uitwisseling van gegevens tussen de verschillende beheersniveaus moeten daarom op een nieuwe manier worden aangepakt. Er moeten beleidsmaatregelen worden genomen om dubbele gegevensvergaring zoveel mogelijk te vermijden en om de harmonisering, de ruime verspreiding en het gebruik van de gegevens aan te moedigen. Dergelijke beleidsmaatregelen zullen leiden tot een toename van de efficiëntie, waardoor meer middelen vrijkomen om de beschikbaarheid en de kwaliteit van de gegevens te verbeteren. De toegenomen beschikbaarheid van gegevens zal op haar beurt de innovatie bij de commerciële informatieleveranciers stimuleren.
Ruimtelijke informatie kan een bijzondere rol spelen in deze nieuwe aanpak omdat het de integratie van informatie uit diverse disciplines en voor diverse gebruikers mogelijk maakt. Een coherente en ruim toegankelijke ruimtelijke beschrijving van het grondgebied van de Gemeenschap kan het kader vormen voor de coördinatie van de informatielevering en monitoring in de hele Gemeenschap. Ruimtelijke informatie kan ook worden gebruikt voor het maken van kaarten, die uitermate geschikt zijn om met het publiek te communiceren. De technische en sociaal-economische kenmerken van ruimtelijke informatie leiden echter tot acute problemen op het vlak van coördinatie, informatiehiaten, niet nader gedefinieerde kwaliteit en hinderpalen voor de raadpleging en het gebruik van de informatie.
De Commissie heeft daarom besloten bij het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie een voorstel in te dienen om interoperabele ruimtelijke informatie op grote schaal beschikbaar te maken ter ondersteuning van het nationale en communautaire beleid en om het publiek toegang te verschaffen tot deze informatie. Dit initiatief is tot stand gekomen dankzij de inspanningen van verscheidene diensten van de Commissie, met name het DG Milieu, Eurostat en het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO), die in het verleden steeds geijverd hebben voor de goedkeuring en tenuitvoerlegging van deze richtlijn en dit ook in de toekomst zullen blijven doen.
Overzicht van het voorstel
Bij de voorgestelde richtlijn wordt een wettelijk kader gecreëerd voor de oprichting en werking van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in Europa. Het doel van deze infrastructuur is de opstelling, uitvoering en evaluatie van communautaire beleidsmaatregelen en het toezicht op deze maatregelen op alle niveaus te vergemakkelijken en informatie te verschaffen aan de burgers.
Een van de belangrijkste doelstellingen van INSPIRE is meer en betere ruimtelijke informatie beschikbaar te maken, zodat alle beleidsniveaus in de lidstaten met deze informatie rekening kunnen houden bij het opstellen en uitvoeren van communautaire beleidsmaatregelen. INSPIRE heeft in de eerste plaats betrekking op het milieubeleid, maar kan in de toekomst worden uitgebreid tot andere beleidsterreinen zoals landbouw, vervoer en energie.
Het voorstel heeft met name betrekking op de informatie die nodig is om toezicht te houden op de toestand van het milieu, zoals de toestand van de lucht, het water, de bodem en het natuurlijke landschap, en om deze toestand te verbeteren. Veel van deze informatie moet worden onderbouwd met multifunctionele ruimtelijke gegevens. In een infrastructuur voor ruimtelijke informatie hoeven niet alle ruimtelijke gegevens in dezelfde mate te worden geharmoniseerd; ze kunnen ook niet allemaal even snel in de infrastructuur worden geïntegreerd. Deze richtlijn bevat dan ook drie verschillende bijlagen, die alle drie betrekking hebben op de ruimtelijke gegevens die nodig zijn ter ondersteuning van een groot aantal beleidsmaatregelen op het vlak van milieu. Al naargelang ruimtelijke gegevens worden gebruikt voor georeferencing van andere ruimtelijke gegevens, naargelang geharmoniseerde ruimtelijke gegevens nodig zijn in de context van beleidsmaatregelen die direct of indirect invloed hebben op het milieu en afhankelijk van de mate waarin de Gemeenschap reeds werk maakt van harmonisatie, gelden verschillende termijnen voor de toepassing van de INSPIRE-voorschriften en moet de harmonisatie strenger of minder streng worden uitgevoerd. Er zij op gewezen dat de thematische categorieën ruimtelijke gegevens in de bijlagen alleen betrekking hebben op het toepassingsgebied van de richtlijn en de maatregelen, maar niet op de manier waarop de ruimtelijke informatie moet worden georganiseerd of geharmoniseerd.
