Toelichting bij COM(2003)740 - Maatregelen om de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening en de infrastructuurinvesteringen te waarborgen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)740 - Maatregelen om de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening en de infrastructuurinvesteringen te waarborgen. |
|---|---|
| bron | COM(2003)740   |
| datum | 10-12-2003 |
De Europese Unie werkt aan de totstandbrenging van de grootste op concurrerende basis functionerende markt voor elektriciteit en gas in de wereld. Deze integratie van de energiemarkten zal zowel leiden tot meer efficiency als bijdragen aan de continuïteit van de voorziening. De interne markt is één van de pijlers van de strategie van de Gemeenschap op het gebied van voorzieningszekerheid die is uiteengezet in het Groenboek 'Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening', COM(2000) 769. Belangrijk voor het bereiken van dit doel is echter dat de juiste stimulansen voor de marktdeelnemers aanwezig zijn en dat er een stabiel regelgevingskader bestaat.
Een goed functionerende geïntegreerde elektriciteitsmarkt vereist aanzienlijke investeringen in transmissienetwerken. Koppelingen tussen de lidstaten zijn een belangrijke prioriteit omdat die een intensievere concurrentie tussen bestaande bedrijven mogelijk moeten maken. Zonder bijkomende interconnectoren kan het principe van marktopenstelling inhoudsloos worden naarmate bedrijven hun positie in specifieke regio's van de Europese Unie versterken en de markt versnipperd raakt. Dit is onderkend in de conclusies van de Top van Barcelona in maart 2002, waar de staatshoofden en regeringsleiders naar aanleiding van de mededeling van de Commissie inzake Europese energie-infrastructuur, COM(2001) 775, het idee hebben onderschreven om als streefdoel de interconnectie van 10% van de geïnstalleerde stroomproductiecapaciteit te hanteren. Investeringen in transmissienetwerken zijn ook nodig om ervoor te zorgen dat het netwerk extra vraag kan opvangen zonder dat de Europese burgers en bedrijven worden getroffen door frequente stroomonderbrekingen. Geen enkel systeem is 100% betrouwbaar, maar de elektriciteitsafnemers verwachten wel dat dergelijke incidenten tot een minimum worden beperkt.
Tenslotte wordt verwacht dat een groot deel van de investeringen in nieuwe productiecapaciteit zal gaan naar stroomproductie uit duurzame energiebronnen en decentrale productie op basis van warmtekrachtkoppeling. Dit maakt op zijn beurt nieuwe investeringen in de herinrichting van elektriciteitsnetten noodzakelijk. De ontwikkeling van bijvoorbeeld windparken in zee zal de aanleg van nieuwe interconnecties en het aanbrengen van netversterkingen op diverse locaties vereisen. Met het oog op decentrale productie zullen de laagspanningsnetten moeten worden gemoderniseerd
De interne markt moet ook de handhaving van een evenwicht tussen vraag en aanbod waarborgen. De huidige situatie, waarin het elektriciteitsverbruik in de uitgebreide Gemeenschap naar verwachting zodanig zal blijven groeien dat een duurzame elektriciteitsproductie onmogelijk wordt gemaakt, is onaanvaardbaar en bijgevolg moet een aanzienlijke inspanning worden gedaan om energiebesparingen te realiseren. De verwachte sluiting van een groot deel van de bestaande centrales betekent echter dat op middellange termijn wellicht ook wat in nieuwe productiecapaciteit zal worden geïnvesteerd. Zowel voor vraagbeheer als voor productiecapaciteit zijn investeringen nodig, en bedrijven en huishoudens moeten deze investeringen kunnen doen vanuit de wetenschap dat er een stabiel regelgevingskader bestaat waarbinnen de bepaling van de electriciteitsprijzen plaatsvindt.
Men dient in verband hiermee wel te bedenken dat elektriciteit niet met enig ander product te vergelijken is. Er bestaan geen substituten voor en het kan niet worden opgeslagen. Voorts heeft netwerkveiligheid het karakter van een openbaar goed, aangezien onderbreking van de voorziening meestal een algemeen effect op alle consumenten heeft. Nu een concurrerende markt in het verschiet ligt, bestaat er bijgevolg een permanente behoefte aan een passend kader voor investeringen op lange termijn in de elektriciteitssector van de EU, zowel aan de vraagkant als aan de aanbodkant.
