Toelichting bij COM(2003)52 - Officiële controles van diervoeders en levensmiddelen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)52 - Officiële controles van diervoeders en levensmiddelen. |
|---|---|
| bron | COM(2003)52   |
| datum | 05-02-2003 |
1. Dit voorstel is een gevolg van de aankondiging door de Commissie in het witboek over voedselveiligheid i dat zij bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel zou indienen voor een verordening inzake officiële controles op diervoeders en levensmiddelen. In dit voorstel worden de voorschriften vastgesteld die de bevoegde autoriteiten bij het verrichten van officiële controles moeten volgen, alsook de taken van de Commissie in verband met de organisatie van deze controles. Dit voorstel is het resultaat van een herziening van de communautaire voorschriften hieromtrent, die afzonderlijk voor de diervoedersector, de levensmiddelensector en de veterinaire sector waren goedgekeurd. Dit voorstel bestrijkt alle activiteiten die onder de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen vallen, waaronder de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen, maar ook andere aspecten die verband houden met consumentenbescherming, zoals de etikettering van diervoeders en levensmiddelen.
Er is speciaal aandacht besteed aan afdwingbaarheidsmaatregelen, en in het bijzonder aan het opleggen van sancties op nationaal en communautair niveau. In dit verband bevat het voorstel een aantal minimumeisen die vervuld moeten zijn vooraleer strafrechtelijke sancties door de lidstaten kunnen worden opgelegd voor ernstige overtredingen die opzettelijk of door grove nalatigheid worden gepleegd. Het voorstel behelst ook nieuwe middelen voor de Commissie om de toepassing van de communautaire wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen in de lidstaten af te dwingen.
II.
Inhoudsopgave
- Inleiding
- III. ALGEMENE ANALYSE VAN DE BESTAANDE COMMUNAUTAIRE WETGEVING
- Diervoeders
- Levensmiddelen
- Veterinaire controles
- Andere sectoren
- IV. CONTROLEVERANTWOORDELIJKHEDEN VAN DE COMMISSIE KRACHTENS DE HUIDIGE WETGEVING
- Bevoegdheden en verplichtingen van de Commissie ten aanzien van derde landen
- V. DE ROL VAN DE GEMEENSCHAP
- Een communautair kader voor de nationale controlesystemen
- Communautaire controles in derde landen
- 30. Momenteel voert de Europese Unie diervoeders, levensmiddelen, planten en dieren uit meer dan 200 landen uit de hele wereld in. Krachtens de geldende wetgeving moet de Commissie
- 32. Kandidaat-lidstaten
- 33. Landen met een bilaterale overeenkomst
- 34. Andere derde landen
- VI. ANALYSE VAN HET VOORSTEL
- Officiële controles door de lidstaten
- 37. Doelstellingen en algemene verplichtingen
- 38. Bevoegde autoriteiten
- 39. De delegatie van controletaken aan niet-gouvernementele controleorganen
- 40. Bemonstering en analyse
- 41. Rampenplannen
- 42. Invoer van diervoeders en levensmiddelen
- 43. Financiering van de officiële controles
- 44. Officiële certificering
- Referentielaboratoria
- Wederzijdse bijstand
- Nationale controleplannen
- Activiteiten van de Gemeenschap
- 49. Communautaire controles in de lidstaten
- 50. Communautaire controles in derde landen
- 51. Controles door derde landen in de Gemeenschap
- De opleiding van controleurs
- Handhaving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen
- 53. Nationale handhavingsmaatregelen
- 54. Administratieve handhavingsmaatregelen
- 55. Strafrechtelijke sancties
- 56. Communautaire vrijwaringsmaatregelen
- Bijzondere en afwijkende behandeling
- Financiële maatregelen
- Uitvoeringsmaatregelen
- Reikwijdte van de voorgestelde verordening
- De structuur van de toekomstige communautaire voorschriften voor de controles van diervoeders en levensmiddelen
2. De beweegredenen die de Commissie ertoe hebben gebracht dit voorstel in te dienen kunnen als volgt worden samengevat:
- De bestaande sectorale aanpak heeft tot herhalingen geleid of tot situaties waar in de diverse betrokken sectoren aan vergelijkbare vereisten op een verschillende manier wordt voldaan. Voor sommige sectoren ontbreken bepaalde controleaspecten, waardoor er mazen in de wetgeving blijven bestaan.
- De recente diervoeder- en levensmiddelenschandalen hebben tekortkomingen in de nationale controlesystemen in het licht gesteld. Het fundamentele probleem is het ontbreken van een geharmoniseerde communautaire aanpak voor het opzetten en de ontwikkeling van nationale controlesystemen.
- Er is behoefte aan een duidelijke definitie van de rol van de eigen controlediensten van de Commissie zodat de beschikbare hulpmiddelen op de meest oordeelkundige manier worden gebruikt.
3. Zoals gesteld in het witboek over voedselveiligheid:
"Bijgevolg is er een duidelijke behoefte aan een communautair kader voor nationale controlesystemen. Dit kader zal de kwaliteit van de controles op communautair niveau verbeteren en zo in de hele Europese Unie de veiligheidsnormen voor levensmiddelen verhogen. De toepassing van deze controlesystemen moet wel een nationale verantwoordelijkheid blijven. Dit communautaire kader zou drie kernelementen moeten omvatten.
- Het eerste element zijn de op communautair niveau vastgestelde operationele criteria die door de nationale autoriteiten zouden moeten worden nageleefd. Deze criteria moeten de belangrijkste referentiepunten zijn waaraan de bevoegde autoriteiten door het VVB worden getoetst. Hierdoor zou het VVB in staat worden gesteld om een samenhangende en omvattende aanpak voor de controle van de nationale systemen te ontwikkelen.
- Het tweede element is het opstellen van communautaire richtsnoeren voor controle. Deze moeten een samenhangende nationale aanpak bevorderen, in het licht van de risico's prioriteiten vaststellen en de meest efficiënte controleprocedures bepalen. Een communautaire strategie zou een omvattende, geïntegreerde aanpak van de uitvoering van de controles mogelijk maken. Deze richtsnoeren zouden eveneens advies geven over de ontwikkeling van systemen om de werking en de resultaten van de controleacties te registreren, alsook communautaire prestatie-indicatoren vastleggen.
- Het derde element van het kader is een verbeterde administratieve samenwerking voor de ontwikkeling en de toepassing van controlesystemen. Zo kan aan de uitwisseling van optimale praktijken tussen nationale autoriteiten een versterkte communautaire dimensie worden toegevoegd. Dit zou ook een bevordering betekenen van de wederzijdse hulp tussen lidstaten door een integratie en aanvulling van het bestaande wettelijke kader."
Dit voorstel beoogt een dergelijk communautair kader voor nationale controlesystemen op te zetten door de bestaande regelgeving voor nationale en communautaire controles binnen de EU, aan de grenzen en in derde landen samen te voegen en te vervolledigen.
4. Het voorstel houdt rekening met de beginselen voor voedselveiligheid die in het witboek van de Commissie over voedselveiligheid zijn neergelegd, en meer bepaald:
- Voor het voedselveiligheidsbeleid moet een alomvattende, geïntegreerde aanpak gevolgd worden,
- De diervoeder- en levensmiddelenbedrijven hebben de primaire verantwoordelijkheid voor de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen, terwijl de bevoegde autoriteiten toezicht houden op de uitoefening van deze verantwoordelijkheid door middel van nationale bewakings- en controlesystemen; de controlediensten van de Commissie concentreren zich op het evalueren van het vermogen van de bevoegde autoriteiten om die systemen toe te passen door middel van audits en inspecties,
- Risicoanalyse moet de grondslag van het veiligheidsbeleid voor diervoeders en levensmiddelen zijn,
- Het beleid 'van boer tot bord' dat alle sectoren van de voedselketen omvat, waaronder de diervoederproductie en de diervoeding, de primaire productie, de be- en verwerking van voedsel, de opslag en de detailhandel, de diergezondheid en het welzijn van dieren, moet op systematische wijze ten uitvoer worden gelegd.
5. Hierop gebaseerd bevat het voorstel de volgende hoofdelementen:
- De officiële controles door de lidstaten moeten het mogelijk maken na te gaan of de nationale en communautaire wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen wordt nageleefd, en naleving daarvan af te dwingen; hiertoe worden regelmatig, op risicoanalyse gebaseerde officiële controles verricht.
- De voor het verrichten van officiële controles in de lidstaten bevoegde autoriteiten moeten beantwoorden aan operationele criteria die efficiëntie, doeltreffendheid en onpartijdigheid garanderen.
- Het personeel dat officiële controles verricht, moet een aangepaste opleiding hebben gehad om zijn taken op een competente manier aan te kunnen.
- Specifieke controletaken kunnen alleen onder strikte voorwaarden aan een onafhankelijk orgaan worden gedelegeerd.
- De bemonsterings- en analysemethoden moeten worden gevalideerd overeenkomstig internationaal aanvaarde protocollen, met name protocollen die gebaseerd zijn op prestatiecriteria, en uitgevoerd in laboratoria die voor dat doel zijn geaccrediteerd.
- Indien tijdens officiële controles blijkt dat de voorschriften niet zijn nageleefd, moeten passende maatregelen worden getroffen, waaronder administratieve maatregelen en strafrechtelijke sancties. Deze maatregelen en sancties moeten doeltreffend, afschrikkend en evenredig zijn.
- Er moeten rampenplannen worden opgesteld met maatregelen voor noodsituaties met diervoeders en levensmiddelen.
- De lidstaten moeten de invoer van diervoeders en levensmiddelen regelmatig controleren.
- Wanneer bij officiële controles actie van meer dan één lidstaat is vereist, moeten de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten elkaar administratieve bijstand verlenen. Deze bijstand kan worden uitgebreid tot actieve samenwerking met inbegrip van controles ter plaatse van deskundigen van een lidstaat in een andere lidstaat.
- In samenwerking met de lidstaten moet een communautair kader voor de ontwikkeling en werking van nationale controlesystemen worden opgezet waarbij rekening wordt gehouden met bestaande beproefde werkwijzen en met de ervaring van de controlediensten van de Commissie. Dit kader wordt gebaseerd op overeengekomen criteria voor de prestaties van deze systemen, waarbij duidelijke richtsnoeren voor de werking ervan moeten worden opgesteld. Tot dit doel zullen communautaire richtsnoeren worden opgesteld.