INSPIRE zal geen uitgebreid programma voor de vergaring van nieuwe ruimtelijke gegevens in de lidstaten op gang brengen, maar heeft tot doel de exploitatiemogelijkheden van de reeds beschikbare gegevens te vergroten door te eisen dat de bestaande ruimtelijke gegevens van documentatie worden voorzien, door gebruik te maken van diensten die er op gericht zijn de toegankelijkheid en interoperabiliteit van de gegevens te verbeteren en door hinderpalen voor het gebruik van de gegevens uit de weg te ruimen. INSPIRE effent het pad voor een geleidelijke harmonisatie van ruimtelijke gegevens in de lidstaten.
Vooral de partijen die betrokken zijn bij de opstelling, uitvoering en evaluatie van beleids maatregelen op Europees, nationaal en lokaal niveau en bij het toezicht op deze maatregelen zullen baat vinden bij dit voorstel. Het betreft openbare instanties, wetgevers, burgers en hun organisaties. Naar verwachting zullen echter ook andere gebruikersgroepen profijt trekken van dit voorstel, zoals de privé-sector, universiteiten, onderzoekers en de media. Het voorstel verleent steun voor de opstelling en uitvoering van een breed gamma aan maatregelen op het gebied van milieu en andere beleidsterreinen.
3. Noodzaak van communautair optreden
In Europa is gedetailleerde cartografische informatie beschikbaar ter ondersteuning van een breed gamma aan beleidsgebieden. Vele rapportage-, analyse-, evaluatie- en voorspellings instrumenten en -activiteiten zijn gebaseerd op cartografische informatie. Voorts heeft de opkomst van internet de ruime en goedkope verspreiding van dit soort informatie mogelijk gemaakt. Internet kan er ook toe bijdragen dat het brede publiek een beter inzicht krijgt in de diverse beleidskwesties en zich beter bewust wordt van deze kwesties.
Ondanks de vele initiatieven is brede toegang tot en grootschalig gebruik van ruimtelijke informatie nog steeds een probleem in Europa. De belangrijkste problemen hebben betrekking op gegevenshiaten, het ontbreken van documentatie en het niet compatibel zijn van verzame lingen van ruimtelijke gegevens en diensten ten gevolge van, bijvoorbeeld, uiteenlopende normen, en hinderpalen voor de uitwisseling en het hergebruik van ruimtelijke gegevens.
Gelukkig wordt men zich er op nationaal en EU-niveau steeds meer van bewust dat hoog waardige geogerefereerde informatie nodig is om de complexiteit van de alsmaar toenemende menselijke activiteiten in de EU te begrijpen en om de nadelige gevolgen van deze activiteiten te beperken. Dit uit zich in de vele regionale en nationale initiatieven op dit gebied. Ook nieuwe instrumenten, zoals het GALILEO-navigatiesysteem i, zullen de nauwkeurigheid en betrouwbaarheid bij het opstellen van ruimtelijke informatie doen toenemen. Toch zijn zelfs in deze omstandigheden activiteiten op Gemeenschapsniveau noodzakelijk omdat:
* weinig lidstaten een operationeel, organisatorisch en juridisch kader hebben ontwikkeld voor de oprichting van een nationale infrastructuur voor ruimtelijke informatie i. Waar wel stappen zijn ondernomen, zijn ze vaak beperkt gebleven tot specifieke regio's of specifieke sectoren;
* in de meeste lidstaten die wel een kader hebben goedgekeurd, niet alle problemen zijn aangepakt of de initiatieven niet verenigbaar zijn;
* bij gebrek aan een geharmoniseerd kader op Gemeenschapsniveau, de opstelling, uitvoering en evaluatie van nationale en communautaire beleidsmaatregelen die direct of indirect invloed hebben op het milieu en het toezicht op deze maatregelen wordt belemmerd door hinderpalen voor de exploitatie van de grensoverschrijdende ruimtelijke gegevens die nodig zijn voor het nemen van beleidsmaatregelen ter bestrijding van problemen met een grensoverschrijdende dimensie.
