Toelichting bij COM(2003)92 - Verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties, inclusief strafrechtelijke sancties, voor milieumisdrijven - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)92 - Verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties, inclusief strafrechtelijke sancties, voor milieumisdrijven. |
|---|---|
| bron | COM(2003)92   |
| datum | 05-03-2003 |
Ongevallen in het recente verleden, vooral het vergaan van de Prestige in november 2002 en van de Erika in december 1999, hebben duidelijk gemaakt hoe nodig het is dat de regels met betrekking tot verontreiniging vanaf schepen worden aangescherpt. Ondanks het grote aantal maatregelen dat de afgelopen tien jaar ter verbetering van de veiligheid op EU-niveau is genomen, varen er in de Europese wateren nog steeds schepen van twijfelachtige kwaliteit met vervuilende ladingen, die bij ongevallen nog steeds grootschalige verontreiniging veroorzaken, zonder dat de verantwoordelijken daarvoor in voldoende mate worden bestraft.
Grote rampen vormen echter niet het enige probleem. Het grootste deel van de wereldwijd door uit schepen afkomstige olie veroorzaakte vervuiling wordt is het gevolg van opzettelijke lozingen. Deze onaanvaardbare praktijk van bedrijfsmatige, m.a.w. opzettelijke lozingen vanaf schepen, waaronder ook het spoelen van tanks en lozing van afvalolie vallen, wordt nog steeds op grote schaal bedreven in de kustwateren van de lidstaten en daarbuiten. Ondanks het feit dat de op internationaal en EU-niveau genomen maatregelen, gecombineerd met een aantal initiatieven onder leiding van de scheepvaartindustrie om de verontreiniging vanaf schepen te doen ophouden, deze praktijken wat hebben ingedamd, is het nog steeds een wijdverspreid probleem. In het jaar 2001 zijn vanuit de lucht 390 olievlekken in de Oostzee i en 596 olievlekken in de Noordzee i waargenomen. In een studie van de Commissie over de Middellandse Zee is sprake van 1.638 illegale lozingen in 1999 i. Slechts een klein percentage van de illegaal lozende schepen wordt momenteel opgespoord, en daarvan wordt maar enkelen uiteindelijk vervolgd.
Overeenkomstig het voorstel van de Commissie voor een richtlijn inzake milieubescherming door het strafrecht i bestempelt de voorgestelde richtlijn lozingen die in strijd zijn met het gemeenschapsrecht als een misdrijf en bepaalt dat er sancties, inclusief strafrechtelijke sancties, moeten worden opgelegd, indien betrokkenen het feit opzettelijk hebben veroorzaakt of daartoe hebben bijgedragen door grovelijk nalatig gedrag. Voor natuurlijke personen kan dit in het ergste geval gevangenisstraf betekenen. De invoering van afdoende sancties voor milieumisdrijven is vooral van belang in verband met de door de scheepvaart veroorzaakte verontreiniging, aangezien de internationale burgerlijke aansprakelijkheidsregelingen met betrekking door schepen veroorzaakte milieuincidenten wat ontradend effect betreft schromelijk tekortschieten.
In verband met de recente milieuincidenten is er op het hoogste politieke niveau in de EU krachtig op aangedrongen dat er dringend een maatregel tegen verontreiniging vanaf schepen moest komen. Op de Europese Top van Kopenhagen van 13 december 2002 hebben de staatshoofden en regeringsleiders van alle EU-lidstaten uiting gegeven aan hun diepe bezorgdheid over het ongeval met de Prestige, en wezen met name op de noodzaak van nadere specifieke maatregelen op het gebied van aansprakelijkheid met bijbehorende sancties. De vervoer- en telecommunicatieraad van 6 december 2002 juichte het toe 'dat de Commissie voornemens was een voorstel in te dienen dat voorziet in oplegging van passende sancties aan een ieder die door grove nalatigheid een milieuincident heeft veroorzaakt of daartoe heeft bijgedragen' i. Voorts was men het er in de Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken van 19 december 2002 over eens dat gedacht moest worden aan aanvullende maatregelen 'ter verbetering van de bescherming van het milieu, met name het mariene milieu, door middel van het strafrecht' i.