- Er moeten inspecties en audits door het Voedsel- en Veterinair Bureau (VVB) van de Commissie worden georganiseerd om de doeltreffendheid van de nationale controlesystemen te toetsen.
- Er dient ook te worden voorzien in aanvullende middelen voor de Commissie om de toepassing van de communautaire wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen in de lidstaten af te dwingen.
- Er moet worden gezorgd voor een communautair kader voor de opleiding van controleurs in de lidstaten zodat een eenvormig beslissingsniveau is gewaarborgd.
- Er is een behoefte om speciaal rekening te houden met de problemen van ontwikkelingslanden.
6. De basisbeginselen in verband met de verantwoordelijkheden van de lidstaten zijn reeds neergelegd in Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden i. In deze verordening wordt onder meer het volgende gesteld: "De lidstaten handhaven de levensmiddelenwetgeving en gaan na of de exploitanten van diervoederbedrijven en levensmiddelenbedrijven de toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving in alle stadia van de productie, verwerking en distributie naleven. Daartoe onderhouden zij een systeem van officiële controles en andere op de situatie afgestemde activiteiten, met inbegrip van de communicatie met het publiek over de veiligheid en de risico's van diervoeders en levensmiddelen, bewaking van de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen alsmede andere controleactiviteiten betreffende alle stadia van de productie, verwerking en distributie. Voorts stellen de lidstaten de regels vast inzake maatregelen en sancties in geval van overtredingen van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen. De maatregelen en sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn."
Dit voorstel beschrijft in detail hoe deze basisbeginselen moeten worden geïnterpreteerd en toegepast.
7. De communautaire wetgeving inzake officiële controles op de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen is over een periode van vele tientallen jaren en op sectorbasis tot ontwikkeling gekomen. Deze wetgeving is bijgevolg vervat in talrijke richtlijnen en besluiten. De situatie kan als volgt worden samengevat:
8. Bij Richtlijn 95/53/EG van de Raad van 25 oktober 1995 i zijn de beginselen vastgesteld inzake de organisatie van de officiële controles op het gebied van diervoeding.
Het belangrijkste doel van deze richtlijn is de officiële controles die door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten zowel wat de invoer als wat de handel binnen de Gemeenschap betreft worden uitgevoerd, te harmoniseren.
De richtlijn bestrijkt alle producten en stoffen die voor diervoeding worden gebruikt. De fundamentele bepalingen zijn de volgende:
a) Eenvormige beginselen voor de organisatie van controles.
b) Versterkte controles bij de oorsprong en de organisatie van controles ter bestemming in de context van de interne markt.
c) Een systematische controle van de documenten en een steekproefsgewijze overeenstemmingscontrole, alsook een dito fysieke controle op invoer van diervoeders en een procedure voor een betere harmonisering van deze controles.
d) Procedures voor samenwerking tussen lidstaten bij constatering van overtredingen.
e) De eis dat de lidstaten een jaarlijks nationaal controleprogramma opstellen.
f) De eis dat de lidstaten een verslag over de uitvoering van de nationale programma's vanaf april 2000 naar de Commissie doorzenden.
g) De eis dat de Commissie elk jaar een hierop gebaseerd algemeen synthetisch verslag en een voorstel voor een aanbeveling voor een gecoördineerd communautair controleprogramma presenteert.
h) Een procedure voor het verrichten door de Commissie van controles ter plaatse in de lidstaten en in derde landen.
i) De mogelijkheid voor de Commissie om bij ernstige risico's vrijwaringsmaatregelen te treffen voor producten uit derde landen.
j) Voorzieningen om specifieke controleplannen op te zetten naast het jaarlijkse algemene controleplan.
k) De eis dat de lidstaten over geschikte rampenplannen beschikken om ernstige risico's met diervoeders het hoofd te bieden.
l) De eis dat de lidstaten de Commissie onverwijld inlichten zodra een ernstige verontreiniging of risico is ontdekt en zich heeft verspreid.
9. De financiering van de officiële controles in de diervoedersector is geregeld bij Beschikking 98/728/EG van de Raad i. Deze beschikking voorziet in een systeem van retributies die geïnd worden voor het onderzoek van dossiers voor gespecificeerde toevoegingsmiddelen en voor de erkenning van bepaalde bedrijven en tussenpersonen. De beschikking stelt een uitputtende lijst van kosten op die in aanmerking kunnen komen bij het berekenen van de retributies. Deze lijst omvat personeelskosten, administratieve kosten en technische kosten. Op grond van deze criteria kunnen de lidstaten een vast bedrag in rekening brengen voor de financiering van uitgaven voor specifieke controles op bepaalde gebieden. Rechtstreekse of niet rechtstreekse restitutie van de retributies aan de diervoeder- of levensmiddelenbedrijven is verboden.
Hoewel deze beschikking slechts sinds kort van kracht is, schijnt ze goed te functioneren. In tegenstelling tot het systeem dat in de veterinaire sector wordt toegepast, heeft de Commissie hier geen problemen bij de uitvoering vastgesteld.
10. De communautaire bemonsterings- en analysemethoden voor de officiële controle van veevoeders zijn geregeld bij Richtlijn 70/373/EEG van de Raad i. Deze richtlijn verleent de Commissie de bevoegdheid om dergelijke methoden voor het nagaan van de naleving van de kwaliteits- en samenstellingseisen vast te stellen, op basis van de huidige wetenschappelijke en technische stand van de kennis.
Hierdoor kon tot een aantal analysemethoden worden besloten, zoals in Richtlijn 98/88/EG van de Commissie van 13 november 1998 tot vaststelling van richtsnoeren voor de microscopische identificatie en de schatting van het gehalte aan bestanddelen van dierlijke oorsprong in het kader van de officiële controle van dierenvoeders. i. Richtlijn 70/373/EEG biedt echter geen criteria waaraan analysemethoden moeten voldoen, zoals wel het geval is voor levensmiddelen (Richtlijn 85/591/EEG van de Raad). Er bestaat een behoefte deze beide gebieden te harmoniseren.
11. Op het gebied van levensmiddelen zijn twee richtlijnen van toepassing op officiële controles:
- Richtlijn 89/397/EEG van de Raad van 14 juni 1989 inzake de officiële controle van levensmiddelen, i
- Richtlijn 93/99/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 betreffende aanvullende maatregelen inzake de officiële controle van levensmiddelen i.
Deze richtlijnen bestrijken alle levensmiddelen, ongeacht de toepassing van de vereisten van de veterinaire wetgeving die hieronder zijn beschreven. In deze richtlijnen zijn in grote lijnen de algemene beginselen neergelegd die door de controlediensten in de lidstaten moeten worden toegepast om te garanderen dat bij levensmiddelen, voedseladditieven, vitaminen, minerale zouten, sporenelementen en andere additieven, alsook materialen en voorwerpen die met levensmiddelen in aanraking kunnen komen, de relevante wetgeving wordt toegepast. Dit impliceert in het bijzonder voorschriften inzake de organisatie van de officiële controles in de lidstaten, bemonstering en analyse, het recht beroep in te stellen tegen de door de bevoegde autoriteit genomen maatregelen, de organisatie van controles overeenkomstig op voorhand opgestelde plannen, communautaire controles in de lidstaten en wederzijdse bijstand.
Deze richtlijnen omvatten echter niet de algemene voorschriften voor de controle van levensmiddelen die in de Gemeenschap worden ingevoerd en evenmin voor de organisatie van communautaire controles in derde landen. Zij behelzen ook geen procedures die in geval van noodsituaties met levensmiddelen moeten worden toegepast of inzake de financiering van officiële controles. De richtlijnen specificeren ook niet de maatregelen die getroffen dienen te worden indien uit de officiële controles onregelmatigheden blijken.
12. De controle-instanties in de lidstaten moeten een omvattende regelgeving toepassen voor de controle van producten van dierlijke oorsprong en om na te gaan of deze producten voldoen aan de vereisten van de communautaire veterinaire wetgeving. Deze regelgeving omvat de volgende richtlijnen die een algemene strekking hebben en dus van toepassing zijn op alle levensmiddelen van dierlijke oorsprong:
- Richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt i,
- Richtlijn 97/78/EG van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht i.
13. De eerste richtlijn dateert uit de tijd dat de interne markt tot stand kwam. Deze richtlijn beoogt ervoor te zorgen dat veterinaire controles van goederen die voor de EU-markt zijn bestemd op de plaats van verzending worden verricht en niet langer aan de binnengrenzen van de Gemeenschap. De richtlijn omvat bepalingen voor de organisatie van de controlediensten in de lidstaten, voor maatregelen die in noodsituaties met levensmiddelen genomen dienen te worden, en voor het opzetten van controleplannen.
14. De tweede richtlijn legt in detail vast welke controles dienen te worden verricht op goederen uit derde landen. Zij bepaalt in het bijzonder dat deze goederen op voorhand moeten worden ingeklaard door een grensinspectiepost die moet voorkomen op de lijst van door de Commissie erkende grensinspectieposten, en een documentencontrole en overeenstemmingscontrole, alsook een materiële controle moeten ondergaan. De richtlijn beschrijft de procedures die gevolgd moeten worden indien blijkt dat de goederen de communautaire veterinaire wetgeving niet naleven.
15. Naast deze beide richtlijnen bestaan een aantal productspecifieke richtlijnen. Elke van deze richtlijnen omvat verplichtingen voor de bevoegde autoriteiten om controles te verrichten op de betrokken producten. Het betreft hier: vlees, vleesproducten, eiproducten, visserijproducten, melk en zuivelproducten, enz.
16. Nog twee andere richtlijnen uit de veterinaire sector zijn van groot belang voor de organisatie van officiële controles:
- Richtlijn 89/608/EEG van de Raad van 21 november 1989 omvat gedetailleerde bepalingen inzake wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie, met het oog op de juiste toepassing van de veterinaire en zoötechnische wetgeving. i
- Richtlijn 96/43/EG van de Raad van 26 juni 1996 tot wijziging en codificering van Richtlijn 85/73/EEG om de financiering van de keuringen en veterinaire controles van levende dieren en bepaalde dierlijke producten te garanderen i. Deze richtlijn regelt de financiering van veterinaire controles voor producten van dierlijke oorsprong en voor levende dieren.
