Toelichting bij COM(2004)99 - Opzetten van het visuminformatiesysteem (VIS) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)99 - Opzetten van het visuminformatiesysteem (VIS). |
|---|---|
| bron | COM(2004)99   |
| datum | 13-02-2004 |
Er is een algemeen wettelijk kader nodig voor de ontwikkeling en het opzetten van het visuminformatiesysteem (hierna: 'VIS'), dat door de Raad wordt gedefinieerd als een systeem voor de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie op het gebied van visa i. Aangezien de Raad nog een politieke oriëntatie dient te formuleren betreffende de basiselementen van het VIS, zal op latere datum een volledig uitgewerkt voorstel voor een rechtsinstrument betreffende het opzetten van het VIS worden ingediend. In dat rechtsinstrument zullen met name het systeem en de werking ervan worden gedefinieerd, waarbij onder meer wordt bepaald welke gegevenscategorieën in het systeem zullen worden opgenomen en met welk doel en volgens welke criteria, er zullen voorschriften worden vastgelegd betreffende de inhoud van de VIS-registraties, alsmede het recht van de autoriteiten om gegevens in te voeren, te raadplegen en bij te werken en voorschriften betreffende de bescherming van persoonsgegevens en de controle hierop.
Het onderhavige voorstel heeft tot doel met ingang van 2004 de ontwikkeling van het VIS met gemeenschapsfinanciering en overeenkomstig de toepasselijke verdragsbepalingen mogelijk te maken. De ontwikkeling van de nationale infrastructuren behoort tot de verantwoordelijkheid van de lidstaten.
De Raad Justitie en Binnenlandse Zaken heeft de Commissie op 20 september 2001 in punt 26 van zijn conclusies verzocht voorstellen in te dienen met het oog op de oprichting van een netwerk voor de uitwisseling van informatie over afgegeven visa.
De Europese Raad van Laken van 14 en 15 december 2001 verzocht de Raad en de lidstaten in punt 42 van zijn conclusies maatregelen te nemen om een gemeenschappelijk identificatiesysteem voor visa tot stand te brengen.
In de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de ontwikkeling van het Schengen-informatiesysteem II van 18 december 2001 werd gesteld: 'Een nieuwe functie inzake uitwisseling van informatie betreffende verstrekte visa zou informatie betreffen die ook nu reeds door aanvragers van visa moet worden verstrekt. Een dergelijke functie van het visum zou met name nuttig kunnen zijn als hulpmiddel voor de identificatie in verband met de volgende doeleinden: bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad, verzekeren van de echtheid van verstrekte visa aan de buitengrenzen, een betere behandeling van visumaanvragen dank zij een gemakkelijker toetsing van de bonafide status van een reiziger (vanaf de tweede aanvraag om een visum), vergemakkelijking van het verkeer van reizigers die hun documenten hebben verloren en een vereenvoudiging van de procedure om illegaal in de Unie verblijvende personen terug te sturen.'
In het algemeen plan ter bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel in de Europese Unie, dat door de JBZ-Raad op 28 februari 2002 is goedgekeurd en gebaseerd is op de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie van 15 november 2001, is bij de maatregelen en acties inzake visumbeleid voorzien in de ontwikkeling van een Europees identificatiesysteem voor visa, ter aanvulling van het systeem van beveiligde documenten.
In punt 36 van dit plan, dat verwijst naar de conclusies van de JBZ-Raad van 20 september 2001, is bepaald: 'Er zou beraad moeten plaatsvinden en er zouden haalbaarheidsstudies moeten worden verricht om na te gaan of een dergelijk gemeenschappelijk elektronisch systeem een aanvulling kan vormen op het systeem van beveiligde documenten zodat er een tweeledig identificatieproces in het leven zou worden geroepen op basis van beveiligde documenten én een gegevensbank.'