De Commissie is het volledig met de lidstaten eens over de spoedeisendheid van dit voorstel en, gezien het bovenstaande, acht zij een specifieke maatregel met betrekking tot sancties op milieumisdrijven begaan vanaf schepen gerechtvaardigd, onverminderd een algemener regeling inzake milieubescherming via strafrecht. i Zoals zij reeds heeft aangekondigd in haar mededeling inzake de vergroting van de veiligheid op zee naar aanleiding van het vergaan van de olietanker Prestige (COM(2002)681 def.) stelt de Commissie derhalve voor om de belangrijkste resterende lacunes in de regelgeving met betrekking tot opzettelijke en accidentele lozingen op te vullen i.
Algemeen wordt erkend dat opzettelijke lozingen van afval en ladingrestanten door schepen op zee onaanvaardbaar veel voorkomen. Deze lozingen zijn grotendeels illegaal, dat wil zeggen in strijd met de internationale regels voor lozingen door schepen van het Marpol-Verdrag (Internationaal Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging door schepen, 1973 met bijbehorend protocol van 1978, als later gewijzigd), dat wereldwijd door heel veel landen is geratificeerd. Toch komt slechts een fractie van de overtreders voor de rechter.
Daar zijn een aantal redenen voor. Ten eerste wordt het illegaal lozen in de hand gewerkt door het ontbreken van voldoende ontvangstfaciliteiten voor scheepsafval in havens. Ten tweede is er geen sprake van consequente handhaving van de Marpol 73/78 regels in de wereld of zelfs maar in de EU. Ten derde worden lozingen niet altijd op tijd ontdekt. Ten vierde, zelfs als een lozing wordt ontdekt en tot een bepaald schip wordt herleid, volgt er zelden een officiële aanklacht, en indien dit wel gebeurt, zijn er vaak niet voldoende bewijzen om de overtreder te veroordelen. Tenslotte zijn in vele staten de straffen die voor dit soort overtredingen in geval van een veroordeling worden opgelegd nogal licht, en soms wordt alleen de kapitein van het schip gestraft, en niet de scheepvaartmaatschappij, terwijl de kapitein in opdracht daarvan kan hebben gehandeld.
Het Marpol 73/78-Verdrag, dat wereldwijd wordt aanvaard, bevat gedetailleerde normen en strenge voorwaarden voor de lozing van afval en ladingrestanten in zee, voorschriften die nog strenger zijn voor als 'bijzondere gebieden' aangeduide zeegebieden (waartoe, wat verontreiniging door olie betreft ook de Oostzee, de Middellandse Zee en de Noordzee behoren). Omdat deze normen streng zijn en algemeen aanvaard, is het probleem van de frequente illegale lozingen zonder meer te wijten aan het niet implementeren en handhaven van de geldende regels, en niet aan de ontoereikendheid van de normen. Op internationaal vlak bestaan er voor het Marpol 73/78-Verdrag op het ogenblik weinig handhavingsmechanismen. De internationale gemeenschap als zodanig beschikt tegenover kapiteins en scheepseigenaars of staten die zich niet aan de verdragsbepalingen storen over slechts weinig handhavingsinstrumenten, en is op dit punt aangewezen op nationale of regionale handhavingsmaatregelen.