17. Ten slotte is Verordening (EG) nr. 999/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën van groot belang voor de organisatie van officiële controles in de veterinaire sector, naast de recent goedgekeurde Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten. i
18. De veterinaire wetgeving stelt voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong algemene regels vast voor de organisatie van officiële controles, de controle op levensmiddelen die naar de Gemeenschap worden ingevoerd, procedures in noodsituaties met levensmiddelen, specifieke maatregelen bij vaststelling van onregelmatigheden naar aanleiding van officiële controles, gedetailleerde regels voor wederzijdse bijstand en voor de financiering van veterinaire inspecties en controles op levende dieren en bepaalde producten van dierlijke oorsprong. De wetgeving bestrijkt ook het opzetten van communautaire controles in de lidstaten en derde landen. Een punt dat door de veterinaire wetgeving niet op een alomvattende manier wordt bestreken, is de kwestie van officiële bemonstering en analyse van levensmiddelen.
19. Op het gebied van diergezondheid en dierenwelzijn zijn aan deze sectoren aangepaste officiële controlevereisten ontwikkeld. Gezien zijn horizontale karakter en algemene strekking kan het voorstel inzake officiële controles van diervoeders en levensmiddelen echter ook volledig op deze sectoren worden toegepast. Dit is in overeenstemming met het witboek over voedselveiligheid waarin wordt gesteld dat diergezondheid en dierenwelzijn belangrijke factoren zijn die bijdragen tot de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen.
Bevoegdheden en verplichtingen van de Commissie met betrekking tot activiteiten in de lidstaten
20. De controles vallen binnen de ruimere opdracht tot toezicht van de Commissie die erin bestaat te verzekeren dat de communautaire wetgeving binnen de Gemeenschap effectief wordt nageleefd en afgedwongen zoals bepaald in artikel 211 van het EG-Verdrag. Voorts stipuleert artikel 152: 'Het optreden van de Gemeenschap (...) is gericht op verbetering van de volksgezondheid, preventie van ziekten en aandoeningen bij de mens en het wegnemen van bronnen van gevaar voor de menselijke gezondheid'. De controleverplichtingen die in de wetgeving zijn opgenomen zijn ondergeschikt aan deze meer algemene verplichting erover te waken dat de wetgeving effectief wordt toegepast en dat gevaren voor de gezondheid worden afgewend.
21. Er zijn slechts enkele omstandigheden waar de communautaire wetgeving eist dat de Commissie in de lidstaten controles uitvoert. In de allermeeste gevallen voorziet de wetgeving in een autorisatie tot controle zonder daarvan een verplichting te maken. Dit betekent dat de Commissie naar eigen goeddunken kan besluiten hetzij controles te verrichten hetzij andere middelen aan te wenden om de toepassing van de wetgeving af te dwingen. Momenteel bestaan hierop twee uitzonderingen:
a) Beschikking 97/778/EG van de Commissie van 22 juli 1997 eist dat de Commissie normaal gesproken jaarlijks een controle uitvoert op de inspectieposten aan de grens (er zijn er ongeveer 290 in de Gemeenschap);
b) Diverse besluiten van de Commissie uit de laatste jaren met betrekking tot BSE stipuleren specifiek controles door de Commissie om de toepassing van de wetgeving na te gaan.
De onder a) genoemde verplichtingen zijn bij gebrek aan middelen nooit volledig toegepast. Daarnaast is de frequentie van de inspecties, zoals zij thans is vastgesteld, niet van essentieel belang om een hoog beschermingsniveau te garanderen. De controle op het goed functioneren van deze voorzieningen moet in de eerste plaats onder de verantwoordelijkheid van de controlediensten van de lidstaten vallen; de controlediensten van de Commissie moeten dit controle-element echter inbouwen, overeenkomstig de in deze toelichting uitgedrukte gedachtegang, in hun algemene toezicht op de controlesystemen van de lidstaten. De Commissie is bijgevolg van mening dat de bestaande voorschriften dienovereenkomstig moeten worden herzien en aangepast. Hiervoor zullen afzonderlijke voorstellen worden ingediend.
22. Wat derde landen betreft, legt de communautaire wetgeving grotere inspectieverplichtingen gewoonlijk alleen in de veterinaire sector op, waar de verticale hygiënerichtlijnen bepalen dat communautaire controles 'verplicht' dienen uitgevoerd te worden om na te gaan of het door het betrokken derde land aangehouden beschermingsniveau overeenstemt met het niveau dat in de Gemeenschap wordt toegepast, of althans daarmee gelijkwaardig is. Voorzover de hygiënerichtlijnen een inspectieverplichting opleggen, is hierop voor alle dieren en producten, met uitzondering van rundvee, schapen, varkens, geiten en daarvan afgeleide producten, bij Beschikking 95/408/EG van de Raad van 22 juni 1995 een uitzondering toegestaan. Voor deze laatste dieren en producten eist Beschikking 86/474/EEG van de Commissie van 11 september 1986 dat de Commissie jaarlijks controles verricht in een groot aantal landen en bedrijven. Door een gebrek aan middelen wordt echter slechts een klein deel van deze landen en bedrijven elk jaar bezocht in verband met de genoemde producten. Het ligt voor de hand dat de bestaande voorschriften moeten worden aangepast, zodat rekening wordt gehouden met deze beperkingen, en dat zo spoedig mogelijk een controlesysteem voor derde landen wordt toegepast.
De veranderende context
23. De context van de controleactiviteiten van de Commissie is de laatste jaren op een aantal punten ingrijpend veranderd.
Voedselveiligheid is bovenaan de agenda van de Gemeenschap komen te staan en blijft ook een topprioriteit. De Commissie heeft op deze groeiende bezorgdheid van de Europese consumenten over de voedselveiligheid gereageerd door in 1999 binnen het directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming alvast alle diensten te concentreren die bevoegd zijn voor kwesties die met de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen verband houden. De Commissie streeft er op die manier naar alle haar beschikbare middelen op een gecoördineerde en efficiënte manier te richten op de belangrijkste prioriteiten voor een verzekeren van de voedselveiligheid op communautair niveau. Er bestaat dus een nauwe samenwerking tussen de controle- en wetgevende diensten van de Commissie om ervoor te zorgen dat de wetgeving inzake voedselveiligheid actueel, alomvattend en praktisch uitvoerbaar is, en dat zij op een correcte manier wordt uitgevoerd en afgedwongen.
24. Ook in de lidstaten is men doende nieuwe institutionele regelingen in te voeren. In een aantal lidstaten werden of worden voedselveiligheidsagentschappen opgericht om de bezorgdheden van de consument inzake voedselveiligheid weg te nemen. Sommige van deze nieuwe organen beschikken over ruime controlebevoegdheden.
25. De reikwijdte van de controlebevoegdheden zowel op nationaal als op communautair niveau wordt steeds groter. In het verleden bestond de tendens om de communautaire controles toe te spitsen op de initiële stadia van voedselverwerking, speciaal voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong. Vele van de talrijke voorschriften inzake voedselveiligheid hebben betrekking op controles op deze gebieden. Toch moeten de controleautoriteiten voor een steeds groeiend aantal producten en sectoren de hele voedselketen bestrijken. Daarnaast wordt de voedselproductieketen ook steeds complexer en ingewikkelder, met levensmiddelen die worden geproduceerd via nieuwe procédés die in de bestaande wetgeving niet zijn behandeld. De controlesystemen moeten dienovereenkomstig worden aangepast. Zij moeten gebaseerd zijn op een aanpak die zich richt op de kritieke punten van elk controleniveau: communautair, nationaal, regionaal, lokaal en op het niveau van elk individueel bedrijf.
26. De Commissie draagt ook een steeds grotere verantwoordelijkheid om te garanderen dat de communautaire vereisten in verband met alle invoer van levensmiddelen, dieren, planten en daarvan afgeleide producten uit derde landen worden nageleefd. Momenteel voert de EU producten uit meer dan 200 landen uit de hele wereld in. Dit gaat van de meest ontwikkelde tot de armste landen ter wereld. De controlemethoden en normen van al deze landen verschillen in grote mate. Het is een complexe en delicate aangelegenheid om een evenwicht te vinden tussen de eisen van de communautaire wetgeving inzake voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn en de gezondheid van planten enerzijds en de handels- en humanitaire verplichtingen van de Gemeenschap tegenover zovele landen anderzijds.
De toekomstige uitbreiding van de Unie zal ook een nieuwe dimensie toevoegen aan de verantwoordelijkheden van de Commissie. Het is duidelijk dat voor vele kandidaat-lidstaten het actualiseren van hun controlesystemen volgens de binnen de Gemeenschap gebruikelijke normen een grote uitdaging betekent. De Commissie zal de kandidaat-lidstaten moeten helpen dit doel te bereiken.
27. Het witboek over voedselveiligheid heeft gewezen op de noodzaak om de systemen voor toezicht op de naleving en de afdwingbaarheid van de communautaire wetgeving in de lidstaten op een meer geharmoniseerde manier te doen functioneren. Het witboek heeft daarom voorgesteld een communautair kader voor de nationale controlesystemen in te stellen om zo het niveau van de voedselveiligheid in de EU te verhogen.
28. In deze verordening stelt de Commissie een nieuwe aanpak voor waarin de drie aspecten van de controle - het toezicht op de omzetting, rapportage uit de lidstaten, uitvoeren van controles ter plaatse - worden samengevoegd tot één geïntegreerd controleproces voor alle diervoeders en levensmiddelen. Volgens deze nieuwe aanpak zal het controleproces vier belangrijke stadia kennen:
Stadium 1:
De Commissie zal in overleg met de lidstaten en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel brede richtsnoeren opstellen over de structuur en organisatie van geïntegreerde nationale controlesystemen, en over de reikwijdte, inhoud en werking van de nationale controleplannen. Deze richtsnoeren beogen een geharmoniseerde aanpak van de controles, die de hele communautaire wetgeving en alle productiesectoren en alle schakels van de diervoeder- en levensmiddelenketen bestrijkt. Dit zal de toepassing van beproefde werkwijzen overeenkomstig de hierboven geschetste basisbeginselen op alle niveaus van het controlesysteem in elke lidstaat vergemakkelijken en de belangrijkste prestatie-indicatoren aanreiken die moeten worden toegepast bij het evalueren en controleren van de nationale controleplannen.
Stadium 2:
Uiterlijk zes maanden na het van kracht worden van de verordening moeten de lidstaten een geïntegreerd meerjarig nationaal controleplan opzetten en zich daaraan ook houden. Dit plan moet op verzoek aan de Commissie worden gepresenteerd. De controleplannen worden één jaar na de inwerkingtreding van de verordening voor de eerste maal uitgevoerd.
