Toelichting bij COM(2005)602-2 - Oprichting van een gemeenschappelijke onderneming voor de realisering van het Europese nieuwe generatie luchtverkeersbeveiligingssysteem (SESAR) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)602-2 - Oprichting van een gemeenschappelijke onderneming voor de realisering van het Europese nieuwe generatie ... |
|---|---|
| bron | COM(2005)602   |
| datum | 25-11-2005 |
Motivering en doel van het voorstel
De ontwikkelingsprognoses voor het luchtverkeer in Europa geven voor de komende 20 jaar meer dan een verdubbeling te zien, en in bepaalde regio’s, zoals Midden-Europa, zelfs een verdrievoudiging.
Daarmee wordt de ontwikkeling van de Europese luchtvaartinfrastructuur voor de Europese groei een prioriteit. Deze hangt tevens af van de vorderingen van grote technologisch hoogwaardige industriële projecten, zoals GALILEO (satellietnavigatie) en ITER (kernfusie).
SESAR past in dit rijtje. Het project betekent de realisering van een Europees nieuwe generatie luchtverkeersbeveiligingssysteem. Waar het om gaat is technologieën, organisatiewijzen en industriële componenten te ontwikkelen die de komende 20 jaar de veiligheid en een goede doorstroming van het luchtverkeer in Europa en de wereld kunnen verzekeren.
Doel van het voorstel is een gemeenschappelijke onderneming SESAR op te richten, die de coherentie en samenhang van het project garandeert en tegelijk het partnerschap tussen de Gemeenschap en andere openbare of particuliere instellingen en organen bevordert.
Algemene context
De huidige verouderde verkeersleidingssystemen met hun plaatselijk zeer specifieke eigenschappen lenen zich niet bepaald voor een snelle economische en betrouwbare ontwikkeling van de luchtvaart in Europa, terwijl de behoeften in deze sector wel volop aan het veranderen zijn :
- de passagier wil efficiënt, betaalbaar en zeer veilig vervoer,
- voor een harmonieuze ontwikkeling wordt rekening houden met het milieu een belangrijke eis,
- op 11 september 2001 is gebleken dat het vliegtuig een bedreiging kan worden voor de veiligheid van de bevolking.
Voor de ontwikkelingen die nodig zijn om met deze nieuwe zienswijze op luchtvervoer rekening te kunnen houden mag men niet het huidige systeem als uitgangspunt nemen :
- De technologieën, waarvan sommige al tientallen jaren oud zijn, kunnen nauwelijks nog verder worden ontwikkeld, met name om volop gebruik te kunnen maken van de vooruitgang op het gebied van telecommunicatie of satellietnavigatie.
- Door dit gebrek aan technische ontplooiingsmogeijkheden zijn vooral de vliegtuigen gedwongen strakke, vooraf vastgelegde trajecten te volgen die niet optimaal zijn vanuit het oogpunt van energieverbruik of geluidsemissie.
- Door extreme aanpassing van de verschillende systemen aan de plaatselijke omstandigheden konden de luchthavens wel het hoofd bieden aan de verkeersdruk, maar werd het systeem als geheel versnipperd en werden technische en operationele interoperabiliteit bemoeilijkt. Dit doet ook de vraag rijzen naar de algemene mogelijkheid van het systeem om nieuwe functionaliteiten te ontwikkelen.
- Op het gebied van luchtverkeersleiding verschillen de huidige uitrustings- en prestatieniveaus in de verschillende landen van de Unie sterk, en dit gaat ten koste van de prestaties van het systeem als geheel.
De ontwikkelingstendensen in de sector gaan niet noodzakelijkerwijs in de goede richting:
- De stijging van de kosten van het Europese verkeersleidingssysteem (momenteel ongeveer 7 miljard euro per jaar) verloopt voorlopig over het algemeen evenredig met de toename van het verkeer. Dus zal, wanneer er geen maatregelen worden genomen, volgens dit tendensscenario de luchtverkeersleiding in 2020 tussen de 14 en 18 miljard euro per jaar kosten.
- De veiligheid van de luchtvaart heeft mondiaal zo langzamerhand een zeer hoog niveau bereikt, maar een analyse van de veiligheidsgegevens in Europa wijst daarentegen uit dat de afgelopen vijf jaar drie vliegtuigrampen direct verband hielden met tekortkomingen van de luchtverkeersleiding. De analyse van de tendensen op het gebied van luchtverkeersincidenten blijft verder een verontrustend beeld geven. Ook al heeft de Gemeenschap een preventieve maatregel genomen met de oprichting van het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart, een organisatie die in de toekomst in de problematiek van de luchtverkeersveiligheid een centrale rol moet gaan spelen, het gevaar bestaat dat met de toenemende verkeersdrukte het risico van vliegtuigongelukken voor de Europese burger onaanvaardbaar hoog wordt.