De Commissie heeft de tegenstrijdigheid tussen bestaande regelgeving en heersende praktijk op dit gebied reeds erkend in haar mededeling 'Een gemeenschappelijk beleid inzake veiligheid op zee' van 24 februari 1993, waarin zij stelt dat de naleving van de eisen van Marpol 73/78, waarbij alle lidstaten verdragsluitende partij zijn, voor verbetering vatbaar is, en dat er verdere initiatieven nodig zijn om de implementatie van internationale regels en normen te verbeteren. Sindsdien zijn er een aantal initiatieven op communautair niveau genomen. Ten eerste is er controle met betrekking tot dit soort overtredingen gekomen in het kader van de havenstaatcontrole van Richtlijn 95/21/EG, die voorziet in het controleren bij iedere inspectie van het oliejournaal en andere boekhouding. Onregelmatigheden of twijfel kunnen leiden tot verdere inspecties of tot aanhouding van het schip. Ten tweede heeft de Gemeenschap ter bestrijding van de verontreiniging van de zee door bedrijfsmatige (opzettelijke) lozingen door schepen Richtlijn 2000/59/EG vastgesteld, die enerzijds havens verplicht om voldoende ontvangstfaciliteiten voor scheepsafval te verschaffen en anderzijds de schepen verplicht om van deze faciliteiten gebruik te maken. Het doel van deze richtlijn is de prikkels voor schepen om hun afval in zee te lozen weg te nemen, door invoering van een uitgebreide regelgeving voor het afgeven van afval en ladingrestanten in havens. Voorts voorziet de richtlijn in speciale afvalinspecties, die evenals de inspecties van de havenstaatcontrole steekproeven zijn. Ten derde zal de scheepvaartverkeersbegeleidingsrichtlijn (2002/59/EG) ertoe leiden dat de kuststaten beter geïnformeerd worden over de in hun wateren varende schepen en hun lading. De richtlijn voert ook procedures in voor het opsporen van illegale lozingen op zee en voor de maatregelen die de lidstaten op zee moeten nemen, wanneer dergelijke lozingen hebben plaatsgevonden.
Hoewel al deze instrumenten belangrijke stappen zijn bij de bestrijding van illegale lozingen, is de aanpak van het probleem op communautair niveau toch niet helemaal compleet. Er ontbreekt nog een element aan het regelgevend kader. Het EG-recht bestrijkt niet volledig het eigenlijke misdrijf, de schending van de geldende verontreinigingsnormen. De implementatie van Marpol 73/78 door de lidstaten verschilt nogal, zowel in de praktijk als juridisch i. De ijver waarmee de lidstaten mogelijke overtreders inspecteren en vervolgen loopt sterk uiteen. Verder varieert de bestraffing van overtreders van lidstaat tot lidstaat, zowel wat betreft de te bestraffen personen als de zwaarte en aard van de uitgedeelde straffen.
Daarom zal een specifieke richtlijn inzake lozingen vanaf schepen twee voordelen hebben: ten eerste betekent zij aanvulling en verduidelijking van de communautaire regelgeving op dit gebied en ten tweede wordt hiermee harmonisatie van de rechtshandhaving bereikt. Invoering van een juridisch kader, dat het misdrijf en de op lozing vanaf schepen gestelde sancties omschrijft, zal ook een grote steun zijn bij de invoering van verdere samenwerkingsmaatregelen met betrekking tot de implementatie van deze regels. Zo wordt bijvoorbeeld aanvaard dat er behoefte is aan nauwere samenwerking tussen de lidstaten op een aantal aanverwante gebieden, waaronder de monitoring van olielozingen, de identificatie van vervuilers en verzameling van bewijsmateriaal dat in rechtszaken kan worden gebruikt. Ten slotte zal deze richtlijn voor het Europees Agentschap voor de veiligheid van de zeevaart de rechtsgrondslag voor zijn optreden op dit gebied kunnen bieden. De EMSA beschikt over de nodige middelen om zaken in verband met opsporing en het bewijzen van illegale lozingen verder af te handelen, en er bestaat ruime politieke steun om het agentschap met dit soort werkzaamheden te belasten; maar een communautaire rechtsgrondslag ontbreekt nog.
Tenslotte zijn er een aantal juridische, praktische en politieke redenen voor een nieuwe maatregel van de Gemeenschap, die de regels inzake verontreiniging vanaf schepen tot een onderdeel van het gemeenschapsrecht maakt, en de handhaving daarvan nader regelt.
Dat waarborging van de veiligheid van het zeevervoer en bescherming van de communautaire wateren tegen verontreiniging vanaf schepen doelstellingen zijn van de Gemeenschap zijn, staat buiten kijf. Het zijn doelstellingen van het beleid van de Gemeenschap, zoals dat in Titel V van het Verdrag, met name artikel 80, lid 2 is geformuleerd. De Gemeenschap heeft de macht om gedragsregels ter verwezenlijking van gemeenschapsdoelstellingen vast te stellen en is bevoegd om in wetgeving vast te leggen dat er op nationaal niveau sancties moeten worden ingevoerd met betrekking tot de naleving (of niet-naleving) van deze gedragsregels.