Inhoudsopgave
Het netwerk moet te allen tijde worden geëxploiteerd binnen aanvaardbare grenzen qua frequentie, spanning en stroom. Door de fysische kenmerken van elektriciteit en het voortdurend veranderende productie- en consumptiepatroon, is het zeer moeilijk om met enige nauwkeurigheid de omvang van de elektriciteitsstromen op een bepaald punt in het netwerk te voorspellen. De beheersing van deze kritische energieinfrastructuren hangt dan weer in hoge mate af van de veiligheid en betrouwbaarheid van de bewakende en controlerende ICT-infrastructuren.
Om aan deze onzekerheid het hoofd te bieden stellen de netwerkexploitanten regels vast die ervoor moeten zorgen dat voldoende reservecapaciteit beschikbaar is om het net in diverse extreme situaties veilig te laten functioneren. Dit aspect is onder andere bepalend voor de capaciteit die veilig tussen twee controlezones kan worden gebruikt.
Elektriciteitsnetten zijn samengesteld uit een enorm aantal componenten. Het systeem is zo ontworpen dat het bestand is tegen redelijkerwijs te verwachten defecten. Als algemene norm voor de exploitatie van het elektriciteitsnet wordt de zogenoemde 'n-1'-regel gehanteerd. Deze luidt dat het netwerk operationeel moet blijven wanneer in één specifiek onderdeel daarvan een defect optreedt. Daarbij wordt niet in alle eventualiteiten voorzien, aangezien de daaraan verbonden kosten buitensporig zouden zijn.
Deze regels, alsook andere eisen inzake informatieverstrekking en de opstelling van tijdschema's, zijn thans gebaseerd op vrijwillige richtsnoeren die worden overeengekomen tussen de leden van TSO-organisaties zoals UCTE en Nordel. UCTE werkt momenteel aan een bijwerking van haar operationele handleiding die zij contractueel verplicht wil stellen voor haar leden. Ook is er mogelijk ruimte voor de opneming van nadere technische voorschriften in richtsnoeren die zullen worden overeengekomen in het kader van de verordening inzake grensoverschrijdende uitwisseling van elektriciteit.
Naast de vaststelling van bovenbedoelde operationele voorschriften is er ook uitzicht op de vaststelling door de regelgevende instanties van prestatiedoelstellingen voor zowel transmissie- als distributiesysteembeheerders. Deze doelstellingen zullen de betrokken bedrijven ertoe aanzetten om hun netwerk op peil te houden en niet te beknibbelen op de exploitatiekosten. De concrete invulling van die doelstellingen moet uiteraard aan de lidstaten worden overgelaten. Van de regelgevende instanties wordt specifiek verwacht dat zij dergelijke doelstellingen vastleggen als onderdeel van het proces van goedkeuring van de methodologie voor de vaststelling van tarieven voor toegang tot het netwerk. Daarom wordt in artikel 4 de lidstaten de verplichting opgelegd ervoor te zorgen dat de transmissie- en distributiebedrijven deelnemen aan samenwerkingsverbanden zoals het UCTE-initiatief.
Zoals reeds vermeld in het Groenboek van de Commissie inzake een continue energievoorziening i, is deze kwestie eveneens een voortdurende zorg van de EU. Ondanks het feit dat de energievraag is losgekoppeld van de economische groei, wordt voor de komende jaren nog steeds een toename van de vraag verwacht.
De huidige trends zijn echter onacceptabel, en in dit verband moet de eerste prioriteit voor de lidstaten erin bestaan te zorgen voor de nodige beleidsinitiatieven om de groei van de vraag te beheersen. Deze aanpak is goedkoper en sneller en in overeenstemming met de door de Europese Unie aangegane verplichtingen met betrekking tot de uitstoot van broeikasgassen. Vraagbeheer moet daarom de kern vormen van het door iedere lidstaat gevoerde beleid tot handhaving van de voorzieningszekerheid. Een beleid dat de vraagprognose baseert op de aanname 'business as usual' en vervolgens op basis van deze vraagprognose de vereiste bijkomende produktiecapaciteit voorspelt, is noch op nationaal noch op communautair niveau een duurzaam beleid.