Punt 37 bepaalt dat die gegevensbank, "[o]m de bevoegde diensten zo volledig en bruikbaar mogelijke informatie te kunnen bieden, (...) niet beperkt [mag] blijven tot afgegeven visa, maar ook gegevens over aangevraagde en geweigerde visa [dient] te bevatten".
Punt 38 voegt eraan toe dat "[e]en dergelijk systeem (...) informatie [zou] kunnen omvatten die visumaanvragers ook nu reeds moeten verstrekken, zoals persoonsgegevens. Daarenboven zou een digitale foto kunnen worden genomen en opgeslagen, alsook de biometrische gegevens van de aanvrager. Ook reisdocumenten dienen te worden gescand en opgeslagen, hetgeen twee voordelen zou hebben. In de eerste plaats zou door vergelijking van het reisdocument met het opgeslagen beeld gemakkelijk kunnen worden nagegaan of er later met het reisdocument is geknoeid. Ten tweede zou het opgeslagen beeld van het reisdocument kunnen worden gebruikt om snel nieuwe reisdocumenten te vervaardigen wanneer de betrokkene het land moet verlaten, en zijn [...] identiteit tracht te verbergen. De ontwikkeling van een dergelijk systeem dient in ieder geval gebaseerd te zijn op een duidelijke definitie van de behoeften en doelstellingen en op een grondige evaluatie van de bestaande initiatieven (met inbegrip van de reeds door het SIS en VISION geboden mogelijkheden) en de uit te trekken middelen."
De JBZ-Raad heeft op 13 juni 2002 richtsnoeren voor de instelling van een gemeenschappelijk systeem voor de uitwisseling van informatie over visa goedgekeurd i. Volgens deze richtsnoeren is het visuminformatiesysteem een systeem voor de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie op het gebied van visa, dat "moet bijdragen tot de verwezenlijking van de volgende doelstellingen:
(a) vergemakkelijking van fraudebestrijding, dank zij een betere uitwisseling van informatie tussen de lidstaten (via de consulaire vertegenwoordigingen en aan de grensposten) over visumaanvragen en de behandeling die deze hebben gekregen;
(b) betere consulaire samenwerking op lokaal niveau en uitwisseling van gegevens tussen de centrale autoriteiten die bevoegd zijn voor consulaire zaken;
(c) verbetering van de methode om na te gaan of de bezitter van het visum en de wettige houder ervan één en dezelfde persoon zijn, aan de controleposten aan de buitengrenzen of bij immigratiecontroles en politiecontroles;
(d) bijdragen tot het voorkomen van 'visumshopping';
(e) vergemakkelijking van de toepassing van de Overeenkomst van Dublin i betreffende de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek;
(f) verbetering van de identificatie van en documentatie over personen in een situatie van illegaal verblijf zonder geldige documenten, en de terugkeer van onderdanen van derde landen vergemakkelijken vanuit administratief oogpunt;
(g) beter beheer van het gemeenschappelijk visumbeleid en ondersteuning van de binnenlandse veiligheid en van de strijd tegen het terrorisme."
De Europese Raad van Sevilla van 21 en 22 juni 2002 heeft de Raad en Commissie opgeroepen om binnen hun respectieve bevoegdheden absolute prioriteit te geven aan het opzetten van een gemeenschappelijk identificatiesysteem voor visa in het licht van een haalbaarheidsstudie en op basis van de richtsnoeren van de Raad.
De Commissie heeft op 16 september 2002 een haalbaarheidsstudie opgezet betreffende de technische en financiële aspecten van het VIS. De resultaten hiervan werden in mei 2003 aan de Raad voorgelegd.