De Gemeenschap beschikt niet per se over een expliciete materiële bevoegdheid in strafzaken. De Gemeenschap kan echter, voorzover dat voor de verwezenlijking van haar doelstellingen noodzakelijk is, de lidstaten verplichten in strafsancties te voorzien. Ook wanneer het gemeenschapsrecht niet uitdrukkelijk in sancties (of strafrechtelijke sancties) voorziet, kunnen de lidstaten verplicht worden passende stappen te nemen om het gemeenschapsrecht te handhaven. Wanneer strafrecht het enige middel is om te garanderen dat het gemeenschapsrecht daadwerkelijk wordt gehandhaafd, kunnen de lidstaten verplicht worden in stafrechtelijke sancties te voorzien. Wanneer moet worden bepaald of een voorgestelde maatregel onder de bevoegdheid van de Gemeenschap valt, moeten dus vragen aangaande de aard en het voorwerp van de voorgenomen maatregel worden beantwoord. Voorzover de betreffende maatregel verbetering van de veiligheid op zee of bescherming van het mariene milieu beoogt, is de Gemeenschap bevoegd.
Overeenkomstig haar beleid inzake milieudelicten is de Commissie van mening dat alleen strafrechtelijke sancties effectief genoeg zijn om het door de regels tegen vervuiling vanaf schepen beoogde effect te sorteren. Een strafmaatregel zal dienen als een toepassing van een afschrikwekkende sanctie in de gehele Gemeenschap voor degenen die zich bezighouden met het vervoer van verontreinigende goederen over zee. Het ontradend effect zal pas groot genoeg zijn, wanneer een illegale lozing als een misdrijf wordt bestempeld, omdat dan blijk wordt gegeven van maatschappelijke afkeuring van een heel andere aard dan civielrechtelijke schadevergoedingsmechanismen of bestuurlijke maatregelen. Hiermee wordt een sterk signaal afgegeven met een groter ontradingseffect naar mogelijke overtreders toe.
Afgezien van het bovenstaande zijn op een ander gebied van het zeerecht, waar het verontreiniging vanaf schepen betreft, strafrechtelijke maatregelen dringend noodzakelijk. Een en ander heeft te maken met de in geval van milieuincidenten met schepen geldende internationale burgerlijke aansprakelijkheidsregelingen, die qua ontradende werking duidelijk tekortschieten.
Wat de schadevergoeding voor olieverontreiniging betreft, geldt in geval van verontreiniging door tankers op internationaal vlak momenteel de regeling van het Internationaal Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie (CLC) en het Internationaal Verdrag betreffende de instelling van een Internationaal Fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie (Fondsverdrag), als gewijzigd bij de protocollen van 1992, waarbij alle kustlidstaten partij zijn. Deze twee verdragen voorzien in een aansprakelijkheidssysteem met twee niveaus, gebaseerd op een objectieve - maar in bijna alle gevallen beperkte - aansprakelijkheid van de scheepseigenaar, en een fonds gefinancierd uit bijdragen van olie afnemende bedrijven, waaruit aanvullende schadevergoeding kan worden uitgekeerd aan slachtoffers van schade door olieverontreiniging die niet volledig schadeloos kunnen worden gesteld door de scheepseigenaar.
Dus is de internationale regeling inzake verontreiniging door olie (en vervuiling door andere gevaarlijke en schadelijke stoffen die geregeld is in een verdrag dat nog in werking moet treden) vooral gericht op schadeloosstelling van slachtoffers. De aansprakelijkheid van de eigenlijke vervuiler speelt in deze regelingen een veel minder belangrijke rol, aangezien de persoonlijke aansprakelijkheid van de vervuiler afgezwakt wordt door het bijna onaantastbaar recht van de scheepseigenaar op beperking van de aansprakelijkheid en door de collectieve schadevergoeding door de ladingafnemers via het fonds, ongeacht hun werkelijke rol bij het betreffende ongeval. De bij verontreiniging van de zee geldende aansprakelijkheids- en schadevergoedingsregeling in haar huidige vorm bevat dus weinig elementen die bij het vervoer van gevaarlijke of verontreinigende goederen over zee betrokken partijen van nalatige praktijken kunnen weerhouden, en heeft wat preventieve werking betreft niet zoveel te betekenen. Volgens het internationaal recht is wijziging van deze internationale aansprakelijkheidsregeling door EU-wetgeving niet mogelijk. In de zogeheten Erika II-Mededeling (COM(2000) 802 def.) benadrukt de Commissie dat er met name twee wijzigingen nodig zijn die onderstaande effecten sorteren:
- de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar moet onbeperkt zijn, indien wordt bewezen dat de verontreinigingsschade het gevolg is van grove nalatigheid van zijn kant; en
- de bepaling dat geen verontreinigingsschadeclaims kunnen worden ingediend tegen de bevrachter, de beheerder en de exploitant van het schip, moet uit de desbetreffende verdragen worden geschrapt.
