Toelichting bij COM(2003)319 - Beheer van afval van de winningsindustrieën - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)319 - Beheer van afval van de winningsindustrieën. |
|---|---|
| bron | COM(2003)319   |
| datum | 02-06-2003 |
Het afval van de winningsindustrieën vormt een grote afvalstroom in de EU. Het gaat daarbij om materialen die moeten worden verwijderd om toegang te krijgen tot het mineraal, zoals bovengrond, deklaag en afvalgesteente, alsook residuen die achterblijven nadat de mineralen grotendeels uit het erts zijn gehaald. Naar schatting vormt dergelijk afval, met een jaarlijkse omvang van meer dan 400 miljoen ton, circa 29% van de totale hoeveelheid afval die elk jaar in de EU wordt geproduceerd i.
Een deel van deze afvalstoffen is inert en behoudens verstikking van rivierbeddingen en mogelijke verzakking indien de afvalstoffen in grote hoeveelheden worden opgeslagen, is de kans op verontreiniging van het milieu als gevolg van deze stoffen derhalve niet groot. Andere fracties, met name die welke worden geproduceerd door de non-ferro-metaalmijnbouw, kunnen echter grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen bevatten, zoals zware metalen. Metalen en metaalverbindingen hebben door de winning en daaropvolgende verwerking van mineralen de neiging om chemisch meer beschikbaar te komen, hetgeen zure of alkalische afvoer tot gevolg kan hebben. Het beheer van residuen is bovendien een intrinsiek riskante activiteit, waar vaak restchemicaliën van de verwerking en verhoogde concentraties van metalen bij komen kijken. In veel gevallen worden residuen op afvalbergen of in grote bassins opgeslagen, waarin ze worden vastgehouden door middel van dammen. Het instorten van dammen of afvalbergen kan ernstige gevolgen hebben voor het milieu en de volksgezondheid en veiligheid i. Voorbeelden hiervan zijn de ongevallen in Aberfan (Wales, 1966) i, Stava (Italië, 1985) i, Aznalcóllar (Spanje, 1998) i en Baia Mare en Baia Borsa (Roemenië, 2000) i. Andere belangrijke gevolgen die zich kunnen voordoen, hebben te maken met de fysische sporen van afvalverwerkingsvoorzieningen en het daaruit voortvloeiende productiviteitsverlies van het land, effecten op ecosystemen, stof en erosie.
m³ aan inerte residuen vrijkwam. Dit had de dood van 268 mensen en de verwoesting van 62 gebouwen tot gevolg.
m³ residuen en 4 miljoen m³ met zware metalen vervuild water vrij in de rivier Guadiamar in een gebied gelegen nabij het Doñana-natuurreservaat in Zuid-Andalusië.
m³ afvalwater met 120 ton cyanide en zware metalen vrijkwam in de rivier Lapus, om vervolgens verder te stromen naar de rivieren Somes en Tisa in Hongarije, alvorens in de Donau terecht te komen. In Baia Borsa kwam 20.000 ton residuen vrij in de rivier Novat, een zijrivier van de rivieren Viseu en Tisa.
Deze effecten kunnen blijvende gevolgen voor het milieu en blijvende sociaal-economische gevolgen hebben en de aanpak ervan door middel van herstelmaatregelen kan bijzonder lastig en duur zijn. Afval van de winningsindustrieën moet derhalve goed worden beheerd om met name de stabiliteit van de stortvoorzieningen op de lange termijn te verzekeren en eventuele water- en bodemverontreiniging als gevolg van de afvoer van zuren of basen en het lekken van zware metalen te voorkomen of tot een minimum te beperken.
Deze zaken, te weten stabiliteit en water- en bodemverontreiniging, zijn in de meeste lidstaten al gereguleerd. De verscheidenheid aan controlemaatregelen en de diversiteit van de winningsindustrie, variërend van zeer grote voorzieningen van multinationale ondernemingen tot kleine en middelgrote bedrijven, maken het echter gewenst via communautaire regels minimumvoorschriften in te stellen. Deze zouden tot gelijke voorwaarden moeten leiden op het terrein van het beheer van door de winningsindustrie geproduceerd afval, door de voorschriften voor het ontwerp, de exploitatie, de sluiting en nazorg van afvalbeheer voorzieningen te specificeren en te verbeteren. Dit is met name belangrijk in het licht van de aanstaande uitbreiding van de EU, gelet op het aantal locaties van winningsindustrieën in de diverse kandidaat-lidstaten en de noodzaak de normen te verhogen.
Juridisch gezien i is afval van de winningsindustrieën onderworpen aan de algemene bepalingen van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (75/442/EEG) zolang het niet valt onder andere specifieke communautaire wetgeving. Het feit dat Richtlijn 75/442/EEG expliciet toestaat deze afvalstroom uit te sluiten en het feit dat zij de mogelijkheid biedt speciale regels voor bepaalde categorieën afval vast te stellen, zijn argumenten voor een aangepast wetgevingsinstrument voor het beheer van afval van de winningsindustrieën. Belangrijker is dat voorzieningen voor de verwijdering van afval van de winningsindustrieën ook onder Richtlijn 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen vallen. Deze laatste richtlijn bevat bepalingen die niet altijd zijn afgestemd op deze afvalstroom (met name een verbod op het aanvaarden van vloeibare afvalstoffen op stortplaatsen, een algemeen verbod op het gezamenlijk storten van ongevaarlijk afval en gevaarlijk afval en een eis tot het installeren van een barrière en een bodemafdichting onder een stortplaats) en die, als ze volledig zouden worden toegepast, waarschijnlijk verscheidene winningsactiviteiten zouden stilleggen. Teneinde iets aan deze onaanvaardbare situatie te doen, is het dus nodig een passend juridisch kader te creëren dat afval van de winningsindustrieën uitsluit van de bepalingen van de Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen en aangepaste regels instelt.
Dit voorstel heeft zijn oorsprong in de mededeling 'Veilig uitoefenen van mijnbouwactiviteiten: follow-up van recente mijnongevallen' van de Commissie van oktober 2000 i. Aanleiding voor de mededeling waren de bovengenoemde recente mijnongevallen in Spanje en Roemenië. In de mededeling is de noodzaak vastgesteld van een herziening van het communautaire milieubeleid met betrekking tot het beheer van afval van mijnen en groeven.
De mededeling beschrijft drie prioritaire maatregelen om de veiligheid van het beheer van mijnafval te verbeteren, te weten: a) een wijziging van de Seveso II-richtlijn i om de verwerking van mineraalertsen en het beheer van mijnafval onder het toepassingsgebied van de richtlijn te brengen, b) een initiatief om een nieuwe richtlijn betreffende het beheer van afval van de winningsindustrieën te bevorderen (het onderhavige voorstel), en c) de opstelling van een document over de beste beschikbare technieken (BBT) op het punt van het beheer van afvalgesteente en residuen bij mijnbouwactiviteiten. De benaderingen van de mededeling zijn goedgekeurd door de internationale taakgroep die is opgericht om het ongeval in Baia Mare te onderzoeken i. In de resolutie van het Europees Parlement uit 2001 i is de mededeling ook verwelkomd en wordt een richtlijn betreffende afval van de winningsindustrieën dringend nodig geacht.
Dit voorstel voor een richtlijn betreffende het beheer van afval van de winningsindustrieën wil een speciaal juridisch kader vaststellen voor deze specifieke afvalstroom, als aanvulling op de andere twee prioritaire maatregelen. Het voorstel bevat een aantal bepalingen om de belofte na te komen die de Commissie heeft gedaan toen zij in december 2001 het voorstel heeft goedgekeurd i om de Seveso II-richtlijn te wijzigen en bepaalde mijnbouwactiviteiten in het toepassingsgebied van de richtlijn op te nemen i.
Momenteel bereidt het Europees IPPC-bureau in Sevilla in Spanje een document voor over de beste beschikbare technieken (BBT) voor het beheer van afvalgesteente en residuen, met actieve medewerking van vertegenwoordigers uit de lidstaten en de industrie. Het document zal naar verwacht eind 2003 gereed zijn i.
2. Doelstellingen en hoofdelementen van het voorstel
Dit voorstel wil minimumvoorschriften vaststellen om de manier te verbeteren waarop afval van de winningsindustrieën wordt beheerd, door specifiek in te gaan op de gevaren voor het milieu en de volksgezondheid die zich kunnen voordoen als gevolg van de behandeling en het storten van dergelijk afval. Door met name de nuttige toepassing van afval aan te moedigen wil het voorstel een bijdrage leveren aan het behoud van hulpbronnen om de druk op de exploitatie van onontgonnen natuurlijke materialen te verminderen. Door de nuttige toepassing te bevorderen, kunnen ook de totale gevolgen voor het milieu worden verminderd, doordat er dan minder behoefte is om nieuwe mijnen te openen.
Het voorstel heeft betrekking op afval dat afkomstig is van alle sectoren van de winningsindustrie. De bepalingen van het voorstel zullen naar verwachting echter voornamelijk van invloed zijn op de sectoren die met de grootste waarschijnlijkheid grote gevaren voor het milieu en de gezondheid of zware ongevallen zullen veroorzaken (zoals de metaalwinning, in het bijzonder als daar gevaarlijke stoffen bij worden gebruikt). Teneinde overlapping te voorkomen en evenredige administratieve eisen in te stellen, wordt in het voorstel afval dat lage milieurisico's met zich meebrengt, zoals niet verontreinigde grond en afval van de exploratie van mineralen, van het toepassingsgebied uitgesloten, terwijl inert afval wordt geregeld door een beperkte reeks voorschriften. Ook wordt afval uitgesloten dat weliswaar wordt geproduceerd bij de winning van mineralen of bij de behandeling daarvan, maar niet goed kan worden beheerd volgens de bepalingen van dit voorstel, zoals afval van voedsel of van offshore-activiteiten.
De hoofdtekst van het voorstel bevat de doelstellingen en de basisvoorschriften voor het afvalbeheer. In de drie bijlagen staan de juridische bepalingen met technische voorschriften die via comitologie kunnen worden aangepast aan de wetenschappelijke vooruitgang, waarbij rekening wordt gehouden met de resultaten van het BBT-document over het beheer van residuen en afvalgesteente.
Het voorstel richt zich in het bijzonder op de volgende aspecten:
-operationele aangelegenheden die te maken hebben met afvalbeheer,
-de preventie van bodem- en waterverontreiniging, en
-zorgen voor stabiliteit van afvalbeheervoorzieningen (in het bijzonder afvalbassins).
Het voorstel bevat:
-diverse voorwaarden die aan exploitatievergunningen moeten worden verbonden: dit heeft tot doel ervoor te zorgen dat voldoende maatregelen voor het milieu en de veiligheid worden getroffen bij de verlening van vergunningen aan afvalbeheervoorzieningen. De vastgelegde voorschriften moeten een passend evenwicht bieden tussen enerzijds de administratieve belasting waar exploitanten of bevoegde autoriteiten mee te maken krijgen wanneer ze een alomvattende afvalbeheervergunning aanvragen of verlenen, en anderzijds de daaruit voortvloeiende voordelen op het punt van de milieubescherming en de preventie van ongevallen;
-diverse algemene verplichtingen met betrekking tot afvalbeheer: het voorstel moet ervoor zorgen dat een exploitant vóór aanvang van de winningsactiviteiten goed nadenkt over de hoeveelheid afval die zal worden voortgebracht, over de eigenschappen van dit afval en over de beste praktijkmethoden om het afval op adequate en veilige wijze te beheren, en hierover verslag uitbrengt;
-de verplichting om het afval te karakteriseren voordat het wordt verwijderd of behandeld: dit heeft tot doel ervoor te zorgen dat de afvalbeheermethoden zijn afgestemd op de kenmerken van het afval in kwestie, in het bijzonder met het oog op de langetermijnstabiliteit van afvalbergen of afvalbassins voor de permanente opslag van grote hoeveelheden afval;
-maatregelen om de veiligheid van afvalbeheervoorzieningen te garanderen: deze bepalingen zijn vergelijkbaar met de relevante maatregelen in de Seveso II-richtlijn, namelijk beleid ter preventie van zware ongevallen, een veiligheidsbeheersysteem en passende informatieverschaffing aan het publiek. Dergelijke maatregelen zouden van toepassing moeten zijn op afvalbeheervoorzieningen die een hoog risico vormen en niet worden opgenomen in het toepassingsgebied van de herziene Seveso II-richtlijn;
-een eis om voor afvalbeheervoorzieningen plannen voor de sluiting op te stellen: dit is een belangrijke bepaling om te bewerkstelligen dat de activiteiten in het kader van de sluiting een integraal onderdeel vormen van het totale exploitatieplan van de exploitant;
-een verplichting om een passend niveau van financiële zekerheid te bieden: deze bepaling heeft tot doel het beginsel 'de vervuiler betaalt' te versterken en ervoor te zorgen dat er voldoende middelen beschikbaar zijn om afvallocaties na sluiting op een bevredigende wijze achter te laten, bijvoorbeeld ingeval het bedrijf onder curatele wordt gesteld, failliet gaat of zelfs waardevolle activa gaat verkopen (de zogenoemde 'walk away'-praktijken). Dit is in lijn met een vergelijkbare eis in artikel 8, lid a, onder iv), van de Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.