Samenhang met andere beleidsterreinen
Er bestaan reeds verscheidene communautaire instrumenten die tot doel hebben de beschikbaarheid van overheidsinformatie te bevorderen. Andere instrumenten zijn nog in ontwikkeling. De belangrijkste instrumenten zijn de richtlijn inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie i, de richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie i, GMES i en GALILEO.
Om het volledige potentieel van ruimtelijke informatie te benutten, zijn echter aanvullende maatregelen nodig om beleidsrelevante ruimtelijke gegevens uit verschillende sectoren en op verschillende niveaus te fuseren en te stroomlijnen. Het INSPIRE-voorstel vult deze instrumenten dan ook aan en zal een bijdrage leveren tot de uitvoering ervan.
Er dient eveneens rekening te worden gehouden met het bestaande wettelijke kader ten aanzien van gegevensbescherming en auteursrecht.
Uitgebreide effectbeoordeling
In juni 2002 heeft de Commissie een nieuwe geïntegreerde methode voor effectbeoordeling geïntroduceerd ter verbetering van de kwaliteit en de samenhang van de procedure voor beleidsontwikkeling i. INSPIRE is een van de voorstellen van het werkprogramma van 2003 waarvoor de Commissie heeft besloten een uitgebreide effectbeoordeling uit te voeren i. Voor INSPIRE is bijgevolg een uitgebreide effectbeoordeling uitgevoerd waarbij is uitgegaan van zes beleidsopties i.
De vereiste investering voor de optie waaraan de voorkeur wordt gegeven - een gericht kader dat wordt ondersteund door een EU-kaderrichtlijn - is grotendeels ten laste van de overheidssector en wordt geraamd op een gemiddelde van 3,6 tot 5,4 miljoen euro per jaar per EU-lidstaat (EU25). Deze investering vertegenwoordigt slechts 1% van de totale uitgaven voor ruimtelijke informatie.
De voordelen omvatten voordelen voor het milieu, bredere maatschappelijke voordelen en voordelen voor de privé-sector. Alleen de voordelen voor het milieu zijn gekwantificeerd. De gemiddelde jaarlijkse voordelen per lidstaat (EU25) bedragen 27 tot 42 miljoen euro. Ervan uitgaande dat deze elementen slechts een gedeeltelijk beeld van de hele situatie weergeven, is de conclusie dat de voordelen de investeringseisen ruimschoots overtreffen.
6. Raadpleging van belanghebbenden over INSPIRE
Internetraadpleging
De internetraadpleging had tot doel belanghebbenden te informeren over het INSPIRE-initiatief en hun standpunten en opmerkingen te vernemen over de belangrijkste punten die aan bod moeten komen in het voorstel voor de INSPIRE-kaderrichtlijn. De internetraadpleging had plaats tussen 29 maart en 6 juni 2003.
In totaal hebben 185 organisaties en personen uit de EU-lidstaten en de toetredingslanden op de internetraadpleging gereageerd. In hun antwoorden is feedback van meer dan 1 000 organisaties gebundeld.
Uit de internetraadpleging is gebleken dat de overgrote meerderheid van de belanghebbenden akkoord gaat met de beoordeling van de hinderpalen en de gevolgen ervan en dat het voorgestelde INSPIRE-initiatief op een grote mate van steun onder de belanghebbenden kan rekenen. Meer dan 90% van de respondenten antwoordde dat er inderdaad hinderpalen bestonden en dat in het kader van INSPIRE maatregelen moeten worden ontwikkeld. Een uitgebreide analyse van de resultaten van de internetraadpleging is beschikbaar op internet (inspire.jrc.it/).