Daar staat wel tegenover dat binnen enkele jaren een groot aantal electriciteitscentrales zal moeten worden gesloten, en dat er waarschijnlijk investeringen in productiecapaciteit nodig zullen zijn, alleen al om bestaande capaciteit te vernieuwen. De meeste nieuwe productiecentrales die moeten worden gebouwd zullen naar verwachting hernieuwbare capaciteit zijn of gespreide productie op basis van WKK-centrales. De richtlijn inzake hernieuwbare energiebronnen i stelt specifieke doelen voor lidstaten om het aandeel van de hernieuwbare productie te vergroten. In de Raad worden al besprekingen gevoerd over soortgelijke maatregelen voor de WKK-productie. De vraag is dus of er in dit verband nog andere maatregelen nodig zijn.
Eén van de gunstige effecten van een concurrerende markt is dat daardoor de aan een centraal geleide elektriciteitssector inherente neiging tot overinvestering in productiecapaciteit wegvalt. Dit geldt met name wanneer ervoor kan worden gezorgd dat de vraag meer op prijsprikkels reageert. Concurrentie maakt het handhaven van een evenwicht tussen vraag en aanbod echter weer moeilijker.
Zoals bij andere producten wordt van particuliere investeerders in een geliberaliseerde markt verwacht dat zij zorgen voor voldoende capaciteit om aan de vraag te voldoen. In het algemeen kan ervan worden uitgegaan dat dit in een concurrerende markt wordt gerealiseerd via het prijsstellingsmechanisme. Als de prijzen stijgen wordt investeren rendabeler en zal hetzij meer capaciteit worden geïnstalleerd, hetzij de vraag onder druk komen te staan. Opdat dit mechanisme naar behoren werkt moeten de investeerders ervan op aan kunnen dat overheidsingrijpen in de elektriciteitsmarkt mogelijk blijft. Zo niet kan een onzekere regelgevingssituatie verhinderen dat de nodige investeringen in productiecapaciteit of vraagbeheerstechnologie worden gedaan. Een andere kwestie is echter of de investeerders bereid zijn te investeren in piekcapaciteit om periodes van zeer hoge vraag te kunnen overbruggen of incidenten op te vangen waarbij alternatieve productiecapaciteit grotendeels onbeschikbaar is. Sommigen menen dat dergelijke investeringen zullen uitblijven omdat dergelijke voorvallen zeldzaam en onvoorspelbaar zijn. Er is dan ook veel voor te zeggen dat de overheid nadere maatregelen treft die er in samenspel met het marktmechanisme voor moeten zorgen dat de nodige capaciteit beschikbaar is. Dit kan worden bereikt door doelstellingen voor de omvang van de reservecapaciteit of gelijkwaardige voorzieningen, bij voorbeeld aan de vraagzijde, vast te stellen en in combinatie daarmee maatregelen te treffen om deze te doen naleven, door middel van hetzij stimulansen, hetzij verplichtingen voor de elektriciteitsbedrijven. Dit aspect is geregeld in artikel 5 van de voorgestelde richtlijn.
In een aantal gevallen heeft de continuïteit van de voorziening een grensoverschrijdende dimensie en vereist zij een zorgvuldige coördinatie tussen de betrokken lidstaten. Behalve in bijzondere noodsituaties moet de interne markt te allen tijde functioneren. Dit betekent dat de tussen lidstaten beschikbaar gestelde vaste capaciteit nooit mag uitvallen, behalve in geval van overmacht. Zo mag het de lidstaten niet worden toegestaan grensoverschrijdende elektriciteitsstromen te onderbreken wegens bepaalde ontwikkelingen in de lokale groothandelsprijzen. Terzelfder tijd moeten de lidstaten echter voorzichtigheid betrachten bij het inschatten van de hoeveelheid geïmporteerde energie die beschikbaar zal zijn bij pieken in de vraag en moeten zij rekening houden met de ontwikkeling van de reservecapaciteit in andere lidstaten, met name die waarop zij rekenen voor de import van energie.
Een tweede overweging is dat de beleidsinitiatieven van de lidstaten op het gebied van de continuïteit van de voorziening onderling redelijk consistent moeten zijn. Het aanhouden van reservecapaciteit kan de totale kosten van de elektriciteitsvoorziening aanzienlijk opdrijven. Lidstaten kunnen dus in de verleiding komen een zeer lage doelstelling voor de reservecapaciteit vast te stellen en 'gratis mee te liften' met andere landen die een voorzichtige aanpak volgen. Mechanismen ter ondersteuning van de productie moeten eveneens redelijk consistent zijn om verstoring van de elektriciteitsmarkt te voorkomen.