3. Milieuproblemen die in het voorstel aan de orde komen
3.1. Overzicht van het afval dat winningsindustrieën produceren
Winningsactiviteiten genereren vaak grote hoeveelheden afval als gevolg van de doorgaans hoge afval-productverhoudingen. Tot dit afval, dat een belangrijke bron van verontreiniging kan zijn, behoort de bovengrond, de deklaag, afvalgesteente en residuen.
De bovengrond is de bovenste laag van de bodem. Deze wordt gewoonlijk ter plaatse opgeslagen en gebruikt voor de herbegroeiing nadat de winning is gestaakt. De deklaag en het afvalgesteente bestaan uit gesteente dat bij de winning wordt verplaatst om toegang te krijgen tot het erts of mineraal. Hiertoe behoort ook gesteente dat wordt verwijderd bij het boren van schachten en bij het verwerven van toegang tot of het winnen van het erts of het gesteente waarin het erts zich bevindt. De hoeveelheid afvalgesteente varieert van kleine deeltjes tot keien. Afvalgesteente kan worden gebruikt als vulmateriaal in eerder uitgegraven gebieden of kan van de locatie worden afgevoerd en worden gebruikt voor bouwprojecten. In de praktijk wordt het grootste deel van het afvalgesteente dat momenteel wordt geproduceerd, echter gestort op afvalbergen bij de mijn.
Residuen zijn de vaste afvalstoffen die achterblijven na de verwerking van het erts via verschillende technieken. Nadat het erts uit de mijn is gewonnen, is de eerste stap in de verwerking van het mineraal doorgaans het verbrijzelen en malen van het erts. De fijne ertsen worden vervolgens geconcentreerd om het waardevolle mineraal te scheiden van het minder waardevolle gesteente. De verwerking van mineralen omvat fysische en/of chemische scheidingstechnieken zoals concentratie op basis van gravitatie, magnetische scheiding, elektrostatische scheiding, flotatie, extractie met behulp van oplosmiddelen, elektrowinning, uitlogen, precipitatie en amalgamatie. Bij de conventionele verwerking van mineralen worden residuen geproduceerd die de verwerkingsfabriek verlaten in de vorm van slib dat uit 15-60% vaste stoffen bestaat, of als ruwe residuen (min of meer droog). Ruwe en fijne residuen kunnen worden gebruikt voor het weer vullen van mijnen. De meeste residuen van mijnen worden ter plaatse gestort, bijvoorbeeld in afvalbassins of op afvalbergen.
3.2. Milieugevolgen van het afval van winningsindustrieën
Tot de milieueffecten van afvalbeheervoorzieningen behoren problemen die te maken hebben met grondbeslag, de kwaliteit van het oppervlaktewater en grondwater, fysische stabiliteit, stof en erosie, alsook de kwaliteit van de habitat/het ecosysteem van land en water. De belangrijkste problemen daaronder, te weten waterverontreiniging en stabiliteit, worden hieronder nader besproken.
3.2.1. Waterverontreiniging i
Waterverontreiniging kan zich in verschillende fasen van het afvalbeheer van de winningsindustrieën voordoen. Wanneer wordt verzuimd om lozingen te beheersen, kan dat bijvoorbeeld leiden tot overstromingen en schade aan het omliggende milieu. Bovendien kunnen regen en water dat afkomstig is van het winningsproces, percolaat doen ontstaan wanneer dat water door residuen sijpelt (voornamelijk residuen van ijzerhoudende en niet-ijzerhoudende ertsen). Het ontstaan van percolaat leidt tot oxidatie van sulfiden en mogelijk het ontstaan van zuur, de productie van oplosbare zouten en de migratie van zware metalen naar het omringende milieu, alsook tot het uitlogen van in de residuen achtergebleven proceschemicaliën, zoals cyaniden, zuren en alkaliën.
Deze kunnen ook het gevolg zijn van het doorsijpelen door opstuwingswanden en onder opstuwingswanden door, percolatie naar de ondergrond en naar het grondwater of overstroming van de damwanden of overlaten.
Het ernstigste en meest verbreide milieuprobleem dat te maken heeft met mijnafval, is de afvoer van zuren. Zuren ontstaan wanneer sulfiderijke materialen in het afvalgesteente en in de residuen worden blootgesteld aan en reageren met zuurstof en water en vervolgens zwavelzuur vormen. Dit kan ook een natuurlijk proces zijn, maar doordat deze materialen in de mijnbouw bloot worden gelegd en in stukken worden gebroken, kan het tempo waarin deze reacties plaatsvinden, sterk worden verhoogd.
Afvoer van zuren is te herkennen aan lagere pH-waarden en verhoogde concentraties van opgeloste zware metalen. Het zwavelzuur, dat gemakkelijk wordt gegenereerd, lost metalen zoals ijzer, koper, aluminium en lood op. Een van de ernstigste aspecten van de afvoer van zuren is de hardnekkigheid ervan in het milieu. Een mijnafvalvoorziening die zuur genereert, kan voor lange tijd ernstige gevolgen hebben voor het oppervlaktewater en het grondwater en voor het waterleven. Het proces van het genereren van zuur is bijzonder moeilijk te stoppen wanneer het eenmaal is begonnen. Het is bekend dat de combinatie van een hoge zuurgraad en opgeloste contaminanten de meeste vormen van waterleven doodt, waardoor waterstromen vrijwel steriel worden en het water ongeschikt wordt voor menselijke consumptie.
Voorts moet er vooral aandacht worden besteed aan de fijnkorrelige aard van veel gestorte residuen (en aan de fijnkorrelige sedimenten die vrijkomen door abrasie en verwering van schalieachtig afvalgesteente). Naast het gevaar voor mensenlevens in het geval van modderstromen die worden veroorzaakt door ongevallen, kan dit inerte afval in beide hiervoor genoemde gevallen het waterleven gemakkelijk door verstikking vernietigen, ook als het inerte afval chemisch niet reactief is.
3.2.2. Stabiliteit i
De verplaatsing van grote hoeveelheden gesteente, cyanide, zuur en andere gevaarlijke reagentia kan heel goed tot ongevallen leiden. Op mondiaal niveau is de grootste zorg het falen van opslagvoorzieningen voor residuen. Sinds 1975 zijn opslagvoorzieningen voor residuen verantwoordelijk geweest voor ongeveer drie kwart van alle grote milieu-incidenten ter wereld die met mijnbouw te maken hebben. Zware ongevallen lijken zich gemiddeld één keer per jaar voor te doen en kunnen verwoestende gevolgen hebben voor het milieu, de volksgezondheid en eigendom.
De fysische eigenschappen van fijnkorrelige mijnafvaldeeltjes hebben regelmatig de neiging om (wanneer ze zijn verzadigd met water en onder druk staan) zich thixotroop te gedragen, hetgeen in enkele gevallen heeft geleid tot vernietigende modderstromen, zoals de reeds eerder genoemde modderstromen in Aberfan en Stava die gezamenlijk 412 mensenlevens hebben geëist.
Gezien het feit dat opslagvoorzieningen voor residuen over langere tijd worden opgebouwd, zou de eerste prioriteit moeten zijn te garanderen dat alle ontwerpen van zulke voorzieningen worden gebaseerd op zo hoog mogelijke veiligheidsnormen. Voor deze voorzieningen is echter niet alleen een goed ontwerp nodig, maar ook nauwe, consistente en routinematige monitoring en supervisie over langere tijd. Vanuit veiligheidsperspectief gezien, is het absoluut noodzakelijk om adequaat gekwalificeerde mensen met een duidelijke bevoegdheid te hebben. Periodieke beoordelingen en audits van de veiligheidsomstandigheden zijn noodzakelijk. Er is personeel met de juiste opleiding nodig om te verzekeren dat elk winningsbedrijf de eventueel noodzakelijke aanpassingen aan ontwerpvoorschriften uitvoert wanneer de omstandigheden veranderen. Ook is doorlopend beheer door ervaren personeel namens bevoegde autoriteiten nodig om de omstandigheden te bewaken of direct te interveniëren als zich problemen voordoen.
4. Het huidige beheer van afval van de winningsindustrieën i
Hieronder volgen enkele voorbeelden van de praktijken die in de lidstaten en de kandidaat-lidstaten worden toegepast:
Beheer van de deklaag en afvalgesteente
-In bepaalde bruinkoolmijnen i is de verhouding tussen deklaag en bruinkool ongeveer 5:1. Dat betekent dat in het geval van de grootste bruinkoollocatie elk jaar ongeveer 200 miljoen ton deklaag wordt verwijderd om zo'n 40 miljoen ton bruinkool te winnen. De deklaag wordt rechtstreeks via lopende banden afgevoerd naar het afgegraven deel van de groeve en weer gebruikt als opvulling.
-In open metaalmijnen wordt het afvalgesteente opgetast in grote bergen naast de mijngroeve. In enkele gevallen wordt het afval dat afvoer van zuren veroorzaakt, apart opgetast. In een bepaalde metaalmijn beslaan de bergen afvalgesteente een oppervlak van 400 ha en wordt elk jaar 25 miljoen ton afvalgesteente geproduceerd.
Beheer van residuen
-Veel kolenmijnen en ook bepaalde ijzermijnen brengen twee soorten residuen voort: een deel ruwe residuen die in afvalbergen worden opgetast, en een deel fijne residuen. De laatste residuen worden ofwel direct geloosd in bassins, ofwel voor een groot deel gefilterd, waarna alleen het zeer fijne materiaal in bassins wordt opgeslagen, terwijl het gefilterde materiaal op afvalbergen wordt gestort.
-De meeste non-ferrometaalmijnen brengen natte residuen voort in de vorm van slib dat wordt opgeslagen in bassins. Soms zijn deze bassins afgedicht met synthetisch materiaal om doorsijpelen naar de bodem te voorkomen. Als de residuen tot afvoer van zuren zouden kunnen leiden, kunnen ze onder water worden geloosd om oxidatie te voorkomen. Vaak wordt de ruwe fractie gebruikt om ondergrondse uitgravingen weer op te vullen. Goudmijnen gebruiken cyanide om via een uitloogproces, dat in tanks wordt uitgevoerd, het fijne goud te winnen. Het cyanide is grotendeels vernietigd voordat de residuen in het bassin worden geloosd. Bij een bepaalde kopermijn bevat het afvalbassin momenteel 330 miljoen m3 residuen en beslaat het bassin 1.400 ha, terwijl in een andere kopermijn elk jaar 18 miljoen ton residuen wordt geproduceerd.
-Bij de winning van zogenoemde industriële mineralen worden allerlei varianten van residubeheervoorzieningen gebruikt, zoals grote bassins die vergelijkbaar zijn met die bij metaalmijnen, kleine bassins (ter grootte van een zwembad), grote afvalbergen (een kaliumberg kan wel 240 meter hoog zijn en 130 miljoen ton residuen bevatten), terugstorten of gedroogde residuen die samen met afvalgesteente worden teruggestort in uitgegraven gedeelten van mijnen en groeven.
De hoeveelheid afval die wordt geproduceerd, hangt in belangrijke mate af van de winningsactiviteiten. Als alleen een zuivere ader wordt geëxploiteerd, kan het zijn dat er nauwelijks afval ontstaat. In het geval van een kolenmijn is ongeveer 75% van het gewonnen materiaal kool en bestaat de overige 25% uit residuen. Dit betekent dat in Europa (de 15 EU-landen en de kandidaat-lidstaten), waar jaarlijks bijna 220 miljoen ton verhandelbare kool wordt geproduceerd, elk jaar in totaal circa 70 miljoen ton residuen wordt gegenereerd. Gouderts bevat maar een paar gram goud (Au) per ton opgegraven materiaal. Een goudpercentage van 5 gram/ton betekent bijvoorbeeld dat voor het winnen van een ton goud ongeveer 200.000 ton erts mee moet worden uitgegraven en als residu in een bassin zal eindigen.