De niet-gecoördineerde ontwikkeling van systemen zoals die zich momenteel afspeelt veroorzaakt grote onkosten en vertragingen bij de ingebruikname van nieuwe apparatuur, hetgeen voor de gebruikers zowel qua kosten als prestaties nadelig is, terwijl ook de verkeersleiders opgescheept worden met weinig evolutieve en non-performante apparatuur.
1.2.1. Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Er zijn geen bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied.
1.2.2. Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
De in maart 2004 vastgestelde verordening inzake het gemeenschappelijk Europees luchtruim, waarvan de uitvoeringsfase reeds een heel eind op weg is, voorziet in een grondige hervorming van de organisatie van de luchtvaartnavigatiediensten. Zij voorziet in een duidelijke rol en taakverdeling tussen de toezichthoudende instanties en dienstverleners en stelt grensoverschrijdende luchtruimblokken in. Door deze blokken gebeurt de vaststelling van de vliegroutes en ruimte-indeling niet meer aan de hand van grenzen, maar op grond van de operationele realiteit van het vliegverkeer. SESAR is het technologische onderdeel van het gemeenschappelijk Europees luchtruim.
Het voorstel sluit volledig aan bij de Lissabon-strategie door de inspanningen op het gebied van onderzoek en technologische innovatie in Europa te bundelen en te fungeren als katalysator, teneinde de groei en de werkgelegenheid in Europa te stimuleren.
Verder is SESAR één van de door de Europese Raad aangewezen ' infrastructuurprojecten van algemeen belang ': Resoluties van de Raad van 24.10.1994 (94/C 309/02), van 17.11.1995 (95/C 317/01) en van 19.7.1999 (1999/C 222/01). Beschikking 1692/96/EG van het Parlement en de Raad van 23.7.1996. Voorstel van de Commissie COM(2004) 475 van 14.7.2004.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
2.1.1. Wijze van raadpleging, voornaamste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Het Raadgevend Orgaan voor de bedrijfstak, opgericht bij de kaderverordening inzake het Europees gemeenschappelijk luchtruim (Verordening (EG) nr. 549/2004) en samengesteld uit vertegenwoordigers van de burgerluchtvaart (de sociale partners inbegrepen), heeft een specifieke deelgroep opgericht die belast is met de studie van de economische effecten en de analyse van de verschillende mogelijkheden inzake de leidinggevende structuur voor SESAR.
De resultaten van deze studie zijn overigens gezamenlijk bekendgemaakt aan de leden van het Raadgevend Orgaan voor de bedrijfstak en het Comité gemeenschappelijk luchtruim (Single Sky comité), samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten van de Unie.
2.1.2. Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Dankzij de voortdurende betrokkenheid van de actoren bij de analyse van de economische effecten en de wijze van leidinggeving van de onderneming konden de berekeningshypothesen worden gevalideerd en konden doorlopend commentaar en suggesties worden vergaard.
Voorts heeft de Commissie bij de opstelling van haar voorstel rekening gehouden met de opmerkingen die zijn gemaakt bij de bekendmaking van de resultaten van de studie.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe expertise buiten het kader van de studie naar de economische effecten en de wijze van leidinggeving.
Effectbeoordeling
De optie 'niets doen' zorgt voor een situatie waarin de activiteiten op het gebied van onderzoek, ontwikkeling en ingebruikname van nieuwe luchtverkeersleidingsapparatuur in Europa verder op versnipperde en ongecoördineerde wijze worden ondernomen. De rol van de Commissie blijft daarbij beperkt tot de vaststelling van interoperabiliteitsnormen voor de systemen, die op zichzelf geen innovatiedynamiek op gang zullen brengen: normen maken de facto eerder dat innovatie een blijvend karakter krijgt dan dat zij wordt bespoedigd. In dit scenario blijft er binnen de Europese luchtverkeersleidingsinfrastructuur een grote mate van versnippering bestaan en door het gebrek aan consolidering van het onderzoek bestaat het gevaar dat er onvoldoende technologische innovatie tot stand komt om de systemen te vernieuwen. Ook zal de besluitvorming inefficiënt blijven, vanwege de scheiding tussen de technologische ontwikkelingen en de ondersteuning van de invoering ervan door regelgeving. Deze optie zou dan ook leiden tot een situatie waarin de luchtverkeersleidingsinfrastructuur de gewenste toename van het luchtverkeer niet kan opvangen, met zowel operationeel als financieel slechte resultaten tot gevolg. De kosten van de congestie worden op 20 miljard euro geraamd en het veiligheidsrisico is reëel wanneer het verkeersleidingssysteem tegen de saturatiedrempel aan zit en moet werken met verouderde apparatuur.