Stadium 3:
Op basis van het meerjarige nationale controleplan zal de Commissie regelmatig een algemeen toezicht verrichten op de controleactiviteiten van elke lidstaat; dit kan selectieve controles op regionaal, lokaal of districts- en bedrijfsniveau impliceren om bepaalde aspecten van het controlesysteem na te gaan. Dit algemene toezicht kan in voorkomend geval worden aangevuld met verdere controles van specifieke sectoren of afzonderlijke kritieke controlepunten, met inbegrip van onderzoek naar noodsituaties of nieuwe ontwikkelingen.
Stadium 4:
Een jaar na de tenuitvoerlegging van de controleplannen en van dan af jaarlijks wordt van de lidstaten verwacht dat zij een verslag bij de Commissie indienen met indien nodig een actualisering van het initiële plan wat betreft (a) welke nieuwe wetgeving is ingevoerd of gewijzigd om tegemoet te komen aan de communautaire vereisten, (b) wat voor belangrijke wijzigingen zijn aangebracht aan de structuur en de werking van de controlesystemen, en (c) actualiseringen van de controleplannen. Latere audits van de Commissie in de lidstaten zullen worden gebaseerd op de geactualiseerde plannen.
De Commissie zal, gestoeld op de verslagen van de lidstaten, de resultaten van de audits van de Commissie en andere relevante informatie, een algemeen verslag over de algemene werking van de nationale controlesystemen in de lidstaten opstellen, aan het Europees Parlement en de Raad voorleggen en publiceren.
29. Deze nieuwe aanpak van de controles zal een aantal belangrijke voordelen opleveren. De lidstaten zullen hun controleactiviteiten kunnen plannen en uitvoeren met een duidelijk inzicht in wat op communautair niveau en binnen een alomvattend geïntegreerd communautair kader van hen wordt verwacht. De bestaande communautaire wetgeving inzake voedselveiligheid, diervoeding, diergezondheid, dierenwelzijn en de gezondheid van planten stelt een brede waaier van vereisten vast. De lidstaten geven soms uiting aan hun bezorgdheid dat de criteria en ijkpunten die de Commissie hanteert bij het toezicht en de evaluatie van hun controlesystemen niet steeds duidelijk zijn en consistent worden toegepast. De nieuwe aanpak zal met deze bezorgdheid rekening houden.
De Commissie zal in staat worden gesteld de haar beschikbare middelen op een meer doeltreffende manier in te zetten door haar diverse bestaande controleactiviteiten samen te vatten in één geïntegreerd omvattend proces. Deze aanpak garandeert ook dat alle belangrijke vereisten van de communautaire wetgeving regelmatig worden getoetst en dat het controleproces geen belangrijke lacunes vertoont.
Voor de consument zal de nieuwe aanpak transparanter en begrijpelijker zijn. De publicatie van de verslagen over de algemene werking van de nationale controleplannen in de lidstaten en van de resultaten van de controles door deskundigen van de Commissie zullen een duidelijk beeld bieden van hoe de communautaire wetgeving inzake voedselveiligheid wordt toegepast en wat de Commissie en de lidstaten doen om een passende bescherming van de consument te verzekeren en de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen, de diergezondheid, het dierenwelzijn en de gezondheid van planten te verbeteren.
30. Momenteel voert de Europese Unie diervoeders, levensmiddelen, planten en dieren uit meer dan 200 landen uit de hele wereld in. Krachtens de geldende wetgeving moet de Commissie
a) nagaan of de bevoegde autoriteiten in deze landen kunnen instaan voor de toepassing van de communautaire vereisten met betrekking tot alle naar de EU uitgevoerde producten,
b) voor bepaalde producten, de afzonderlijke bedrijven inspecteren, waarvan er momenteel rond 13.500 zijn erkend voor uitvoer naar de Gemeenschap,
c) op regelmatige basis toezicht uitoefenen op de werking van de rond 290 bestaande inspectieposten die specifiek toezicht uitoefenen op alle invoer van dieren, dierlijke producten en levensmiddelen van dierlijke oorsprong op de punten van binnenkomst in de EU en individueel toezicht uitoefenen op de erkenning van nieuwe inspectieposten.
31. Dit impliceert een enorme verantwoordelijkheid voor de Commissie. Gezien de beperktheid van de middelen is het onontbeerlijk prioriteiten vast te stellen. In dit verband zou een meer geïntegreerde aanpak van controles waarbij derde landen een audit zouden ondergaan op basis van vergelijkbare controleplannen als voor de lidstaten, dit proces vergemakkelijken. In dit verband kunnen de derde landen in vier ruime categorieën worden gerangschikt:
- de kandidaat-lidstaten die momenteel onderhandelen over toetreding tot de Europese Unie,
- de landen die veterinaire en fytosanitaire akkoorden met de EU hebben gesloten (Canada, de Verenigde Staten, Nieuw-Zeeland, Chili en Zwitserland). Op grond van deze akkoorden verbinden de betrokken partijen zich ertoe dat bepaalde wettelijke vereisten inzake voedselveiligheid en diergezondheid een gelijkwaardig niveau van consumentenbescherming en bescherming van de diergezondheid bieden,
- de drie landen die speciale overeenkomsten met de EU hebben gesloten (Noorwegen, IJsland en de Faeröer-eilanden) waarin is bepaald dat de import van alle of bepaalde gespecificeerde producten (bv. visserijproducten uit IJsland) overeenkomstig de betrokken overeenkomst zullen worden behandeld,
- alle andere derde landen waarvan vele slechts in zeer beperkte mate naar de EU exporteren.
De Commissie is bezig haar controleactiviteiten in de kandidaat-lidstaten met het oog op de uitbreiding op te voeren. Momenteel hebben de controleverantwoordelijkheden van de Commissie slechts betrekking op die sectoren en bedrijven die over een vergunning voor export naar de EU beschikken; het betreft hier over het algemeen slechts een fractie in vergelijking met de nationale sectoren in hun geheel. Met de meeste kandidaat-lidstaten is echter overeenstemming bereikt over het feit dat de controles van het VVB thans tot de hele diervoeder-, levensmiddelen-, dieren- en plantenproductie zullen worden uitgestrekt. De rol van de Commissie ten aanzien van de kandidaat-lidstaten is derhalve in de voorbije jaren reeds substantieel veranderd; de Commissie moet grotere aanvullende verantwoordelijkheden op zich nemen en haar controleactiviteiten uitstrekken tot het geheel van de productieketen in deze landen, zoals nu al in de lidstaten het geval is.
De kandidaat-lidstaten zijn nu reeds verantwoordelijk voor een groot deel van de diervoeders, levensmiddelen, planten en dieren die van buiten de Gemeenschap worden ingevoerd, in het bijzonder hogerisicoproducten van dierlijke oorsprong en levende dieren.
Er zijn veterinaire akkoorden gesloten met de Verenigde Staten, Canada, Nieuw-Zeeland, Chili en Zwitserland. Deze akkoorden bieden een kader waarbinnen de betrokken partijen kunnen afspreken dat voor bepaalde dieren en producten hun respectieve wetgeving een gelijkwaardig niveau van bescherming biedt voor handelsdoeleinden.
Met betrekking tot Mercosur is tijdens de recente top tussen de EU en Mercosur op 17 mei 2002 in Madrid overeengekomen onderhandelingen te starten inzake tussen de landen van de EU en Mercosur overeen te komen sanitaire en fytosanitaire maatregelen. Deze onderhandelingen zullen deel uitmaken van eenzelfde verbintenis binnen de toekomstige biregionale associatieovereenkomst.
Momenteel omvat elk akkoord sanitaire maatregelen die van toepassing zijn op de meeste levende dieren en producten van dierlijke oorsprong, met uitzondering van bepaalde specifiek in het akkoord gestipuleerde kwesties (bv. bepaalde residuen, additieven, etikettering). Er bestaan op dit ogenblik beperkingen met betrekking tot het aantal producten waarvoor volledige gelijkwaardigheid is overeengekomen. Dit betekent dat de Commissie twee verschillende normen moet hanteren wanneer zij de werking van de controlesystemen wil nagaan in de context van de handel met deze landen. Voor producten waarvoor volledige gelijkwaardigheid is overeengekomen, moet de Commissie nagaan of de controlesystemen in deze landen functioneren overeenkomstig het niveau en de normen die in de nationale wetgeving van deze landen zijn vastgesteld. Voor andere producten controleert de Commissie of de bestaande controlesystemen kunnen garanderen dat de vereisten van de communautaire wetgeving worden nageleefd in verband met die aspecten waarvoor nog geen gelijkwaardigheid is overeengekomen. Voor de toenemende vraag ten gevolge van dit dubbele controlesysteem dient een oplossing te worden gezocht.
Het lijkt daarom aangewezen om een algemene, alomvattende controle van elk van deze landen te verrichten die alle belangrijke sectoren die producten naar de EU uitvoeren moet bestrijken. Net als de lidstaten moeten de autoriteiten in landen waarmee een overeenkomst is gesloten een plan klaarhebben waarin de structuur, organisatie en werking van de controlesystemen worden beschreven in verband met de voornaamste producten die naar de EU worden uitgevoerd. De controles worden dan tegen deze achtergrond verricht. Indien deze algemene audits speciale vragen oproepen, kan hiervoor indien nodig achteraf een meer specifiek aanvullend onderzoek worden verricht.
Dezelfde aanpak geldt in grote lijnen voor de drie andere landen waarmee de Gemeenschap speciale overeenkomsten heeft gesloten.
Rond 190 andere derde landen voeren diervoeders, levensmiddelen, planten of dieren naar de EU uit. Met de haar beschikbare middelen kan de Commissie al haar verplichtingen in verband met de evaluatie van de bevoegde autoriteiten en de controle van bedrijven in deze landen niet nakomen.
Het is daarom aangewezen om in deze landen controles op te zetten op basis van controleplannen, vergelijkbaar met de voor de lidstaten geplande controleplannen, voor de producten die zij naar de EU exporteren.
Momenteel gaat de Commissie de garanties na die door derde landen zijn gegeven door briefwisseling, vragenlijsten en verslagen over de uitvoering van controles en inspecties ter plaatse, voor elk van de productsectoren waarvoor het derde land een vergunning heeft om naar de Gemeenschap te exporteren. Deze uitwisseling van informatie stemt overeen met de maatregelen waarin is voorzien in de artikelen 4 en 7 en in punt 3 van bijlage B van het akkoord over de toepassing van het sanitaire en fytosanitaire reglement van de Wereldhandelsorganisatie.