Bij de sluiting van een mijn wordt het afvalmateriaal doorgaans bedekt met bovengrond en vindt herbegroeiing plaats. Als het afval afvoer van zuren kan veroorzaken, wordt het of bedekt met een min of meer ondoorlaatbare laag of permanent onder water gezet.
5. Juridische situatie op het niveau van de EU
5.1. Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (Kaderrichtlijn afvalstoffen) i
De Kaderrichtlijn afvalstoffen legt algemene bepalingen en beginselen vast voor de behandeling van afvalstoffen, zoals gedefinieerd in artikel 1, lid a, van de richtlijn. Artikel 2, lid 1, onder b) (ii), van de richtlijn bepaalt dat afvalstoffen die ontstaan bij de opsporing, winning, behandeling en opslag van delfstoffen, alsmede bij de exploitatie van steengroeven buiten de werkingssfeer van Richtlijn 75/442/EEG vallen als ze al onder andere voorschriften vallen i. Zoals de Commissie al heeft duidelijk gemaakt in haar mededeling 'Veilig uitoefenen van mijnbouwactiviteiten: follow-up van recente mijnongevallen', is er thans geen specifieke communautaire wetgeving voor dit type afval en is Richtlijn 75/442/EEG derhalve van toepassing op afval van de winningsindustrieën i.
De gekwalificeerde aard van de uitsluiting in artikel 2, lid 1, onder b) (ii), van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, als geïntroduceerd door Richtlijn 91/156/EEG van de Raad, waarin de oorspronkelijke versie van de Kaderrichtlijn afvalstoffen uit 1975 is gewijzigd, suggereert dat de wetgeving van de Gemeenschap het afval van de winningsindustrieën beoogde te reguleren middels een specifiek instrument dat in een later stadium zou moeten worden uitgewerkt. In gedachten houdend dat de kaderwetgeving betreffende afvalbeheer op communautair niveau slechts de basisvoorschriften vaststelt om bescherming van het milieu te verzekeren, is erkend dat met name sinds de vaststelling van het Vijfde Milieuactieprogramma in 1992 en de in 1996 herziene communautaire afvalbeheerstrategie i aangepaste communautaire maatregelen moesten worden genomen voor bepaalde afvalstromen die bepaalde risico's met zich meebrengen of die grotere milieueffecten hebben als gevolg van hun omvang of gevaarlijkheid. De aanpak van de afvalstromen is in overeenstemming met artikel 2, lid 2, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, die expliciet verwijst naar de mogelijkheid om specifieke voorschriften vast te stellen via richtlijnen betreffende het beheer van bijzondere categorieën afvalstoffen, en die het voordeel heeft dat zij maatregelen op maat aanbiedt om de milieueffecten van bepaalde sectoren te verminderen en de recycling en de nuttige toepassing van bepaalde afvalstromen te verbeteren.
Dit voorstel stelt aangepaste minimumvoorschriften vast voor een industriële activiteit die, gelet op de aanzienlijke hoeveelheden afval die erbij zijn betrokken, en de grote kans op gevaren van dit afval voor het milieu en de volksgezondheid, niet goed kan worden aangepakt via uitsluitend de algemene Kaderrichtlijn afvalstoffen. Als dit voorstel eenmaal is goedgekeurd, zal het een aanvulling zijn op Richtlijn 75/442/EEG. De complementariteit zal zowel zijn gebaseerd op artikel 2, lid 2, van Richtlijn 75/442/EEG als op een verwijzing die naar die richtlijn is opgenomen, waarin wordt gespecificeerd dat de nieuwe richtlijn, tenzij anders vermeld, een aanvulling zal zijn op de bepalingen van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.
5.2. Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen) i
Afval van de winningsindustrieën valt doorgaans onder de bepalingen van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. De belangrijkste uitzondering hierop is 'het storten van onverontreinigde grond of ongevaarlijke inerte afvalstoffen die afkomstig zijn uit de prospectie en de winning, de behandeling en de opslag van mineralen of van de exploitatie van steengroeven' (artikel 3, lid 2, vierde streepje) i. Wat betreft afvalstoffen die worden geproduceerd door de winningsindustrieën, geldt de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen daarom zowel gevaarlijke afvalstoffen als ongevaarlijke afvalstoffen die niet inert zijn. Aangezien bepaalde fracties afval van de winningsindustrie gevaarlijk zijn en in de praktijk vaak gemengd zijn met ongevaarlijke en inerte afvalelementen, is de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen ook op de laatste van toepassing.
De richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen is bedoeld om te voorzien in algemene en veelvoorkomende aspecten van het stortplaatsbeheer die zich kunnen voordoen in verband met het storten van gemeentelijk, commercieel of industrieel afval op een gangbare stortplaats, met het oogmerk de negatieve milieueffecten ervan te verminderen. Enkele van deze bepalingen zijn derhalve niet specifiek bestemd om te zorgen voor beste beheerpraktijken of om te gaan met beheeruitdagingen die specifiek zijn voor de winningsector. De richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen bevat met name de volgende bepalingen die in dit opzicht problematisch zijn voor het beheer van afval van de winningsindustrieën:
-Een verbod op het aanvaarden van vloeibare afvalstoffen op een stortplaats. Dit maakt de exploitatie van afvalbassins illegaal. In feite zijn afvalbassins een essentieel fenomeen van bepaalde mijnbouwactiviteiten (zoals in de metaalmijnbouwsector en bepaalde koolwinningsindustrieën) i. Het verbod op het aanvaarden van vloeibare afvalstoffen volgens de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen zou een einde maken aan deze stortpraktijk;
-Een algemeen verbod op het gezamenlijk storten van ongevaarlijk afval samen met gevaarlijk afval (met zeer beperkte uitzonderingen die ook van toepassing kunnen zijn op mijnafval) of inert afval. In de mijnbouw kan het afval dat ontstaat (d.w.z. deklaag, afvalgesteente, residuen), heel goed bestaan uit gevaarlijke, ongevaarlijke en inerte materialen, allemaal door elkaar. In de praktijk wordt dit gemengde afval gewoonlijk gestort in dezelfde aangelegde opvulstructuur, aangezien deze afvalstoffen afkomstig zijn van dezelfde winningslocatie. Het zou derhalve noch economisch noch milieumatig zin hebben om ze naar verschillende stortplaatsen te brengen;
-Een eis om een barrière en een bodemafdichting aan te brengen onder een stortplaats teneinde verontreiniging van het grondwater te voorkomen. Op het punt van de winning van mineralen is deze specifieke eis voor bepaalde typen afvalbergen niet nodig en zelfs niet raadzaam (bijvoorbeeld in gevallen waarin de aanwezigheid van een afdichting ertoe zou kunnen leiden dat de afvalberg gaat glijden, met als gevolg het risico dat de installatie instort). Het is daarom twijfelachtig of het aanbrengen van een barrière en een bodemafdichting in voorzieningen die afval bevatten dat afkomstig is van de winningindustrieën, netto gunstig zou zijn voor het milieu.
Het is dus evident dat bepaalde bepalingen van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen niet de meeste geschikte manier zijn om een veilig beheer te verzekeren van afval dat ontstaat bij de winning van mineralen. In plaats daarvan moeten er geschikte, op maat gemaakte controlemaatregelen worden ingevoerd voor het beheer van dergelijk afval, waarbij ook in gedachten moet worden gehouden dat de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen geen adequate bepalingen bevat om ongevallen te voorkomen, in het bijzonder met betrekking tot de stabiliteit van dammen in afvalbassins.
5.3. Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC-richtlijn) i
Voor alle installaties die in bijlage I van de IPPC-richtlijn worden genoemd, moet een exploitatievergunning van de bevoegde autoriteiten in de lidstaten worden verkregen. De vergunningen moeten maximumwaarden voor emissies of equivalente parameters bevatten. Deze moeten zijn gebaseerd op het gebruik van de beste beschikbare technieken ("BBT"). Volgens deze richtlijn moeten vergunningen bepalingen bevatten die betrekking hebben op andere aspecten dan de normale voorschriften voor de exploitatie, zoals voorschriften voor het opstarten, lekken of andere storingen, korte stilleggingen en definitieve beëindiging van de activiteiten, wanneer het milieu daardoor kan worden beïnvloed. De IPPC-richtlijn gaat in op de totale gevolgen van het productieproces op de diverse elementen van het milieu. Zij bestrijkt bijvoorbeeld lucht-, water- en bodemverontreiniging, het ontstaan en de behandeling van procesresiduen en het energiegebruik.
Op winningsactiviteiten als zodanig wordt niet speciaal ingegaan in de IPPC-richtlijn. Bepaalde metallurgische activiteiten, activiteiten met betrekking tot de verwerking van mineralen, activiteiten met betrekking tot de productie van chemische stoffen en stortingsactiviteiten (waarbij ander afval is betrokken dan inert afval) vallen echter binnen het toepassingsgebied van de richtlijn. Als winning dus wordt uitgevoerd als een activiteit die 'rechtstreeks samenhangt' met een van de activiteiten die in bijlage I van de IPPC-richtlijn worden genoemd, moet er een IPPC-vergunning voor worden verkregen.
5.4. Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (Seveso II-richtlijn) i
De Seveso II-richtlijn wil een bijdrage leveren aan de preventie van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken. Daarnaast wil de richtlijn de nadelige gevolgen van dergelijke ongevallen voor de volksgezondheid en het milieu beperken, teneinde op een consistente en effectieve manier in de hele Gemeenschap hoge beschermingsniveaus te verzekeren. De richtlijn voorziet met name in de invoering van veiligheidsbeheersystemen, met inbegrip van een gedetailleerde risicobeoordeling aan de hand van mogelijke ongevallenscenario's. Typische activiteiten die doorgaans onder deze richtlijn vallen, zijn chemische fabrieken en opslagvoorzieningen, waarin zich grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen bevinden.
In artikel 4, lid e), van de Seveso II-richtlijn worden de hoofdactiviteiten van de winningsindustrieën, te weten de exploratie en exploitatie van delfstoffen in mijnen en groeven alsook boringen, van het toepassingsgebied van de richtlijn uitgesloten. Artikel 4, lid 4, onder f), sluit bovendien 'stortplaatsen voor afval' uit. Het voorstel tot wijziging van de Seveso II-richtlijn i stelt voor de leden e) en f) van artikel 4 van de Seveso II-richtlijn zo te wijzigen, dat chemische en thermische verwerking en aanverwante opslag waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, alsmede voorzieningen voor het beheer van residuen die worden gebruikt in het kader van deze activiteiten, binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen en niet langer worden uitgezonderd.
5.5. Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (Kaderrichtlijn water) i
De Kaderrichtlijn water stelt een algemeen kader vast voor de bescherming van alle wateren (rivieren, meren, kustwateren en grondwater). Zij beoogt verontreiniging aan de bron te voorkomen en formuleert controlemechanismen om ervoor te zorgen dat alle bronnen van verontreiniging op een duurzame manier worden beheerd. Een belangrijk voorschrift van de richtlijn is het opstellen van beheersplannen voor stroomgebieden waarin wordt aangegeven hoe de doelstellingen die voor het stroomgebied zijn vastgesteld (ecologische toestand, kwantitatieve toestand, chemische toestand en doelstellingen voor beschermde gebieden), binnen het vastgestelde tijdskader zullen worden bereikt.
Artikel 5 van de richtlijn bepaalt dat belastingen en invloeden in een stroomgebied voor 2004 moeten worden gekenmerkt, en artikel 8 voorziet in de opzet van een monitoringnetwerk voor 2006. Hoewel puntbronnen van waterverontreiniging, zoals afvoer van zuren afkomstig van afvalbassins, mijnafvalbergen of mijnruimtes, niet expliciet worden genoemd, zullen deze wel moeten worden opgenomen in de beschrijving van de belastingen en invloeden in een stroomgebied. De combinatie van de bovengenoemde voorschriften die door de Kaderrichtlijn water zijn ingesteld, kan er ook voor zorgen dat verontreiniging afkomstig van verlaten afvalbeheervoorzieningen van de winningsindustrieën op een goede manier wordt aangepakt.