Er is ook een tweede optie onderzocht, waarbij een centraal Europees orgaan in het leven zou worden geroepen dat in de plaats zou komen van de nationale en lokale instanties, die dan enkel nog verantwoordelijk zouden zijn voor de ingebruikname van de door het centrale orgaan ontwikkelde producten. Deze optie is echter op grote weerstand van alle geraadpleegde actoren gestuit.
Zo zijn de leveranciers van luchtverkeersleidingsdiensten van oordeel dat apparatuur, op een gebied waar met name door het gemeenschappelijk luchtruim de concurrentie een steeds grotere rol gaat spelen, een essentieel onderdeel van hun productiemiddelen vormt en dat het dus van belang is dat zij daar een minimum aan strategische controle over houden. De sociale partners erkennen wel dat een 'top down' gelijkschakeling wenselijk is maar stellen dat de overgang tussen het huidige lappendeken van lokale apparatuur en een dergelijke situatie, tenminste in eerste instantie, een lokale of regionale component vereist. De luchtvaartmaatschappijen zijn ook voor een uniform systeem in Europa maar erkennen eveneens het belang van een geleidelijke overgang. De lidstaten willen dat een bepaald niveau van concurrentie in Europa kan worden gehandhaafd en dat bij het organiseren van de overgang moet worden gelet op plaatselijke omstandigheden.
De beoogde optie , namelijk de oprichting van een gemeenschappelijke onderneming die het SESAR-project beheert, is een tussenoplossing tussen beide voorgaande opties, waarbij wordt gecentraliseerd wat daar belang bij heeft en toch voldoende flexibiliteit wordt gelaten voor de tenuitvoerlegging en lokale aanpassingen. Door de vorm van de gemeenschappelijke onderneming, waarbij wordt gerekend op een aanzienlijke participatie van de industrie, kan bovendien de institutionele investeringscapaciteit op lange termijn worden gekoppeld aan een risicodeling met de industrie. Deze optie lijkt daarenboven uiterst positief uit economisch oogpunt t.o.v. de optie 'niets doen', aangezien uit de financiële analyse een contante netto financiële waarde van zowat 20 miljard euro blijkt. Voorts kan in deze optie een krachtig, technologisch geavanceerd systeem tot stand worden gebracht, waardoor de milieuvriendelijkheid van iedere vlucht kan worden verbeterd en de veiligheid optimaal kan worden verhoogd. Tenslotte kan de Europese industrie, dank zij de rationalisering van het programma voor onderzoek en ontwikkeling en het partnerschap tussen overheid en particuliere bedrijven via de gemeenschappelijke onderneming, meer concurrentiekracht kan tonen op de apparatuur- of vliegtuigenmarkt.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Het voorstel bestaat uit een verordening van de Raad tot oprichting van een gemeenschappelijke onderneming SESAR.
RECHTSGRONDSLAG
De rechtsgrondslag van het voorstel is artikel 171 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voorzover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt:
- Het Europese gemeenschappelijk luchtruim is bij uitstek supranationaal. Het stelt met name de vorming in van grensoverschrijdende functionele luchtruimblokken. Door deze blokken gebeurt de vaststelling van de vliegroutes en ruimte-indeling niet meer aan de hand van landsgrenzen, maar op grond van de realiteit van het vliegverkeer. De nieuwe luchtverkeersleidingssystemen, die met name bedoeld zijn als uitrusting voor deze functionele ruimteblokken, kunnen dus niet beperkt blijven tot een nationale dimensie. Bovendien is voor de nieuwe ingevoerde technologie boordapparatuur vereist waarvoor het weinig zin heeft vast te houden aan zuiver nationale technologische keuzes. Tenslotte zijn de verschillen tussen de apparatuur en de prestaties van de luchtverkeersleidingssystemen van de lidstaten zodanig dat een gelijkschakeling op Europees niveau noodzakelijk is: de prestaties van de Europese verkeersleidingsinfrastructuur in haar geheel, met name op het stuk van veiligheid, hangt in de eerste plaats af van de 'zwakste' schakels daarin.
- De lidstaten hebben een verklaring aangenomen over de militaire kwesties die verband houden met het gemeenschappelijke Europese luchtruim[13] volgens welke nauwe samenwerking in Europees verband nodig is tussen de civiele en militaire gebruikers ten aanzien van alle kwesties die verband houden met de beveiliging van het luchtverkeer.