Voortbouwend op de conclusies van de Europese Raad van Laken en van Sevilla heeft de JBZ-Raad van 5 en 6 juni 2003 het belang onderstreept van het invoeren van het gemeenschappelijk systeem voor de uitwisseling van informatie over visa en de door de Commissie ingediende haalbaarheidsstudie gunstig onthaald. Hij heeft ook de doelstellingen van een dergelijk visuminformatiesysteem zoals geformuleerd in de richtsnoeren die de Raad op 13 juni 2002 heeft vastgesteld, bevestigd en de Commissie verzocht om, in samenwerking met de lidstaten, de ontwikkeling van het VIS verder voor te bereiden op basis van een gecentraliseerde architectuur, en daarbij als optie een gemeenschappelijk technisch platform met SIS II in aanmerking te nemen zonder de ontwikkeling van SIS II af te remmen i.
Onder verwijzing naar de Raadsconclusies van 5 juni 2003 betreffende de ontwikkeling van het visuminformatiesysteem, acht de Europese Raad van Thessaloniki van 19 en 20 juni 2003 (punt 11 van de conclusies) het noodzakelijk om 'in aansluiting op de haalbaarheidsstudie van de Commissie over het VIS en ter verwezenlijking van de opties die de voorkeur genieten, zo spoedig mogelijk richtsnoeren vast te stellen met betrekking tot het tijdschema voor de ontwikkeling van het systeem, de juiste rechtsgrondslag voor de invoering van het systeem en het reserveren van de nodige financiële middelen, waarbij de financiële vooruitzichten in acht moeten worden genomen. Binnen dit kader is in de EU een coherente aanpak nodig inzake biometrische identificatiemiddelen of biometrische gegevens, om te komen tot geharmoniseerde oplossingen voor documenten ten behoeve van onderdanen van derde landen, paspoorten voor EU-burgers, en voor informatiesystemen (VIS en SIS II). De Europese Raad verzoekt de Commissie de passende voorstellen voor te bereiden, in de eerste plaats op visumgebied, met volledige inachtneming van het beoogde tijdschema voor de invoering van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II).'
3. Inhoud van de beschikking
Voor het opzetten van het VIS dient een volledig uitgewerkt voorstel te worden opgesteld op grond van de politieke oriëntatie van de Raad betreffende de basiselementen van het VIS.
Vooruitlopend op dat aanvullend rechtsinstrument legt deze eerste beschikking de Commissie op om de technische ontwikkeling van het VIS voor te bereiden en de rechtsgrond vast te stellen, zodat de nodige kredieten voor de technische ontwikkeling van het VIS in de Gemeenschapsbegroting kunnen worden opgenomen en dat deel van de begroting kan worden uitgevoerd. Bovendien zal de Commissie worden bijgestaan door het SIS-II-comité i overeenkomstig de beheersprocedure. Het is aangewezen dit bestaande comité te gebruiken, in het bijzonder vanwege de synergie tussen het VIS en SIS II, en tevens vanwege het algemene streven om het aantal comités te rationaliseren.
Deze beschikking geldt onverminderd de toekomstige goedkeuring van de wetgeving die nodig is voor het opzetten van het VIS en die een gedetailleerde beschrijving van de werking en het gebruik van het systeem zal bevatten. In dat rechtsinstrument zullen met name het systeem en de werking ervan worden gedefinieerd, waarbij onder meer wordt bepaald welke gegevenscategorieën in het systeem zullen worden opgenomen en met welk doel en volgens welke criteria, er zullen voorschriften worden vastgelegd betreffende de inhoud van de VIS-registraties, alsmede het recht van de autoriteiten om gegevens in te voeren, te raadplegen en bij te werken en voorschriften betreffende de bescherming van persoonsgegevens en de controle hierop.