5.6. Richtlijn 85/337/EEG i van de Raad betreffende de milieubeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, als gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 i (de MER-richtlijn)
De gewijzigde Milieueffectrapportagerichtlijn (MER-richtlijn) bepaalt dat projecten die vermoedelijk aanzienlijke effecten op het milieu zullen hebben, worden onderworpen aan een milieueffectrapportage (MER) voordat toestemming voor de ontwikkeling ervan wordt gegeven. Deze MER moet onder meer de effecten van afval bestrijken en moet een beschrijving bevatten van de beoogde maatregelen om belangrijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen. Met de informatie die in het MER-proces wordt verzameld, moet door de bevoegde autoriteit rekening worden gehouden bij de verlening van toestemming voor verdere ontwikkeling.
De winningsindustrie komt ter sprake in de bijlagen van de richtlijn, waarin de activiteiten worden vermeld die vermoedelijk aanzienlijke milieueffecten zullen hebben en worden onderworpen aan een MER. Met name steengroeven, dagbouwmijnen, ondergrondse mijnbouw en boringen vallen onder de werkingssfeer van de richtlijn.
6. Juridische situatie in de lidstaten en de kandidaat-lidstaten
De winningsindustrieën vormen een van de oudste industriële sectoren in de EU. In de afgelopen decennia is het grootste deel van de winningsindustrieën verschoven van kleinere ondergrondse activiteiten naar grotere mijnen in dagbouw. Dit type exploitatie heeft ertoe geleid dat er grotere hoeveelheden afval worden geproduceerd, omdat de vaak ongewenste bovenlaag en deklaag eerst moeten worden verwijderd om toegang te krijgen tot de mineralen. In veel gevallen is de hoeveelheid deklaag die moet worden afgevoerd, vele malen groter dan de tonnen erts die worden gewonnen. Dit heeft er ook toe geleid dat de mijnbouw kapitaalintensiever is geworden, daar waar het vele jaren kost voordat investeringen financieel rendement opleveren door het op de markt verkopen van de gewonnen producten, wat doorgaans de concentraten zijn.
6.1. Juridische situatie in de lidstaten
Door de grote hoeveelheid verordeningen die van toepassing is op de winningsindustrieën, is het onmogelijk in de context van deze toelichting de wetgeving in de lidstaten op het punt van de mijnbouw en steenhouwerij uitgebreid te bespreken i.
In de regel hebben de lidstaten de activiteiten van de winningsindustrieën vanuit het gezichtspunt van de voorzieningszekerheid (metalen, strategische mineralen) of het energie beleid (bruinkool, steenkool, olie) gereguleerd, met wetten die in sommige gevallen eeuwenoud zijn. Meer recentelijk is iets gedaan aan de milieueffecten, ook in het kader van de EU-wetgeving.
De wetgeving voor de winningsindustrieën is in de loop van de jaren uitgebreid, vaak na een roep om specifieke wetgeving om bepaalde activiteiten binnen de industrie te beheersen of te elimineren naar aanleiding van een grote gebeurtenis of ramp. Tot voor kort had de wetgeving voornamelijk betrekking op de werkomstandigheden in mijnen en groeven en werd er betrekkelijk weinig aandacht geschonken aan de effecten van mijnbouw op het milieu.
De werkingssfeer en de toepassing van milieuwetgeving variëren van lidstaat tot lidstaat, en het afval dat de winningsindustrieën produceren, is soms aan sterk uiteenlopende regels onderworpen. Met name het probleem van de sluiting en sanering van een afvalbeheer voorziening en van het toezicht daarop in de loop van de tijd worden op een manier aangepakt die niet altijd gelijke voorwaarden op de interne markt garandeert en als er geen financiële garantie wordt gevraagd, zal de belastingbetaler wellicht opdraaien voor de desbetreffende kosten.
6.2. Juridische situatie in de kandidaat-lidstaten i
In veel kandidaat-lidstaten is mijnafval in uiteenlopende mate opgenomen in het toepassingsgebied van de afvalstoffenwetgeving. Weliswaar zijn op gevaarlijke afvalstoffen van de mijnbouw over het algemeen nationale bepalingen inzake gevaarlijk afval van toepassing, maar geen van de kandidaat-lidstaten heeft specifieke maatregelen voor het omgaan met gevaarlijke afvalstoffen van de mijnbouw vastgesteld. In enkele van deze landen is Richtlijn 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen nog niet omgezet.
Landen met een oude traditie van ondergrondse mijnbouw en met aanzienlijke productiecijfers hebben gedetailleerde verordeningen betreffende de veiligheid in de mijnbouw. De veiligheid van afvalbassins lijkt echter niet als een prioritair beleidspunt te worden gezien. In enkele kandidaat-lidstaten bestaat echter wel wetgeving, en in andere kandidaat-lidstaten worden specifieke verordeningen betreffende residuen opgesteld. De sluiting is niet zo gedetailleerd gereguleerd als het openen van mijnen. In de meeste kandidaat-lidstaten bestaan weliswaar specifieke bepalingen met betrekking tot voorschriften voor het herstel van terreinen tijdens de exploitatiefase van een mijn, maar dit is niet het geval voor de fase na de exploitatie (nazorg). De staking van de winningsactiviteiten voor bepaalde of onbepaalde tijd is een kritisch punt, aangezien veel verlaten mijnen worden achtergelaten zonder dat er controlemaatregelen en beveiligingen voor de sluiting en het herstel van kracht zijn, en vaak zonder exploitant of opvolger (weesmijnen). Deze situatie vormt een groot gevaar voor het milieu en de volksgezondheid, maar ook voor de belastingbetaler die de desbetreffende kosten wellicht zal moeten dragen.
In de meeste kandidaat-lidstaten worden mijnbouwlicentiegelden betaald aan de plaatselijke en centrale overheid. In principe kunnen milieugelden worden gebruikt om sanerings werkzaamheden voor winningslocaties te financieren. In een van de landen moet een vergoeding worden betaald voor het produceren van mijnafval, behalve voor de deklaag van de lignietmijnbouw (bruinkool). De hoogte van de vergoeding hangt af van de gevaarlijkheid en/of de moeite die het kost om het afval te hanteren en behandelen (zo is zand afkomstig van de verwerking van natuurlijke aggregaten goedkoper dan het afval van de verwerking van metaalerts), de hoeveelheid afval en de opslagtijd.
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 175, lid 1, van het EG-Verdrag, dat de specifieke rechtsgrondslag is voor het beleid van de Gemeenschap op het gebied van het milieu. Dienovereenkomstig is de relevante wetgevingsprocedure die moet worden gevolgd, de medebeslissingsprocedure van artikel 251 van het EG-Verdrag en moeten het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's worden geraadpleegd.
Subsidiariteit en evenredigheid
Subsidiariteit
Er is al een omvangrijke verzameling nationale wetgeving die van oudsher de economische en strategische aspecten van de winningsindustrie bestrijkt. In de afgelopen dertig tot veertig jaar is bij het vastleggen van voorschriften voor de preventie van ongevallen en ernstige milieueffecten van de behandeling van mineralen ook rekening gehouden met milieuaspecten. Dit is vaak gebeurd naar aanleiding van groeiende zorgen bij het publiek over de gevolgen van verkeerd beheer van afval van de winningsindustrieën, in het bijzonder na enkele ernstige ongevallen.
De Commissie is van mening dat een wetgevingskader dat het beheer van afval van de winningsindustrie bestrijkt, het aangewezen instrument is, omdat het minimumvoorschriften vaststelt om de zo broodnodige verbeteringen op het punt van de milieuprestaties van deze industriële sector te waarborgen. Deze sector is een belangrijke bron van afvalproductie, met bijkomende uitdagingen voor de milieubescherming, en tot dusver is deze sector slechts onderworpen geweest aan een relatief klein aantal EU-wetten met betrekking tot de gezondheid en veiligheid op het werk en de continuïteit van de energievoorziening.
De organisatiestructuur van de ondernemingen in de winningsector verschilt van lidstaat tot lidstaat. Zij varieert van grote multinationale ondernemingen tot middelgrote en kleine bedrijven (MKB). Daarnaast zijn er aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten op nationaal, regionaal of lokaal niveau op het punt van de aard, de omvang en de doelmatigheid van de veiligheidsmaatregelen die van toepassing zijn op afvalbeheervoorzieningen voor de winningsindustrie.
Een gemeenschappelijke reeks voorschriften op het niveau van de EU zou gelijke voorwaarden helpen creëren in de vorm van een minimum voor de administratieve controle en supervisie op dit gebied. Dit is van belang voor de uitbreiding van de interne-marktdimensie tot de winning van mineralen binnen de EU, doordat er zo namelijk voor wordt gezorgd dat de interne markt niet willekeurig in compartimenten wordt verdeeld volgens nationale grenzen.
Voorts kunnen negatieve milieueffecten die voortkomen uit een verkeerd beheer van afval van de winningsindustrie, een grensoverschrijdend karakter hebben, zoals duidelijk is gebleken bij de recente ongevallen in Spanje en Roemenië. In die gevallen trof de milieuverontreiniging van het water en de bodem rechtstreeks meer dan één regio of land en dit benadrukt de noodzaak voor het verwezenlijken van systemen die in geval van nood een goede grensoverschrijdende samenwerking mogelijk maken.
De meeste sectoren van de winningsindustrie zijn werkzaam op multinationaal niveau: ze concurreren op mondiale markten. Deze richtlijn kan bruikbare richtsnoeren verschaffen aan derde landen die analoge normen willen ontwikkelen ten behoeve van de winningsindustrieën die activiteiten op hun grondgebied ontplooien.
Evenredigheid
Het huidige voorstel heeft de vorm van een richtlijn om de lidstaten voldoende bewegingsruimte te laten voor het vaststellen van de meest geschikte maatregelen om de vastgelegde doelstellingen te verwezenlijken. Bepaalde elementen van technische en meer voorschrijvende aard (zoals de inhoud en de reikwijdte van het afvalbeheersplan, drempelwaarden voor cyanide en cyanideverbindingen in afvalbassins en maatregelen ter vermindering van de waterverontreiniging) zijn ingevoerd teneinde een hoog niveau van milieubescherming te bewerkstelligen, alsook een geharmoniseerde aanpak van de afvalbeheercontroles in de EU, zoals voorgeschreven door het EG-Verdrag i.
Het voorstel pakt slechts de aspecten aan die op het niveau van de EU moeten worden gereguleerd om te verzekeren dat de doelstellingen van het EG-Verdrag worden bereikt. De meeste van de te nemen maatregelen zijn onderworpen aan verdere specifieke afwegingen door de relevante nationale bevoegde autoriteit, waarbij rekening wordt gehouden met de geldende plaatselijke omstandigheden. Er worden specifieke uitzonderingen ingevoerd, zodat de administratieve voorschriften die worden vastgelegd, evenredig zijn met de milieugevaren waarvan sprake is.
Voorts is de bewoording van het voorstel voldoende flexibel om bestaande goede praktijken en procedures die op het niveau van de lidstaten worden toegepast, ook in de toekomst toe te staan zonder dat aanvullende administratieve lasten hoeven te worden ingevoerd.
9. Consistentie met ander beleid van de Gemeenschap
De winningsindustrieën zijn onderworpen aan bepaalde communautaire voorschriften op het gebied van de gezondheid en veiligheid van werknemers ingevolge Richtlijn 92/91/EEG van de Raad van 3 november 1992 betreffende minimumvoorschriften ter verbetering van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers in de winningsindustrieën die delfstoffen winnen met behulp van boringen (elfde bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG) i en Richtlijn 92/104/EEG van de Raad van 3 december 1992 betreffende de minimumvoorschriften ter verbetering van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers in de winningsindustrieën in dagbouw of ondergronds (twaalfde bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG) i. Deze richtlijnen stellen minimumvoorschriften vast voor de gezondheid en de veiligheid van werknemers die werken in de winningsindustrieën die delfstoffen winnen in dagbouw of ondergronds. Bepaalde maatregelen die exploitanten moeten nemen voor de bescherming van werknemers, zullen ook relevant zijn vanuit het gezichtspunt van de milieubescherming. Aangezien een hoger niveau van milieubescherming ook een verdere verbetering in de bescherming van werknemers zal betekenen, ligt dit voorstel dus in de lijn van eerdere wetgeving op het gebied van gezondheid en veiligheid en is zelfs een aanvulling op deze wetgeving.
De continuïteit van de energievoorziening binnen de EU zal niet buitensporig worden beïnvloed door dit voorstel, want het voorstel beperkt zich tot maatregelen die strikt noodzakelijk zijn om de doelstellingen van het milieubeleid van de EU te verwezenlijken. De grote meerderheid van de maatregelen in het voorstel behoort nu al tot de beste praktijken en is vaak verplicht voorschrift op nationaal niveau.