Volgens de nieuwe regeling wordt van de exporterende derde landen verwacht dat zij een controleplan handhaven met accurate en geactualiseerde informatie over de algemene organisatie en het beheer van de relevante controlesystemen, alsook bijgewerkte documentatie over de uitvoering van deze systemen, die op verzoek ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld. Het controleplan en de documentatie zullen het systeem van de vragenlijsten die aan een inspectiebezoek voorafgaan vervangen, behalve in specifieke gevallen waar aanvullende informatie nodig is die niet door het standaardplan of de gewone documentatie wordt bestreken. Het controleplan moet proportioneel en vanuit technisch en economisch standpunt uitvoerbaar zijn, rekening houdend met de specifieke situatie en de structuur van het derde land en de aard van de naar de Gemeenschap geëxporteerde producten. Er zullen richtsnoeren worden geredigeerd die aangeven hoe deze controleplannen en documentatie moeten worden opgesteld en gepresenteerd om derde landen de naleving van deze vereisten te vergemakkelijken. De controles van de Commissie zullen dan in het licht daarvan door een multidisciplinaire ploeg worden uitgevoerd waarbij de voornaamste sectoren die naar de EU uitvoeren worden bestreken. De frequentie van deze controles moet op grond van de risicofactor worden vastgesteld: indien op basis van een evaluatie van de aard van de producten, de garanties die door het derde land worden geboden en gegevens over naleving in het verleden een hoger risico wordt vastgesteld, moet de controlefrequentie groter zijn. Indien deze algemene audits speciale vragen oproepen, kan hiervoor indien nodig achteraf een meer specifiek aanvullend onderzoek worden verricht.
De ervaring heeft uitgewezen dat de bevoegde autoriteiten in sommige ontwikkelingslanden met grote moeilijkheden te kampen kunnen hebben om hun controlesystemen op een manier te organiseren die beantwoordt aan de communautaire normen. In deze omstandigheden staat de Commissie vaak voor een dilemma. Volgens de letter van de wet zou de Commissie moeten voorstellen om de invoer uit deze landen overeenkomstig het voorzorgsbeginsel stil te leggen. De betrokken producten zijn echter vaak een van de weinige bronnen van ontvangsten voor het land in kwestie en een invoerstop heeft dikwijls ernstige economische gevolgen, niet alleen voor de betrokken bedrijven, maar ook voor het hele land.
De Commissie zoekt naar middelen om landen die in dergelijke omstandigheden verkeren te helpen en tegelijk er voor te zorgen dat de bescherming van de volksgezondheid niet in het gedrang komt. Er kan bijvoorbeeld via de communautaire steun- en opleidingsprogramma's voor derde landen worden gedacht aan aanvullende steun en begeleiding inzake de beste manieren om de communautaire normen te bereiken en bijzondere controlemethoden te vinden die het best beantwoorden aan het risiconiveau van bepaalde producten.
35. Het bijgaande voorstel beoogt de bestaande communautaire regelgeving inzake officiële controles integraal te herzien. Deze herziening zal de bestaande discrepanties tussen verschillende onderdelen van de bestaande communautaire wetgeving wegnemen en lacunes op bepaalde gebieden in de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen opvullen. De daaruit voortkomende harmonisering tussen alle sectoren van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen zal tot een grotere transparantie leiden.
36. Met de goedkeuring van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden, is voor een aantal kwesties uit alle door de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen bestreken gebieden nu een oplossing gevonden. Hieraan moet derhalve in dit voorstel geen verdere aandacht worden besteed. Dit geldt met name voor:
- de fundamentele definities uit de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen.
- de basisverantwoordelijkheid van de lidstaten inzake officiële controles van diervoeders en levensmiddelen.
- procedures voor de uitvoering van noodmaatregelen.
- informatie die de Commissie en de andere lidstaten moet worden verstrekt wanneer een diervoeder of levensmiddel een ernstig risico voor de gezondheid vormt.
Het doel van de officiële controles die door de lidstaten worden verricht is de afdwingbaarheid van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de controle op de naleving van de relevante bepalingen van deze wetgeving door de diervoeder- en levensmiddelenproducenten in alle stadia van de productie, verwerking en distributie. Hiertoe moeten de diverse beschikbare controlemethoden worden aangewend, zoals inspectie, toezicht, verificatie, audits, bemonstering en analyse. De intensiteit van deze controles hangt van talrijke factoren af: naast een elementair programma voor routinecontroles moet rekening worden gehouden met vastgestelde risico's in verband met bepaalde diervoeder- en levensmiddelenproducten of bedrijven, de prestaties van diervoeder- en levensmiddelenproducenten bij interne controles, het vermoeden van niet-naleving en mogelijke frauduleuze praktijken.
De lidstaten wijzen de autoriteiten aan die bevoegd zijn om officiële controles te verrichten. Deze bevoegde autoriteiten moeten aan een aantal operationele criteria voldoen die hun efficiëntie, doeltreffendheid en onpartijdigheid moeten garanderen. Zij moeten met name beschikken over of een beroep kunnen doen op een voldoende aantal gekwalificeerd personeel. Er moet worden gegarandeerd dat dit personeel ook onder extreme omstandigheden van mogelijke noodsituaties met diervoeders en levensmiddelen op een deugdelijke manier functioneert. Dit betekent dat rampenplannen moeten worden opgesteld en het personeel goed moet zijn opgeleid om deze noodplannen ook uit te voeren. Er moeten onafhankelijk gecontroleerde audits worden uitgevoerd om te verzekeren dat de bevoegde autoriteiten de doelstellingen van deze verordening bereiken.
Er moeten ook passende coördinatieprocedures worden ingesteld om ervoor te zorgen dat de verschillende departementen die bij de officiële controles zijn betrokken ook daadwerkelijk samenwerken. Dit is met name van belang in lidstaten met een gedecentraliseerde structuur, waar het essentieel is dat er een doeltreffende en efficiënte samenwerking bestaat tussen de centrale bevoegde autoriteit en de autoriteit of autoriteiten waaraan de bevoegdheid voor het verrichten van officiële controles is gedelegeerd.
Diverse lidstaten hebben bepaalde controletaken aan niet-gouvernementele controleorganen gedelegeerd. Dit is met name het geval voor de laboratoriumanalyse van officiële monsters. Dit sluit evenwel niet uit dat ook andere taken aan deze organen worden gedelegeerd. Indien lidstaten overgaan tot een dergelijke delegatie van bevoegdheden, moeten zij garanderen dat een hoog niveau van consumentenbescherming gehandhaafd blijft. Tot dit doel legt het voorstel vast dat organen waaraan de bevoegdheid voor het verrichten van officiële controles is gedelegeerd, moeten functioneren overeenkomstig strikt afgebakende voorwaarden en internationaal erkende voorschriften die een garantie zijn voor hun bekwaamheid en onafhankelijkheid.
Bepaalde controletaken kunnen echter niet aan niet-gouvernementele controleorganen worden gedelegeerd. Er is daarom een procedure gepland om op communautair niveau te bepalen welke taken wel of niet aan dergelijke organen kunnen worden gedelegeerd.
Het is dringend nodig ervoor te zorgen dat de resultaten van officiële bemonstering en analyse op basis van gemeenschappelijke beginselen worden verkregen. In de bestaande communautaire wetgeving is dit niet steeds zo. Hoewel alle methoden voor bemonstering en analyse geharmoniseerd zouden moeten worden, is het onmogelijk dit op korte termijn te realiseren. In het voorstel is daarom geopteerd om van laboratoria te eisen om, waar deze bestaan, analysemethoden te gebruiken die overeenkomstig internationaal geaccepteerde protocollen, met name gebaseerd op prestatiecriteria (Europese Commissie voor Normalisatie/CEN; Internationale Organisatie voor Normalisatie/ISO; Internationale Vereniging voor Theoretische en Toegepaste Scheikunde/IUPAC) zijn gevalideerd. Er moet ook een procedure worden ingesteld die de Commissie in staat stelt bemonsterings- en analysemethoden vast te stellen. De laboratoria die zijn aangewezen om officiële monsteranalysen uit te voeren moeten geaccrediteerd zijn volgens de relevante internationale normen hieromtrent.
Bij het ontwikkelen, harmoniseren en valideren van methoden voor bemonstering en analyse of bij het vaststellen van criteria voor de prestaties ervan spelen het Kaderprogramma en het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Commissie reeds een belangrijke rol en in de toekomst kan deze capaciteit nog beter worden aangewend, al dan niet in samenwerking met de hierboven genoemde internationale organen.
Om een hoge kwaliteit van de bemonstering en analyse te verzekeren, stoelt het voorstel gedeeltelijk op de werkzaamheden van de Europese Commissie voor Normalisatie (CEN). Dit orgaan heeft ook in de levensmiddelensector werkzaamheden verricht. Tot dusver bleef dit beperkt tot de ontwikkeling van analysemethoden, waarvan een deel voortkomt uit ISO. Een aantal Europese normen (EN) die door de Europese Commissie voor Normalisatie zijn ontwikkeld, heeft betrekking op de organisatie van controles. Dit is met name het geval voor de validering van analysemethoden en de werking en accreditering van controleorganen. Deze normen hebben een erkende internationale status die hun gebruik in deze context ten volle rechtvaardigt.
De ervaring heeft geleerd dat voor een onmiddellijke aanpak en beheersing van noodsituaties behoefte is aan infrastructuren, materieel en personeel die op korte termijn en gedurende een bepaalde tijdsspanne ter beschikking kunnen staan. Daarnaast is een hoge mate aan coördinatie vereist indien de verantwoordelijkheden over diverse diensten of departementen zijn verdeeld. Dit voorstel voert een verplichting in om door het opstellen van rampenplannen een doeltreffende beheersing van noodsituaties in verband met diervoeders en levensmiddelen te verzekeren.
Bepaalde sectoren, en in het bijzonder de veterinaire sector, passen reeds gedetailleerde voorschriften toe om te garanderen dat importproducten ook effectief worden gecontroleerd. De producten die onder deze sector vallen (producten van dierlijke oorsprong) moeten bij een erkende inspectiepost aan de grens van de EU worden aangeboden en een documentencontrole en overeenstemmingscontrole, alsook een materiële controle ondergaan overeenkomstig een schema waarvan de beginselen op EU-niveau zijn vastgesteld. Er zijn ook vereisten voor transitproducten en voor producten die tijdelijk op het grondgebied van de Gemeenschap worden opgeslagen. Dit systeem werkt voortreffelijk en er is geen reden voor wijziging.