Rechtsgrond
Deze beschikking is gegrond op artikel 66 van het EG-Verdrag. Zij betreft de ontwikkeling van een samenwerkingssysteem via de uitwisseling van informatie over visa tussen de lidstaten 'die de binnengrenscontroles hebben afgeschaft' en deelnemen 'aan het stelsel van vrij verkeer zonder controle aan de binnengrenzen' i. Zij bevat derhalve geen substantiële bepalingen inzake visumbeleid. Het VIS impliceert de uitwisseling van informatie over visa tussen de overheidsdiensten van de lidstaten die bevoegd zijn voor visumverlening en -controle, zodat artikel 66 van het EG-Verdrag de passende rechtsgrondslag is, aangezien dat artikel de Raad de bevoegdheid verleent maatregelen te nemen om de samenwerking tussen de overheidsdiensten van de lidstaten die bevoegd zijn op de door Titel IV van het EG-Verdrag bestreken gebieden, en tussen deze diensten en de Commissie, te waarborgen i.
Krachtens artikel 67, lid 1, van het EG-Verdrag besluit de Raad gedurende de lopende overgangsperiode van vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie of op initiatief van een lidstaat, na raadpleging van het Europees Parlement. Vanaf 1 mei 2004 besluit de Raad bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen na raadpleging van het Europees Parlement, overeenkomstig het te Nice aangenomen Protocol betreffende artikel 67 van het EG-Verdrag.
5. Lidstaten
Aangezien het initiatief betrekking heeft op de uitwisseling van informatie op het gebied van visa tussen de lidstaten die de binnengrenscontroles hebben afgeschaft en deelnemen aan het stelsel van vrij verkeer zonder controle aan de binnengrenzen, vormt het een maatregel ter ondersteuning van het gemeenschappelijk visumbeleid en aldus een ontwikkeling van het Schengenacquis. Bijgevolg is de procedure die is vastgelegd in de Overeenkomst i tussen de Raad, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis van toepassing.
Krachtens de artikelen 4 en 5 van het Protocol tot opneming van het Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie en Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland i en Besluit 2002/192/EG van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis i nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de aanneming van deze beschikking en zijn zij niet gebonden door of onderworpen aan de toepassing ervan.
Denemarken neemt, overeenkomstig het protocol betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, niet deel aan de aanneming van dit instrument. Deze beschikking is bijgevolg niet bindend voor, noch van toepassing op Denemarken. Aangezien de beschikking een handeling is die tot doel heeft voort te bouwen op het Schengenacquis overeenkomstig de bepalingen van Titel IV van het EG-Verdrag, is artikel 5 van het bovengenoemde protocol van toepassing.
Aangezien het initiatief een rechtshandeling vormt die voortbouwt op het Schengenacquis of daaraan is verbonden zoals bedoeld in artikel 3, lid 2, van de Toetredingsakte, wordt het in een nieuwe lidstaat enkel van toepassing op grond van een besluit van de Raad en overeenkomstig de in de genoemde bepaling vastgelegde voorwaarden.
Subsidiariteit en evenredigheid
Het voorstel voorziet in de passende rechtsgrond om de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen te gebruiken voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijk systeem voor de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie op het gebied van visa, bestaande uit een centraal visuminformatiesysteem (CS-VIS), een nationale interface per lidstaat (NI-VIS) en de communicatie-infrastructuur tussen het CS-VIS en de nationale interfaces. Aangezien deze beschikking een ontwikkeling van het Schengenacquis vormt, moeten IJsland en Noorwegen erbij worden betrokken. Deze doelstellingen kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het optreden beter door de Gemeenschap worden bereikt.
De ontwikkeling van het VIS vereist substantiële werkzaamheden inzake de uitvoering van het technische gedeelte, onder meer het algemene projectbeheer. Bovendien moeten verdere wetgevende maatregelen worden overwogen met betrekking tot toekomstige functies en de verschillende opties betreffende de werking van het VIS op middellange en lange termijn. Het onderhavige initiatief reikt derhalve niet verder dan wat nodig is om zijn doelstelling te bereiken.
7. Financiële gevolgen
De gevolgen van de ontwikkeling van het VIS, dat bestaat uit een centraal visuminformatiesysteem (CS-VIS), een nationale interface per lidstaat (NI-VIS) en de communicatie-infrastructuur tussen het CS-VIS en de nationale interfaces, voor de gemeenschapsbegroting zijn weergegeven in het financieel memorandum (bijlage).