Dit voorstel is in overeenstemming met het industriebeleid, met inbegrip van het beleid dat geldt voor het MKB. Het voorstel bevat dus slechts die maatregelen die nodig zijn om de gestelde doelstellingen te verwezenlijken. In het bijzonder betekent de uitsluiting van inert ongevaarlijk afval uit de meeste bepalingen dat dit voorstel de steengroevesector van de winningsindustrie niet in belangrijke mate zal beïnvloeden. Deze sector bestaat in de EU voornamelijk uit middelgrote en kleine bedrijven.
Op het punt van het concurrentievermogen en de mededinging creëert het huidige voorstel gelijke voorwaarden in de EU en helpt het zo verstoringen in de productie van grondstoffen die nodig zijn voor fabricagedoeleinden, te voorkomen. Het voorstel stemt dus overeen met het beleid van de Gemeenschap met betrekking tot de mededinging en de interne markt.
De minimumvoorschriften die in de richtlijn worden vastgelegd, kunnen ook van pas komen bij het beoordelen van de milieucompatibiliteit van winningsprojecten in derde landen. Dit instrument kan bijvoorbeeld een nuttig hulpmiddel worden wanneer moet worden nagegaan of projecten die door de Gemeenschap in het kader van ontwikkelingshulp worden gefinancierd, de vereiste maatregelen bevatten om, voorzover dat mogelijk is, nadelige effecten op het milieu in derde landen te voorkomen of te verminderen i. Door het bevorderen van de tenuitvoerlegging van beste praktijken voor activiteiten die buiten het grondgebied van de EU worden uitgevoerd, kan het ook een nuttige benchmark zijn voor Europese bedrijven ten aanzien van hun winningsactiviteiten in derde landen, met name in ontwikkelingslanden.
10. Inhoud van het voorstel
Artikel 1 definieert het doel van het voorstel.
Artikel 2 definieert het toepassingsgebied van het voorstel.
Het voorstel heeft betrekking op afval, d.w.z. bovengrond, deklaag, afvalgesteente en residuen, dat ontstaat bij de winning op het land en/of de behandeling van minerale bronnen, met uitzondering van afvalstoffen die niet specifiek zijn voor de winningsindustrieën. Deze overige afvalstoffen, bijv. huishoudelijk afval, afgewerkte oliën, gebruikte batterijen en afgeschreven voertuigen, blijven vallen onder de relevante bepalingen van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (75/442/EEG), Richtlijn 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen of andere specifieke EU-wetgeving, afhankelijk van de doelstelling en de reikwijdte van de afvalbeheeractiviteiten in kwestie.
Het toepassingsgebied is zodanig verwoord, dat het samenvalt met de uitsluiting onder artikel 2, lid b, onder ii), van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, teneinde juridische duidelijkheid te garanderen.
Afval van de offshore-winningsindustrie is uitgesloten van het concrete toepassingsgebied van de voorgestelde richtlijn, omdat de aard van deze activiteiten toepassing van de technische maatregelen van dit voorstel, die zijn bedoeld voor de winning van mineralen op het land, onpraktisch maakt. Dit afval zal blijven vallen onder de bepalingen van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.
Het voorstel sluit onverontreinigde grond van zijn toepassingsgebied uit en onderwerpt inert ongevaarlijk afval aan een beperkte aantal voorschriften, gezien de relatief beperkte risico's die aan het beheer daarvan zijn verbonden. Dit is in lijn met de vergelijkbare uitsluiting van het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. De Commissie is van mening dat het op deze manier mogelijk is een evenwicht te vinden tussen enerzijds wettelijke eisen aan het MKB, dat doorgaans dergelijk afval produceert, en anderzijds bescherming van het milieu.
Afval afkomstig van de winning en/of behandeling van minerale bronnen dat wordt vervoerd naar een plaats buiten het gebied waar het is ontstaan (bijv. boorsel afkomstig van het boren van boorputten dat voor verwijdering naar een derde contractant wordt gestuurd) wordt ook uitgesloten van het toepassingsgebied van dit voorstel en blijft alleen onderworpen aan de bepalingen van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Dit is gedaan om mazen in de EU-wetgeving met betrekking tot afvalbeheeractiviteiten die niet op het terrein zelf worden uitgevoerd, te voorkomen.
De Commissie stelt voor de huidige wetgeving met betrekking tot de prospectie ongewijzigd te laten, gezien de kleine hoeveelheid afval die hiermee gemoeid is, en om onnodige lasten voor de winningsindustrie te vermijden. Dit betekent in de praktijk dat de bepalingen van Richtlijn 75/442/EEG van toepassing zijn, in het bijzonder de voorschriften van de artikelen 4 en 8.
De Commissie is van mening dat afval van de winningsindustrieën bepaalde eigenaardigheden en eigenschappen heeft die toepassing van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen ongeschikt maken. Om die reden zondert het voorstel afval dat onder de voorgestelde richtlijn valt, uit van de voorschriften van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.
Artikel 3 bevat de definities voor de doeleinden van deze richtlijn.
Inert afval wordt in artikel 3, lid 2, op dezelfde manier gedefinieerd als in de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen.
De definitie van mineraal (artikel 3, lid 3) bevat een niet-uitputtende lijst van mineralen en organische en anorganische verbindingen die als onderdeel van de economische activiteiten van de winningsindustrieën worden beschouwd.
De definitie van winningsindustrieën (artikel 3, lid 4) is gebaseerd op een vergelijkbare definitie in de Richtlijnen 92/91/EEG en 92/104/EEG. In deze context is het gebruik van woorden zoals 'mijn' en 'groeve' vermeden om duidelijk te maken dat dit voorstel over afval gaat dat afkomstig is van alle typen winningsectoren, ondanks de juridische verschillen die er mogelijk in de lidstaten bestaan naar gelang van het type mineraal dat wordt gewonnen en/of behandeld.
Behandeling wordt in artikel 3, lid 5, zodanig gedefinieerd dat dit voorstel niet betrekking heeft op smelten en/of metallurgische bewerkingen waarbij thermische processen worden toegepast. De definitie geldt daarentegen wel afval dat ontstaat bij de behandeling van mineralen die op een andere plaats worden behandeld dan waar ze zijn gewonnen (bijv. bauxiet dat uit derde landen wordt geïmporteerd en waarbij rode modder ontstaat zodra het wordt behandeld voor de productie van aluminiumoxide).
Artikel 4 stelt een algemeen voorschrift vast voor het op veilige wijze beheren van winningsafval. De te nemen maatregelen moeten worden gebaseerd op de beste beschikbare technieken zoals gedefinieerd in Richtlijn 96/61/EG. Deze technieken worden thans uitgewerkt door het Europees IPPC-bureau in Sevilla in Spanje en zullen binnenkort worden gepubliceerd in de vorm van een BBT(Beste Beschikbare Technieken)-document. De Commissie is van mening dat aldus de beste mate van milieubescherming kan worden gegarandeerd, op een manier die juridische zekerheid geeft en de industrie niet onnodig belast.
Artikel 5 voorziet in de uitwerking van een afvalbeheersplan door de exploitant. Deze bepaling zal er, samen met artikel 7, lid 2, onder c), voor zorgen dat de exploitant de bevoegde autoriteit alle benodigde informatie verstrekt met betrekking tot de preventie of beperking van de gevolgen van het afvalbeheer voor het milieu.
Door middel van een verwijzing naar de artikelen 11 en 12 en bijlage II spelen het afvalbeheersplan en de inhoud ervan een centrale rol in het voorstel. De Commissie is van mening dat zo'n afvalbeheersplan voor de exploitant een instrument van onschatbare waarde zal zijn dat een goede en vroegtijdige planning van de afvalbeheersopties mogelijk maakt teneinde de productie van afval en de schadelijkheid ervan tot een minimum te beperken en tegelijkertijd ook de terugwinning en het nuttige hergebruik van het gewonnen materiaal aan te moedigen.
Artikel 5, lid 6, voorziet in de expliciete mogelijkheid om de inhoud van dit afvalbeheersplan samen te voegen met andere vergelijkbare instrumenten die worden opgezet op basis van relevante nationale of communautaire wetgeving. Dit voorkomt onnodige overlapping van inspanningen van de kant van de exploitant of de bevoegde autoriteit.
Artikel 6 bevat, samen met bijlage I, een van de hoofdelementen van dit voorstel, namelijk de verplichting voor een exploitant om zware ongevallen en de negatieve gevolgen daarvan voor de mens en het milieu te voorkomen. Teneinde dubbele wetgeving te voorkomen, zullen afvalvoorzieningen die onderworpen zijn aan de voorschriften van de gewijzigde Richtlijn 96/82/EG (Seveso II), niet onder de maatregelen vallen die in dit artikel worden vastgelegd. De Commissie is van mening dat zij op deze manier de belofte nakomt die zij heeft gedaan toen zij het voorstel tot wijziging van de Seveso II-richtlijn heeft vastgesteld, en dat zij zo garandeert dat alle afvallocaties van de winningsindustrieën die tot een zwaar ongeval zouden kunnen leiden, worden onderworpen aan goede beheerpraktijken, in het bijzonder periodieke inspecties door de bevoegde autoriteit en kennisgeving aan het publiek.
De veiligheidsmanager die de exploitant moet aanstellen voor het dagelijkse toezicht op het preventiebeleid voor ongevallen, hoeft geen andere persoon te zijn dan de exploitant zelf. Door te onderstrepen dat het noodzakelijk is dat zo'n functionaris aanwezig is en verantwoordelijk is voor het beleid ter preventie van ongevallen, geeft de Commissie echter aan dat zij vindt dat er meer zorg en aandacht wordt besteed aan de betrokken dagelijkse werkzaamheden.
Het toepassingsgebied van dit artikel is beperkt tot afvalvoorzieningen met een hoog risico (categorie A), omdat de kans op ernstige ongevallen bij deze voorzieningen in beginsel het grootst is. De criteria die in bijalge III van het voorstel worden vastgesteld, bewerkstelligen namelijk dat alle afvalvoorzieningen die waarschijnlijk een grote bedreiging voor het milieu en de volksgezondheid vormen, zullen worden ingedeeld in categorie A.
In overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag van Århus i, dat door de Europese Gemeenschap is getekend, en met name artikel 7, schrijft artikel 6, lid 6, voor dat de lidstaten ervoor zorgen dat het betrokken publiek vroegtijdig doelmatige gelegenheid krijgt om te participeren in de voorbereiding of de beoordeling van het externe noodplan.
Artikel 7 schrijft voor dat de lidstaten ervoor zorgen dat exploitanten een vergunning hebben, en het specificeert welke elementen onderdeel van de vergunning zelf moeten zijn. De verwijzing naar de artikelen 5, 6 en 14 verzekert dat in de aanvraag en uiteindelijk in de vergunning zelf aan alle relevante bepalingen van het voorstel op het punt van de milieubescherming aandacht wordt geschonken. De exploitant zal zo aan de bevoegde autoriteit alle informatie moeten overleggen die nodig is voor een goede beoordeling van de aanvraag. De inhoud van de vergunning zal een goede handhaving van de bepalingen van dit voorstel mogelijk maken.
Artikel 8 maakt nauwkeurig onderzoek van de vergunning door het publiek mogelijk in overeenstemming met de beginselen en verplichtingen in het Verdrag van Århus. De Commissie is van mening dat zo'n mogelijkheid voor het publiek de transparantie van het proces zal bevorderen en de winningsindustrieën zal steunen in hun pogingen het vertrouwen van het publiek in hun bedrijf te winnen. De bewoording van dit artikel is in overeenstemming met artikel 6 van het Verdrag van Århus en voorziet in de informatieverstrekking aan het grote publiek over de aanvraag om een vergunning en de participatie van het betrokken publiek in het besluitvormingsproces.
Artikel 9 voorziet, in samenhang met bijlage III, in een classificatiesysteem voor afvalvoorzieningen dat rekening houdt met de waarschijnlijke effecten van een ongeval waarbij het afval in de voorziening vrijkomt. De criteria voor de indeling van de voorzieningen moeten verder worden ontwikkeld via comitologie, aangezien het een zeer technische aangelegenheid betreft waarvoor ad-hocstudies nodig zijn.
Artikel 10 voorziet in bepaalde maatregelen met betrekking tot terugstorting, d.w.z. afval dat wordt teruggeplaatst in de uitgegraven ruimtes. Hoewel de Commissie deze methode aanmoedigt, is zij van mening dat er toch de nodige aandacht moet worden besteed aan teruggeplaatst afval om de stabiliteit van het teruggeplaatste afval te waarborgen, verontreiniging van het water te voorkomen en om een adequaat toezicht mogelijk te maken.