De Commissie voegde hieraan toe dat, als pogingen om in de internationale aansprakelijkheids- en schadevergoedingsregelingen passende verbeteringen aan te brengen falen, zij een voorstel zal indienen tot vaststelling van communautaire wetgeving die een Europese aansprakelijkheids- en schadevergoedingsregeling met betrekking tot verontreiniging van de zee invoert. Door zo'n EU-regeling zullen de bestaande aansprakelijkheids- en schadevergoedingsverdragen in verband met olielozingen moeten worden opgezegd. De Commissie gaat door met haar pogingen om langs de hierboven beschreven weg verandering te brengen in de internationale regelingen, maar het staat nog niet vast of deze succes zullen hebben.
Om bovenstaande redenen is de Commissie van mening dat een maatregel van strafrechtelijke aard op EU-niveau moet worden ingevoerd die de bestaande burgerlijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsregelingen met betrekking tot verontreinigingsschade aanvult. Op die manier kan het mechanisme van rechtstreekse aansprakelijkheid van de ongevalsveroorzakers worden ingevoerd, en kan een strafrechtelijk - en preventief - afdoende regeling worden vastgesteld, zonder bovengenoemde juridische beperkingen en zonder repercussies voor een snelle en volledige schadeloosstelling van slachtoffers. Het voorstel voor het zogenaamde COPE-fonds, dat een onderdeel vormde voor het Erika II-pakket (COM(2002) 802 def.) bevatte reeds een artikel over financiële straffen (artikel 10), maar aangezien die verordening niet volledig door de Raad is behandeld, is dat specifieke punt niet aan de orde gekomen.
In het licht van bovenstaande overwegingen, en zoals in de door de Raad toegejuichte mededeling van 3 december 2002 inzake de verbetering van de veiligheid op zee is aangekondigd naar aanleiding van het ongeval met de Prestige (COM(2002) 681 def.), stelt de Commissie voor om voor milieumisdrijven vanuit schepen, wanneer die opzettelijk worden begaan of het gevolg zijn van grove nalatigheid, sancties, met inbegrip van strafrechtelijke sancties, in te voeren. De voorgestelde richtlijn geldt ook voor andere schepen dan tankers en niet alleen voor verontreiniging door olie, maar ook voor illegale lozingen van schadelijke vloeistoffen. Zoals reeds gezegd moet er in geval van een dergelijke maatregel een voldoende duidelijk verband bestaan tussen de oorzaak van de verontreiniging en de verantwoordingsplichtigheid van de daarvoor aansprakelijke personen. Gezien de beperkingen van het internationaal recht en de noodzaak om doeltreffende en volledige schadevergoeding van de slachtoffers te waarborgen, is een maatregel van strafrechtelijke aard het meest doeltreffende middel om dat doel te bereiken. Artikel 6 van de voorgestelde richtlijn is daarom een noodzakelijk element voor een effectief beleid van de Gemeenschap op het gebied van maritieme veiligheid en milieubescherming.
De voorgestelde maatregel verplicht de lidstaten niet om hun strafrechtsysteem, dat bijvoorbeeld het rechtsbeginsel van de strafrechtelijke aansprakelijkheid of de algemene definities van schuld omvat, ten gronde te veranderen. Maatregelen die deze beginselen en algemene definities benaderen hebben niet specifiek betrekking op de betreffende doelstellingen van de Gemeenschap. Het toepassingsgebied is ook niet zo ruim dat het minimumeisen inzake strafrechtelijke sancties omvat of dat er geraakt wordt aan algemene beginselen van het strafrecht, het rechtssysteem, de rechtspraak en het strafproces.