In het financieel memorandum is het budget vermeld dat nodig is voor de ontwikkeling van het VIS vanaf 2004 met betrekking tot alfanumerieke gegevens en foto's. Naargelang het besluit van de Raad kunnen het onderdeel biometrie en eventueel een onderdeel van het gebruik van gescande documenten in een latere fase worden ontwikkeld.
De begrote bedragen betreffen niet de gevolgen voor andere nationale infrastructuren in de lidstaten dan de nationale interfaces, die door de betrokken lidstaten zullen worden ontwikkeld. De lidstaten dragen aldus ook de financiële last van de ontwikkeling van de nationale infrastructuren, met name voor de aanpassing van de bestaande nationale systemen aan het VIS, de wereldwijde verbindingen met hun consulaire vertegenwoordigingen, alsmede voor materiaal, transport en opleiding. Als onderdeel van de analyse voor de lidstaten bevat de haalbaarheidsstudie een kostenraming voor visumbureaus op basis van een standaardconfiguratie.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1
Lid 1 van artikel 1 voorziet in het opzetten van een systeem voor de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie op het gebied van visa, visuminformatiesysteem (VIS) genaamd, en bepaalt dat de bevoegde nationale autoriteiten, die in het tweede rechtsinstrument zullen worden gedefinieerd, via het VIS gegevens op het gebied van visa kunnen invoeren, deze kunnen bijwerken en langs elektronische weg kunnen raadplegen.
Lid 2 bepaalt dat het VIS wordt gebaseerd op een gecentraliseerde architectuur, zoals bepaald door de JBZ-Raad van 5 en 6 juni 2003, en dat het bestaat uit een 'centraal visuminformatiesysteem' (CS-VIS), een interface in elke lidstaat ("nationale interface"; NI-VIS) die voor de verbinding met de bevoegde centrale nationale autoriteit van de betrokken lidstaat zorgt, en de communicatie-infrastructuur tussen het CS-VIS en de nationale interfaces.
Artikel 2
Dit artikel geeft de Commissie de opdracht het in artikel 1 gedefinieerde VIS te ontwikkelen en preciseert dat de andere nationale infrastructuren dan de nationale interfaces door de lidstaten zullen worden ontwikkeld.
Artikelen 3 en 4
Deze artikelen bepalen dat de voor de ontwikkeling van het VIS vereiste maatregelen moeten worden vastgesteld overeenkomstig Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden i, en dat de Commissie wordt bijgestaan door het SIS-II-comité dat is opgericht bij artikel 5, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2424/2001 van de Raad van 6 december 2001 betreffende de ontwikkeling van een Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) i.
Artikel 3 geeft daarenboven een omschrijving van dergelijke maatregelen: punt (a) betreft het ontwerpen van de fysieke architectuur van het systeem, onder meer van het communicatienetwerk; punt (b) de technische aspecten van het gebruik van het systeem, zoals het vertrouwelijk karakter en het verzenden, opslaan en wissen van informatie; punt (c) betreft de technische aspecten van het testen en invoeren van het systeem, en punt (d) de technische aspecten van migratie, integratie en ondersteuning.
Artikel 4, leden 2 en 3, bepaalt dat de artikelen 4 en 7 van Besluit 1999/468/EG van toepassing zijn en dat het comité zijn reglement van orde vaststelt. Het bepaalt tevens de in artikel 4, lid 3, van Besluit 1999/468/EG bedoelde termijn.
Artikel 5
Krachtens deze bepaling is de Commissie verplicht het Europees Parlement en de Raad jaarlijks een verslag over de stand van de werkzaamheden in verband met de ontwikkeling van het VIS voor te leggen.
Artikelen 6 en 7
Deze artikelen bepalen de datum van inwerkingtreding van de beschikking, alsmede dat zij gericht is tot de lidstaten.