Artikel 11 stelt algemene voorschriften en doelstellingen vast met betrekking tot de bouw en het onderhoud van afvalvoorzieningen. Het voorstel gaat niet gedetailleerd in op de bouwtechnieken die moeten worden toegepast, omdat de Commissie dit niet gepast acht voor een dergelijk instrument. De Commissie is van mening dat de bevoegde autoriteit in een betere positie verkeert om te beoordelen of de exploitant de richtsnoeren volgt die hiervoor in het BBT-document worden gegeven.
Artikel 12 voorziet in maatregelen om een goede sluiting van en een goed toezicht op afvalvoorzieningen te bewerkstelligen. Het artikel legt de taken vast die de exploitant moet uitvoeren, alsook de rol van de bevoegde autoriteit in het toezicht op de sluitings- en nazorgprocedures. De Commissie wil op deze manier een einde maken aan 'walk away'-praktijken van de kant van exploitanten zonder scrupules of van winningsbedrijven die failliet gaan, door middel van maatregelen die in overeenstemming zijn met het beginsel 'de vervuiler betaalt' en die geen onnodige belasting voor de industrie vormen.
Artikel 13 bevat maatregelen van algemene aard om te voorkomen dat afval dat wordt gestort in een afvalvoorziening, negatieve effecten heeft op het milieu, met name op het water en/of de bodem. Het artikel maakt een passende koppeling met de bestaande communautaire wetgeving op het gebied van water, teneinde overlapping van voorschriften te voorkomen.
Dit artikel bevat met name een specifieke bepaling over de gevoelige kwestie van het beheer van cyanide in de winningsindustrie. De bovengrens van 50 ppm WAD (weak acid dissociable, in zwak zuur scheidbaar) cyanide die wordt ingevoerd voor de concentratie van vrij cyanide en cyanideverbindingen in afvalbassins, is voorgesteld door de International Cyanide Management Code i die is ontwikkeld onder auspiciën van het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP) en de International Council on Metals and the Environment (ICME). De Commissie heeft begrepen, en dit is bevestigd door vertegenwoordigers van de industrie (Euromines), dat de goudwinningsbedrijven in de EU en de kandidaat-lidstaten zonder enige twijfel aan deze grenswaarde kunnen voldoen. De Commissie is echter van mening dat de technologische vooruitgang op dit gebied moet worden gestimuleerd om de mogelijke negatieve gevolgen van een cyanidelek op het milieu nog verder te beperken. Een grenswaarde van 10 ppm WAD cyanide in twee stappen realiseren binnen tien jaar vanaf de omzettingsdatum van de richtlijn lijkt daartoe volkomen haalbaar (deze waarde wordt in bepaalde goudverwerkingsfabrieken nu al gehaald). Het staat de lidstaten vrij strengere milieubeschermingsmaatregelen vast te stellen dan de maatregelen die in dit wetgevings initiatief worden voorgeschreven.
Artikel 14 voorziet in de instelling van een financieel garantiesysteem door de exploitant vóór aanvang van de verwijderingsactiviteiten. Zo'n garantie is bedoeld om de eventuele kosten te dekken die een derde partij zou moeten maken voor het herstel van het terrein in het geval van een faillissement of 'walk away'-praktijken van de exploitant en kan regelingen omvatten die zijn gebaseerd op het voldoen aan een financiële bedrijfstest. De tekst van dit artikel is zorgvuldig geformuleerd, zodat de industrie niet onnodig wordt belast, maar wel het belangrijke doel van het artikel wordt bereikt.
Artikel 14, lid 5, verklaart dat de exploitanten in de winningsindustrie, in overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt, en in lijn met de bepalingen inzake milieu aansprakelijkheid met betrekking tot afvalbeheer die zijn geformuleerd in het voorstel voor een richtlijn betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade i, onderworpen zijn aan een passende aansprakelijkheidsdekking met betrekking tot milieuschade of dreigende schade als gevolg van hun activiteiten. Bijlage I van het bovengenoemde voorstel bestrijkt "afvalbeheeractiviteiten, zoals de inzameling, het vervoer, de nuttige toepassing en de verwijdering van afvalstoffen en gevaarlijk afval, inclusief het toezicht op dergelijke activiteiten en de nazorg op de stortplaatsen, die overeenkomstig Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afval stoffen i en Richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen i onderworpen zijn aan een vergunnings- of registratieplicht. Deze activiteiten omvatten onder meer de exploitatie van stortplaatsen overeenkomstig Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen i en de exploitatie van verbrandingsinstallaties overeenkomstig Richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval i". Zoals in punt 5.1 van deze toelichting wordt uitgelegd, omvat dergelijk afval ook afval van de winningsindustrieën. Het laatstgenoemde afval is dus al onderworpen aan de bepalingen van de voorgestelde richtlijn betreffende het voorkomen en herstellen van milieuschade.
[...] van het Europees Parlement en de Raad betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (Voorstel van de Commissie COM(2002) 17 def. van 23.1.2002).
Artikel 15 stelt een procedure vast voor overleg tussen buurlanden om informatie uit te wisselen en te verzekeren dat het publiek goed wordt geïnformeerd over afvalvoorzieningen die negatieve gevolgen zouden kunnen hebben voor hun milieu.
Artikel 16 stelt een van de hoofdmaatregelen van het voorstel vast, namelijk de verplichting voor de bevoegde autoriteit om alle afvalbeheervoorzieningen te inspecteren. De ervaring die in de afgelopen jaren is opgedaan met de ernstige ongevallen in Aznalcóllar en Baia Mare, heeft de Commissie ertoe gebracht aan te geven dat een sterk handhavingsregime noodzakelijk is om ernstige negatieve gevolgen voor het milieu te vermijden.
Artikel 16, lid 2, bepaalt dat de exploitant dossiers moet bijhouden van de bouw en de verdere ontwikkeling van de afvalvoorziening en ervoor moet zorgen dat deze op passende wijze worden overgedragen in het geval van een verandering van exploitant. De Commissie is nogmaals van mening dat zo'n goede gewoonte ernstige ongevallen kan helpen voorkomen en de gevolgen van dergelijke ongevallen kan beperken, aangezien een gebrek aan overdracht van informatie over voorzieningen die mogelijk al tientallen jaren bestaan, een belangrijke factor is in het wanbeheer van dergelijke voorzieningen.
Artikel 17 bepaalt dat de lidstaten de informatie moeten verstrekken die nodig is om de effectiviteit van deze wetgeving te kunnen beoordelen en het toekomstige aanbod van afval van de winningsindustrieën te kunnen schatten. Er is met name behoefte aan informatie inzake ongevallen en bijna-ongevallen, zodat die beschikbaar kan worden gesteld aan de betrokken lidstaten.
Artikel 18 schrijft voor dat de lidstaten sancties vaststellen die worden opgelegd in het geval van schendingen van de nationale bepalingen die zijn vastgesteld ingevolge deze richtlijn, teneinde te bewerkstelligen dat ongepast gedrag door ondernemingen wordt ontmoedigd.
Artikel 19 voorziet in een uitwisseling van informatie met betrekking tot methoden voor het uitvoeren van inventarisaties en voor het herstel van gesloten afvalvoorzieningen die het milieu ernstig verontreinigen. Dit zal bijdragen tot vermindering van de druk op het milieu als gevolg van een aanzienlijke 'last uit het verleden'.
Het artikel voorziet ook in het verspreiden van informatie inzake beste beschikbare technieken. De Commissie houdt zich trouwens al sinds 2001 bezig met het organiseren van een uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de betrokken organisaties inzake beste beschikbare technieken betreffende het beheer van afval door de winningsector. De Commissie is voornemens om de resultaten van deze werkzaamheden in 2004 te publiceren. Bij de uitvoering van deze richtlijn moeten de lidstaten dus rekening houden met deze informatie.
Artikel 20 geeft de tenuitvoerleggings- en wijzigingsmaatregelen aan die de Commissie moet nemen bijgestaan door het in artikel 21 bedoelde comité. Dit comité is ingesteld bij Richtlijn 75/442/EEG en samengesteld uit door de lidstaten aangewezen deskundigen met de vereiste deskundigheid inzake het beheer van afval van winningsindustrieën.
Bijlage I bevat een lijst van elementen waaraan aandacht moet worden besteed bij het opstellen van beleid ter preventie van zware ongevallen, alsook de zaken die openbaar moeten worden gemaakt.
Bijlage II bevat de parameters die moeten worden geanalyseerd in het kader van de afvalkarakteriseringsprocedure.
Bijlage III legt de criteria vast die moeten worden gebruikt bij het bepalen van de risicocategorie van een afvalvoorziening.
11. Beoordelingsformulier over de gevolgen van het voorstel voor het bedrijfsleven, in het bijzonder het midden- en kleinbedrijf (MKB)
11.1. Waarom is, gelet op het subsidiariteitsbeginsel, communautaire wetgeving op dit gebied noodzakelijk?
Artikel 2 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen stelt dat 'afvalstoffen die ontstaan bij de opsporing, winning, behandeling en opslag van delfstoffen, alsmede bij de exploitatie van steengroeven' moeten worden uitgesloten van de bepalingen van de richtlijn als zij 'reeds onder andere voorschriften vallen'. Het artikel bepaalt ook dat 'bijzondere of aanvullende specifieke bepalingen voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen in bijzondere richtlijnen kunnen worden vastgesteld'.
In het licht van de verschillen in de regels op nationaal niveau en van het grensoverschrijdende karakter van de milieueffecten van het afval van de winningsindustrie, is het nodig op het niveau van de EU minimumvoorschriften vast te leggen om de milieu- en veiligheidsaspecten van het beheer van afvalverwijderingsvoorzieningen te verbeteren.
De voorgestelde richtlijn wordt gezien als de beste manier om de duidelijkheid te herstellen met betrekking tot het beheer van afval van de winningsindustrieën en om een kader voor maatregelen te creëren dat de steun geniet van zowel de Commissie als de lidstaten en de industrie zelf. Het hebben van een gemeenschappelijke reeks voorschriften in de hele EU wordt gezien als een positieve factor die verdere steun verleent aan het concept van EU-wetgeving in plaats van een aantal nationale, regionale en lokale controlemaatregelen van wisselende effectiviteit.
11.2. Wat zijn de belangrijkste doelstellingen van de voorgestelde richtlijn?
De voorgestelde richtlijn wil een kader vaststellen waarbinnen exploitanten van de winningsindustrie en lidstaten passende maatregelen kunnen overeenkomen. De richtlijn tracht in het bijzonder te voorkomen dat zij al te veel voorschrijft in een industriële sector die wordt gekenmerkt door enerzijds voorzieningen die misschien nog honderden jaren in bedrijf zullen blijven, en anderzijds snelle technische verandering.
De twee belangrijkste technische doelen van de voorgestelde richtlijn zijn:
-de nadelige effecten van de vervuilde afvoer uit afvalbeheervoorzieningen tot een minimum te beperken, die in potentie zeer langdurige gevolgen voor het milieu kunnen hebben die zich nog lang doen voelen nadat zowel de voorziening als de daarmee verbonden mijn of groeve is gesloten; en
-de gevolgen van ongevallen te voorkomen of tot een minimum te beperken en in het bijzonder de langetermijnstabiliteit van residudammen en afvalbassins te verzekeren, gezien het feit dat dambreuken in potentie grootschalige milieuschade kunnen veroorzaken, inclusief bedreigingen voor mensenlevens.
De belangrijkste administratieve procedures die in de voorgestelde richtlijn worden uiteengezet, betreffen:
-de planning, de vergunningverlening en de uiteindelijke sluiting van afvalbeheervoorzieningen die verbonden zijn aan de winningsindustrie, met speciale maatregelen voor voorzieningen die in potentie grensoverschrijdende effecten kunnen veroorzaken;
-mechanismen voor het omgaan met zware ongevallen en onverwachte gebeurtenissen;
-de invoering van mechanismen om te garanderen dat alle exploitanten uit de winningsindustrie voldoende financiële garanties instellen (en ingesteld houden) om het uiteindelijke volledige herstel van de afvalbeheervoorzieningen waarvoor ze verantwoordelijk zijn, te garanderen, ongeacht hun status of financiële gezondheid op het moment waarop dat herstel moet plaatsvinden.