Openbare zitting
De openbare zitting had plaats te Rome op 10 juli 2003. De openbare zitting had tot doel de partijen die geïnteresseerd zijn in INSPIRE te informeren over de resultaten van de internetraadpleging en feedback te verkrijgen over het ontwerp van een uitgebreide effectbeoordeling van INSPIRE. Het verslag van de zitting is beschikbaar op internet (inspire.jrc.it/).
Rechtsgrond
De rechtsgrond van de richtlijn wordt gevormd door artikel 175, lid 1, van het EG-Verdrag omdat de ruimtelijke gegevens die onder het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, nodig zijn om de opstelling, uitvoering, monitoring en evaluatie van beleidsmaatregelen op milieugebied te ondersteunen en aldus tot een hoog niveau van milieubescherming te komen. Overeenkomstig artikel 174 moet de Gemeenschap bovendien rekening houden met de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens. INSPIRE draagt bij tot de naleving van dit voorschrift omdat het de Gemeenschap in staat stelt de beschikbare ruimtelijke gegevens te raadplegen en te gebruiken.
Ook op andere nationale en communautaire beleidsgebieden, zoals het landbouwbeleid, vervoersbeleid of regionaal beleid, zijn bepaalde ruimtelijke gegevens nodig. De keuze van de rechtsgrond weerspiegelt de noodzaak om op deze andere beleidsgebieden rekening te houden met milieuoverwegingen en derhalve duurzame ontwikkeling te bevorderen.
Subsidiariteit en evenredigheid
Het doel van het subsidiariteitsbeginsel is te garanderen dat besluiten zo dicht mogelijk bij het niveau van de burger worden genomen en dat voortdurend wordt nagegaan of actie op Europees niveau verantwoord is in het licht van de beschikbare opties op nationaal, regionaal of lokaal niveau.
Milieuverschijnselen zoals de migratie van soorten, wind en waterstromen houden geen rekening met nationale grenzen. Ook de invloed en druk die op het milieu wordt uitgeoefend (overstromingen, lucht- en watervervuiling enz.) laat zich vaak over de grenzen heen gevoelen. Beleidsmaatregelen op het gebied van milieu moeten er daarom op gericht zijn eenheden op te richten die verantwoordelijk zijn voor het beheer van het milieu in gebieden die over de grenzen van lidstaten heen reiken, zoals de stroomgebieddistricten die in verband met de kaderrichtlijn water zijn gecreëerd i. Om dergelijke beleidsmaatregelen doeltreffend te kunnen uitvoeren en controleren, moeten alle belanghebbenden op een gestroomlijnde wijze grensoverschrijdende ruimtelijke informatie kunnen raadplegen en gebruiken. De voorgestelde richtlijn zal leiden tot consistente documentatie van ruimtelijke gegevens en van de gegevenskwaliteit in de hele Gemeenschap, meer en consistentere ruimtelijke informatie in de hele Gemeenschap, geïntegreerde communautaire diensten voor het vinden en raadplegen van deze informatie en communautaire regels voor de toegang, de uitwisseling en het gebruik van deze informatie. Zonder deze richtlijn zouden de lidstaten hun bestaande systemen moeilijk interoperabel, toegankelijk en bruikbaar kunnen maken over de grenzen heen. Dit zou tot meer dubbel werk en onefficiënte gegevensvergaring leiden en zou de opstelling, uitvoering, monitoring en evaluatie bemoeilijken van nationale en communautaire beleidsmaatregelen die direct of indirect invloed hebben op het milieu.
De voorgestelde richtlijn gaat niet verder dan wat nodig is om het doel te bereiken. Ze bouwt voort op de diverse informatiesystemen die reeds bestaan in de lidstaten en voorziet in een algemeen kader waarbinnen deze systemen, als onderdeel van de infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Europese Gemeenschap, kunnen samenwerken. Ook wat de organisatie betreft, bouwt INSPIRE voort op de bestaande organisaties die betrokken zijn bij het gebruik en de productie van ruimtelijke gegevens; het voorziet alleen in de algemene coördinatiemechanismen die nodig zijn om de infrastructuur op Europees niveau te gebruiken. Wat harmonisatie betreft, zal INSPIRE alleen die aspecten aanpakken die nodig zijn om op meerdere niveaus en voor meerdere thema's consistentie van ruimtelijke gegevens te bewerkstelligen en om de gegevens beschikbaar te maken ter ondersteuning van het communautaire beleid. De lidstaten hoeven bijvoorbeeld het formaat van hun verzamelingen ruimtelijke gegevens niet te wijzigen, maar kunnen interfaces ter beschikking stellen die heterogene gegevens omzetten in een uniform model.