Voor andere diervoeders en levensmiddelen dan die van dierlijke oorsprong is er geen geharmoniseerde communautaire aanpak inzake invoercontroles. Dit voorstel streeft ernaar een controlesysteem voor deze producten in te voeren op basis van de volgende beginselen:
a) De lidstaten moeten regelmatige controles uitvoeren op diervoeders en levensmiddelen voor deze binnen de Gemeenschap in het vrije verkeer komen. Deze controles moeten worden verricht volgens een op statistiek gebaseerd bemonsteringsplan. De controles kunnen plaatsvinden op elk punt van de distributie van de goederen: voor ze vrij op de markt komen, of daarna, bv. bij de importeur, tijdens de verwerking of op de plaats van verkoop aan de consument. In elk geval moet er een nauwe samenwerking bestaan tussen de douanediensten en de autoriteit die bevoegd is voor de controles van de diervoeder- en levensmiddelenimport.
b) Daarnaast wordt voorgesteld op communautair niveau een lijst op te stellen van prioritaire diervoeders en levensmiddelen waarmee blijkens de ervaring risico's kunnen optreden (bv. aflatoxinen in bepaalde levensmiddelen). Deze diervoeders en levensmiddelen moeten bij speciaal daarvoor aangewezen en uitgeruste inspectieposten voor de noodzakelijke controles worden aangeboden. Deze controles moeten worden uitgevoerd voor de goederen in het vrije verkeer komen.
Daarnaast voorziet het voorstel met het oog op de mogelijkheid om controles uit te voeren op diervoeders en levensmiddelen uit derde landen in vrijhandelszones, tolvrije magazijnen, transit, opslag onder douanetoezicht, interne verwerking, verwerking onder douanetoezicht, of tijdelijke toelating, in de mogelijkheid om officiële controles op de diervoeders en levensmiddelen uit te voeren die onder deze verschillende douaneregelingen vallen.
Dit voorstel streeft er ook naar een betere omschrijving te bieden van de essentiële controles die nodig zijn om de controles op diervoeders op hetzelfde niveau door te voeren als voor levensmiddelen.
Er bestaat momenteel een systeem van controlevergoedingen in twee sectoren: de veterinaire sector en de diervoedersector. Het systeem in de veterinaire sector berust op een vast bedrag waarvan kan worden afgeweken om rekening te houden met lokale verschillen in de elementen die aan de basis hebben gelegen van de berekening van het vaste bedrag (bv. salarissen, transportkosten). Hoewel deze vergoedingen in de veterinaire sector precies zijn ingevoerd om vertekenende verschillen tussen de lidstaten te vermijden, blijkt uit ervaring dat tussen de lidstaten, en in sommige gevallen binnen eenzelfde lidstaat, toch nog belangrijke verschillen blijven bestaan. Het systeem heeft niet steeds geleid tot het nagestreefde doel.
In de diervoedersector kunnen vergoedingen worden geïnd voor specifieke duidelijk gedefinieerde controletaken. De richtlijn voor deze sector stelt geen communautair vast bedrag vast, maar laat dit over aan de lidstaten die daarbij bepaalde criteria in acht behoren te nemen. De voorschriften voor deze criteria zijn relatief recentelijk goedgekeurd (Beschikking 98/728/EG van de Raad van 14 december 1998 betreffende een communautaire regeling inzake retributies in de sector diervoeding).
Rekening houdend met de tot nu toe opgedane ervaring wordt voorgesteld de beginselen vast te stellen voor de financiering van de officiële controles, met name:
- De lidstaten moeten zorgen voor voldoende financiële middelen voor het organiseren van officiële controles,,
- indien van exploitanten van diervoeder- of levensmiddelenbedrijven een inspectievergoeding wordt gevraagd, moeten voor het vaststellen van het bedrag daarvan gemeenschappelijke criteria worden toegepast,
- indien uit officiële controles blijkt dat de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen niet is nageleefd, worden de extra kosten die eventueel ten gevolge van meer intensieve controles noodzakelijk zijn, gedragen door de betrokken exploitanten van diervoeder- of levensmiddelenbedrijven,
- er is behoefte aan flexibiliteit om rekening te houden met de belangen van kleine bedrijven.
Binnen de EU, waar er vrij verkeer van goederen bestaat, is er geen behoefte om zendingen van diervoeders en levensmiddelen systematisch vergezeld te laten gaan van door de bevoegde autoriteiten verstrekte officiële certificaten.
Toch zijn er twee gebieden waar officiële certificering kan worden overwogen: (a) in uitzonderlijke omstandigheden wanneer zich binnen de EU een noodsituatie met diervoeders of levensmiddelen voordoet, en (b) om bevestiging te krijgen van de autoriteiten in exporterende derde landen dat de goederen voldoen aan de EU-normen of aan daaraan gelijkwaardige normen.
Voor deze beide gebieden voorziet het voorstel in een procedure om de gevallen waarin officiële certificering dient te worden verzekerd, en de voorwaarden waaronder dit moet gebeuren, te specificeren.
45. Krachtens de geldende communautaire wetgeving zijn reeds een aantal communautaire referentielaboratoria opgericht. Zij functioneren met financiële steun van de Gemeenschap. Deze laboratoria hebben een belangrijke rol bij het garanderen van een hoog niveau van consumentenbescherming. Hun taak bestaat er onder meer in de nationale referentielaboratoria te voorzien van details over analysemethoden, vergelijkende tests te organiseren, binnen hun bevoegdheidsterrein praktische en wetenschappelijke activiteiten voor nieuwe analysemethoden te coördineren, opleidingscursussen op te zetten en de Commissie technische bijstand te verlenen. Momenteel bestaan communautaire referentielaboratoria voor residuencontrole (vier laboratoria), voor controle van melk, voor de kwantificatie van biotoxinen in weekdieren, voor tests op schelpdieren op de afwezigheid van gevaarlijke virussen, voor de controle op zoönosen (salmonella) en voor overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE).
In dit voorstel zijn procedures neergelegd die moeten garanderen dat deze laboratoria hun taken kunnen voortzetten en voor de oprichting van nieuwe laboratoria indien zich de noodzaak voordoet.
Voor elk communautair referentielaboratorium moet in elke lidstaat een nationaal referentielaboratorium worden opgericht. Deze laboratoria fungeren als een communicatiepunt tussen het communautair referentielaboratorium en alle officiële laboratoria in de lidstaten. De nationale referentielaboratoria hebben bijgevolg een belangrijke rol bij het verzekeren van een uniform niveau in de analyseresultaten van officiële monsters.
46. De wederzijdse bijstand tussen de controleautoriteiten van de lidstaten is een essentieel element van de communautaire wetgeving. Deze bijstand moet een doeltreffende coördinatie waarborgen waar actie van meer dan één lidstaat is vereist (bv. in noodsituaties met diervoeders en levensmiddelen of gevallen van niet-naleving in twee of meer lidstaten).
Hoewel dit aspect in de wetgeving voor de diverse betrokken sectoren wordt behandeld, wordt het op diverse manieren opgevat, hetgeen leidt tot onnodige verschillen. In dit voorstel wordt een uniform systeem ingesteld op basis van de volgende beginselen:
a) De lidstaten dienen een contactinstantie aan te wijzen die tot taak heeft de communicatie te vergemakkelijken en te coördineren, en verzoeken om bijstand door te geven en te behandelen.
b) Na ontvangst van een gemotiveerd verzoek om bijstand moet de contactinstantie voeling nemen met de relevante autoriteiten die ervoor moeten zorgen dat de verzoekende partij alle noodzakelijke informatie en documenten krijgt die haar in staat stellen na te gaan of de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen is nageleefd.
c) Indien nodig moeten de betrokken partijen samen wegen en oplossingen zoeken om het probleem te verhelpen.
De procedure is van toepassing op de uitwisseling van alle informatie, met uitzondering van informatie die niet kan worden vrijgegeven omdat zij het voorwerp uitmaakt van een strafrechtelijke procedure.
47. Zoals hierboven uiteengezet, voorziet het voorstel in het opstellen van nationale controleplannen waarin het nationale controlesysteem en de controleactiviteiten op een algemene en volledige wijze worden beschreven. Deze plannen moeten worden ontwikkeld overeenkomstig de richtsnoeren die de Commissie in overleg met de lidstaten opstelt.
48. De lidstaten moeten jaarlijks verslag uitbrengen over de resultaten van de controles die in het voorafgaande jaar hebben plaatsgehad. Indien nodig moeten de controleplannen in het licht van deze resultaten worden aangepast. De Commissie zal dan regelmatig toezicht uitoefenen op de lidstaten op basis van deze geactualiseerde plannen.
Tot dusver werden de controles in de lidstaten georganiseerd overeenkomstig de mandaten die de Commissie heeft op grond van de verschillende sectorale richtlijnen. Dit systeem maakte het niet steeds mogelijk de controlesystemen van de lidstaten op een omvattende manier te evalueren.
De creatie van een enkele wettelijke basis in dit voorstel en de opstelling van controleplannen zullen de communautaire controlediensten in staat stellen een algemene controle van de controlesystemen van de lidstaten te verrichten. Deze controles worden uniform uitgevoerd om na te gaan of het vereiste controleniveau door de bevoegde autoriteiten in de lidstaten wordt aangehouden. Indien nodig kunnen hierop nog meer specifieke controles en inspecties voor een specifieke sector of een bijzonder probleem volgen.
Het volume van de diervoeder- en levensmiddelenimport is erg groot. Gezien de beschikbare middelen is het onmogelijk dat alle bedrijven uit derde landen die bij de export van diervoeders en levensmiddelen zijn betrokken, elk afzonderlijk door inspecteurs van het VVB systematisch worden gecontroleerd. Daarom voorziet het voorstel in een systeem dat de controleautoriteiten in derde landen ertoe verplicht te garanderen dat diervoeders en levensmiddelen die naar de EU worden uitgevoerd de communautaire wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen of daaraan gelijkwaardig te achten normen naleven.
Hiertoe eist het voorstel van derde landen een controleplan, vergelijkbaar met de voor de lidstaten geplande controleplannen, voor de producten die zij naar de EU exporteren. Deze plannen zullen de basis vormen voor daaropvolgende controles en inspecties door de Commissie, die zullen worden uitgevoerd in een multidisciplinair kader dat de voornaamste naar de EU exporterende sectoren bestrijkt. Waar nodig kunnen meer specifieke inspecties en controles van bepaalde sectoren door de controleteams van de Commissie worden uitgevoerd. Dezelfde principes zijn van toepassing op levende dieren en planten.