Dit voorstel bestaat uit twee afzonderlijke, maar beide even belangrijke maatregelen. Ten eerste neemt het de voor verontreiniging vanuit schepen geldende internationale lozingsvoorschriften in het gemeenschapsrecht op en voorziet in een nadere regeling van de handhaving. Dit gedeelte van het voorstel bevat enkele belangrijke nieuwe aspecten, met name dat de richtlijn ook geldt voor overtredingen in volle zee (zeegebieden waarover geen enkele staat rechtsbevoegdheid heeft). Ten tweede bevat de voorgestelde richtlijn de bepaling dat overtredingen van de lozingsregels misdrijven zijn, en geeft zij richtsnoeren inzake de aard van de op te leggen straffen.
De maatregelen vullen beiden grote lacunes in het recht, aangezien het gemeenschapsrecht op het ogenblik geen afdoende regelingen bevat voor lozingen vanaf schepen, en het bestaande zeerecht niet voldoende ontradend effect heeft om de bij het vervoer van verontreinigende stoffen over zee betrokkenen van gevaarlijke praktijken te weerhouden. Beide maatregelen gelden niet allen voor olieverontreiniging, maar ook voor milieumisdrijven in het algemeen, waartoe ook vervuiling met chemische stoffen behoort.
Inhoudsopgave
- Artikelsgewijze toelichting
- 2. VOORGESCHIEDENIS EN MOTIVERING
- 2.1. De behoefte aan communautaire regelgeving met betrekking tot verontreiniging vanaf schepen
- 2.2. Motivering van sancties, met inbegrip van strafrechtelijke sancties, tegen overtreders
- 3. INHOUD VAN HET VOORSTEL
- 4.1. Doelstelling
- 4.2. Definities
- 4.3. Geografisch toepassingsgebied
- 4.4. Handhaving binnen de havens
- 4.5. Handhaving van de regels tegenover schepen op doorvaart
- 4.6. Strafrechtelijke sancties
- 4.7. Waarborgen
- 4.8. Begeleidende maatregelen
- 4.9. Rapportage
- 4.10. Comité en wijzigingen
Artikel 1 geeft dat verbetering van de veiligheid op zee en bescherming van mariene milieu de algemene doelstellingen van de richtlijn zijn en dat voorgestelde maatregelen nodig zijn om deze doelen te bereiken.
De definities dienen om de reikwijdte van de voorgestelde maatregelen aan te geven. De vraag of lozingen al dan niet illegaal zijn wordt beantwoord op basis van de normen van Marpol 73/78, terwijl de definitie van verontreinigende stoffen ook olie en schadelijke vloeistoffen omvat. De normen van Marpol 73/78 gelden overal ter wereld en zijn daarom goed bekend bij de betrokken partijen. Volgens het oordeel van de Commissie is er voorshands geen reden om bepalingen in te voeren die strenger zijn dan deze normen. Marpol 73/78 geldt voor iedere vorm van olie, en verwijst over het algemeen naar een mengsel waarvan het oliegehalte niet hoger is dan 15 delen per miljoen. Anders gezegd, de regels kunnen worden vereenvoudigd door te beslissen dat iedere lozing van olie die werkelijk zichtbaar is, hoogstwaarschijnlijk een overtreding van de Marpol 73/78-normen betekent. Een verwijzing naar de Marpol 73/78-normen verschaft tevens de rechtsgrondslag voor de toepassing van de regels buiten de territoriale wateren van de lidstaten, overeenkomstig de regels van het Verdrag van de Verenigde Naties van 1982 inzake het recht van de zee (UNCLOS), waarbij de Gemeenschap verdragsluitende partij is. Aangezien de richtlijn voor alle illegale lozingen moet gelden, omvat de definitie ook verontreiniging als gevolg van beschadiging van het schip of de uitrusting, iets waarvoor Marpol 73/78 in ruime mate vrijstelling geeft. Opmerkelijk is wel dat volgens artikel 6 van het voorstel sancties wegens illegale lozingen alleen worden opgelegd, als de verontreiniging het gevolg is van opzet of grove nalatigheid van de betrokken partijen. De definitie van schip is ruim, en omvat alle soorten zeeschepen, aangezien alle soorten schepen betrokken kunnen zijn bij illegale lozing van verontreinigende stoffen. Om dezelfde redenen bestrijkt de definitie van aan sancties onderworpen personen een grote verscheidenheid aan mogelijke overtreders, zowel natuurlijke als rechtspersonen.