Dit voorstel is gedaan in de vorm van een kaderrichtlijn, zodat de lidstaten over voldoende ruimte beschikken om de maatregelen die nodig zijn voor de verwezenlijking van de voorgeschreven doelen, op hun specifieke situatie af te stemmen. Uitvoeringsmaatregelen die technisch en eerder prescriptief van aard zijn, worden via de comitéprocedure goedgekeurd. Dergelijke maatregelen zijn nodig om de algemene consistentie te garanderen die nodig is als de infrastructuur voor ruimtelijke informatie in Europa het gestelde doel, de ondersteuning van het communautaire beleid, wil verwezenlijken. Het gebruik van de comitéprocedure garandeert ook de nodige flexibiliteit om de infrastructuur voor ruimtelijke informatie in Europa aan te passen aan de technologische vooruitgang en aan nieuwe beleidsprioriteiten.
Het voorstel is alleen gericht op aspecten die op EU-niveau moeten worden geregeld om te garanderen dat de doelstellingen van het EG-Verdrag worden bereikt. De lidstaten mogen in grote mate hun bestaande systemen en organisatie behouden. Er worden alleen maatregelen genomen om te garanderen dat deze systemen interoperabel zijn en om hinderpalen uit de weg te ruimen. Voorts zijn specifieke beperkingen opgelegd om te voorkomen dat de lidstaten gebukt zouden gaan onder onevenredige administratieve extra lasten. Daarnaast worden bij het voorstel controlemechanismen geïntroduceerd die garanderen dat de privé-sector kan deelnemen aan dit initiatief, zodat innovatie niet in de kiem wordt gesmoord. 7.3 Hoe is in het voorstel rekening gehouden met de resultaten van de raadpleging van belanghebbenden en met de uitgebreide effectbeoordeling?
Op basis van de resultaten van de uitgebreide effectbeoordeling en de reacties van de belanghebbenden zijn de maatregelen in het document over de INSPIRE-internetraadpleging en het ontwerp voor een uitgebreide effectbeoordeling herzien. Dit heeft geleid tot een voorstel dat gebaseerd is op optie 4 van de uitgebreide effectbeoordeling. In vergelijking met de maatregelen in het document over de INSPIRE-internetraadpleging, kan het volgende worden opgemerkt:
* Gezien de budgettaire grenzen en een zekere bezorgdheid ten aanzien van de ambitie van INSPIRE is het toepassingsgebied van het voorstel beperkt. Ten gevolge hiervan daalt het aantal categorieën ruimtelijke gegevens die onder INSPIRE vallen met 35%.
* De eisen met betrekking tot het vergaren van nieuwe multi-thematische ruimtelijke gegevens over de toestand van het milieu zijn terzijde geschoven.
* Voor bepaalde verzamelingen ruimtelijke gegevens, met name die van thematische aard, worden de harmonisatievoorschriften beperkt, zodat de synergieën tussen INSPIRE en bestaande harmonisatieactiviteiten beter kunnen worden benut.
* De openheid van de infrastructuur voor ruimtelijke informatie in Europa wordt gegarandeerd door de privé-sector de mogelijkheid te bieden relevante ruimtelijke gegevens en diensten op vrijwillige basis en onder bepaalde voorwaarden te uploaden.
* De koppelingen tussen INSPIRE en GMES zijn verduidelijkt.
* De organisatie van de bijlagen en de beschrijving van de thematische categorieën ruimtelijke gegevens zijn herzien.
* In het voorstel zijn bepalingen over controle en rapportage opgenomen.
Tijdens de tenuitvoerlegging van INSPIRE zal ook rekening worden gehouden met de vele reacties die over de tenuitvoerlegging zijn ontvangen.