Op dezelfde manier als het VVB het recht heeft om in derde landen controles te verrichten om de naleving van de communautaire wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen (of van vergelijkbare normen in de derde landen) na te gaan, zo kunnen ook de autoriteiten van derde landen controles in de lidstaten verrichten. De ervaring heeft geleerd dat het soms nuttig is dat de controleurs uit derde landen bij hun bezoek aan de lidstaten vergezeld worden van vertegenwoordigers van het VVB. Deze vertegenwoordigers kunnen de lidstaten bijstaan bij het verstrekken van informatie en gegevens die op communautair niveau beschikbaar zijn en die in het kader van de door het derde land verrichte controle van nut zouden kunnen zijn. Dit voorstel voorziet in een procedure voor dergelijke bijstand.
52. De geïntegreerde en omvattende aanpak van de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen stelt hoge eisen aan de bekwaamheid en ervaring van de controleurs: zij moeten over een ruime kennis van de verschillende risico's (chemische, biologische en fysische) beschikken die langs de diervoeder- en levensmiddelenketen kunnen voorkomen. Zij moeten ook een begrip hebben van de marktmechanismen die het mogelijk maken ingrediënten van samengestelde producten uit verschillende bronnen te verkrijgen. Tegelijkertijd moeten zij geïnformeerd zijn over de specifieke problemen die samenhangen met specifieke productiemethoden. Zij moeten in staat zijn de niet-naleving van de veiligheidsvereisten voor diervoeders en levensmiddelen te bewijzen en frauduleuze praktijken aan het licht te brengen.
De moderne controletechnieken eisen van de diervoeder- en levensmiddelencontroleurs een hoge bekwaamheid zodat de controles doeltreffend, objectief en passend zijn. Dit is met name het geval voor de praktische evaluatie van risicoanalysemethoden en controletechnieken die door de levensmiddelenbedrijven worden aangewend.
De controle van de productie en het op de markt brengen van diervoeders en levensmiddelen vereist daarom een multidisciplinaire aanpak. De inspecteurs van diervoeders en levensmiddelen hebben behoefte aan voortdurende scholing en actualisering van hun kennis. Het is essentieel dat wettelijk in het nodige voorzien wordt om deze bijscholing mogelijk te maken. In dit voorstel wordt daarom de eis gesteld dat zowel op nationaal als op communautair niveau aangepaste opleidingsprogramma's worden ingesteld.
In dit verband is speciale aandacht besteed aan de organisatie van de opleiding op communautair niveau en zijn maatregelen getroffen om deze opleiding mogelijk te maken. Er dient bijvoorbeeld te worden verzekerd dat de evaluatie van de toepassing der HACCP-beginselen en de op grond daarvan door de evaluator getroffen besluiten geschieden op basis van een standaardprocedure die voor alle lidstaten evenzeer van toepassing is. De organisatie van opleidingscursussen wordt voor een later besluit opengelaten, maar er kan gedacht worden aan de oprichting van een opleidingscentrum onder auspiciën van de Commissie, binnen de perken van de beschikbare personele en financiële middelen. Daartoe kunnen gerenommeerde deskundigen op het gebied van de controle van diervoeders en levensmiddelen en de diverse controletechnieken worden uitgenodigd. Controleurs uit de lidstaten, maar ook uit derde landen en in het bijzonder uit ontwikkelingslanden kunnen worden uitgenodigd aan de cursussen deel te nemen.
Om een hoog niveau van volksgezondheids- en consumentenbescherming te garanderen en te handhaven moet de bevoegde autoriteit passende handhavingsmaatregelen ook daadwerkelijk kunnen treffen om niet-naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen te bestraffen.
De verantwoordelijkheid voor de uitvoering en handhaving van de communautaire wetgeving berust in de eerste plaats bij de lidstaten. Overeenkomstig artikel 10 van het EG-Verdrag treffen de lidstaten alle maatregelen die noodzakelijk zijn om de toepassing en de doeltreffendheid van de communautaire wetgeving te verzekeren. Deze maatregelen omvatten in elk geval doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen (arrest van het Hof van 10 juli 1990 in zaak C-326/88). Deze maatregelen kunnen administratieve of strafrechtelijke sancties omvatten en worden opgelegd door de bevoegde autoriteiten in de lidstaten.
De administratieve handhavingsmaatregelen staan in min of meerdere mate beschreven in communautaire wetsbesluiten zoals de veterinaire wetgeving (Richtlijnen 89/662/EEG en 97/78/EG), de wetgeving inzake diervoeders (artikel 13 van Richtlijn 95/53/EEG) en de wetgeving inzake levensmiddelen (artikel 10 van Richtlijn 89/397/EEG). In deze communautaire wetgeving gaan deze maatregelen van een eenvoudige eis tot het "nemen [van] de noodzakelijke maatregelen" (artikel 10 van Richtlijn 89/397/EEG) tot actie op het niveau van de producten (uit de handel nemen, vernietiging, hygiëneprocedures, enz.) of op het niveau van de betrokken producenten (corrigerende acties, tijdelijke of definitieve sluiting van een levensmiddelenbedrijf). De nationale wetgeving kan uiteraard nog verdere administratieve sancties van andere aard opleggen.
Dergelijke administratieve maatregelen zijn door hun directe impact op de bedrijven een machtig instrument en hebben bij oordeelkundig gebruik een sterk afschrikkend effect. In dit voorstel wordt daarom de noodzaak tot het treffen van administratieve handhavingsmaatregelen door de lidstaten opnieuw bevestigd. Het voorstel streeft er ook naar te garanderen dat deze eis van toepassing is op alle diervoeder- en levensmiddelenbedrijven op alle niveaus van de diervoeder- en levensmiddelenketen.
Er bestaat onzekerheid in de communautaire wetgeving wat betreft de verplichting van de lidstaten om te voorzien in strafrechtelijke sancties. Daarnaast bestaat er geen minimumnorm om te bepalen waarin precies een overtreding van de voeder- en voedselveiligheid bestaat.
In vele gevallen zullen alleen strafrechtelijke sancties een afdoend afschrikkend effect hebben. Het voorzien in dergelijke sancties drukt een sociale afkeuring uit die kwalitatief verschilt van het effect van administratieve handhavingsmaatregelen. Daarbij komt de garantie van onpartijdigheid van de onderzoekende autoriteiten, aangezien de autoriteiten die een strafrechtelijk onderzoek instellen verschillen van de autoriteiten die de exploitatievergunning hebben verleend.
Daarom moet een basislijst worden overeengekomen van ernstige inbreuken op de communautaire wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen of op regelgeving die door de lidstaten is aangenomen om deze wetgeving na te leven, waarna voor de lidstaten de verplichting bestaat om strafrechtelijke sancties op te leggen. Deze lijst neemt de vorm aan van een lijst met ernstige, opzettelijk of door grove nalatigheid gepleegde, inbreuken op de communautaire wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen, waarna voor de lidstaten de verplichting bestaat om te voorzien in strafrechtelijke sancties. Het betreft hier inbreuken die de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen en daarmee de volksgezondheid het meest in gevaar kunnen brengen.
Het voorstel bepleit het vastleggen van een strafrechtelijke minimumnorm voor de bescherming van diervoeders en levensmiddelen, inclusief diergezondheid en dierenwelzijn. Het bestrijkt niet alle activiteiten die door de communautaire wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen worden geregeld, maar alleen ernstige inbreuken die kunnen leiden tot het in de handel brengen van diervoeders of levensmiddelen die onveilig zijn in de zin van de artikelen 14 en 15 van Verordening (EG) nr. 178/2002.
De inbreuken die in dit voorstel worden genoemd, zijn inbreuken die uiteindelijk kunnen leiden tot het op de markt brengen van onveilige diervoeders of levensmiddelen. Gezien de ernst van de bedreiging die zij vormen voor de volksgezondheid, is het van belang dat deze inbreuken uit zichzelf strafbaar zijn, ongeacht het feit of ze nu uiteindelijk leiden of niet tot het in de handel brengen van onveilige diervoeders of levensmiddelen.
De lidstaten kunnen vanzelfsprekend aanvullende inbreuken in de lijst opnemen en/of voorzien in verschillende aanvullende typen van handhavingsmaatregelen en straffen. De lidstaten kunnen bijvoorbeeld besluiten natuurlijke personen onbekwaam te verklaren voor het oprichten of besturen van een bedrijf of enige andere vorm van onderneming.
De aard van de strafmaatregelen kan alleen door de lidstaten bij nationale wet worden vastgesteld. Om dezelfde reden geeft de verordening geen regelgeving voor kwesties als strafrechtelijke onderzoeken, vervolgingen of procedures. Het komt de autoriteiten in de lidstaten toe te besluiten of de inbreuken die in de verordening worden genoemd in elk geval strafrechtelijk vervolgd moeten worden, dan wel of de bevoegde autoriteit in minder ernstige gevallen, waar de impact op de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen te verwaarlozen is, kan afzien van het voorzien in strafrechtelijke sancties.
Wat natuurlijke personen betreft, verplicht het voorstel de lidstaten ertoe te voorzien in doeltreffende, afschrikkende en evenredige strafrechtelijke sancties tegen de genoemde inbreuken op de communautaire wetgeving. Om een hoog niveau van veiligheid van diervoeders en levensmiddelen te garanderen, is het van belang ook te voorzien in sancties voor medeplichtigheid aan (deelname aan en aansporing tot) de genoemde overtredingen. In ernstige gevallen moeten de lidstaten voorzien in gevangenisstraffen; zij beschikken echter over een ruime beslissingsbevoegdheid om te bepalen welke gevallen zo ernstig zijn.
Wat rechtspersonen betreft, is het voor de afdwingbaarheid van de communautaire wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen van essentieel belang dat rechtspersonen verantwoordelijk kunnen worden gesteld en dat strafmaatregelen tegen rechtspersonen kunnen worden getroffen. Voor sommige lidstaten kan het echter moeilijk zijn strafmaatregelen tegen rechtspersonen te treffen zonder eerst de fundamentele beginselen van hun nationale rechtssystemen te veranderen. Deze lidstaten kunnen derhalve voorzien in andere dan strafrechtelijke maatregelen, zolang deze maar doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Men kan hier bijvoorbeeld denken aan niet-strafrechtelijke boeten, gerechtelijke controle, het opleggen van een gerechtelijk bevel tot liquidatie, of uitsluiting van het recht op openbare voordelen of steun.