De richtlijn bestrijkt niet alleen de verontreiniging van de zee vanaf schepen in alle wateren langs de kusten van de Gemeenschap, maar ook de verontreiniging in volle zee. De exclusieve economische zone valt onder de richtlijn voor zover zo'n zone overeenkomstig het internationaal recht door een lidstaat is ingesteld.
Artikel 4 is gebaseerd op de bepalingen inzake handhaving door de havenstaat overeenkomstig het bepaalde in UNCLOS, deel XII. Het verbod op lozingen in zeegebieden buiten de jurisdictie van een staat (de volle zee) is een grote stap, die de onaanvaardbaarheid van illegale lozingen en het universeel karakter van het betreffende misdrijf benadrukt. Enkele lidstaten implementeren momenteel de in artikel 218, lid 1, van UNCLOS geboden mogelijkheid tot handhaving van de voorschriften met betrekking tot illegale lozingen in volle zee. Dit aspect is echter van essentieel belang voor vele lidstaten, vooral voor die lidstaten die geen exclusieve economische zone hebben ingesteld, zoals momenteel het geval is in de Middellandse Zee. Deze bepaling zal, indien gekoppeld aan passende gemeenschappelijke verkennings- en opsporingsactiviteiten, de mogelijkheden om overtreders op te sporen aanzienlijk vergroten, ook wanneer de lozing buiten de nationale grenzen van de betrokken staten heeft plaatsgevonden. Dit is volgens de Commissie van essentieel belang, aangezien vervuiling zich niet stoort aan nationale grenzen, en iedere beperking van de mogelijkheden voor staten om op te treden op basis van het zeegebied waar de lozing heeft plaatsgevonden kan niet anders dan onrealistisch zijn. Voor meer details over de redenen waarom tot inspectie van een schip wordt overgegaan wordt verwezen naar bestaande communautaire regelgeving, waarmee dus volop gebruik wordt gemaakt van het informatie-uitwisselingssysteem dat in de Gemeenschap is opgezet voor het volgen van schepen en met schepen verband houdende lozingen. Het artikel bevat geen bepalingen over de na vermeende lozingen te nemen gerechtelijke stappen, omdat dit een zaak is van nationale wetgeving door de afzonderlijke lidstaten.
De wetshandhaving inzake vervuiling vanaf schepen die in de kustwateren op doorvaart zijn wordt door UNCLOS op enkele punten flink ingeperkt. Toch kan door een aantal lidstaten door middel van informatie-uitwisseling en samenwerking bij de handhaving in het kader van een netwerk een aanzienlijk deel van het communautaire doorvaartverkeer worden bestreken met het in artikel 5 beschreven mechanisme.
In artikel 6 wordt bepaald dat schendingen van de regels van deze richtlijn beschouwd worden als misdrijven, overeenkomstig het voorstel van de Commissie voor een richtlijn inzake milieubescherming door het strafrecht i. Er moeten strafrechtelijke sancties worden opgelegd, indien vast is komen te staan dat betrokkene(n) opzettelijk of door grove nalatigheid het feit hebben veroorzaakt, daaraan hebben deelgenomen of daartoe hebben aangezet.