Zonder nieuwe investeringen in interconnecties tussen lidstaten zal de interne markt niet naar behoren functioneren en zullen zowel de continuïteit van de voorziening als de efficiëntie van de industrie daarvan te lijden hebben. Nieuwe infrastructuur wordt steeds belangrijker naarmate de industrie zich consolideert, met name wanneer er sprake is van een hoge concentratie op het niveau van de lidstaten. Meer interconnectie geeft de lidstaten ook de mogelijkheid hun reservecapaciteit te delen, aangezien het weinig waarschijnlijk is dat zich in meer dan één lidstaat tegelijk pieken in de vraag voordoen. Daardoor zal de continuïteit van de voorziening op een hoger peil worden gebracht en kunnen uiteindelijk de kosten dalen. Het belangrijkste argument dat voor nieuwe interconnectie pleit is dat de interne markt moet worden voltooid en meer concurrentie mogelijk moet maken.
Wil men dat investeerders de bouw van nieuwe infrastructuren aandurven, dan moet worden gezorgd voor eenduidige regelgeving. Hoewel het in de eerste plaats de taak is van TSO's om infrastructuurprojecten voor te stellen, is het bijgevolg duidelijk dat de regelgevingsinstanties ook bij het planningproces moeten worden betrokken, aangezien deze instanties een duidelijke bevoegdheid zullen hebben inzake de tarieven die netwerkexploitanten mogen rekenen. Evenzo moeten de regelgevingsinstanties in aan elkaar grenzende lidstaten samenwerken bij de besluitvorming over de goed te keuren investeringen.
De nationale regelgevingsinstanties moeten ervoor zorgen dat TSO's een adequate beloning ontvangen voor de gedane investeringen. Het kapitaalrendement op nieuwe investeringen moet tenminste gelijk zijn aan de kapitaalkosten van de betrokken onderneming, rekening houdend met haar financiële structuur. In sommige gevallen kan zelfs worden gedacht aan een hoger rendement voor nieuwe infrastructuur.
Mocht de TSO er om welke reden dan ook niet in slagen snel voortgang te maken met belangrijke infrastructuurprojecten, dan zou de regelgevende instantie over bepaalde bevoegdheden moeten beschikken om ervoor te zorgen dat de werkzaamheden worden uitgevoerd. In het uiterste geval zou de regelgevingsinstantie het recht moeten hebben het werk door een andere partij te laten uitvoeren op kosten van de TSO. Artikel 6 van de voorgestelde richtlijn voorziet in een procedure daarvoor.
Investeringen in adequate transmissiecapaciteit zijn van cruciaal belang voor de zekerheid en duurzaamheid van de elektriciteitsvoorziening van de EU in de toekomst. Nieuwe koppelingen binnen Europa zijn noodzakelijk om de concurrentie te bevorderen, met name in gevallen waarin de bestaande bedrijven een dominante positie innemen. Indien dergelijke investeringen uitblijven zouden de lidstaten geneigd kunnen zijn een meer interventionistische aanpak te volgen, zoals desinvestering of vermindering van capaciteit. Het is daarom van belang dat daadwerkelijk investeringsbeslissingen worden genomen en daartoe moeten de lidstaten de in dit verband spelende kwesties aanpakken, in plaats van belangrijke besluitvorming voortdurend voor zich uit te schuiven.
Ook op het vlak van handhaving van het evenwicht tussen vraag en aanbod is het nodig maatregelen te nemen. De hoogste prioriteit is hier de onaanvaardbare trends op het gebied van het energieverbruik aan banden leggen. Wanneer er in nieuwe productie geïnvesteerd moet worden, dienen dit vooral investeringen in hernieuwbare energiebronnen en WKK-centrales te zijn. De ontwikkelaars van dit soort technologieën hebben, evenals andere investeerders in de energiesector, een stabiel regelgevingskader nodig. De lidstaten moeten daarom een duidelijk omschreven vaste aanpak hebben van de vraag en aanbodproblematiek, die van te voren wordt bekengemaakt. Anders zal de situatie voortdurend verslechteren en zullen regeringen zich laten verleiden tot andere ingrijpende maatregelen die onverenigbaar zijn met de concurrentieregels en al te veel de nadruk leggen op verhoging van de productiecapaciteit.
Bijgaande ontwerprichtlijn beoogt derhalve de vaststelling door de lidstaten van een stabiel onderling samenhangend regelgevingskader ter ondersteuning van de nodige investeringen, waarbij het subsidiariteitsbeginsel wordt nageleefd.