11.3. Op wie zal de voorgestelde richtlijn van invloed zijn?
11.3.1. Sectoren van het bedrijfsleven
In de zakelijke sector zullen alle (of vrijwel alle) exploitanten van mijnen en groeven met de voorgestelde richtlijn te maken krijgen, net als alle olie- en gasexploitanten op het land. In deze context worden onder exploitanten diegenen verstaan die betrokken zijn bij de winning, de behandeling en de opslag van ertsen en mineralen. Ook nationale, regionale en lokale overheden zullen met de voorgestelde richtlijn te maken krijgen, met inbegrip van autonome en semi-autonome regelgevende instanties en andere bevoegde autoriteiten.
De mate van regulerende impact zal sterk verschillen, afhankelijk van de aard en de hoeveelheid afval die bedrijven voortbrengen, en de aard van de vergunningenregimes waaronder de exploitanten ervan op dit moment werken. De bedrijven die waarschijnlijk de minste invloed zullen ondervinden van de voorgestelde richtlijn, zijn de bedrijven die aan alle onderstaande criteria voldoen:
-bedrijven die een erts of mineraal produceren dat geheel of voor een substantieel deel inert is, en die dit doen zonder gebruikmaking van water of chemicaliën; en
-die technieken voor dagbouw/steengroeven toepassen en hun bovengrond, deklaag en afvalgesteente terugstorten in het afgegraven gebied; en
-die helemaal boven de grondwaterspiegel werken zonder (of met een kleine) kans op overstroming; en
-die al een vergunning hebben en al moeten voldoen aan voorschriften met betrekking tot milieuprestaties en veiligheid.
Hoewel de voorgestelde richtlijn geen onderscheid maakt tussen afvalvoorzieningen die zich boven of onder de grondwaterspiegel bevinden (derde streepje hierboven), is het duidelijk dat bedrijven die enkel inert afval produceren (eerste streepje hierboven) en niet regelmatig of permanent onder water staan, minder gecompliceerde afvalbeheersplannen en risicobeoordelingen zullen hebben, die vervolgens niet alleen gemakkelijker maar ook goedkoper kunnen worden uitgevoerd. Dit oordeel heeft niet betrekking op voorzieningen die niet-inert afval verwerken en die het grondwater via percolaat kunnen verontreinigen, ongeacht of het afval zich in of boven een waterhoudende grondlaag bevindt.
De bedrijven die waarschijnlijk de meeste gevolgen zullen ondervinden, zijn die welke aan een of meer van de volgende criteria voldoen (tenzij ze al een vergunning hebben en tot op zekere hoogte al moeten voldoen aan voorschriften met betrekking tot milieuprestaties en veiligheid):
-bedrijven die een erts, een mineraal of afval produceren dat op zichzelf gevaarlijk is (of onder 'normale' omstandigheden chemisch actief is); en/of
-die een erts of mineraal produceren uit een ertslichaam dat verontreiniging met zuren of alkalische verontreiniging kan veroorzaken; en/of
-die water gebruiken om hun erts of mineraal te verwerken of om hun afval op te slaan; en/of
-die chemicaliën gebruiken (zoals cyanide of xanthaten) om hun erts te verwerken.
11.4. Wat moeten bedrijven doen om de voorgestelde richtlijn na te leven?
11.4.1. Overzicht
Exploitanten uit de winningsindustrie zullen te maken krijgen met diverse taken als gevolg van de omzetting van de voorgestelde richtlijn. Voor veel exploitanten -- met name voor exploitanten in de huidige lidstaten -- zullen deze taken niet geheel nieuw zijn, aangezien de winningsindustrie al sterk gereguleerd is en de meeste exploitanten al richtsnoeren en mechanismen hebben ingevoerd om de zaken aan te pakken die in de voorgestelde richtlijn ter sprake komen.
Volgens de bepalingen van de Kaderrichtlijn afvalstoffen is al een vergunning nodig, zodat de marginale invloed van de voorgestelde richtlijn beperkt zou moeten zijn. Aan veel van de verplichtingen (en de daarmee gepaard gaande kosten) is misschien gemakkelijker te voldoen als er meer duidelijkheid is bij de exploitanten en de bevoegde autoriteiten. Naar verwachting zal het BBT-document enige duidelijkheid scheppen, maar op nationaal niveau zouden de lidstaten verder kunnen helpen door modelplannen, leidraden en technische richtsnoeren te ontwikkelen en te publiceren, zodat exploitanten en individuele functionarissen deze kunnen raadplegen als ze niet elk probleem vanaf de grondbeginselen zelf willen oplossen.
11.4.2. Wanneer zich kosten kunnen voordoen
De nieuwe verplichtingen (en extra kosten) waarmee exploitanten uit de delfstofwinning naar verwachting te maken zullen krijgen, kunnen in drie categorieën worden ingedeeld:
-eenmalige kosten die direct voortvloeien uit de noodzaak om een bestaande of voorgestelde voorziening aan te passen aan het regelgevings- en exploitatieregime dat door de voorgestelde richtlijn wordt gecreëerd;
-extra jaarlijkse kosten die zich voordoen tijdens de exploitatiefase van de voorziening;
-extra jaarlijkse kosten die zich voordoen tijdens de nazorgfase van de voorziening.
De artikelen 5 tot en met 13 van het voorstel zullen waarschijnlijk voor veel exploitanten enige eenmalige kosten met zich meebrengen, hoewel sommige exploitanten met sommige artikelen niet direct te maken zullen hebben. De hoogste kosten zijn waarschijnlijk die welke te maken hebben met de artikelen 11 (aanleg en beheer van afvalvoorzieningen) en 13 (preventie van water- en bodemverontreiniging). De artikelen 5, 6, 12 en 13 zullen waarschijnlijk voor veel exploitanten enige extra jaarlijkse kosten in de exploitatiefase met zich meebrengen. De artikelen 12 (sluiting en nazorg) en (in mindere mate) 13 (preventie van water- en bodemverontreiniging) zullen waarschijnlijk voor de meeste exploitanten tot enige extra kosten in de nazorgfase leiden.
In gedachten houdende dat de kosten voor de instelling van een financiële garantie sterk afwijken van de overige kosten en naar verwachting een belangrijk deel van de totale kosten zullen vormen, wordt artikel 14 nader besproken. Artikel 14 wil iets doen aan het gevaar dat een exploitant zich tijdens of aan het einde van de exploitatiefase failliet laat verklaren, zodat er geen middelen overblijven om de sluitings- en nazorgfase te betalen. Het artikel doet dit door exploitanten te verplichten vooraf een zelfstandige financiële garantie van voldoende waarde in te stellen om al dergelijke kosten te dekken. Ierland en Canada hebben beide een systeem dat vergelijkbaar is met dat waarin artikel 14 voorziet. De normale financiële garantievormen zijn contant geld, kredietbrieven of bankgaranties, verzekeringsborgstelling en/of een financiële-garantieverzekering. Contant geld is voor de meeste bedrijven geen realistische optie en zou economisch evenmin een efficiënt mechanisme zijn, tenzij het bedrijf in kwestie toegang heeft tot een kapitaaloverschot. Kredietbrieven en bankgaranties komen rechtstreeks 'van de top' van het voorschot in de rekening-courant van een bedrijf. Ze verlagen het kapitaal dat kan worden geleend, met een zelfde bedrag en kunnen de totale kosten van de leningen van het bedrijf verhogen. Bedrijven zonder een kredietwaardigheidsbeoordeling van AA of beter zullen dit waarschijnlijk geen praktische (of betaalbare) optie vinden. Dan blijven borgstellingen en vergelijkbare garantiemechanismen over (die conditioneel of op afroep kunnen zijn). Dergelijke garanties worden gewoonlijk geregeld door een gespecialiseerde intermediair en de garantie zal, tenzij de schuld van de exploitant wordt beoordeeld als investering, moeten worden zeker gesteld tegen een of andere vorm van door de exploitant geregelde, door zekerheid gedekte tegenvrijwaring. Exploitanten met een gevestigde staat van dienst, en met name exploitanten met een gediversifieerd en sterk moederbedrijf, kunnen hun borgstellingen zeker stellen tegen hun balans (d.w.z. de kosten van de zekerstelling zijn hetzelfde als hun marginale kosten van kapitaalverschaffing). Minder robuuste en minder bekende bedrijven kunnen heel goed moeite hebben om de noodzakelijke garanties te regelen. Verslagen uit Ierland geven aan dat de jaarlijkse kosten van de benodigde financiële garantie (borgstelling) 0,5 tot 0,75% van de waarde van de borg bedragen. Verslagen uit Canada geven aan dat de kosten eerder in de orde van grootte van 1,0% liggen. Voor een miljoen euro aan borgstelling komt 1,0% neer op 10.000 euro per jaar.
11.5. Wat moeten nationale, regionale en lokale overheden doen om de voorgestelde richtlijn na te leven?
Nationale overheden zullen regelgevings-, inspectie- en handhavingssystemen moeten creëren (of aanpassen) die kunnen voldoen aan de verplichtingen die voor dergelijke systemen door de voorgestelde richtlijn worden vastgesteld, en ze zullen deze systemen vervolgens moeten onderhouden. De mate waarin sommige van deze verplichtingen worden gedelegeerd naar regionale en/of lokale overheden, zal in sommige gevallen worden beïnvloed door de geologie van het land, die op haar beurt bepaalt of (en hoe breed) commercieel levensvatbare activiteiten met betrekking tot de winning van mineralen kunnen worden gesteund.
Het grootste deel van de extra kosten waar overheden voor komen te staan, zal te maken hebben met de kosten van het in dienst hebben van extra technisch en administratief personeel. Na de eerste 5-10 jaar, wanneer het nieuwe regelgevingsregime zou moeten zijn 'ingebed', zouden deze kosten moeten dalen. Het benodigde aantal extra personeelsleden en de technische kwalificaties waarover zij moeten beschikken, zal van land tot land variëren en een afspiegeling zijn van het aantal en het type gesloten, werkende en potentiële toekomstige mijnen, groeven en andere voorzieningen voor de winningsindustrie in het land in kwestie. Eén eenheid van vijf personen op het niveau van de nationale overheid plus een bijpassende eenheid van vijf personen bij de bevoegde autoriteit kost waarschijnlijk iets minder dan 1 miljoen euro per jaar (salarissen, overige personeelskosten, kantoorruimte en overige benodigde voorzieningen). Op regionaal of lokaal niveau kan er behoefte zijn aan extra administratieve capaciteit.
11.6. Welke economische effecten zal de voorgestelde richtlijn waarschijnlijk hebben?
Het is belangrijk op te merken dat de onderstaande kostenramingen zijn gebaseerd op het feit dat Richtlijn 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen momenteel niet wordt toegepast op afvalbeheervoorzieningen die zijn verbonden met de winningsindustrie. In het licht van de mogelijke gevolgen van de Kaderrichtlijn afvalstoffen en de Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen kan redelijkerwijs worden aangevoerd dat, als de bepalingen van deze richtlijnen volledig zouden worden toegepast op afval van de winningsindustrieën, de incrementele kosten van de toepassing van de bepalingen van dit voorstel marginaal zouden zijn.
Op basis van een evaluatie die namens de Commissie is uitgevoerd i, ligt de netto contante waarde (NCW i) van de totale kostenstroom net onder de 670 miljoen euro, waarvan het leeuwendeel naar verwachting zal worden gedragen door de bouwaggregatensector (50%), de diepe-kolenmijnbouwsector (21%), de diepe-metaalmijnbouwsector (12%) en de speciale kleien- en gipssector (9%). Deze ramingen hebben zowel betrekking op de 15 huidige lidstaten als op de 10 kandidaat-lidstaten en zijn gebaseerd op de veronderstelling dat diverse huidige voorzieningen hun afvalbeheerpraktijken in zekere mate zullen moeten aanpassen.
De evaluatie suggereert dat de NCW van de kosten voor diepe metaalmijnen over een levensduur van 40 jaar circa 83 miljoen euro zouden zijn. Om dit in verband te plaatsen: met een metaalproductie van circa 2 miljoen ton per jaar (een zeer ruwe schatting), en dus van 80 miljoen ton in de loop van 40 jaar, zou dit neerkomen op ongeveer 1 euro per ton opgegraven metaal. Hoewel de cijfers waarop de evaluatie is gebaseerd, tamelijk onzeker zijn, suggereert de bovenstaande uitkomst dat de extra kosten die worden gedragen door de afnemers of zouden worden doorberekend aan de metaalafnemers, procentueel erg laag zijn.