De Commissie is de mening toegedaan dat dergelijke maatregel verantwoord is om te garanderen dat de normen voor de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen in heel de EU door middel van een geharmoniseerde aanpak in alle lidstaten worden nageleefd. Deze doelstelling wordt het best bereikt door een communautaire aanpak overeenkomstig artikel 5, tweede alinea, van het EG-Verdrag.
De procedure van artikel 226 van het EG-Verdrag (inbreukprocedure) biedt de Commissie een hulpmiddel om op te treden tegen lidstaten die de communautaire wetgeving niet naleven.
Hoewel deze procedure een geducht instrument is, maken de ermee verbonden termijnbeperkingen dat het een weinig praktisch middel is wanneer een inbreuk op de communautaire wetgeving onmiddellijke actie vereist voor de vrijwaring van de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen. De 'beschermende maatregel' die is aangenomen bij Verordening (EG) nr. 178/2002 maakt het alleen dan mogelijk dat maatregelen worden getroffen, indien het bewijs is geleverd dat diervoeders of levensmiddelen die op de markt zijn gebracht een ernstig risico vormen voor de menselijke gezondheid, de diergezondheid of het milieu, en dat dit risico niet met de door de betrokken lidstaat of lidstaten getroffen maatregelen op voldoende wijze onder controle kan worden gebracht. Deze maatregel stelt de Commissie echter niet in staat actie te ondernemen indien er een duidelijk bewijs is dat het controlesysteem van een lidstaat ernstige tekortkomingen vertoont en ongeschikt is om de communautaire wetgeving op een afdoende manier uit te voeren waardoor eventueel de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen op een meer algemene wijze in gevaar wordt gebracht.
Dit voorstel voegt een nieuwe dimensie toe aan de bestaande vrijwaringsmaatregel in Verordening (EG) nr. 178/2002. Het introduceert een hulpmiddel dat de Commissie in staat moet stellen actie te ondernemen indien er een bewijs is dat het controlesysteem van een lidstaat tekortkomingen vertoont. Dit kan onder meer omvatten: de opschorting voor de betrokken lidstaat van het in de handel brengen van bepaalde diervoeders en levensmiddelen, het opleggen van speciale voorwaarden voor bepaalde diervoeders of levensmiddelen, of het treffen van elke andere voorlopige maatregel met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid, de diergezondheid en het dierenwelzijn.
57. In artikel 10 van de overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen van de Wereldhandelsorganisatie is bepaald dat bij de voorbereiding van sanitaire en fytosanitaire maatregelen de lidstaten rekening moeten houden met de speciale behoeften van de ontwikkelingslanden, en in het bijzonder met die van de minst ontwikkelde lidstaten.
De EU voert grote hoeveelheden diervoeders en levensmiddelen uit de ontwikkelingslanden in. Deze landen vallen onder dezelfde algemene vereisten die zijn neergelegd in Verordening (EG) nr. 178/2002, met name dat derde landen moeten verzekeren dat diervoeders en levensmiddelen die naar de EU worden uitgevoerd, beantwoorden aan de relevante normen van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen, of voldoen aan voorwaarden die door de Gemeenschap zijn erkend als ten minste daaraan gelijkwaardig, of in overeenstemming zijn met de vereisten die vervat zijn in een specifieke overeenkomst tussen de Gemeenschap en het exporterende land, indien zulk een overeenkomst bestaat.
Hoewel het onmogelijk is afwijkingen toe te staan van de gezondheidsnormen die de communautaire wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen hanteert, kunnen toch een aantal activiteiten worden overwogen die de ontwikkelingslanden moeten helpen om de vereiste waarborgen te bieden. In het voorstel worden hiertoe een aantal procedures ingevoerd. Dit impliceert onder meer de invoering in fasen van de eis tot het indienen van een controleprogramma, steun voor het opzetten van een controleprogramma, het stimuleren van tweelingprojecten tussen ontwikkelingslanden en lidstaten, het sturen van deskundigen van de Gemeenschap ter plaatse om te assisteren bij de organisatie van officiële controles.
58. Het voorstel omvat een aantal activiteiten die financiële steun van de Gemeenschap vereisen. Het betreft in het bijzonder:
- de aanwijzing van nieuwe referentielaboratoria;
- het opzetten van een gegevensbank met landenprofielen;
- de deelname van nationale deskundigen aan missies van het Voedsel- en Veterinair Bureau;
- de uniformisering van de methoden voor bemonstering en analyse, in het bijzonder door het vaststellen op criteria gebaseerde prestatienormen;
- steun voor ontwikkelingslanden;
- het opzetten van opleidingsfaciliteiten voor controlepersoneel van de lidstaten en van derde landen;
- studies, conferenties en publicaties over de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen.
Momenteel bedraagt het jaarlijkse communautaire budget voor controles op de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen ongeveer drie miljoen euro. De uitvoering van alle hierboven genoemde maatregelen zou betekenen dat dit bedrag tot ongeveer 16 miljoen euro per jaar (of 95 miljoen euro over zes jaar) moet worden opgetrokken. Van deze 16 miljoen euro zijn 7,5 miljoen euro bedoeld voor de opleiding van controlepersoneel van de lidstaten, de kandidaat-lidstaten en derde landen voor de (nieuwe) communautaire maatregelen inzake de bescherming van diervoeders en levensmiddelen.
Deze maatregel moet worden beschouwd als de uitvoering van actie 79 van het witboek over voedselveiligheid waarmee is gezorgd voor een rechtsgrond voor voldoende communautaire financiële steun voor maatregelen die noodzakelijk zijn om de voedselveiligheid te vergroten.
59. De voorgestelde voorschriften bestrijken een ruim gebied met inbegrip van officiële controles van alle diervoeders en levensmiddelen in alle stadia van de voedselketen in de Gemeenschap of die voor import aan de buitengrenzen van de Gemeenschap worden aangeboden. Deze voorschriften kunnen echter niet alle details van de officiële controles bestrijken. Zij moeten daarom gelden als een kader waarbinnen de essentiële vereisten zijn vervat op basis waarvan indien nodig meer gedetailleerde voorschriften kunnen worden ontwikkeld om een eenvormige toepassing van de wetgeving in de lidstaten te verzekeren. Om deze reden is voorzien in de opstelling van uitvoeringsvoorschriften overeenkomstig de regelgevingsprocedure van artikel 5 van Besluit 1999/468/EG van de Raad.
60. De beginselen van dit voorstel zijn algemeen toepasselijk op alle wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen, en ook op de wetgeving inzake diergezondheid en dierenwelzijn. Rekening houdend evenwel met het feit dat voor bepaalde aspecten van de levensmiddelenwetgeving reeds omvattende en specifieke controlemaatregelen bestaan, moet de voorgestelde verordening met deze verworvenheden rekening houden.
Dit betekent dat dit voorstel zich niet uitstrekt tot het toezicht op de naleving van de regelgeving die in het kader van de gemeenschappelijke landbouwmarkt (bv. voor landbouwgewassen, wijn, olijfolie, groenten en fruit, hopplanten, melk en melkproducten, rund- en kalfsvlees, schapenvlees, geitenvlees en honing) van kracht is, en waarvoor reeds een goed functionerend en specifiek controlesysteem bestaat. Daarnaast verschillen het oogmerk en de doelstellingen van het voorstel van het oogmerk en de doelstellingen van de controles die van toepassing zijn op de gemeenschappelijke landbouwmarkt.
De hierna genoemde wetgeving bevat specifieke maatregelen voor het toezicht op de naleving van de erin vervatte vereisten:
- Richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen, i
- Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991 inzake de biologische productiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en levensmiddelen i,
- Verordening (EEG) nr. 2081/92 van de Raad van 14 juli 1992 inzake de bescherming van geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen van landbouwproducten en levensmiddelen i, en
- Verordening (EG) nr. 2082/92 van de Raad van 14 juli 1992 inzake de specificiteitscertificering voor landbouwproducten en levensmiddelen i.
Dit voorstel moet flexibel genoeg zijn om rekening te houden met de specifieke aard van deze gebieden.
De structuur van de toekomstige communautaire voorschriften voor de controles van diervoeders en levensmiddelen
61. Bijgaand voorstel stelt algemene regels op die van toepassing zijn op de officiële controles van alle diervoeders en levensmiddelen in elk stadium van de productie, verwerking en distributie, hetzij binnen de EU, hetzij uitgevoerd naar of geïmporteerd uit derde landen. Naast deze algemene voorschriften moet rekening worden gehouden met het feit dat specifieke problemen specifieke oplossingen behoeven. Er moet daarom ruimte bestaan voor meer specifieke controlemaatregelen om een hoog niveau van bescherming te blijven waarborgen. In dit verband is het duidelijk dat de bestaande meer specifieke controlevoorschriften gehandhaafd dienen te blijven. Het betreft bijvoorbeeld:
- Richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 betreffende het verbod op het gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten en tot intrekking van de Richtlijnen 81/602/EEG, 88/146/EEG en 88/299/EEG i,
- Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG i,
- Verordening (EG) nr. ../.. van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de organisatie van officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong i,
- Verordening (EG) nr. 999/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën i,
- Verordening (EG) nr. ../.. van het Europees Parlement en de Raad inzake de bestrijding van salmonella en andere door voedsel overgedragen zoönoseverwekkers en houdende wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG, 72/462/EEG en 90/539/EEG van de Raad i,
- Richtlijn 86/362/EEG van de Raad van 24 juli 1986 tot vaststelling van maximumgehalten aan residuen van bestrijdingsmiddelen in en op granen i en Richtlijn 90/642/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van maximumgehalten aan residuen van bestrijdingsmiddelen in en op bepaalde producten van plantaardige oorsprong, met inbegrip van groenten en fruit i en de uitvoeringsbepalingen daarvan,
- Richtlijn 92/1/EEG van de Commissie van 13 januari 1992 betreffende de temperatuurcontrole in vervoermiddelen en in opslagruimten van voor menselijke voeding bestemde diepvriesproducten i en Richtlijn 92/2/EEG van de Commissie van 13 januari 1992 tot vaststelling van de monsternemingsprocedure en de communautaire analysemethode voor de officiële controle van de temperatuur van diepvriesproducten die voor de menselijke voeding zijn bestemd i.
Ook is niet uit te sluiten dat in de toekomst nieuwe voorschriften moeten worden ontwikkeld indien zich speciale problemen voordoen. In voorkomend geval zullen voorstellen ter zake worden ingediend.