- De Europese industrie van luchtverkeersleidingsapparatuur werkt op een 'nichemarkt', waar er vrijwel geen uit voorraad leverbare productlijnen zijn aangezien ieder geïnstalleerd verkeersleidingssysteem specifiek beantwoordt aan lokale noden. Dit zorgt dan ook voor hoge productiekosten per eenheid en heeft een nadelig effect op het vermogen van de industrie om te investeren in technologische innovatie, waardoor zij zwak staat tegenover de Amerikaanse concurrentie die kan profiteren van een grote interne markt in de Verenigde Staten.
De inspanningen op het gebied van onderzoek en ontwikkeling moeten dus op het niveau van de Unie worden gebundeld, gelet enerzijds op het grensoverschrijdend karakter van de te ontwikkelen apparatuur en technologie en anderzijds op de noodzaak om voldoende middelen bijeen te krijgen om innovatie mogelijk te maken.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt:
- De inspanningen op het gebied van onderzoek en ontwikkeling moeten op Europees niveau worden gebracht. De effectieve invoering van technologische innovatie moet binnen de Unie worden gesynchroniseerd om te zorgen voor een gelijke kwaliteit en veiligheid van de luchtverkeersleiding in het Europese luchtruim. Deze synchronisatie kan enkel worden gerealiseerd met behulp van de regelgevingsinstrumenten van de Gemeenschap, op grond van het besluit inzake het gemeenschappelijk luchtruim.
Voorts kunnen het publiek-privaat partnerschap, dat nodig is om de vereiste synergie voor de invoering van innovatie te optimaliseren, en de deelname van derde landen enkel op Europese schaal worden opgezet.
Door het optreden van de Gemeenschap kunnen de ontwikkelingsprogramma's worden gerationaliseerd en kan voor een grote mate van interoperabiliteit tussen de systemen worden gezorgd, hetgeen moet leiden tot aanzienlijke schaalvoordelen. De gelijkschakeling van de systemen in Europa en de vervanging van verouderde technologieën zullen bovendien leiden tot een aanzienlijke verbetering van het veiligheidsniveau van de luchtverkeersleiding in Europa.
Uit een economische analyse blijkt dat SESAR in grote mate zal bijdragen tot de Europese groei en het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen in Europa, dankzij betere prestaties van het luchtvervoer en een groter concurrentievermogen van de Europese luchtvaartsector.
Met dit voorstel is gekozen voor een combinatie van harmonisatie op het niveau van de Unie van hetgeen op elkaar moet worden afgestemd (onderzoekprogramma's, planning) en hetgeen daar alle belang bij heeft (gezamenlijke ontwikkeling van componenten), met ruimte voor lokale flexibiliteit inzake tenuitvoerlegging.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
SESAR coördineert en bundelt de onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten op het gebied van de luchtverkeersleiding in Europa; de eenheid in het beheer van dit project is noodzakelijk om de samenhang ervan te bewaren. Een gemeenschappelijke onderneming leek voor alle betrokkenen de meest eenvoudige organisatievorm voor SESAR omdat daardoor de overheid (Gemeenschap, Eurocontrol) aan de privésector kan worden gelinkt. Ook derde landen, voorzover zij ten minste met de Europese Gemeenschap een overeenkomst op luchtvervoersgebied hebben gesloten, kunnen op deze wijze met SESAR worden geassocieerd. De gemeenschappelijke onderneming zal optreden als algemene opdrachtgever. Wel moet zij voldoende technische bevoegdheden krijgen om de gegrondheid van de beslissingen die zij zal moeten nemen, te garanderen. Zij steunt in verregaande mate op externe technische werkzaamheden van haar leden.
De totale vereiste financiële middelen voor SESAR worden geraamd op 300 miljoen euro per jaar. Dit bedrag moet echter worden gezien in samenhang met de 200 miljoen euro die momenteel in Europa alleen al aan onderzoek worden uitgegeven, of de 1 miljard euro die jaarlijks op Europees niveau aan investeringen in luchtverkeersleiding wordt besteed. SESAR zal zorgen voor een rationalisering van deze uitgaven dankzij coördinatie en het voorkomen van doublures.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: verordening.
Andere instrumenten zijn niet geschikt om de volgende redenen:
- voor de oprichting van een gemeenschappelijke onderneming waarin de Gemeenschap participeert, is een verordening van de Raad vereist.
De voorlopige raming van de begrotingsmiddelen, die echter moet worden verfijnd aan de hand van de momenteel lopende definitiefase, komt uit op een communautaire uitgave van 3 miljoen euro in 2007 en 100 miljoen euro per jaar tussen 2008 en 2013.
5.1. Simulatie, proefperiode en overgangsperiode
Met betrekking tot het voorstel loopt momenteel een definitiefase.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.
Het voorstel bevat een vervalbepaling voor het gehele of een gedeelte van het wetgevingsbesluit wanneer aan vooraf bepaalde voorwaarden is voldaan.