Artikel 6 bepaalt voorts dat de op de misdrijven gestelde sancties afdoende moeten zijn wat betreft hun ontradende werking, hetgeen uiteraard een belangrijke voorwaarde is voor de doeltreffendheid van de lozingsverboden. Aangezien de praktijken van de lidstaten qua oplegging en aard van de sancties op milieumisdrijven nogal verschillen, heeft het voorgestelde artikel hier een belangrijke harmoniserende werking van de communautaire aanpak van illegale lozingen, met name ten aanzien van de personen aan wie dergelijke sancties kunnen worden opgelegd, inclusief- en dat is een belangrijk punt de rederij. Volgens de Commissie wordt er weinig bereikt met lichte straffen voor milieuovertreders. Met het opzettelijk lozen van verontreinigende stoffen verband houdende overtredingen, zoals bijvoorbeeld het by-passen van olie-/waterscheiders of het vervalsen van de boekhouding, moeten naar het oordeel van de Commissie op zichzelf zwaar beboet worden. Tenslotte moet grove nalatigheid die leidt tot grote olielozingen en aanzienlijke schade zwaar bestraft worden, om het gewenste ontradend effect te sorteren. De sancties zullen vermoedelijk vaak geldstraffen zijn of boetes, maar voor natuurlijke personen kunnen zij in de ernstigste gevallen vrijheidstraffen betekenen. Voor de doeltreffendheid van de maatregel is het van essentieel belang dat rechtspersonen aansprakelijk gesteld kunnen worden en dat in de gehele Gemeenschap sancties tegen rechtspersonen worden ingevoerd. Voor sommige lidstaten zou de invoering van strafrechtelijke sancties tegen rechtspersonen wel eens moeilijk kunnen zijn, omdat dit wijziging van de grondbeginselen van hun rechtsstelsels zou vereisen. Daarom zouden de lidstaten kunnen voorzien in andere dan strafrechtelijke sancties, zolang deze maar doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn. Deze zouden bijvoorbeeld kunnen bestaan uit niet-strafrechtelijke boetes, uitsluiting van gunstige regelingen of subsidies van de overheid, plaatsing onder rechterlijk toezicht of gerechtelijke bevelen tot liquidatie. De verwijzing naar het internationaal recht dient om rekening te houden met verschillende beperkingen die op het gebied kunnen bestaan, inclusief artikel 230 van UNCLOS. Ook wordt duidelijk gemaakt dat de sancties niet gerelateerd hoeven te zijn aan de burgerlijke aansprakelijkheid van de betrokken personen, en dat zij niet verzekerbaar zijn. Dit laatste is in het huidige maritieme verzekeringswezen verre van vanzelfsprekend. Hier omvat de verzekeringsdekking voor schepen, via het beleid van de verenigingen voor onderlinge bescherming en schadeloosstelling (die zo'n 90% van de tonnage in de wereld dekken), soms geldstraffen, waaronder sancties van strafrechtelijke aard bij vervuilingsdelicten".
Artikel 7 bevat een aantal waarborgen die ervoor moeten zorgen dat de overeenkomstig deze richtlijn genomen maatregelen niet-discriminerend zijn of anderszins in strijd met het internationaal recht, inclusief Hoofdstuk 7 van Deel XII van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, van 1982.
Om volledig doeltreffend te kunnen zijn, moeten de regels inzak het verbod op verontreiniging en de handhaving daarvan gepaard gaan met maatregelen van praktische aard. Een en ander heeft te maken met de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de invoering van gemeenschappelijke procedures voor het volgen en identificeren van schepen die verontreinigende stoffen lozen, waaraan vele reeds op EU- of lager niveau worden uitgewerkt i. Voorts is volledige benutting geboden van technologieën die het mogelijk maken met apparatuur aan boord lozingen te registreren, omdat met behulp van dergelijke apparatuur kan worden vastgesteld of en in welke mate er lozingen hebben plaatsgevonden.
Met het oog op een geharmoniseerde toepassing van de richtlijn en ter beoordeling van de haar doeltreffendheid is het van essentieel belang dat de Commissie wordt geïnformeerd over de mate waarin zij in de praktijk wordt toegepast en over de aard van de toegekende straffen. Om die reden brengen de lidstaten om de drie jaar bij de Commissie verslag uit, overeenkomstig het bepaalde in artikel 9.
In de artikelen 10 en 11 is sprake van een nieuw Comité voor maritieme veiligheid en voorkoming van verontreiniging door schepen (COSS), dat is opgericht bij Verordening nr. 2099/2002 van 5 november 2002. Het comité heeft onder meer tot taak mee te werken aan de aanpassing van de richtlijn aan de voortdurende wijzigingen van het Marpol 73/78-Verdrag op internationaal vlak.