De studie uit 2001 'Costs of improving the management of mining waste' i naar de kosten van verbetering van het beheer van mijnbouwafval gebruikte een kleine steekproef van mijnen om de totale kosten van het afvalbeheer in metaalmijnen te schatten. De kosten werden berekend op net iets minder dan 15 euro per ton opgegraven metaal voor zinkmijnen en op ongeveer twee keer dat bedrag voor kopermijnen.
Indien de resultaten van die studie worden gecombineerd met de hierboven genoemde raming (van 1 euro per ton opgegraven metaal voor nieuwe afvalbeheermaatregelen) kan de stijging in de kosten van het afvalbeheer als gevolg van dit voorstel voor veel mijnen liggen in de orde van grootte van 5-10% van de huidige kosten van het afvalbeheer.
Voor bouwaggregaten is het grote aandeel in de totale kosten een weerspiegeling van het relatief erg grote aantal steengroeven (20.000 in de huidige 15 lidstaten en naar schatting 5.000 in de kandidaat-lidstaten, waarvan de meeste kleine en middelgrote ondernemingen zijn). De NCW van de kosten die verbonden zijn met bouwaggregaten wordt geraamd op 335 miljoen euro (d.w.z. 33,5 miljoen euro per jaar indien de kosten worden uitgespreid over een exploitatieperiode van 10 jaar, zoals voor steengroeven gebruikelijk is). Dit komt overeen met een sectoromzet (alleen in de huidige 15 lidstaten) van 35.000 miljoen euro en een productie van ongeveer 2.650 miljoen ton aan bouwaggregaten per jaar i. De extra kosten zijn derhalve gelijk aan ongeveer 0,1% van de omzet en 0,01 euro per ton verkocht aggregaat. De extra kosten voor kleine en middelgrote steengroeven zullen tijdens de exploitatie naar verwachting beperkt blijven tot ongeveer 425 euro per jaar en in de fase na de sluiting tot 625 euro per jaar.
11.7. Bevat de voorgestelde richtlijn maatregelen om rekening te houden met de specifieke situatie van het midden- en kleinbedrijf (MKB)?
Hoewel het MKB als zodanig niet wordt uitgezonderd van de verplichtingen die de voorgestelde richtlijn oplegt, zullen de uitzonderingen die worden toegestaan, in de praktijk voornamelijk gelden voor het MKB. Allereerst valt onverontreinigde grond buiten het toepassingsgebied van dit voorstel. Bovendien is inert afval slechts onderworpen aan een beperkte reeks voorschriften. De meeste middelgrote en kleine bedrijven die mogelijk invloed ondervinden van dit voorstel (bijv. groeven voor siersteen, industriële mineralen etc.) brengen alleen ongevaarlijk inert afval en onverontreinigde grond voort. Ze zullen dus of niets van doen hebben met de maatregelen van deze voorgestelde richtlijn of van doen hebben met een beperkt aantal maatregelen. Bovendien is artikel 6 (dat gaat over de preventie van zware ongevallen en de informatieverstrekking aan het publiek) alleen van toepassing op voorzieningen die zijn ingedeeld in categorie A. Hetzelfde geldt voor artikel 15 (dat gaat over grensoverschrijdende effecten). Sommige mijnen en groeven die door kleine of middelgrote bedrijven worden geëxploiteerd, zullen in categorie A worden ingedeeld. Het zou echter moeilijk te verdedigen zijn dat een klein of middelgroot bedrijf aan lagere normen voor de openbare veiligheid zou hoeven te voldoen dan zijn collega-bedrijven.
12. Overleg met belanghebbenden
Om een zo breed mogelijke raadpleging over het mogelijke toepassingsgebied en de mogelijke inhoud van dit voorstel te verzekeren, heeft Directoraat-generaal Milieu van de Commissie over dit initiatief diverse bijeenkomsten, workshops en technische seminars georganiseerd, diverse onderzoeken gestart en een webpagina i opgezet.
In oktober 2001 is door de Symonds Group een studie naar de kosten van de verbetering van het beheer van mijnafval ("Costs of Improving the Management of Mining Waste") afgerond. Daarin zijn de economische implicaties van de invoering van afvalbeheermaatregelen bestudeerd. In april 2002 is door adviesbureau BRGM een tweede studie gepubliceerd over de technische aspecten van het beheer van mijnafval ("Management of Mining, Quarrying and Ore-Processing Waste in The European Union"), waarin de hoeveelheden afval en de beheerpraktijken in de EU zijn onderzocht. Beide studies zijn na hun voltooiing openbaar gemaakt op de bovengenoemde webpagina van DG Milieu.
Er zijn tevens drie werkdocumenten opgesteld die als basis moesten dienen voor ad-hocbesprekingen met alle belanghebbenden (lidstaten, toetredingslanden, verschillende sectoren van de industrie en NGO's). Bij het schrijven van deze werkdocumenten is gebruikgemaakt van de resultaten van de bovengenoemde studies. Ook deze werkdocumenten zijn openbaar gemaakt op de webpagina, samen met de schriftelijke opmerkingen van de geraadpleegde partijen. Tevens is een e-mailadres geopend voor het indienen van opmerkingen door verschillende organen en geïnteresseerde personen.
De standpunten van de geraadpleegden (lidstaten, toetredingslanden, industrie, NGO's) kunnen als volgt worden samengevat:
12.1. Lidstaten en kandidaat-landen
Er zijn drie bijeenkomsten gehouden met vertegenwoordigers van de lidstaten en de kandidaat-lidstaten.
De meeste landen verwelkomen het initiatief van de Europese Commissie om een richtlijn voor te stellen die tot doel heeft het beheer van afval van de winningsindustrieën te verbeteren. Het voorstel wordt ook gezien als een gelegenheid om voor deze afvalstroom een breed juridisch kader tot stand te brengen, in gedachten houdende dat de bepalingen van de Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen daarvoor ongeschikt worden geacht.
De belangrijkste suggesties die zijn gedaan, en zorgen die zijn geuit, hadden betrekking op de volgende zaken:
-Het toepassingsgebied van de richtlijn zou zich moeten richten op mijnafval dat de grootste schade aan het milieu kan veroorzaken. Er zou bijvoorbeeld moeten worden vermeden dat een onnodige last wordt gelegd bij het beheer van inert ongevaarlijk afval of afval van prospectieactiviteiten. Tevens is aangevoerd dat bepaalde eisen al te voorschrijvend zijn en dat veel kwesties beter zouden kunnen worden afgehandeld op het niveau van de lidstaten of in het BBT-document.
-De classificatie van afvalvoorzieningen is een cruciale zaak, aangezien deze classificatie de toepassing van belangrijke bepalingen van de richtlijn bepaalt. De voorkeur gaat uit naar een flexibel classificatiesysteem dat volledig rekening houdt met de bedrijfsomstandigheden en dat daarom moet zijn gebaseerd op een risicobeoordelingsproces.
-De technische bijlagen moeten niet al te gedetailleerd zijn en men vindt het passender dergelijke technische zaken in het BBT-naslagdocument af te handelen. Met het oog daarop is ook voorgesteld in de richtlijn voldoende verwijzingen naar het BBT-document op te nemen.
-Het voorschrift dat een inventaris van verlaten afvalvoorzieningen voor de mijnbouw moet worden opgesteld, en de daaruit voortvloeiende verplichtingen voor het herstel, worden gezien als een lastige klus die niet op het niveau van de EU zou moeten worden gereguleerd.
12.2. Industrie
In de loop van 2001 en 2002 zijn diverse zakelijke organisaties geraadpleegd en zijn opmerkingen van deze organisaties ontvangen. Het ging onder meer om:
IMA (Industrial Minerals Association) -Europe
EAA (European Aluminium Association)
UK Coal
Euromines (European Association of Mining Industries, Metal Ores & Industrial Minerals)
British Aggregates Association
Bundesverband Baustoffe Steine+Erden e.V.
CBI (Confederation of British Industries)
CEAMIM (Comité de las Empresas Andaluzas de Minería Metálica)
CECSO (European Solid Fuels Association)
CEPMC (Council of European Producers of Materials for Construction)
CERAME-UNIE (Liaison Office of the European Ceramic Industry)
CLC (Cobre Las Cruces S.A.)
FEAD (European Federation of Waste Management and Environmental Services)
OGP (International Association of Oil and Gas Producers)
RNGM (Rio Narcea Gold Mines S.A.)
The BANKS Group (Britse producenten van kolen in dagbouw)
The Mining Association of the United Kingdom
UEPG (European Aggregates Association)
WVB (Wirtschaftsvereinigung Bergbau e.V.)
Hun standpunten staan hieronder samengevat:
-Diverse organisaties zijn het eens met het initiatief om een specifiek communautair juridisch kader in te stellen voor afval van de winningsindustrieën, terwijl enkele andere vraagtekens plaatsen bij de noodzaak van een dergelijk kader. Er zijn zorgen geuit over de mogelijke gevolgen van het voorstel voor het concurrentievermogen van bedrijven en over de extra administratieve last die kan ontstaan. Men vindt het nodig de verbanden duidelijk te maken tussen het voorstel en de Kaderrichtlijn afvalstoffen, alsook met andere relevante EU-wetgeving, bestaand of in voorbereiding, en er is aangeraden overlapping van het voorstel met bestaande voorschriften te voorkomen, met name wat betreft vergunningprocedures.
-Wat betreft het toepassingsgebied van het voorstel, is aangevoerd dat de term 'afval' goed moet worden gedefinieerd. Daarbij moet rekening worden gehouden met de huidige praktijken in de winningsindustrie. Er is met name voorgesteld materialen zoals de bovengrond, deklaag en inert afval van het toepassingsgebied van het voorstel uit te sluiten of te behandelen naar gelang van hun potentiële risico. Bepaalde geraadpleegde organisaties hebben ook aangegeven dat zij van mening zijn dat bepalingen over zware ongevallen buiten het voorstel gehouden zouden moeten worden en alleen in de Seveso II-richtlijn zouden moeten worden opgenomen.
-Wat betreft de inhoud van het voorstel, is men van mening dat het voorstel flexibel en niet al te voorschrijvend moet zijn en dat de voorschriften evenredig moeten zijn met de milieuproblemen die zich vermoedelijk zullen voordoen. De meeste geraadpleegde organisaties staan achter de noodzaak van een classificatiesysteem voor afvalvoorzieningen op basis van risicobeoordelingen. De regelingen voor financiële garanties zouden de autoriteiten van de lidstaten voldoende beslissingsruimte moeten laten. Tevens is verzocht in de hele tekst voldoende verwijzingen naar het BBT-document op te nemen.
12.3. NGO's
De volgende NGO's op milieugebied zijn geraadpleegd:
EMB (Europees Milieubureau)
Minewatch
WNF (Wereldnatuurfonds)
Hun reacties op de raadpleging kunnen als volgt worden samengevat:
-Het initiatief van de Commissie voor een specifiek juridisch kader voor mijnafval wordt verwelkomd. Ze benadrukken de noodzaak van een voldoende breed voorstel, dat duidelijk resultaatgericht moet zijn en niet te veel op de BBT mag vertrouwen. Het zou met name inert afval, dat een aanmerkelijk vervuilend potentieel kan hebben, afdoende moeten bestrijken, alsook andere belangrijke aspecten zoals mijnruimtes en aansprakelijkheidsverzekeringen.
-Een ondubbelzinnige bewoording van het voorstel heeft de voorkeur, met inbegrip van een explicietere definitie van 'afval' en directe verwijzingen naar andere relevante communautaire wetgeving. Er is aangevoerd dat de inventarisatie van gesloten afvalvoorzieningen minder lastig uit te voeren zou zijn als het voorstel zich richtte op belangrijke gemelde effecten, en er is voorgesteld de classificatie van afvalbeheervoorzieningen duidelijk te baseren op milieuoverwegingen.
12.4. Overigen
Er zijn ook opmerkingen ontvangen van:
EFG (European Association of Geologists)
Madrid School of Mines
SHCMOEI (Safety and Health Commission on the Mining and Other Extractive Industries)
Met uitzondering van de SHCMOEI geven ze hun steun aan een voorstel over het beheer van afval van de winningsindustrieën. Ze benadrukken de rol van de competente persoon met betrekking tot de preventie van ongevallen. Andere opmerkingen en suggesties die zijn gedaan, komen in grote lijnen terug in de bovengenoemde meningen van de industrie en de NGO's.
Ook door het project ERMITE (Environmental Regulation of Mine Waters in the EU), dat is gefinancierd in het kader van het vijfde kaderprogramma voor onderzoek (contractnummer EVK1-CT-2000-078), worden relevante wetenschappelijke en technische adviezen en informatie verstrekt.